Tình hình nghiên cứu đề tài Trên con đường xây dựng, phát triển và hoàn thiện pháp luật về cạnh tranh, cụ thể về kiểm soát hành vi tập trung kinh tế, tính đến thời điểm hiện nay, ở Việt
Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Trong thời gian qua, cùng với những đổi mới về mặt chính sách, mọi thành phần kinh tế đều được khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi để tham gia kinh doanh trên thị trường Từ đó, sự cạnh tranh ngày càng trở nên mạnh mẽ trong mỗi ngành, mỗi lĩnh vực của nền kinh tế Sự cạnh tranh gay gắt trên thị trường sẽ loại bỏ các doanh nghiệp lạc hậu, nâng cao khả năng tập trung kinh tế ở một mức độ nhất định và góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Tuy nhiên, khi mức độ tập trung càng cao sẽ dẫn đến xu hướng các doanh nghiệp có sức mạnh thị trường giành quyền kiểm soát thị trường làm ảnh hưởng tới môi trường cạnh tranh của đất nước Do đó, để đảm bảo kiểm soát tốt nhất hoạt động tập trung kinh tế, thông qua các văn kiện, chính sách, Nhà nước ta đã và đang tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng, minh bạch Trong đó, việc hoàn thiện các quy định pháp luật về kiểm soát hành vi tập trung kinh tế là một trong những nhiệm vụ quan trọng được đặt ra đối với cả hệ thống pháp luật
Hiện nay, trong xu thế toàn cầu hóa của nền kinh tế thị trường, nhiều yếu tố đầu tư nước ngoài đang hiện hữu trên thực tế ở nước ta nhưng đa số chưa có pháp luật điều chỉnh hoặc sự điều chỉnh còn nhiều hạn chế Luật Cạnh tranh 2004 ra đời đã tạo lập nên hành lang pháp lý cho hoạt động tập trung kinh tế cũng như quy định về kiểm soát tập trung kinh tế và các hành vi tập trung kinh tế bị cấm Tuy nhiên, trong bối cảnh hội nhập kinh tế sâu rộng như hiện nay, LCT 2004 đã bộc lộ nhiều bất cập trong việc kiểm soát tập trung kinh tế Do đó, ngày 16 tháng 6 năm 2018, LCT 2018 đã được Quốc hội thông qua với cách tiếp cận mới hơn đối với việc kiểm soát tập trung kinh tế Để đánh giá đúng bản chất pháp luật về kiểm soát hành vi tập trung kinh tế nhằm tạo nền tảng phát triển kinh tế ổn định và lành mạnh, thu hút vốn đầu tư nước ngoài, vấn đề "Kiểm soát tập trung kinh tế theo pháp luật cạnh tranh tại Việt Nam hiện nay" cần được nghiên cứu, làm rõ.
