Pháp luật việt nam về Đầu tư theo hình thức Đối tác công – tư

Các công trình, bài nghiên cứu ở trong nước: − Nguyễn Thị Kim Dung, 2008, Quan hệ đối tác giữa Nhà nước với khu vực tư nhân PPP trong cung cấp một số loại dịch vụ công cơ bản: Kinh n

ĐINH HOÀNG BẢO TRÂN

PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC

ĐỐI TÁC CÔNG – TƯ

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT

TP HỒ CHÍ MINH – 2016

ĐINH HOÀNG BẢO TRÂN

PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC

ĐỐI TÁC CÔNG – TƯ

Chuyên ngành: Luật Kinh tế

Mã số chuyên ngành: 60.38.01.07

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS Nguyễn Ngọc Điện

TP HỒ CHÍ MINH – 2016

khoá 14, trường Đại học Kinh tế - Luật Tác giả của luận văn này xin cam đoan rằng: Luận văn Thạc Sĩ với đề tài: “PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG – TƯ” là do bản thân tự nghiên cứu và thực hiện theo sự hướng dẫn khoa hoc của Thầy: PGS.TS Nguyễn Ngọc Điện

Các thông tin, số liệu, kết quả trong nghiên cứu là hoàn toàn trung thực và có nguồn gốc rõ ràng

Em xin cam kết lời cam đoan này là hoàn toàn sự thật

Tp.Hồ Chí Minh, ngày 02 tháng 12 năm 2016

Tác giả luận văn

ĐINH HOÀNG BẢO TRÂN

Bảng 1.1 Các tính năng và đặc điểm cơ bản của các mô hình đầu tư theo (PPP) 15 Bảng 1.2 Những lợi ích nổi bật cho các thành phần trong nền kinh tế 22 Bảng 2.1 Tỷ trọng các dự án phân theo hình thức đầu tư 69

DANH MỤC HÌNH ẢNH

Hình 1.1 Xu hướng phân bố rủi ro của các dự án PPP hiện nay 12 Hình 2.2 Các yếu tố khung PPP 70 Hình 2.3 Các yếu tố tác động đến nhà đầu tư 71

ADB The Asian Development Bank Ngân hàng phát triển Châu Á

BOT Build-Operate-Transfer Hợp đồng xây dựng – vận hành –

chuyển giao

BOO Build-Own-Operation Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu -

Kinh doanh

– chuyển giao

IMF International Monetary Fund Quỹ tiền tệ thế giới

PPP Public – Private – Partnerships Mô hình hợp tác công tư

O & M Operation And Management Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý

SPV Consortium – Special Purpose

VGF Viability Gap Funding Tài trợ khoảng trống tài chính

MỞ ĐẦU

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH LÝ THUYẾT VỀ

MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ (PPP)

1.1 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ ĐẦU TƯ THEO MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ

PUBLIC – PRIVATE – PARTNERSHIPS (PPP) 1

1.1.1 Khái niệm và bản chất của đầu tư theo hình thức đối tác công 1

1.1.2 Sự khác biệt giữa PPP và tư nhân hóa 4

1.1.3 Đặc điểm của mô hình hợp tác công tư 6

1.1.4 Rủi ro của mô hình hợp tác công tư 8

1.1.5 Các mô hình đầu tư theo hình thức đối tác công tư 13

1.1.6 Các loại hợp đồng dự án theo hình thức đối tác công – tư 16

1.1.7 Cơ chế tài chính trong mô hình hợp tác công – tư 19

1.1.8 Những lợi ích và hạn chế trong thực hiện hợp tác công tư 20

1.2 CƠ SỞ THỰC TIỄN 25

1.2.1 Các nghiên cứu trong nước 25

1.2.2 Các nghiên cứu nước ngoài 26

VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN

2.1 THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT ÁP DỤNG ĐẦU TƯ THEO MÔ HÌNH

HỢP TÁC CÔNG – TƯ TẠI VIỆT NAM 31

2.1.1 Luật đầu tư 31

2.1.2 Luật đấu thầu 36

2.1.3 Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư 43

2.1.4 Sự chồng chéo và bất cập trong việc áp dụng thực tế của luật đấu thầu, luật đầu tư và luật đầu tư đối tác công tư 51

2.1.5 Các hạn chế của luật về đầu tư theo mô hình hợp tác công – tư 56

2.1.6 Phân tích về tranh chấp đầu tư giữa Chính phủ và nhà đầu tư nước ngoài 60

2.1.7 Thực tiễn áp dụng mô hình hợp tác công – tư trong đầu tư tại Việt Nam 66

2.1.8 Thực tiễn áp dụng mô hình hợp tác công – tư (PPP) tại TPHCM 71

2.2 KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT 75

2.2.1 Cơ sở hình thành kiến nghị 75

2.2.2 Một số kiến nghị, giải pháp giúp giải quyết những thách thức, khó khăn vướng mắc khi thực hiện đầu tư theo mô hình công – tư tại Việt Nam 76

KẾT LUẬN

TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

Trong xu thế hội nhập và giao lưu kinh tế quốc tế hiện nay, bên cạnh những lợi ích của tiến trình hội nhập mang lại thì nhu cầu phát triển cở sở hạ tầng cũng ngày một tăng cao.Tuy nhiên, kinh phí có sẵn từ các nguồn vốn truyền thống mà chủ yếu dựa vào thuế và năng lực quản trị của khu vực công để thực hiện các dự án đầu tư hạ tầng vẫn còn hạn chế bởi lẽ hiện nay tình trạng thâm hụt ngân sách, nợ công tăng cao, giảm chi tiêu công để kiểm soát tình trạng lạm phát cũng có ảnh hưởng không nhỏ đến việc chi ngân sách cho đầu tư cơ sở hạ tầng của nước ta Đồng thời do tác động của khủng hoảng kinh tế toàn cầu, các nguồn vốn ODA, vốn FDI, vốn tài trợ, vốn vay … có cũng xu hướng ngày càng thu hẹp

Trước thực trạng khó khăn đó, phương thức đầu tư theo hình thức đối tác công – tư (PPP) chính là một giải pháp tối ưu nhất hiện tại giúp tăng cường, cải thiện cơ sở hạ tầng nhằm đám ứng nhu cầu cho việc phát triển đất nước cũng như hỗ trợ sự thiếu hụt tài chính cho Nhà nước, nâng cao hiệu quả điều hành quản lý và tạo nền tảng giúp nước ta

có thể hướng đến mục tiêu phát triển bền vững

Trên thực tế, phương thức đối tác công – tư (PPP) đã và đang được rất nhiều các quốc gia trên thế giới áp dụng thực hiện từ các nước phát triển cho đến các nước đang phát triển đều triển khai rất tốt mô hình đầu tư PPP như Anh, Mỹ, Pháp, Úc, Trung Quốc, Nhật Bản, Malaysia, Thái Lan …, đồng thời cũng trở thành xu hướng tất yếu trên quy mô toàn cầu

Trong khoảng một thập kỷ trở lại đây, Việt Nam chúng ta cũng đã áp dụng phương thức đầu tư có sự hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong một số dự án, tuy nhiên cũng chỉ áp dụng hạn chế và mang tính chất thí điểm theo “Quyết định Số 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công – tư (PPP) tại Việt Nam” Do đó, nhằm giúp cho mô hình PPP phát triển mạnh mẽ, Chính phủ đã ban hành 2 Nghị định quan trọng, tạo hành lang

nói đây chính là 2 điểm nhấn quan trọng đề tuyên bố từ nay Việt Nam chúng ta chính thức bước vào cuộc chơi đầu tư theo mô hình PPP, cho các nhà đầu tư trên thế giới biết rằng chúng ta chính thức áp dụng PPP như một kênh đầu tư rõ rang, không phải thử nghiệm, thí điểm, vừa đi vừa dò đường như trước kia Đồng thời 2 điểm nhấn này cũng toát lên tinh thần rõ rằng rằng PPP là hình thức hợp tác bình đẳng, cạnh tranh theo cơ chế thị trường, gắn dự án với lợi nhuận và hiệu quả, các quy định mới về mô hình PPP đã tiệm cận với các thông lệ, tiêu chuẩn quốc tế, khắc phục được những vướng mắc trong hơn mười năm thí điểm

Về mặt lý luận, hợp tác công tư chính là sự hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân, hoặc hiểu đơn giản là Nhà nước cho phép Tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ, công trình công cộng của Nhà nước “Công” là Nhà nước, chịu trách nhiệm thực hiện đầu tư các công trình mang tính chất phúc lợi, phục vụ lợi ích xã hội và không vì khả năng hoàn vốn, sinh lời “Tư” là tư nhân, là cá nhân hay tổ chức, với mục tiêu cao nhất là đầu tư để hoàn vốn, sinh lời, lợi nhuận mang về càng cao thì càng khuyến khích ý muốn đầu tư Rõ ràng “Công” và “Tư” hoàn toàn đối lập nhau về bản chất và mục đích trong hoạt động đầu tư, tuy nhiên lại xuất hiện hình thức đầu tư hợp tác giữa “Công” và “Tư” Như vậy, liệu rằng có sự mâu thuẫn trong mối quan hệ hợp tác đầu tư này hay không Để hiểu rõ lý

do tại sao PPP ra đời trước hết cần phải hiểu rõ “Công” và “Tư”, đồng thời hiểu được vì sao chúng có vẻ tưởng chừng như mâu thuẫn nhưng lại là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, mang lại lợi ích cho cả Nhà nước và người dân

Từ những lý do trên, người viết chọn đề tài “PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ ĐẦU

TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG – TƯ” đề làm luận văn tốt nghiệp Thạc sĩ

chuyên ngành Luật Kinh tế của mình Thông qua nghiên cứu đề tài, người viết hy vọng kết quả của việc nghiên cứu sẽ làm rõ hơn và đóng góp những giải pháp hiệu quả cho