Tình hình nghiên cứu đề tài
Trên con đường xây dựng, phát triển và hoàn thiện pháp luật về cạnh tranh, cụ thể về kiểm soát hành vi tập trung kinh tế, tính đến thời điểm hiện nay, ở Việt Nam đã có khá nhiều công trình nghiên cứu ở những mức độ khác nhau với mục đích và phương pháp nghiên cứu khác nhau như:
Thứ nhất, các công trình nghiên cứu lý luận như:
- “Chuyên đề Tập trung kinh tế” thuộc Đề tài cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng nội dung chương trình môn học Luật cạnh tranh năm 2005 của Vũ Thị Lan Anh (Trường đại học Luật Hà Nội)[1];
- Các giáo trình như: “Giáo trình pháp luật về cạnh tranh và giải quyết tranh chấp thương mại (tái bản lần 1, có sửa đổi bổ sung)” năm 2020 của trường Đại học
Luật thành phố Hồ Chí Minh; “Giáo trình Luật cạnh tranh” năm 2020 của Trường Đại học Luật Hà Nội;
- Các luận văn, luận án nghiên cứu đề tài có liên quan như: Luận văn thạc sĩ Luật học "Một số vấn đề pháp lý về tập trung kinh tế theo Luật Cạnh tranh Việt Nam" năm 2006 của Trần Thị Bảo Ánh (Trường Đại học Luật Hà Nội)[2]; Luật văn thạc sĩ Luật học “Kiểm soát tập trung kinh tế theo pháp luật Việt Nam” năm 2017 của Nguyễn Lan Hương (Viện Đại học mở Hà Nội)[3]; Luận án tiến sĩ Luật học “Pháp luật kiểm soát tập trung kinh tế ở Việt Nam” năm 2018 của Hà Ngọc Anh (Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh)[4]; Luận văn “Kiểm soát tập trung kinh tế theo pháp luật cạnh tranh Việt Nam” năm 2022 của Ngô Thùy Dương (Trường Đại học Luật Hà Nội)[5]
Thứ hai, các công trình nghiên cứu về thực trạng kiểm soát tập trung kinh tế và các kiến nghị hoàn thiện, nâng cao hiệu quả thực hiện như:
- Bài viết “Hướng tới kiểm soát tập trung kinh tế hiệu quả tại Việt Nam” của Bùi Nguyễn Anh Tuấn đăng trên Tạp chí Thông tin Khoa học Pháp lý chuyên đề 3 năm 2017 đã phân tích kinh nghiệm quốc tế về kiểm soát tập trung kinh tế cũng như những bất cập còn tồn tại trong Luật Cạnh tranh 2004[6]
- Bài viết “Kiểm soát tập trung kinh tế trên thị trường bán lẻ theo quy định của
Luật Cạnh tranh Việt Nam” của ThS Phạm Phương Thảo đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 9 năm 2014 đã phân tích những hạn chế của tập trung kinh tế trên thị trường bán lẻ tại Việt Nam [7]
Những công trình nghiên cứu, những bài viết của các tác giả kể trên đang tiếp cận hành vi tập trung kinh tế dưới “lăng kính” là một trong những hành vi HCCT Tuy nhiên, hiện nay Luật Cạnh tranh 2018 thay thế cho LCT 2004 (có hiệu lực từ ngày 1 tháng 7 năm 2019) đã đưa hành vi tập trung kinh tế ra khỏi nhóm các hành vi HCCT thành một chương độc lập Dưới góc độ tiếp cận mới là nghiên cứu hành vi tập trung kinh tế dựa trên cơ sở lý luận tập trung kinh tế là nhóm hành vi không tác động gây HCCT ngay lập tức, phương pháp kiểm soát của hành vi tập trung kinh tế là tiền kiểm, sử dụng công cụ hành chính kiểm soát sẽ mang lại hiệu quả hơn, hiện nay chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu Do đó, đề tài nghiên cứu "Kiểm soát tập trung kinh tế theo pháp luật cạnh tranh tại Việt Nam hiện nay" tuy không phải là đề tài luận văn mới, nhưng là đề tài nghiên cứu thiết thực, không trùng lặp với các công trình đã nghiên cứu trước đây và có ý nghĩa trên cả phương diện lý luận và thực tiễn nhằm góp phần hoàn thiện, nâng cao hiệu quả thi hành PLCT về kiểm soát tập trung kinh tế.
Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử trong triết học Marx - Lenin, Tư tưởng Hồ Chí Minh và những quan điểm, đường lối của Đảng và Nhà nước về kiểm soát tập trung kinh tế ở Việt Nam qua từng giai đoạn Các phương pháp nghiên cứu trong luận văn được thực hiện trên nền tảng của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử Xuyên suốt toàn bộ luận văn có sự kết hợp sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu khác nhau, phù hợp với từng nội dung, nhằm đạt được mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu Cụ thể như sau:
- Phương pháp nghiên cứu, phân tích và so sánh: Trên cơ sở nghiên cứu tài liệu, đề tài nghiên cứu này đối chiếu quy định pháp luật về kiểm soát tập trung kinh tế trong nước qua các giai đoạn và so sánh với pháp luật ngoài nước Từ đó, đưa ra đánh giá nhằm hoàn thiện pháp luật kiểm soát tập trung kinh tế phù hợp với thực tiễn khách quan
- Phương pháp tổng hợp: được sử dụng nhằm tập hợp, chọn lọc các thông tin có ý nghĩa cần thiết từ các tài liệu tham khảo có liên quan đối với đề tài nghiên cứu, sau đó đó sắp xếp, khái quát hóa theo nội dung từng phần cần trình bày trong luận văn
- Phương pháp hệ thống hoá được sử dụng xuyên suốt toàn bộ trong các chương của luận án nhằm trình bày các vấn đề, nội dung nghiên cứu theo một trình tự, bố cục hợp lý chặt chẽ, logic và gắn kết được những vấn đề cần nghiên cứu
- Phương pháp khai thác, thu thập thông tin và xử lý số liệu nhằm phân tích, đánh giá thực tiễn áp dụng PLCT một cách thực tế, có cơ sở.
Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Luận văn hệ thống hóa một cách tương đối đầy đủ về các quy định của pháp luật trong nước cũng như quốc tế về kiểm soát tập trung, sự cần thiết và vai trò của kiểm soát tập trung kinh tế đối với nền kinh tế Việt Nam trong giai đoạn hiện nay và tương lai Từ đó, góp phần bổ sung những phân tích về các điểm mới trong việc thay đổi cơ chế kiểm soát giữa Luật Cạnh tranh 2004 và Luật Cạnh tranh 2018, đồng thời so sánh với kinh nghiệm quốc tế nhằm làm rõ những khó khăn, bất cập và những khoảng trống cần hoàn thiện của PLCT Việt Nam hiện nay về kiểm soát tập trung kinh tế
Luận văn có thể được sử dụng như một tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, cung cấp kiến thức cho người người làm công tác liên quan đến kiểm soát tập trung kinh tế cũng như góp phần hoàn thiện chính sách pháp luật về kiểm soát tập trung kinh tế của Việt Nam.
Bố cục của luận văn
Ngoài lời mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội dung luận văn được kết cấu gồm 3 chương, cụ thể:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về hành vi tập trung kinh tế và pháp luật kiểm soát hành vi tập trung kinh tế;
Chương 2: Thực trạng pháp luật về kiểm soát hành vi tập trung kinh tế ở Việt
Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về kiểm soát hành vi tập trung kinh tế ở Việt Nam hiện nay.
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HÀNH VI TẬP TRUNG KINH TẾ VÀ PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT HÀNH VI TẬP TRUNG KINH TẾ
Khái quát về hành vi tập trung kinh tế và yêu cầu điều chỉnh của pháp luật cạnh tranh
1.1.1 Khái niệm hành vi tập trung kinh tế
Tập trung kinh tế là một hiện tượng nổi bật và là xu hướng tất yếu đi kèm với quá trình công nghiệp hóa Quá trình phát triển kinh tế của các nước phát triển đã chứng minh điều này Trong số các doanh nghiệp công nghiệp và khai thác mỏ của Hoa Kỳ, vào năm 1901 chỉ có một doanh nghiệp khổng lồ có tài sản trị giá 1 tỷ USD, đó là Công ty Thép Hoa Kỳ Nhưng cho đến năm 1948 đã thành 12 doanh nghiệp, năm 1960 là 29 doanh nghiệp, 109 doanh nghiệp vào năm 1970 và 206 vào năm
1987, đến năm 1982 tăng lên 257 doanh nghiệp có tài sản trị giá 1 tỷ USD Tốc độ tăng trưởng này vượt xa tốc độ tăng trưởng của tổng quy mô ngành công nghiệp Hoa
Kỳ Đầu những năm 1960, các công ty lớn với tài sản hàng chục tỷ USD đã xuất hiện trong ngành sản xuất Hoa Kỳ, năm 1980 có 19 công ty, những năm gần đây đã xuất hiện những công ty rất lớn với tài sản hàng trăm tỷ USD Tình hình ở các nước phát triển lớn khác cũng tương tự Đối với một hiện tượng kinh tế quan trọng như vậy, các nhà kinh tế đã tiến hành nhiều nghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau và đưa nó vào các hệ thống lý thuyết khác nhau
Theo Từ điển Thuật ngữ kinh tế công nghiệp và Luật Cạnh tranh của Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), “tập trung” (concentration) là tình trạng khi một số ít công ty thực hiện một khối lượng lớn hoạt động kinh tế trên thị trường dựa trên tổng doanh thu, tài sản hoặc lao động sử dụng[8]
Luật mẫu về cạnh tranh của UNCTAD không đưa ra khái niệm tập trung kinh tế mà sử dụng thuật ngữ “sáp nhập và mua lại” (merge and acquisition) để chỉ tình huống khi giữa hai hoặc nhiều hơn các doanh nghiệp thực hiện hoạt động hợp pháp, theo đó doanh nghiệp hợp nhất quyền sở hữu đối với tài sản mà trước kia được kiểm soát riêng biệt Tình huống này bao gồm các hoạt động thâu tóm, liên doanh và các hình thức giành quyền kiểm soát khác, bao gồm cả việc chẳng hạn như có chung các giám đốc (interlocking directorates– được hiểu là việc một cá nhân kiêm nhiệm chức vụ quản lý ở nhiều doanh nghiệp khác nhau)[9]
Tại Hoa Kỳ quy định chống độc quyền tại Đạo luật Sherman năm 1890 đã bao gồm các quy định về chống độc quyền và các quy định liên quan đến tập trung kinh tế Hiện nay, các quy định quản lý việc tập trung kinh tế ở Hoa Kỳ bao gồm: Mục 1 và 2 của Đạo luật Sherman, Mục 7 và 8 của Đạo luật Clayton và các Giao dịch Liên bang Mục 7 Đạo luật Clayton quy định: cấm sáp nhập, mua lại và một số loại hình liên doanh nhất định có thể gây tác động làm giảm đáng kể sự cạnh tranh Ban Chống độc quyền của Bộ Tư pháp (DOJ), Ủy ban Thương mại Liên bang, tiểu bang và các bên tư nhân có thể khiếu nại các giao dịch theo Mục 7 Theo đó, mặc dù Mục 7 của Đạo luật Clayton không định nghĩa rõ ràng về “hoạt động tập trung kinh tế”, nhưng đã làm rõ các “tập trung kinh tế” gồm có các hoạt động gây ảnh hưởng đến thị trường bằng việc mua toàn bộ hoặc một phần cổ phần do người khác nắm giữ đủ để chi phối hay hành vi tập trung tài sản, v.v.”