2 Tình hình nghiên cứu

Qua quá trình khảo sát, tổng hợp tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài “Pháp luật Việt Nam về đầu tư theo hình thức đối tác công – tư (PPP)”, tác giả nhận thấy trong thời gian qua đã có một số bài viết, công trình nghiên cứu khoa học có liên quan như sau:

2.1 Các công trình, bài nghiên cứu ở nước ngoài:

− Akintoye, A., Hardcastle, C., Beck, M., Chinyio, E., and Asenova, D (2003),

“Achleving Best Value in Private Finance Initiative Project Proctirement”, Construction Management and Economic, July 2003, 21 : 461-470;

− John L Ward và Sussman ( 2006) , “Analysis of the Malaysian Tou Road Public - Private Partnership Program and Recommendations for Policy Improvements” ESD Working Paper Series, http://esd.mit.edu/wps/2005.htm;KPMG Global

Infrastructure and Projects Group (2011), “PPP Vietnam Workshop”

− Li, B., Akintoye, A., Edwards, & Hardcastle (2005), “The allocation of risk in PPP/PFI construction projects in the UK”, International Journal ofProject Management, 23(1), 25-35;

− Michael Regan; Jim Smith; and Peter E D Love (2011), “Impact of the Capital Market Collapse on Public-Private Partnership Infrastructure Projects”, Journal of construction engineering and management;KPMG Global Infrastructure and

Projects Group (2011), “PPP Vietnam Workshop”

− Philippe Burger, Justin Tyson, Izabela Karpowicz, và Maria Delgado Coelh (2009), “The Effects of the Financial Crisis on Public-Private partnerships”, IMF;

− Sader, F (2000), “Attracting Foreign Direct Investment Into Infrastructure: Why is

it sodifficult?” , Washington DC, The World Bank;

− Professor Mustafa Alshawi, “Concept and background to public private partnership (PPP) / Private finance initiative (PFI) UK experience;

− KPMG Global Infrastructure and Projects Group (2011), “PPP Vietnam

Workshop”

2.2 Các công trình, bài nghiên cứu ở trong nước:

− Nguyễn Thị Kim Dung, 2008, Quan hệ đối tác giữa Nhà nước với khu vực tư nhân (PPP) trong cung cấp một số loại dịch vụ công cơ bản: Kinh nghiệm, thông lệ quốc

tế tốt và ý nghĩa ứng dụng cho Việt Nam, Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư,

− Huỳnh Thị Thúy Giang, 2012, “Hình thức hợp tác công tư để phát triển cơ sở hạ

tầng giao thông đường bộ Việt Nam”, Luận án Tiến Sĩ Trường Đại học Kinh Tế,

TPHCM

− Nguyễn Hồng Thái, 2008 Kinh nghiệm quản lý mô hình hợp tác công – tư

trong việc phát triển mạng lưới đường cao tốc có thu phí của một số nước nhằm rút ra bài học áp dụng cho Việt Nam

− Phạm Duy Nghĩa, “Một số khía cạnh pháp lý liên quan đến dự án PPP”;

− Phan Thị Bích Nguyệt, 2013, “PPP - Lời giải cho bài toán vốn để phát triển cơ sở

hạ tầng giao thông đô thị tại TP Hồ Chí Minh”, Tạp chí Phát triển và Hội nhập,

3 Đối tượng và nục đích nghiên cứu của đề tài

Đối tượng mà người viết muốn nghiên cứu chính là quy định của pháp luật Việt Nam và một số nước trên thế giới về hợp đồng đối tác công tư Trước hết, người viết tập trung nghiên cứu những quy định pháp luật Việt Nam về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP), có sự so sánh với pháp luật nước ngoài Thông qua việc nghiên cứu, phân tích, đánh giá các quy định pháp luật có liên quan đến vấn đề này, người viết tìm ra được những ưu và nhược điểm của việc thực hiện đầu tư theo hình thức đối tác công tư Từ đó, tác giả đưa ra giải pháp nhằm khắc phục những khó khăn vướng mắc trong quá trình thực

hiện các dự án đầu tư tại Việt Nam

Mục đích nghiên cứu của luận văn là tập trung phân tích các quy định có liên quan đến pháp luật về đầu tư theo hình thức đối tác công tư tại Việt Nam và so sánh với một số quốc gia trên thế giới nhằm đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam, việc áp dụng pháp luật Việt Nam trong quá trình thực hiện mô hình PPP tại Việt Nam và đưa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện quy định pháp luật giúp việc thực hiện mô hình PPP hiệu quả hơn Đồng thời để hiểu sâu hơn những lợi ích và thách thức trong mối quan hệ hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân

4 Phạm vi nghiên cứu

Luận văn tập trung chủ yếu vào kiến thức lý luận và những vấn đề thực tiễn liên quan đến đề tài là tất cả các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến vấn đề đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) Đặc biệt nghiên cứu sâu Luật đầu tư, Nghị định 15/2015/NĐ-CP, đồng thời tìm hiểu kĩ các bài viết, công trình nghiên cứu, bản tin có liên quan đến mô hình PPP, đặc biệt chú trọng các dự án trong và ngoài nước đã và đang được áp dụng đầu tư theo phương thức đối tác công – tư

5 Cơ sơ lý luận và phương pháp nghiên cứu

Phương pháp so sánh: phương pháp này sử dụng để nghiên cứu, so sánh những quy định của pháp luật Việt Nam có liên quan và pháp luật các nước về hợp tác công tư Phương pháp phân tích: phương pháp này dùng để phân tích các khái niệm, đặc điểm, nội dung các quy định pháp luật về đầu tư theo hình thức đối tác công tư theo quy định hiện hành Đồng thời, tác giả còn sử dụng phương pháp này để phân tích khi đề cập đến những khó khăn, vướng mắc của việc áp dụng các quy định về đầu tư theo mô hình PPP trong các dự án thực tế, từ đó đưa ra các giải pháp nhằm khắc phục những khó khăn

đó giúp đầu tư theo mô hình PPP có hiệu quả hơn

Phương pháp thống kê: tác giả sử dụng để thống kê số liệu từ các tài liệu thu được Phương pháp tổng hợp: tác giả sử dụng để tổng kết, xâu chuỗi và đưa ra kết luận về vấn đề trên cơ sở các tài liệu, số liệu thu thập được

6 Ý nghĩa của luận văn

Luận văn có ý nghĩa thực tiễn góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư theo hình thức đối

tác công - tư, phục vụ quá trình hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam Những giải pháp được nêu trong luận văn có tác dụng thiết thực đối với hoạt động đầu tư nâng cơ sở hạ tầng cũng như các dịch vụ phục vụ và mang lại nhiều lợi ích cho xã hội

Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảng dạy, xây dựng và hướng dẫn áp dụng pháp luật ở Việt Nam

7 Bố cục của luận văn

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 2 chương:

hợp tác công - tư tại Việt Nam và kiến nghị hoàn thiện

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH LÝ THUYẾT VỀ

MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ (PPP) 1.1 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ ĐẦU TƯ THEO MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG

TƯ PUBLIC – PRIVATE – PARTNERSHIPS (PPP)

1.1.1 Khái niệm và bản chất của đầu tư theo hình thức đối tác công - tư

Khái niệm về PPP không còn quá mới mẻ đối với các nước trên thế giới cũng như tại Việt Nam Thuật ngữ Public-Private Partnerships (hợp tác công tư) viết tắt

là PPP được sử dụng lần đầu tại Hoa Kỳ vào thập niên 1950, với các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư tài trợ Sau đó, thuật ngữ này được sử dụng rộng rãi để nói đến mối liên hệ giữa chính quyền thành phố và nhà đầu tư tư nhân trong việc cải tạo các công trình đô thị ở Hoa Kỳ trong thập niên 1960

Lan tỏa ra các quốc gia lân cận, trong cuốn sách “Public-Private Partnerships, A guide for local goverment” xuất bản tháng 5/1999, Chính quyền bang British Columbia, Canada thì PPP được hiểu là “sự phối hợp giữa các cơ quan

chính phủ và tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung cấp cơ sở hạ tầng công, các tiện nghi cho cộng đồng và các dịch vụ liên quan”[1] Sự hợp tác này được thể hiện thông qua việc phân chia nguồn vốn đầu tư, rủi ro, trách nhiệm và lợi ích giữa các bên đối tác Quan điểm này vẫn bám sát giải nghĩa khởi nguồn của Hoa Kỳ xong đã

có bước tiến bộ hơn khi chỉ rõ cũng như khoanh vùng phạm vi lĩnh vực của hình thức đầu tư phát triển này

Theo quan điểm của các nhà khoa học, nghiên cứu cũng có nhiều luận điểm khác nhau được đưa ra về PPP Theo Peters (1997), trên cơ sở nhấn mạnh tầm quan trọng của những khía cạnh kinh tế và khía cạnh xã hội như lòng tin, sự tương tác lẫn nhau, sẵn sàng đầu tư và chia sẻ trách nhiệm trong mối quan hệ PPP Ông cũng chỉ

ra rằng: “PPP là một quá trình liên tục của sự thỏa thuận và tương tác qua lại lẫn

nhau Ngoài ra, việc thiết lập một tổ chức riêng biệt được xem là quan trọng để hiện thực hóa mối quan hệ đó” Tầm quan trọng của việc chia sẻ nghĩa vụ và rủi ro

cũng được nhấn mạnh bởi Nijkampetal (2002), “PPP là một hình thức đã được thể

chế hóa của sự kết hợp các diễn viên nhà nước và diễn viên tư nhân, trên cơ sở những mục tiêu thuộc về sở hữu của họ, làm việc với nhau theo một mục tiêu chung,

để mà cả hai bên tham gia chấp nhận những rủi ro đầu tư trên cơ sở doanh thu và chi phí được xác định trước”

Theo Klijn & Teisman (2003), cũng đã nêu bật những đặc điểm chung của PPP, nhưng ông đã nhấn mạnh thêm bằng việc sử dụng một cách rõ ràng thuật ngữ