Tại Liên minh Châu Âu EU, luật chính điều chỉnh việc tập trung kinh tế là quyết định của Hội đồng Châu Âu ngày 21/12/1989 Hiện nay, quy định số 139/2004 về Kiểm soát TTKT so với quy định năm 1989 đã có nhiều điểm hoàn thiện và phù hợp hơn Cụ thể, Điều 3 Quy chế 139/2004 của Ủy ban Châu Âu đã đưa ra định nghĩa về hoạt động TTKT thuộc phạm vi điều chỉnh của Quy chế Theo đó, hoạt động tập trung kinh tế được hiểu là những hoạt động sáp nhập, hợp nhất và các hình thức khác mà qua đó một hoặc nhiều doanh nghiệp làm thay đổi lâu dài cơ cấu quyền kiểm soát của toàn bộ hoặc một phần của một hoặc nhiều doanh nghiệp khác
Theo quy định tại Điều L430-1 Bộ luật thương mại Cộng hoà Pháp, tập trung kinh tế là việc: (i) Hai hoặc nhiều doanh nghiệp độc lập sáp nhập hoặc hợp nhất với nhau; (ii) Một hoặc nhiều doanh nghiệp, hoặc những người đang nắm quyền kiểm soát những doanh nghiệp đó, tiến hành nắm lấy quyền kiểm soát đối với một phần hoặc toàn bộ một hoặc nhiều doanh nghiệp khác, một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, dưới hình thức góp vốn, mua lại tài sản, ký kết hợp đồng hoặc dưới bất kỳ hình thức nào khác
Về khái niệm tập trung kinh tế, Luật chống độc quyền của Nhật Bản không đưa ra một định nghĩa rõ ràng Tuy nhiên, không giống như Hoa Kỳ và Liên minh Châu Âu, luật chống độc quyền của Nhật Bản quy định các biểu hiện của “hoạt động tập trung kinh tế” gồm có các hành vi như: Nắm giữ cổ phần trong công ty mới thành lập, nắm giữ cổ phần bên ngoài công ty, nắm giữ các chức vụ quản lý kiêm nhiệm, sáp nhập, chuyển nhượng kinh doanh,… Điều 22 Luật Chống độc quyền Trung Quốc quy định “hoạt động tập trung kinh tế” thuộc phạm vi điều chỉnh của Điều 22 là: (i) Sự sáp nhập của các doanh nghiệp; (ii) Việc mua lại tài sản hoặc cổ phần sở hữu của một doanh nghiệp để nắm quyền kiểm soát một doanh nghiệp khác; (iii) Việc mua lại của doanh nghiệp để nắm quyền kiểm soát hoặc có khả năng đưa ra các quyết định gây ảnh hưởng đối với các doanh nghiệp khác bằng hợp đồng hoặc các hình thức khác [10] Ở Việt Nam, trước khi Luật Cạnh tranh 2018 được ban hành thay thế cho Luật Cạnh tranh 2004, các hành vi tập trung kinh tế được xem là một dạng của hành vi HCCT được điều chỉnh tại Mục 3 Chương II Luật Cạnh tranh 2004 Trong quá trình xây dựng Luật Cạnh tranh 2018, Ban soạn thảo cho rằng, về bản chất, hoạt động tập trung kinh tế là việc tích tụ sức mạnh thị trường để hình thành nên chủ thể kinh tế có hiệu quả hoạt động cao hơn Do đó, hoạt động tập trung kinh tế là quyền của doanh nghiệp được thừa nhận rộng rãi, đã được quy định trong Bộ luật Dân sự, Luật Doanh nghiệp và các Luật chuyên ngành Các giao dịch tập trung kinh tế không đương nhiên mang tác động làm suy giảm cạnh tranh, mà có cả mặt tiêu cực và tích cực Cơ quan quản lý chỉ cần xem xét nguy cơ liệu giao dịch TTKT đó có đủ khả năng gây HCCT trong tương lai hay không
Theo đó, Luật Cạnh tranh Việt Nam hiện nay tuy không đưa ra định nghĩa tập trung kinh tế nhưng đã liệt kê 04 hành vi tập trung kinh tế cơ bản của doanh nghiệp tại khoản 1 Điều 29 Luật Cạnh tranh 2018, bao gồm: Sáp nhập doanh nghiệp; hợp nhất doanh nghiệp; mua lại doanh nghiệp; liên doanh giữa các doanh nghiệp; và các hình thức tập trung kinh tế khác theo quy định của pháp luật; và có dự liệu các hình thức tập trung kinh tế khác theo quy định của pháp luật
Dựa vào phân tích trên, có thể nhận thấy rằng Luật Cạnh tranh của Việt Nam và hầu hết các quốc gia đều không đưa ra một định nghĩa đầy đủ về TTKT Thay vào đó, khái niệm TTKT được thể hiện bằng cách liệt kê các hành vi TTKT Khái niệm này thường thể hiện dưới dạng các điều khoản về giải thích từ ngữ hoặc thể hiện trong các quy định cụ thể về kiểm soát TTKT Ngoài ra, khái niệm TTKT thường gắn liền với vấn đề cơ cấu lại doanh nghiệp dẫn đến những thay đổi trong cấu trúc thị trường cũng như tương quan của các doanh nghiệp trên thị trường Ngoài ra, thực tiễn pháp luật kiểm soát TTKT của các nước thể hiện quan điểm chỉ kiểm soát/ngăn cấm những vụ TTKT gây ra hoặc có khả năng gây ra tác động tiêu cực đến cạnh tranh
1.1.2 Bản chất kinh tế - pháp lý của hành vi tập trung kinh tế và yêu cầu điều chỉnh pháp luật đối với hành vi tập trung kinh tế
1.1.2.1 Dưới góc độ kinh tế
Bản chất kinh tế của hành vi TTKT là sự gia tăng tư bản do hợp nhất nhiều tư bản lại hoặc một tư bản này thu hút một tư bản khác Lịch sử hình thành các loại công ty đã cho thấy cách thức ngắn nhất để các thương nhân nâng cao năng lực cạnh tranh là liên kết về vốn và khả năng quản lý trong quá trình kinh doanh
Bên cạnh đó, hành vi tập TTKT là sự tập hợp các nguồn lực kinh tế mà không phải là quá trình tích tụ tư bản thông thường Bởi lẽ, quá trình tích tụ thông thường là tăng thêm tư bản dựa vào tích lũy giá trị thặng dư, biến một phần giá trị thặng dư thành tư bản, được thể hiện qua việc thương nhân, doanh nghiệp tích lũy lợi nhuận vào vốn để mở rộng quy mô, gia tăng sức mạnh tài chính Trong khi đó, TTKT cũng có dấu hiệu của sự tích tụ nhưng không phải từ kết quả kinh doanh mà từ hành vi của doanh nghiệp được thực hiện dưới các hình thức nhất định theo quy định của pháp luật bao gồm: sáp nhập, hợp nhất, mua lại và liên doanh giữa các doanh nghiệp
Trong hành vi TTKT dưới hình thức mua lại hoặc liên doanh, các doanh nghiệp thực hiện sự liên kết về sở hữu, trong đó chủ thể thực hiện việc mua lại nhằm mục đích sở hữu toàn bộ hoặc một phần tài sản/vốn điều lệ đủ để kiểm soát doanh nghiệp khác, làm thay đổi cơ cấu sở hữu của doanh nghiệp này; các chủ thể thực hiện liên doanh cùng nhau góp vốn vào doanh nghiệp chung Đây là điểm khác biệt cơ bản của TTKT so với các hành vi HCCT khác như thỏa thuận HCCT, lạm dụng vị trí thống lĩnh, vị trí độc quyền bởi các hành vi này không dẫn đến thay đổi cơ cấu sở hữu cũng như tổ chức quản lý của doanh nghiệp
1.1.2.2 Dưới góc độ pháp lý
Sự sáp nhập hoặc hợp nhất giữa các doanh nghiệp đã làm cho các doanh nghiệp bị sáp nhập, hợp nhất chấm dứt tồn tại để chuyển giao toàn bộ năng lực kinh doanh cho một chủ thể duy nhất Theo đó, TTKT làm thay đổi số lượng doanh nghiệp hiện có trên thị trường Mặt khác, hình thái thị trường cạnh tranh có thể thay đổi và chuyển sang hình thái thị trường độc quyền hoặc hình thành nên các doanh nghiệp có sức mạnh thị trường lớn hơn Như vậy, TTKT sẽ làm thay đổi cấu trúc doanh nghiệp trên thị trường và hình thành nên các doanh nghiệp đủ lớn để chi phối các yếu tố của quan hệ thị trường