“giá trị tăng thêm” “PPP được định nghĩa như là một sự kết hợp lâu dài giữa đối

tác nhà nước và đối tác tư nhân trong đó các diễn viên này phát triển những dịch vụ

và sản phẩm chung và trong đó rủi ro, chi phí và lợi ích được chia sẻ cho các bên tham gia Những cái đó được hình thành trên ý tưởng của giá trị tăng thêm chung”

Trong khi đó, cuốn “Public-Private Partnerships Handbook” do Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) phát hành năm 2008 coi thuật ngữ PPP được hiểu là: “Mối

quan hệ đối tác nhà nước – tư nhân miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng

và các lĩnh vực dịch vụ khác Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân phân định một cách hợp lý và chặt chẽ các nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và đối tác tư nhân phải gánh vác ” 1

Theo báo cáo phát triển Việt Nam, 2009, Ngân hàng Thế Giới, “Đối tác công

tư (PPP) là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư mà theo truyền thống thì đó là các dự án phải do nhà nước đầu tư và vận hành” Định nghĩa này

nhấn mạnh vào vấn đề đầu tư của PPP nhưng có hai khía cạnh cần được lưu ý: Một

là, nhà đầu tư tư nhân nhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ thông qua dự án và hai là, một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao từ khu vực nhà nước cho khu vực tư nhân Tuy nhiên, PPP rất khác với việc từ bỏ tài sản của nhà nước hay hợp đồng các dịch vụ ra bên ngoài Đó là vì PPP hàm chứa việc cùng hợp tác vận hành giữa nhà nước và khu vực tư nhân, khá rõ ràng là tinh thần của một liên doanh.2

1 ADB (2008), Public-private partnership (PPP) handbook”, Available at http://www.adb.org/Documents/Handbooks/Public-Private-Partnership/default.asp

2 World Bank (2010), Private activity in infrastructure remains at peak levels but is becoming more selective,

PublicPrivate Infrastructure Advisory Facility (PPIAF)

Và một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP như Hội đồng PPP của Canada (Canadian Council for Public Private Partnetships), Hội đồng quốc gia

về PPP của Mỹ (National Council for Public Private Partnetships) cũng đưa ra những khái niệm riêng của mình về PPP: PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc phân bổ hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích.3 Hay đối với Bộ Tài chính Singapore cho rằng PPP phản ánh mối quan hệ dài hạn giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân đối với cung cấp dịch vụ PPP là một cách tiếp cận mới mà chính phủ đang kế tục và phát huy để làm gia tăng thêm mối quan hệ với khu vực tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ công.4

Trong khi đó tại Việt Nam, mặc dù mô hình hợp tác công – tư xuất hiện khá muộn, cụ thể là từ thập niên 1990, tuy nhiên mãi đến những năm gần đây thì mô hình này ở Việt Nam mới nhận được sự quan tâm cũng như nghiên cứu đầy đủ Đặc biệt cho đến khi Chính phủ Việt Nam ban hành Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư thì mới dần xuất hiện nhiều hơn những nghiên cứu và định nghĩa riêng biệt tại Việt Nam cho

mô hình này Theo khoản 1 Điều 2 Quyết định này quy định: “Đầu tư theo hình

thức đối tác công – tư (PPP) là việc nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng

dự án” Theo đó, quyết định này đã mở rộng khuôn khổ pháp lý cho các dự án PPP

so với các khuôn khổ trước đó vì nó bao gồm tất cả các dạng hợp tác PPP, đây chính là một bước tiến đáng kể trong hệ thống pháp lý về đầu tư của Việt Nam

Ngoài ra, còn rất nhiều các nghiên cứu khoa học trong nước liên quan đến mô hình đầu tư này đưa ra quan điểm của mình về PPP Như theo Phạm Sỹ Liêm 2011,

tổng kết và định nghĩa rằng “Quan hệ đối tác công tư là việc Nhà nước cùng với một

hoặc nhiều đối tác thuộc khu vực tư nhân cùng phối hợp và chia sẻ rủi ro để thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung ứng dịch vụ công cộng trên cơ sở hợp

3 Ủy ban kinh tế của Quôc hội và UNDP Việt Nam (2013), Phương thức đối tác công tư (PPP): Kinh nghiệm

và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam, Nhà xuất bản Tri thức

4 Ministry of Finance, Singapore, Public private partnership, Handbook, version 1, 2004, page 1

đồng quan hệ đối tác.”5 Hay theo Nguyễn Duy Hà thuộc Sở kế hoạch và đầu tư tỉnh

Bắc Ninh nhận định “Mô hình hợp tác công tư là mô hình nhà nước và các nhà đầu

tư tư nhân cùng ký hợp đồng để phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm mỗi bên trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng hay cung cấp một dịch vụ công nào đó.”6

Mới đây nhất, Bộ Kế hoạch và Đầu Tư đã tổ chức hội nghị giới thiệu Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17 tháng 3 năm 2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của luật đấu thầu về lựa chọn đầu tư Nghị định 15/2015/NĐ-CP

đưa ra khái niệm về PPP tại Khoản 1 Điều 3 như sau: “Đầu tư theo hình thức đối tác

công tư (sau đây gọi là PPP) là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công”

Phân tích sâu sắc hơn bản chất của sự hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân cho thấy trong mối quan hệ này, Nhà nước có thể đóng vai trò như “bên cấp vốn” (tức là hỗ trợ về vốn, tài sản… cho khu vực tư nhân trong việc cung cấp dịch

vụ công trên cơ sở ký hoặc không ký hợp đồng giữa hai bên) Nhà nước cũng có thể đóng vai trò là “bên mua dịch vụ” (do tư nhân cung cấp) một cách lâu dài; hoặc

“nhà điều phối” tạo ra những diễn đàn để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân

Từ các nghiên cứu và định nghĩa của các quốc gia khác, có thể nhận thấy rằng mặc dù mỗi cách hiểu về PPP tồn tại ở các dạng khác nhau, nhưng bản chất của PPP là hợp tác giữa khu vực nhà nước và tư nhân trong việc thực hiện một dự

án nhất định

1.1.2 Sự khác biệt giữa PPP và tư nhân hóa

Tư nhân hóa và xã hội hóa mà cụ thể là hình thức đối tác công – tư đều đề cập đến quá trình mở cửa một ngành hay một lĩnh vực thuộc sở hữu nhà nước, do Nhà nước nắm độc quyền, cho khu vực phi nhà nước (tư nhân, cộng đồng, thành phần nước ngoài…) tham gia với nhiều hình thức Tuy vậy giữa hai khái niệm đó

5 Phạm Sỹ Liêm (2011), Các khái niệm tư nhân hóa – xã hội hóa và quan hệ đối tác công tư (PPP)

6 Nguyễn Duy Hà (2010), Hợp tác Công- Tư - Giải pháp thu hút các nguồn lực từ khu vực tư nhân, Cổng thông tin Doanh nghiệp và đầu tư Bắc Ninh, http://skhdt.bacninh.gov.vn/news/-/details/57283/hop-tac-cong- tu-giai-phap-thu-hut-cac-nguon-luc-tu-khu-vuc-tu-nhan

vẫn có sự khác nhau rất lớn, không chỉ vì bên tham gia là khu vực tư nhân mà thôi (trong tư nhân hóa) hay bao gồm nhiều thành phần hơn, kể cả cộng đồng (trong xã hội hóa), mà chủ yếu là ở mối quan hệ giữa chính quyền với bên cung ứng dịch

vụ Trong mô hình PPP, khu vực tư nhân có vai trò đóng góp rất quan trọng, từ giai đoạn đầu tiên tới cuối cùng của một dự án Điều này, trong rất nhiều trường hợp, tạo ra sự hiểu lầm rằng công trình/dự án/dịch vụ đó đang được Chính phủ thực hiện việc “Tư nhân hóa” Tuy nhiên, sự thật là PPP và Tư nhân hóa có những điểm khác biệt rất cơ bản

Về trách nhiệm: Trong tư nhân hóa, trách nhiệm cung cấp và hỗ trợ tài chính

cho một dịch vụ cụ thể nào đó do khu vực tư Ngoài ra, sau khi đã chuyển giao công việc kinh doanh (đầu tư xây dựng, vận hành công trình và phân phối dịch vụ) cho tư nhân thì chính quyền chỉ còn làm công việc quản lý nhà nước thông qua các công

cụ luật pháp, hành chính, tài chính (thuế), mọi rủi ro kinh doanh đều do tư nhân gánh chịu Trong khi đó, theo cơ chế PPP, ngoài trách nhiệm quản lý nhà nước chính quyền còn là một bên đối tác tham gia có quyền lợi và trách nhiệm rõ ràng

Có thể nói thực chất mối quan hệ đó là “quan hệ ba chia sẻ”, tức là cùng chia sẻ lợi ích, cùng chia sẻ trách nhiệm và cùng chia sẻ rủi ro Mức độ chia sẻ trong từng mặt

có thể nhiều ít khác nhau tùy theo mô hình PPP được lựa chọn áp dụng, nhưng tựu trung vẫn phải bao gồm cả ba mặt đó

Về sở hữu, trong tư nhân hóa, quyền sở hữu được Nhà nước bán cho khu vực

tư nhân cùng với những quyền lợi và chi phí, song cơ chế PPP vẫn có thể tiếp tục duy trì quyền sở hữu của Nhà nước

Về bản chất của dịch vụ, khi tư nhân hóa, các nhà cung cấp tư nhân sẽ quyết định phạm vi và phương thức cung cấp dịch vụ, trong khi dưới hình thức PPP, những vấn đề này được cả hai bên (Nhà nước và Tư nhân) quyết định thông qua hợp đồng

Về rủi ro và lợi ích, nếu là tư nhân hóa, khu vực tư nhân phải chịu hoàn toàn rủi ro, trong khi với cơ chế PPP, Nhà nước và Tư nhân sẽ cùng chia sẻ cả rủi ro và lợi ích