Pháp luật kiểm soát hành vi tập trung kinh tế
1.2.1 Khái niệm pháp luật kiểm soát hành vi tập trung kinh tế
Kiểm soát là quá trình xác định thành quả đạt được trên thực tế và so sánh với những tiêu chuẩn nhằm phát hiện sự sai lệch và nguyên nhân sự sai lệch, trên cơ sở đó đưa ra biện pháp điều chỉnh sự sai lệch để đảm bảo tổ chức đạt được mục tiêu
Kiểm soát tập trung kinh tế là các biện pháp quản lý và điều tiết chiến lược được Chính phủ hoặc các cơ quan hữu quan áp dụng nhằm ngăn chặn hoặc giảm thiểu sự hợp nhất quá mức về sức mạnh kinh tế, nguồn lực và ảnh hưởng thị trường trong các ngành hoặc lĩnh vực cụ thể bằng cách xác định “quyền kiểm soát” của doanh nghiệp đối với thị trường Mục đích chính là thúc đẩy cạnh tranh công bằng, bảo vệ lợi ích người tiêu dùng, duy trì hiệu quả thị trường và đảm bảo một sân chơi bình đẳng cho các doanh nghiệp
Căn cứ vào các quy định pháp luật, có thể định nghĩa: Pháp luật về kiểm soát
TTKT là hệ thống các quy định và công cụ pháp luật thực hiện chính sách cạnh tranh và TTKT nói riêng, điều chỉnh các hoạt động kiểm soát tập trung quyền lực thị trường nhằm duy trì và bảo vệ cạnh tranh trên thị trường [11]
1.2.2 Đặc điểm của pháp luật kiểm soát hành vi tập trung kinh tế
Thứ nhất, pháp luật kiểm soát TTKT là lĩnh vực pháp luật công, mang tính quyền lực nhà nước Đặc điểm này thể hiện ở hành vi cho phép, điều tra, xử phạt các hành vi TTKT bị cấm Pháp luật kiểm soát TTKT vừa là luật nội dung, quy định các hành vi bị cấm TTKT và hậu quả của chúng; vừa là luật tố tụng, quy định về CQCT, Hội đồng cạnh tranh, thủ tục điều tra, xử lý, khiếu nại Pháp luật kiểm soát TTKT không thể tách rời chính sách cạnh tranh nói chung và định hướng phát triển trong từng ngành, lĩnh vực kinh tế cụ thể Để phát triển doanh nghiệp vừa và nhỏ để tăng cường cạnh tranh ở một ngành kinh tế nào đó, Nhà nước sẽ kiểm soát chặt khả năng hình thành quyền lực thị trường Ngược lại, khi cần tập trung nguồn lực để nâng cao năng lực cạnh tranh hoặc đầu tư phát triển công nghệ…
Thứ hai, trong quan hệ pháp luật về kiểm soát TTKT, chủ thể kiểm soát hoạt động TTKT là cơ quan nhà nước được giao quản lý hoạt động cạnh tranh, chủ thể tham gia hoạt động TTKT là nhà đầu tư trong và ngoài nước (doanh nghiệp) có đầy đủ các điều kiện về năng lực chủ thể mà pháp luật quy định Đây là các quan hệ có tính chất công quyền, gắn với chức năng quản lý điều tiết nền kinh tế của Nhà nước, nhưng cũng đồng thời gắn với hoạt động của các doanh nghiệp và liên quan đến doanh nghiệp, bao gồm: nhân sự, thương hiệu, tài sản, vị thế trên thị trường, quyền sở hữu trí tuệ, hệ thống kinh doanh, khách hàng, kinh nghiệm thương trường và các vấn đề khác liên quan…
Thứ ba, pháp luật kiểm soát TTKT là hệ thống những quy định pháp lý được thiết lập nhằm kiểm soát đối tượng cụ thể là các giao dịch giữa các bên tham gia vụ việc TTKT Hệ thống các quy định pháp luật này có tính chất “tiền kiểm” (trước khi thực hiện các giao dịch TTKT) Do đó, trọng tâm của hệ thống các quy định pháp luật về kiểm soát TTKT đặt ở những khâu đầu tiên trong việc kiểm soát các giao dịch TTKT, đánh giá tác động của vụ TTKT đối với cạnh tranh để có thể đưa ra các quyết định về cho phép, cho phép có điều kiện hoặc cấm các giao dịch đó