1.1.3 Đặc điểm của mô hình hợp tác công tư

Thứ nhất, Hợp tác công – tư PPP có sự tham gia của nhà nước chịu trách nhiệm trong các dự án

Điểm nhấn trong các dự án PPP không có khả năng sinh lời là sự tham gia,

sự cam kết của nhà nước để dự án trở thành khả thi Các quốc gia triển khai thành công PPP đều có cơ chế cho sự tham gia của Nhà nước với các tên gọi khác nhau:

Hàn Quốc có “trợ cấp công (public subsidy)”; Ấn độ và Pakistan có “tài trợ

khoảng trống tài chính (Viability Gap Funding)”… Cần hiểu sự tham gia của nhà nước chính là nghĩa vụ mà khu vực công đóng góp trong thực hiện dự án Có nhiều hình thức nhà nước tham gia vào dự án PPP như bỏ một phần vốn đầu tư xây dựng công trình, chi trả các khoản thanh toán hàng năm (hai hình thức này thực chất được thanh toán bằng tiền của chính phủ, thường được gọi là VGF), miễn giảm thuế sử dụng đất, thuế thu nhập doanh nghiệp cho nhà đầu tư tư nhân, các ưu đãi đầu tư… Đối với các dự án PPP có khả năng sinh lời nhưng thời gian thu hồi vốn dài cũng rất cần sự hỗ trợ của khu vực công để khu vực tư có thể tham gia một cách hiệu quả

Thứ hai, PPP không phải là tư nhân hóa vì tư nhân hóa là việc nhà nước

thoát vốn (divestiture) hay từ bỏ quyền sở hữu, quản lý và chuyển giao các quyền này cho nhà đầu tư tư nhân, đồng thời nhà nước quản lý thông qua luật lệ, quy định chuyên ngành Trong khi đó, với PPP, Nhà nước vẫn giữ nguyên quyền quản lý, kiểm soát và thậm chí còn đặt ra những chuẩn mực, yêu cầu ràng buộc về cam kết chất lượng và dịch vụ đối với nhà cung cấp tư nhân, sở hữu vấn nằm trong tay nhà nước, sau một thời gian giao cho tư nhân khai thác, vận hành sẽ chuyển trả lại cho Nhà nước

Thứ ba, Hợp tác công – tư PPP có sự tham gia của cả Nhà nước và tư nhân vì thế hợp tác công – tư PPP cần đảm bảo nghĩa vụ và quyền lợi hài hòa giữa các bên

Trong mô hình PPP có sự tham gia của cả khu vực nhà nước và khu vực tư nhân trong cùng một công việc xây dựng công trình hạ tầng kỹ thuật và/hoặc cung cấp dịch vụ công trên cơ sở khai thác công trình hạ tầng kỹ thuật đó Nghĩa vụ và

quyền lợi của hai bên được quy định cụ thể, rõ ràng trong hợp đồng (gọi là hợp đồng nhượng quyền – concession agreement) Thông thường, PPP là một thỏa thuận dài hơi, có thể kéo dài đến 30 hay 50 năm Để đảm bảo duy trì được mối quan hệ đối tác một cách bền vững, nghĩa vụ và quyền lợi của các bên phải đảm bảo được giải quyết một cách hài hòa Cần nhấn mạnh PPP là quan hệ đối tác, gắn bó lâu dài,

có sự bình đẳng giữa các bên tham gia hợp đồng Quyền lợi, nghĩa vụ được phân bổ tương ứng với phần tham gia của mỗi bên và rủi ro mà mỗi bên phải chịu, phát huy được thế mạnh của cả khu vực tư và khu vực công PPP dựa trên các thế mạnh của các tổ chức nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân nhằm giảm thiểu rủi ro và khuyến khích thích đáng các bên khác nhau tham gia vào quá trình huy động vốn, xây dựng

và vận hành công trình cơ sở hạ tầng

Nhà nước với tư cách là một bên của hợp đồng PPP thu được lợi ích cuối cùng là có được công trình và dịch vụ cung cấp tới người dân với chất lượng đảm bảo Nhà nước nhượng quyền khai thác, cung cấp dịch vụ cho khu vực tư trong một thời gian nhất định, hết thời hạn đó tài sản của dự án được chuyển giao về sở hữu nhà nước Khu vực công trong trường hợp này không áp đặt mệnh lệnh hành chính đối với nhà đầu tư mà thực hiện các quyền của mình thông qua ràng buộc hợp đồng

Khu vực tư nhân với tư cách là nhà đầu tư có nguồn công nghệ, kỹ năng quản lý, có khả năng cấp vốn … tham gia hợp đồng PPP với mong muốn việc đầu

tư của mình mang lại hiệu quả, thu nhập chính đáng cho mình Để khu vực tư nhân tham gia thì các lợi ích mà khu vực này mong đợi cần được đáp ứng, đó là các yêu cầu về một thị trường cạnh tranh lành mạnh, minh bạch

Lấy ví dụ cụ thể: trong một số trường hợp, đối với những dự án phức tạp chi phí chuẩn bị hồ sơ dự thầu cho một dự án PPP có thể lên tới 2-3% tổng vốn đầu tư Nếu thị trường không có sự cạnh tranh lành mạnh thì sẽ không có nhà đầu tư nào sẵn sàng bỏ ra khoản tiền đáng kể đó để tham dự thầu nếu biết trước là mình sẽ không được lựa chọn hoặc không xác định trước được các rủi ro

Một đối tượng khác nằm ngoài hợp đồng PPP nhưng được hưởng lợi trực tiếp từ các kết quả dự án: người sử dụng dịch vụ Các mô hình PPP thành công đều

giành sự chú ý thích đáng đến quyền lợi của người sử dụng dịch vụ, cụ thể là đảm bảo để người dân được hưởng dịch vụ ngày càng cao với mức chi phí vừa phải

Thứ tư, Cơ chế tài chính của dự án PPP khả thi về mặt dự án nhưng không làm tăng nợ công

Để hiện thực hóa yêu cầu thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư cho các dự án/công trình kết cấu hạ tầng, điều kiện cần là phải có dự án được chấp nhận cấp vốn (bankability), nói cách khác phải thỏa mãn các yêu cầu, tiêu chuẩn của các tổ chức tài chính, ngân hàng – là đối tượng cấp vốn cho dự án Về khía cạnh này, có thể hiểu trong dự án PPP nhà nước chuyển nghĩa vụ thu xếp, thu hút vốn (phần vốn còn lại của dự án sau khi đã trừ VGF) sang cho khu vực tư nhân Trong một số trường hợp, khu vực tư nhân rất cần cơ chế hỗ trợ để thu hút vốn

Trong cơ chế tài chính của dự án PPP còn có một lợi điểm nữa là các khoản vay để đầu tư thực hiện dự án không làm tăng nghĩa vụ trả nợ của nhà nước trong khi nhà nước vẫn đảm bảo thực hiện được chức năng cung cấp công trình, dịch vụ công

Tóm lại, bốn đặc trưng trên là bốn đặc trưng điển hình của hợp tác công – tư PPP Hợp tác công – tư PPP là hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong đó

có sự đảm bảo lợi ích hài hòa giữa các bên tham gia Nhà nước và nhà đầu tư cùng chịu trách nhiệm về dự án nên dự án đạt hiệu quả cao nhưng không gây áp lực lên ngân sách nhà nước (NSNN) làm giảm nguy cơ nợ công đối với các quốc gia

1.1.4 Rủi ro của mô hình hợp tác công tư

1.1.4.1 Nhận diện rủi ro

Có thể hiểu, rủi ro là nhân tố tự nhiên không thể loại bỏ nhưng có thể quản lý được Các nhân tố rủi ro cần phải được nhận diện trước khi phân bổ, việc lường trước này khiến cho việc chuẩn bị và quản lý rủi ro được tốt hơn Theo kết quả của

một số nghiên cứu có liên quan được tổng hợp bởi Nur Alkaf Abd Karim (dẫn theo

Phạm Thị Mai Phương, 2014) thì nhân tố rủi ro được chia thành 10 nhóm như sau:

Nhóm một: Rủi ro chính trị do những thay đổi chính sách không khuyến khích

từ Chính phủ Nhân tố rủi ro này là khi Chính phủ bị mâu thuẫn về cách áp dụng các

quy định mới của pháp luật dẫn đến việc thay đổi pháp luật hay là tạm ngừng chấp

thuận và cấp phép cho dự án với các quyết định của các cơ quan chức năng

Nhóm hai: Rủi ro xây dựng là do lỗi kỹ thuật xây dựng, chí phí leo thang và

sự trì hoãn trong việc xây dựng, thu hồi đất Trong những nguyên do này thì bị thu hồi đất được xác định là rủi ro chính trong nhóm này, dẫn đến khó khăn trong việc làm các thủ tục pháp lý để xin cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và giấy phép của dự án tại những thời điểm cần thiết theo lộ trình đã định ra

Nhóm ba: Rủi ro pháp lý phụ thuộc chủ yếu vào các quy định của Chính phủ

Những rủi ro quan trọng thuộc nhóm này là thay đổi quy định ưu đãi về thuế cho dự

án, khi mà Chính phủ mâu thuẫn trong việc áp dụng chính sách thuế, tham nhũng và thiếu sự tuân thủ các quy định của pháp luật là hành vi tham nhũng của các nhân sự của Chính phủ, làm gia tăng mối quan hệ giữa Chính phủ và doanh nghiệp dự án

Nhóm bốn: Rủi ro kinh tế do thị trường tài chính kém phát triển và lạm phát,

nhân tố quan trọng đó là sự không ổn định của lãi suất, là việc mức lãi suất không lường trước có nguyên do từ hệ thống ngân hàng và nền kinh tế non kém

Nhóm năm: Rủi ro vận hành do chi phí vận hành và bảo dưỡng tăng cao

Nhân tố chính là các chi phí bị vượt quá Đó là hệ quả của những biện pháp chưa phù hợp, kế hoạch nghèo nàn và hiệu quả vận hành thấp

Nhóm sáu: Rủi ro thị trường phát sinh từ nhu cầu hoặc giá cho dịch vụ được

phân loại theo các mức dự đoán, doanh thu phát sinh thấp hơn mức trông đợi Nhân

tố quan trọng là sự thay đổi biểu thuế - biểu thuế không hợp lý và khung điều chỉnh không linh hoạt sẽ dẫn đến thu nhập không hiệu quả

Nhóm bảy: Rủi ro lựa chọn dự án do nhu cầu của dự án Nhân tố quan trọng

là sự phản ứng của cộng đồng đối với dự án Đó chính là những thành kiến hoặc đề nghị từ cộng đồng xuất phát do sự sai khác của giá trị, văn hóa, hệ thống xã hội…

Nhóm tám: Rủi ro hợp tác nguyên do chính là do tổ chức, phối hợp, trách

nhiệm và cam kết Nhân tố quan trọng là phương pháp làm việc khác nhau Nhân tố này có khả năng làm tăng chi phí giao dịch hoặc tranh chấp do sự tổ chức và phối hợp chưa tốt

Nhóm chín: Rủi ro tài chính phát sinh do thiếu dự trữ về nguồn doanh thu và

chi phí tài chính Nhân tố chính là sự thu hút về tài chính của dự án đối với nhà đầu

tư khi họ không thỏa mãn về doanh thu và tài chính

Nhóm mười: Rủi ro tự nhiên do những ảnh hưởng có hại của môi trường

Nhân tố chính là bất khả kháng, cả nước bản địa và nhà đầu tư nước ngoài đều không thể kiểm soát được như lũ lụt, bão, động đất, núi lửa, chiến tranh, lệnh cấm vận (Stiglitz, Joseph E, 2000)

Nhận xét: Dựa trên việc nhận diện rủi ro nói trên, có thể thấy tại Việt Nam,

đầu tư theo hình thức PPP gặp phải các rủi ro chính thuộc các nhóm về pháp lý và tài chính Trong đó rủi ro pháp lý được xem là rủi ro quan trọng nhất mà các dự án PPP phải đối mặt vì vấn đề tài chính, giá thu phí, khả năng trả nợ và các yếu tố quan trọng khác đều phụ thuộc vào môi trường luật pháp, chính sách và thể chế của đất nước

1.1.4.2 Phân bổ rủi ro

Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng một

dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm kiểm soát, gánh chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao theo thỏa thuận tại hợp đồng dự án Để quản trị rủi ro tối ưu cần phải xác định và phân loại các rủi ro Merna và Smith (1996) chia các rủi ro của dự án PPP thành hai nhóm chính:

Rủi ro hệ thống là những rủi ro ngoài khả năng kiểm soát của những người tham gia dự án, bao gồm rủi ro chính trị, pháp lý, kinh tế và môi trường Rủi ro phi

hệ thống liên quan đến bản thân dự án, như rủi ro xây dựng, thiết kế, vận hành, tài chính và doanh thu (Iyer, K.C and Mohammed Sagheer, 2010)

Nhìn chung, các nhà nghiên cứu đều khẳng định không có một danh sách các

rủi ro cố định cho tất cả dự án Các rủi ro của dự án PPP thường bị ảnh hưởng bởi

quy mô, đặc điểm dự án; loại hợp đồng PPP áp dụng Ngoài ra, mức độ quan trọng

của một rủi ro cụ thể cũng khác nhau giữa các dự án và/hoặc các quốc gia, như rủi

ro chính trị sẽ quan trọng hơn tại các quốc gia đang phát triển.7 Ví dụ: Một điều tra

về các dự án PPP đường bộ ở Anh đã phát hiện thời gian chuẩn bị đầu tư của 98%

7 ADB (2006), Public private partnership (PPP) handbook, p 142-155

các dự án dài hơn các dự án khác khoảng 11-166% và chi phí đàm phán cũng lớn hơn từ 25 - 200% Nguyên nhân là do khó đạt được thỏa thuận về phân chia rủi ro giữa hai khu vực

Các bằng chứng thực nghiệm cho thấy phân bổ rủi ro phù hợp sẽ rút ngắn thời gian và tiết kiệm chi phí đầu tư, thu được giá trị đồng tiền tốt hơn, thay vì chuyển giao rủi ro càng nhiều càng tốt cho tư nhân Charoenpornpattana và Minato (1999) cho rằng có ba phương pháp để xử lý rủi ro: kiểm soát rủi ro, giữ lại rủi ro

và chuyển giao rủi ro Nếu giữ lại rủi ro, nghĩa là gánh chịu tổn thất do rủi ro gây ra;

chuyển giao rủi ro là chuyển rủi ro cho một đối tác khác để giảm thiểu rủi ro Liu và Wang (2006) đồng tình với Charoen pornpattana và Minato, hai tác giả này đề xuất

các rủi ro bị tác động bởi chính trị (thay đổi chính sách, năng lực của Chính phủ…),

tài chính (lạm phát, lãi suất…), luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém…) thì Chính phủ nên giữ lại

Phần lớn các rủi ro liên quan đến dự án (rủi ro kỹ thuật và quản lý…) được chuyển giao hoặc chia sẻ giữa tư nhân và nhà nước (rủi ro cung - cầu)

Một đóng góp rất quan trọng từ nghiên cứu của Li và các tác giả (2005), xác định 4 nhân tố ảnh hưởng chính đến việc phân bổ rủi ro bao gồm: (i) mức độ hỗ trợ của Chính phủ, (ii) quy trình cấp phép dự án, (iii) tính biến động của hợp đồng dự

án và (iv) sự thiếu kinh nghiệm của nhà nước và/ hoặc tư nhân

Điểm chung của các nghiên cứu là: Các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ

mô được giữ lại, những rủi ro liên quan dự án được chuyển giao, những rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên sẽ được chia sẻ

Ngoài những rủi ro hiện hữu, cần xác định các rủi ro tiềm tàng để đảm bảo phân bổ hợp lý Trong một nghiên cứu của Xiao đã đề cập ba loại rủi ro chính: (1) rủi ro thiết kế xảy ra trong giai đoạn đầu của dự án; (2) rủi ro kinh doanh xảy ra trong giai đoạn dự án đi vào hoạt động, và (3) rủi ro pháp lý xảy ra trong suốt vòng đời dự án Ông đề xuất Chính phủ nên giữ lại các rủi ro liên quan đến sự bất ổn của môi trường đầu tư, cam kết quản lý rủi ro; chỉ chuyển giao các rủi ro liên quan quản

lý rủi ro thường xuyên và cơ chế quản lý rủi ro

Rủi ro liên quan đến kinh nghiệm hợp tác thì tùy thuộc kinh nghiệm cụ thể của hai khu vực mà quyết định chuyển giao hay giữ lại cho khu vực công

Ngoài ra, do điều kiện thị trường vốn bất ổn, Xiao cũng cho rằng Chính phủ nên tăng mức hỗ trợ cho khu vực tư nhân dưới hình thức tăng phần vốn góp và bảo

lãnh vay nợ (Gildenhuys, J.S.H and Snipe, A., 2000)

Hình 1.1 Xu hướng phân bố rủi ro của các dự án PPP hiện nay

Nguồn: Yongjan và các cộng sự, 2010 Một nghiên cứu khác của Yongjian và các tác giả (2010) kết luận khủng hoảng tài chính toàn cầu đã điều chỉnh việc phân bổ rủi ro theo hướng tạo ra cân đối mới giữa nhà nước và tư nhân như hình 1.1 trên đây Nghiên cứu này cho biết sở dĩ xuất hiện xu hướng điều chỉnh này là do: sau cuộc khủng hoảng tài chính, niềm tin của các nhà đầu tư sụt giảm, thắt chặt tín dụng gây áp lực lên ngân sách của họ, cùng với các rủi ro nhu cầu, rủi ro tỷ giá, rủi ro lãi suất… đã hạn chế khu vực tư nhân tham gia vào PPP Để tăng tính khả thi cho dự án và thu hút đầu tư tư nhân, các Chính phủ đã điều tiết tăng mức hỗ trợ nhằm giảm bớt phần nào rủi ro cho nhà đầu tư Do vậy, các đối tác công và tư khi tham gia PPP cần phải xác định và hiểu

rõ tất cả các rủi ro liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý Rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ

thuật tốt nhất để xử lý chúng (Merna and Smith, N.J., 1996).

1.1.5 Các mô hình đầu tư theo hình thức đối tác công tư

1.1.5.1 Các mô hình đầu tư theo đối tác công – tư (PPP)

Hình thức Đối tác công tư gồm có 5 mô hình chủ yếu, đó là: Hợp đồng dịch

vụ, hợp đồng quản lý, hợp đồng thuê, hợp đồng xây dựng – vận hành – chuyển giao (BOT), hợp đồng nhượng quyền

Thứ nhất: Hợp đồng dịch vụ

Đây là mô hình mà Chính phủ sẽ yêu cầu đối tác tư nhân thực hiện một hoặc nhiều nhiệm vụ cụ thể trong một thời hạn ngắn nhất định Theo đó, Chính phủ sẽ trả cho đối tác tư nhân một khoản chi phí được xác định trước khi thực hiện hợp đồng Theo hợp đồng dịch vụ này thì Chính phủ trả một khoản chi phí trước cho đối tác tư nhân Cơ sở của việc xác định khoản chi phí này là đánh giá các yếu tố chi phí như nguyên vật liệu, tiền công, thời gian thực hiện hợp đồng…Vì vậy lợi nhuận của đối tác tư nhân sẽ có thể tăng lên nếu như họ làm giảm được chi phí hoạt động nhưng vẫn đáp ứng được các tiêu chuẩn của hợp đồng Hợp đồng dịch vụ thường được áp dụng trong các lĩnh vực sửa chữa, bảo trì, bảo dưỡng các công trình

Thứ hai: Hợp đồng quản lý

Hợp đồng quản lý là hợp đồng mà Chính phủ sẽ cung cấp vốn để đầu tư cơ

sở hạ tầng ban đầu cho dự án, sau đó các đối tác tư nhân sẽ cung cấp dịch vụ, bỏ các chi phí thực hiện hoạt động liên quan đến dự án Trong đó, đối tác tư nhân sẽ được thanh toán một khoản chi phí theo một tỷ lệ nhất định cho lao động và điều hành Ngoài ra, đối tác tư nhân sẽ được thanh toán một khoản tiền tăng thêm nếu thực hiện có hiệu quả và đạt tốt mục tiêu đã định sẵn Mô hình này thường được áp dụng đối với các lĩnh vực như chăm sóc sức khỏe, y tế cộng đồng…

Thứ ba: Hợp đồng thuê

Đây là hợp đồng mà Chính phủ là người bỏ vốn đầu tư ban đầu để xây dựng

dự án, sau đó Chính phủ sẽ ký hợp đồng đối với một đối tác tư nhân để vận hành và bảo trì dự án trong một thời gian nhất định Theo hợp đồng này, các đối tác tư nhân

sẽ chịu trách nhiệm cho các dịch vụ và cam kết nghĩa vụ liên quan đến tiêu chuẩn chất lượng của dịch vụ Khi phải đầu tư mới hay thay thế, bổ sung hoặc mở rộng dự

án thì trách nhiệm thuộc về phía Chính phủ Đối tác tư nhân chịu rủi ro tài chính cho sự vận hành, bảo dưỡng dịch vụ Với hợp đồng này thì kết quả đầu ra của dự án

được đối tác tư nhân thu trực tiếp từ khách hàng Trong đó, một phần sẽ được chi trả cho Chính phủ dưới dạng phí, phần còn lại thuộc về đối tác tư nhân Mô hình này thường được áp dụng cho các lĩnh vực như: cho thuê cầu cảng, container, sân bay, đường sắt…

Thứ tư: Hợp đồng xây dựng – vận hành – chuyển giao (BOT)

Là hợp đồng mà theo đó, đối tác tư nhân sẽ bỏ vốn đầu tư ban đầu để xây dựng cơ sở hạ tầng mới của dự án, đối tác tư nhân sẽ sở hữu toàn bộ tài sản trong thời gian vận hành dự án Đến cuối thời hạn của hợp đồng, quyền sở hữu tài sản sẽ được chuyển giao toàn bộ cho Nhà nước Theo hợp đồng này, đối tác tư nhân phải gánh chịu mức độ rủi ro cao vì phải bỏ vốn đầu tư ban đầu

Tuy nhiên, để giảm thiểu rủi ro và gánh nặng tài chính cho đối tác tư nhân thì Chính phủ sẽ mua sản lượng đầu ra (lớn hơn hoặc bằng sản lượng hòa vốn) để bù đắp chi phí tối thiểu Hợp đồng này thường được áp dụng trong lĩnh vực xây dựng cầu đường, công trình thủy lợi…

Thứ năm: Hợp đồng nhượng quyền

Là hợp đồng mà theo đó Chính phủ sẽ chuyển giao trọn gói cho đối tác tư nhân bỏ vốn đầu tư ban đầu để xây dựng và điều hành dự án trong một thời gian nhất định Thực chất của hợp đồng nhượng quyền bắt nguồn từ hợp đồng BOT nhưng khác ở chỗ là với hợp đồng này thì phía đối tác tư nhân sẽ được Nhà nước cho phép bỏ vốn đầu tư xây dựng, vận hành, quản lý mọi hoạt động kể cả trong việc quản lý kết quả đầu ra

Cụ thể: đối tác tư nhân sẽ tự tính phí dịch vụ cho việc sử dụng các dịch vụ

mà họ cung cấp Đến cuối thời hạn của hợp đồng, đối tác tư nhân sẽ chuyển giao cho Nhà nước kiểm soát công trình Trong đó, Nhà nước có vai trò là thiết lập một khung khuôn khổ về luật pháp quy định cụ thể cho hợp đồng Hợp đồng này thường được ứng dụng trong các lĩnh vực xây dựng đường sắt, mạng lưới cung cấp nước sạch, xử lý nước thải…

1.1.5.2 So sánh các mô hình trên

Các mô hình này được mô tả tóm tắt về các tính năng và đặc điểm cơ bản bởi bảng sau:

Bảng 1.1.Các tính năng và đặc điểm cơ bản của các mô hình đầu tư theo (PPP)

Hợp đồng dịch

vụ

Hợp đồng quản lý Hợp đồng thuê

Hợp đồng nhượng quyền

Hợp đồng BOT

Phạm vi

Các hợp đồng

hỗ trợ dịch vụ như đọc mét, thanh toán

Quản lý một phần

Trách nhiệm quản lý, vận hành, bảo dưỡng

Trách nhiệm cho

sự vận hành tài chính và các khoản đầu tư cụ thể

Đầu tư và vận hành

Quyền sở hữu

nhân

Chính phủ/ tư nhân

Trách nhiệm

vận hành và bảo

trì

Rủi ro thương

Mức độ rủi ro

(góc độ tư n hân) Tối thiểu Tối thiểu/vừa

Điều khoản

Phí cố định, phù hợp với thu thuế quan

Một phần của thuế thu nhập

Tất cả hoặc một phần thuế thu nhập

Phí cố định

Tính cạnh tranh Mạnh và liên

tục

Chỉ cạnh tranh một lần, hợp đồng thường không thay đổi

Chỉ cạnh tranh khi thực hiện hợp đồng đầu tiên, sau

đó hợp đồng thường được đàm phán

Chỉ cạnh tranh khi thực hiện hợp đồng đầu tiên, sau đó hợp đồng thường được đàm phán

Chỉ cạnh tranh một lần, hợp đồng thường

phán mà không

có sự cạnh tranh trực tiếp Tính năng đặc

biệt

Là một phần của chiến lược trong việc đẩy

Là giải pháp trong việc khuyến khích

Thúc đẩy hiệu quả vận hành và hiệu quả thương

Thúc đẩy hiệu quả vận hành và hiệu quả thương mại

Huy động đầu

tư tài chính và phát triển đội

mạnh hiệu quả của đầu tư công

Đẩy mạnh sự phát triển cho đối tác tư nhân địa phương

tư nhân tham gia

mại Phát triển đội ngũ địa phương

Phát triển đội ngũ địa phương

Huy động đầu tư tài chính và phát triển đội ngũ địa phương

Không được quản lý các yếu

tố chính như nguồn ngân sách, chính

viên…

Xung đột có thể xẩy ra giữa cơ quan nhà nước (chịu trách nhiệm

về đầu tư) và đối tác tư nhân

Phải bù đắp các khoản đầu tư và đảm bảo sự vận hành vẫn diễn ra tốt trong khoảng thời gian 5-10 năm còn lại của dự án

Đảm bảo sự

an toàn

Nguồn: Tác giả tổng hợp, 2016

1.1.6 Các loại hợp đồng dự án theo hình thức đối tác công – tư

Theo Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2015 quy định Việt Nam đang tồn tại 7 loại hợp đồng dự án theo hình thức đối tác công tư bao gồm:

Thứ nhất: Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT): Nhà đầu

tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền Theo hợp đồng này, đối tác tư nhân phải gánh chịu mức độ rủi ro cao vì phải bỏ vốn đầu tư ban đầu Tuy nhiên, để giảm thiểu rủi ro và gánh nặng nợ cho đối tác tư nhân thì Chính phủ sẽ mua sản lượng đầu ra (lớn hơn hoặc bằng sản lượng hòa vốn) để bù đắp chi phí tối thiểu Hợp đồng này thường được áp dụng trong lĩnh vực xây dựng cầu đường, công trình thủy lợi…

Thứ hai: Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO) là hợp

đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng, sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công

trình đó cho Nhà nước Chính phủ dành cho Nhà đầu tư quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận

Thứ ba: Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (BT) là hợp đồng được ký giữa

cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng Sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho Nhà nước Chính phủ tạo điều kiện cho nhà dầu tư thực hiện dự án khác để thu hồi vốn đầu tư

và lợi nhuận hoặc thanh toán cho nhà đầu tư thảo thỏa thuận

Thứ tư: Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO) là hợp đồng được

ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng Sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư sở hữu công trình và thực hiện các hoạt động kinh doanh, cung cấp các sản phẩm, dịch vụ gắn với sử dụng, vận hành công trình theo những yêu cầu, điều kiện thỏa thuận trong hợp đồng

Thứ năm: Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (BTL) là hợp

đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để nhà đầu tư thu xếp toàn bộ vốn đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng Sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho nhà nước và được nhượng quyền kinh doanh, cung cấp dịch vụ trên cơ sở khải thác công trình theo phương thức cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê lại công trình và sử dụng dịch vụ do nhà đầu tư cung cấp trong một thời hạn nhất định để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận cho nhà đầu tư

Thứ sáu: Hợp đồng Thu xếp vốn – kinh doanh – chuyển giao (gọi tắt là hợp đồng FOT) là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và Nhà

đầu tư theo cơ chế nhà đầu tư thu xếp toàn bộ vốn đầu tư; cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức thiết kế, xây dựng công trình Sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư được kinh doanh, khai thác công trình trong thời gian nhất định để thu hồi vốn đầu tư Kết thúc thời gian kinh doanh, khai thác, nhà đầu tư chuyển giao trình cho Nhà nước

Thứ bảy: Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (sau đây gọi tắt là hợp đồng O&M)

là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh doanh, khai thác, vận hành, cung cấp dịch vụ và quản lý một phần hoặc toàn bộ công trình kết cấu hạ tầng theo những yêu cầu, điều kiện được thỏa thuận trong hợp đồng

Hình thức đầu tư PPP cuối cùng phải thể hiện dưới dạng hợp đồng PPP Trên nền tảng điều chỉnh bởi các quy định của pháp luật dân sự về thỏa thuận của Khu

vực Nhà nước và Khu vực Tư nhân tại hợp đồng dự án Tuy nhiên, có thể thấy, hợp

đồng PPP có năm điểm khác biệt lớn so với hợp đồng dân sự, thương mại thông thường, cụ thể:

Thứ nhất: Đối tượng của hợp đồng Liên quan đến hoạt động cung cấp hàng

hóa công cộng đặc biệt (dịch vụ công) cho công chúng như cung cấp điện, nước, dịch vụ y tế, nhà tù, thậm chí dịch vụ liên quan an ninh quốc phòng Đặc trưng này phân biệt với hoạt động mua sắm công thuần túy như mua máy tính của cơ quan nhà nước

Thứ hai: Điều kiện áp dụng PPP được áp dụng khi không thể hoặc khó áp

dụng phương pháp cổ phần hóa và vì một lý do nào đó Nhà nước không thể tham gia trực tiếp Việc cổ phần hóa cũng kéo theo sự bắt tay giữa Nhà nước và tư nhân, nhưng hoạt động này chịu sự điều chỉnh chung của luật về doanh nghiệp và Nhà nước tham gia quan hệ với tư cách là một "con buôn" giống như các cổ đông khác,

mà không có địa vị pháp lý đặc thù của Nhà nước

Thứ ba: Phương thức xác lập PPP được xác lập thông qua các thỏa thuận

(không dự tính trước, không theo thể thức) giữa Nhà nước và tư nhân Đặc trưng

này giúp phân biệt PPP với các quyết định hành chính hay hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Thứ tư: Sự hợp tác PPP khác với các hợp đồng mua đứt bán đoạn ở chỗ các

dự án thường có thời gian dài, có sự phối hợp giữa hai bên trong suốt thời gian thực thi dự án Chính điều này dẫn tới các dự án PPP thường gánh chịu rất nhiều rủi ro pháp lý và phần thiệt thường thuộc về nhà đầu tư tư nhân, vì điều chỉnh hệ thống pháp luật là thuộc quyền của Nhà nước Chính điều này làm cho các dự án PPP chưa có sức hấp dẫn nhà đầu tư, chừng nào hệ thống pháp luật quốc gia còn khó dự đoán và khuôn khổ pháp lý cho PPP chưa rõ ràng

Thứ năm: Nguồn luật Nguồn luật điều chỉnh các thỏa thuận PPP, ngoài

nguồn luật điều chỉnh hợp đồng dân sự, hợp đồng kinh doanh truyền thống thì còn

bị điều chỉnh bởi các quy định chung của luật công như các quy định về thuế (lợi

nhuận đối với chủ đầu tư), phí (giao thông, viện phí), chống tham nhũng bởi lẽ

quyền tự do thỏa thuận của các bên trong dự án PPP bị hạn chế rất nhiều Để có lợi nhuận thì những nội dung này cần đưa vào thỏa thuận PPP Nhưng những nội dung này không phải là nội dung của hợp đồng dân sự, kinh doanh truyền thống và đôi

khi nằm ngoài tầm kiểm soát của chính cơ quan nhà nước tham gia ký kết PPP Ví

dụ: Ủy ban nhân dân cấp phương tiện và cách thức lưu thông qua cầu thuộc về thẩm quyền của Bộ Giao thông Vận tải, thuế thu nhập doanh nghiệp lại thuộc thẩm quyền của Quốc hội

1.1.7 Cơ chế tài chính trong mô hình hợp tác công – tư

Cơ chế tài chính là một yếu tố quan trọng trong việc đánh giá, phân tích mô hình PPP Trong mô hình PPP, cơ chế tài chính cần phải được xác lập minh bạch, công bằng giữa các bên tham gia trong việc cung cấp dịch vụ Các nhà điều hành thông thường thiết lập một công ty dự án để thực hiện hợp đồng hợp tác giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân, thường được gọi là công ty có chức năng đặc biệt (Consortium – Special Purpose Vehicle – SPV) Chủ sở hữu của các công ty này thường sẽ không cấp vốn cho tất cả các yêu cầu của dự án, thay vào đó, các công ty này sẽ huy động vốn bằng cách phát hành chứng khoán nợ trên thị trường vốn hoặc

là đi vay thương mại

1.1.7.1 Về phía đối tác nhà nước

Phần đóng góp của nhà nước trong dự án là tổng hợp các hình thức bao gồm: Vốn nhà nước, các ưu đãi đầu tư, các chính sách tài chính có liên quan, được tính trong tổng mức đầu tư (tổng vốn đầu tư) của dự án, nhằm tăng tính khả thi của dự

án Căn cứ tính chất của từng dự án, phần góp của Nhà nước có thể gồm một hoặc nhiều hình thức nêu trên Phần tham gia của Nhà nước không phải là phần góp vốn chủ sở hữu trong doanh nghiệp dự án, không gắn với quyền được chia lợi nhuận từ nguồn thu của dự án Vốn nhà nước có thể dùng để trang trải một phần chi phí của

dự án, xây dựng công trình phụ trợ, tổ chức bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư, Ngoài ra nhà nước còn hỗ trợ về mặt tài chính như: Giao đất, cho thuê

đất: miễn tiền thuê đất; Ưu đãi về phí, các loại thuế khác nếu có; Các khoản trợ cấp

khác của chính quyền địa phương nơi có dự án Các chính phủ thường cung cấp các khoản trợ cấp để giảm mức phí dịch vụ vì mục đích hỗ trợ người nghèo, giải quyết các vấn đề về y tế công cộng, giải quyết các vấn đề về môi trường và/hoặc bởi vì những trở ngại về mặt chính trị đối với việc tăng mức phí

1.1.7.2 Đối tác tư nhân

Vốn của tư nhân tham gia dự án gồm vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư, các nguồn vốn thương mại trong nước và quốc tế và các nguồn vốn khác được huy động theo nguyên tắc không dẫn đến nợ công Nhà đầu tư có thể huy động vốn vay thương mại, và các nguồn vốn khác không có bảo lãnh của chính phủ

Về phía chủ sở hữu của Nhà đầu tư trong dự án, Vốn của chủ sở hữu trong

dự án phải đảm bảo tối thiểu bằng 30% vốn của khu vực tư nhân tham gia dự án Nhà đầu tư có thể huy động vốn vay thương mại và các nguồn vốn khác không có bảo lãnh của chính phủ

1.1.8 Những lợi ích và hạn chế trong thực hiện hợp tác công tư

Hình thức hợp tác công – tư nhìn chung vẫn đem lại những cơ hội và thách thức cho mỗi quốc gia khi quyết định áp dụng nó Trước khi quyết định lựa chọn áp dụng PPP, việc tiến hành phân tích Chi phí (Thách thức, khó khăn) - Lợi ích (Thuận lợi) của hình thức này là rất quan trọng Dựa trên kinh nghiệm thực tế trong việc triển khai PPP ở các quốc gia trên thế giới, những lợi ích và thách thức do PPP mang lại được tổng hợp lại như sau:

1.1.8.1 Những lợi ích khi áp dụng PPP

Về cơ bản, lợi ích khi áp dụng hình thức PPP là tận dụng được lợi thế/điểm mạnh của Nhà nước và Khu vực tư nhân, và điều đó mang lại lợi ích cho cả Nhà nước, khu vực tư nhân và người dân sử dụng dịch vụ - sản phẩm của sự hợp tác công tư Những lợi ích đáng chú ý nhất là:

Một là, tạo ra nhiều khoản đầu tư hơn cho cơ sở hạ tầng: Với cơ chế PPP,

Nhà nước sẽ giảm được gánh nặng phải tìm kiếm, sắp xếp và phân bổ nguồn vốn đầu tư từ ngân sách cho cơ sở hạ tầng

Hai là, tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân: Với việc tham

gia vào cơ chế PPP, khu vực tư nhân có được nhiều cơ hội đầu tư mang tính dài hạn hơn, ít rủi ro hơn với sự bảo đảm của Nhà nước Từ đó, tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân, thúc đẩy sự phát triển của công nghiệp địa phương cũng như tạo ra nhiều công ăn việc làm hơn cho người lao động (Colverson và Perera, 2012)

Thứ ba: Phân bố và quản lý rủi ro tốt và hiệu quả hơn: Bất kỳ một dự án đầu

tư nào đều ẩn chứa những rủi ro, có thể là rủi ro về tài chính, về tiến độ thực hiện,

về lợi nhuận… Một trong những nguyên tắc cốt yếu của cơ chế PPP là rủi ro sẽ được phân bố cho bên nào giải quyết tốt nhất, với chi phí thấp nhất Với nhiều trường hợp, Nhà nước sẽ là bên có trách nhiệm giải quyết những rủi ro liên quan tới cộng đồng, môi trường hoặc bảo lãnh vay vốn do tiếng nói của Nhà nước “có trọng lượng” hơn đối với các đối tượng đó Ngược lại, khu vực tư nhân ưu việt hơn trong việc xử lý những rủi ro liên quan tới quản lý, sử dụng đồng vốn…8

Thứ tư: Tiết kiệm chi phí

Với việc kết hợp hai khâu Thiết kế (design) và Xây dựng (construction) trong cùng một hợp đồng, cơ chế PPP cho phép nhà thiết kế và nhà xây dựng thiết lập mối liên hệ gần gũi và sâu sắc hơn So với việc ký hợp đồng riêng biệt cho phần thiết kế và xây dựng, sự kết hợp này trước hết giúp cho việc thiết kế có tính sáng tạo cao hơn, tiết kiệm được nhiều chi phí hơn; đồng thời cũng giúp giảm thời gian quá trình xây dựng, để dịch vụ sớm được đưa vào sử dụng hơn, qua đó cũng giúp tiết giảm chi phí (Colverson và Perera, 2012)

Hầu hết các dự án PPP cần dịch vụ vận hành và bảo trì trong suốt vòng đời của dự án, và việc này được giao cho khu vực tư nhân Do vậy, khu vực tư nhân sẽ

có động lực và các giải pháp (về công nghệ, quản lý, sử dụng nguồn lực…) nhằm giảm thiểu chi phí (vận hành và bảo trì) trong suốt vòng đời của công trình9

8 European Commission (2003), Guidelines for Successful Public Private partnerships, p.p 15-16

9 European Commission (2003), Guidelines for Successful Public Private partnerships, pp 346-356

Thứ năm: Cải thiện chất lượng dịch vụ cung cấp: Một trong những lợi ích rõ

ràng được nhiều nghiên cứu và kinh nghiệm quốc tế thực tế chỉ ra đó là chất lượng các dự án áp dụng hình thức PPP “thường tốt hơn so với các hình thức đấu thầu truyền thống”.10

Tóm lại, mô hình hợp tác công – tư có những lợi ích nổi bật cho các thành

phần trong nền kinh tế như sau:

Bảng 1.2 Những lợi ích nổi bật cho các thành phần trong nền kinh tế

Lợi ích đối với khu vực

+Cung cấp khả năng tiếp

+Thu hút các nhà đầu tư;

+Cải thiện phúc lợi công

cộng

+ Đảm bảo quy trình quản lý điều tiết ổn định, minh bạch;

+ Đảm bảo phân bổ tài sản và tái cơ cấu tổ chức đem lại hoạt động hiệu quả;

+Cung cấp nguồn nhân lực đã được đào tạo;

+Tạo ra nhiều cơ hội đầu tư hơn

+ Đảm bảo đối xử công bằng với người lao động hiện tại + Cung cấp các

cơ hội việc làm + Cải thiện năng suất, hiệu quả và đời sống tinh thần

+Đảm bảo giá cả hợp lý

+Cải thiện chất lượng và độ tin cậy của dịch vụ +Tăng trách nhiệm giải trình và khả năng phản hồi nhanh

Nguồn: Klaus Felsinger 2011

Ngoài ra, PPP còn mang lại một số lợi ích khác như nâng cao khả năng quản

lý công, uy tín về mặt chính trị tốt hơn cho Nhà nước (một khi các công trình PPP được tiến hành hiệu quả hơn, ít tốn kém hơn, chất lượng tốt hơn, thời gian ngắn hơn

và ít “tham nhũng” hơn…).11

1.1.8.2 Những rủi ro/ thách thức tiềm tàng khi áp dụng PPP

Bên cạnh những lợi ích rõ ràng và ưu việt so với các hình thức khác, cơ chế PPP cũng có ẩn chứa những thách thức không nhỏ Nổi bật là những vấn đề sau:

10 European Commission (2003), Guidelines for Successful Public Private partnerships, pp 15

11 Planning Commission, Government of India 2004 Report of the PPP Sub-group on Social Sector pp 5

Một là, gây ra chi phí cao hơn

Trước hết, điều này không hề mâu thuẫn với lợi ích tiết kiệm chi phí được trình bày ở trên Chi phí cao hơn ở đây có thể là việc các khoản vay đối với khu vực

tư nhân sẽ có lãi suất cao hơn so với việc Nhà nước đi vay trong các mô hình truyền thống trước đây Bên cạnh đó, chi phí cho việc tổ chức quá trình đấu thầu và đàm

của việc áp dụng cơ chế PPP cao hơn (Colverson và Perera, 2012) Trong khi đó, chi phí cao hơn được Ministry of Municipal Affairs (1999) nhìn nhận dưới một góc

độ khác: Theo đó, khi đặt ra mức phí cho việc sử dụng một dịch vụ do Nhà nước cung cấp (phí sử dụng một con đường, một cây cầu…), nhiều trường hợp Nhà nước

“quên” không tính toán tới chi phí hành chính, khấu hao công trình hoặc đơn giản là

có những khoản trợ cấp bù đắp cho những chi phí đó Trong khi, việc áp phí trong

cơ chế PPP đòi hỏi phải bao hàm tất cả các loại chi phí có liên quan (cộng với tính toán về lợi nhuận của các khoản đầu tư của đối tác Tư nhân) Điều này sẽ dẫn tới việc người sử dụng dịch vụ sẽ phải trả mức phí cao hơn so với sử dụng dịch vụ được cung cấp bởi riêng Nhà nước

Thứ hai: Làm giảm tính cạnh tranh

Các tiêu chuẩn cao khi lựa chọn đơn vị/nhà đầu tư tư nhân, chi phí giao dịch

và đấu thầu cao cùng với việc phải ký hợp đồng dài hạn là những yếu tố cần thiết để tham gia cơ chế PPP; và không phải đơn vị/nhà đầu tư tư nhân nào cũng có thể đáp ứng được Colverson và Perera (2012) cho rằng điều này gây ra hai hậu quả: trước hết, thu hẹp sự lựa chọn đối tác Tư nhân của Nhà nước; thứ hai, do đó tạo ra thị trường độc quyền, ít sức ép cạnh tranh để các đối tác Tư nhân được lựa chọn phấn

đấu để giảm chi phí hoặc nâng cao chất lượng dịch vụ

Thứ ba: Thiếu năng lực và những rủi ro chính trị

Cơ chế PPP đòi hỏi cả hai bên Nhà nước và Tư nhân đều phải có năng lực đủ mạnh về PPP; song trong rất nhiều trường hợp, một hoặc cả hai bên đều không đủ

quyền thiếu năng lực, kinh nghiệm và một đối tác tư nhân không quen thuộc với

PPP có thể dẫn tới những rủi ro về mặt chính trị (cho chính quyền đó) Colverson và Perera (2012) lại quan ngại về một hiện tượng thiếu năng lực khác, đó là việc mô hình PPP phụ thuộc quá nhiều vào chuyên gia tư vấn bên ngoài và cả Nhà nước và

Tư nhân không học hỏi được gì qua quá trình triển khai dự án

Thứ tư: Thách thức “quyền kiểm soát”

Bản chất của cơ chế PPP chính là việc chia sẻ rủi ro, lợi ích và quyền quyết định giữa các bên Đối tác tư nhân với việc đầu tư về mặt tài chính, công nghệ, nhân lực… cũng có tiếng nói quan trọng trong việc xác định ai sẽ là người nắm quyền cung cấp dịch vụ (sau khi dự án PPP hoàn thành) Ministry of Municipal Affairs (1999) quan ngại rằng quá trình hợp tác sẽ nảy sinh vấn đề tranh giành quyền kiểm soát và khuyến cáo vấn đề này nên được làm rõ ngay từ giai đoạn đầu của quá trình hợp tác

Thứ năm: Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp

Một trong những vấn đề quan ngại khi áp dụng hình thức PPP là tính minh bạch của dự án sẽ không cao như việc chỉ Nhà nước triển khai dự án Lý do được Colverson và Perera (2012) nêu ra là do tiếp cận với thông tin của đối tác Tư nhân rất khó khăn, đặc biệt là những thông tin tài chính, thương mại - được coi là bí mật kinh doanh của các công ty/ tập đoàn Ngoài ra, việc đánh giá toàn bộ dự án cũng sẽ rất khó khăn do những lý do tương tự, cộng thêm với việc nguồn thông tin, dữ liệu do

Affairs (1999) còn quan ngại hơn khi cho rằng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các dự án PPP thấp có thể dẫn tới việc công chúng chỉ trích sự hợp tác của Nhà nước với tư nhân và yêu cầu Nhà nước phải đảm bảo quyền lợi của cộng đồng

Thứ sáu: Thời gian thực hiện dự án dài hơn

Quá trình đàm phán và đấu thầu đối với các dự án PPP thường kéo dài và

phức tạp hơn so với các phương thức truyền thống khác Mặt khác, do bản chất phức tạp và thời gian dài hạn của bản hợp đồng giữa Nhà nước và tư nhân, bất kỳ mâu thuẫn, tranh chấp hoặc một thay đổi nào xảy ra cũng sẽ cần nhiều thời gian hơn

1.2 CƠ SỞ THỰC TIỄN

1.2.1 Các nghiên cứu ngoài nước

Phương thức PPP đã xuất hiện rất sớm, có lịch sử hình thành, phát triển lâu

từ những năm 1990 Bởi thế, mô hình PPP đã được các luật gia trên thế giới nghiên cứu và viết khá nhiều song nó chỉ mang tính định hướng mà chưa có hệ thống bởi đó là sự kết tinh lại từ các thực tiễn khác nhau tại từng quốc gia.Cũng có nhiều nghiên cứu phong phú và đa dạng về PPP, có thể kể đến một số nghiên cứu gần đây và kết luận của các nghiên cứu này:

- Hardcastle và các tác giả (2005), Jonh và Sussman (2006) khẳng định không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có những chiến lược về PPP riêng tuỳ thuộc vào bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án;

- Yscombe (2007), Khulumane (2008) trong nghiên cứu của mình đã nhấn mạnh: các quốc gia có thể chế nhà nước mạnh với khung pháp lý đầy đủ và minh bạch thường thành công với PPP;

- Akintoye và các tác giả (2003), Zhang (2005), Young và các tác giả (2009),

đã nghiên cứu các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP và kết luận rằng không có sự khác biệt về nhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển;

- Sau cuộc khủng khoảng tài chính 2008, nhiều nghiên cứu về mối quan hệ giữa PPP và khủng hoảng đã được thực hiện, điển hình như nghiên cứu của Plum

và các tác giả (2009), Micheal (2010), Yelin và các tác giả (2010) Các nghiên cứu đều đi đến kết luận: các điều kiện thị trường hiện nay không loại trừ PPP mà còn tạo ra cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng phù hợp hơn với những thay đổi của môi trường sau khủng hoảng

- Trong báo cáo nghiên cứu về các đơn vị chuyên trách và chương trình thực hiện PPP của các nước thuộc khu vực Châu Á – Thái Bình Dương, của ESCAP,

2014 Báo cáo đã chỉ rõ nhiều chính phủ đã thành lập đơn vị chuyên trách hoặc các chương trình phát triển và giám sát các dự án PPP đã thành công trong đóng vai trò

"xúc tác" trong việc thúc đẩy và phát triển các giải pháp về PPP Đồng thời báo cáo