Thứ tư, kiểm soát TTKT không ảnh hướng đến quyền tự chủ trong kinh doanh của các doanh nghiệp Các quy định pháp luật về kiểm soát đối với hoạt động TTKT không phải nhằm mục đích ngăn cấm hoặc cản trở nó trong hoạt động thị trường, tuy nhiên, quyền tự chủ của doanh nghiệp cũng phải được được thực hiện trên cơ sở sự điều tiết của pháp luật Nói cách khác, pháp luật kiểm soát TTKT không có bản chất cấm đoán hoặc mang nặng tính chất công quyền, áp đặt mà trái lại, đây là các quy định pháp luật đi song hành và tạo điều kiện cho việc thực hiện quyền tự chủ trong kinh doanh của các doanh nghiệp Việc kiểm soát hoạt động của các doanh nghiệp, về bản chất là giúp đảm bảo cho thị trường và sự cạnh tranh diễn ra công bằng, lành mạnh, loại trừ những tác động xấu đến cạnh tranh của doanh nghiệp nên các quy định pháp luật về kiểm soát TTKT là điều kiện thuận lợi cho việc các doanh nghiệp đảm bảo sự tự chủ của doanh nghiệp và dựa trên cơ sở tương tác với CQCT, bao gồm việc thông báo TTKT, tính toán thị phần, doanh thu, doanh số, thực hiện các biện pháp tái cơ cấu, khắc phục hậu quả của vụ việc TTKT…
Thứ năm, pháp luật về TTKT có sự liên hệ nhất định đến pháp luật doanh nghiệp Cả hai đều hướng đến việc đảm bảo việc thực hiện quyền tự do kinh doanh của các chủ thể thuộc mọi thành phần kinh tế và đảm bảo hoạt động sản xuất kinh doanh diễn ra trong môi trường pháp luật lành mạnh, bình đẳng, văn minh Pháp luật doanh nghiệp với vai trò tổ chức và thiết lập mô hình hoạt động cho các loại hình doanh nghiệp, về cơ bản khái niệm tổ chức lại doanh nghiệp bao gồm các hành vi hợp nhất và sáp nhập, do đó có sự tương đồng với quy định của PLCT về kiểm soát TTKT Trong khi đó, PLCT mà cụ thể là pháp luật kiểm soát TTKT đóng vai trò là luật chung, đảm bảo việc tổ chức lại doanh nghiệp thông qua việc sáp nhập, hợp nhất, mua lại, liên doanh không gây ra những tác động hoặc có khả năng gây ra tác động đáng kể đến cạnh tranh và quyền tự do kinh doanh của các doanh nghiệp trên thị trường Do đó, các hành vi tổ chức lại doanh nghiệp nếu dẫn tới khả năng HCCT sẽ do pháp luật kiểm soát TTKT điều chỉnh.[12]
Thứ sáu, điểm quan trọng trong việc kiểm soát hành vi TTKT đó là việc dựa trên cơ sở pháp lý của các quan hệ hợp đồng giữa các bên liên quan Mọi hoạt động TTKT đều bắt nguồn từ các thỏa thuận cụ thể được thể hiện qua hợp đồng mua bán doanh nghiệp, hợp đồng sáp nhập, hợp đồng hợp nhất, và hợp đồng liên doanh, đặt ra khung pháp lý rõ ràng và bắt buộc cho các giao dịch Các hợp đồng này không những chỉ định kết quả của giao dịch mà còn quy định về quyền và nghĩa vụ của các bên, điều khoản thực thi, cũng như cách thức giải quyết tranh chấp Như vậy, sự tồn tại và nội dung của các hợp đồng này chính là cơ sở pháp lý quan trọng mà PLCT dựa vào để đánh giá và kiểm soát TTKT
Việc kiểm soát này đảm bảo rằng mọi hoạt động TTKT đều tuân theo quy định của pháp luật, không chỉ vì lợi ích của các bên trực tiếp tham gia mà còn vì lợi ích chung của cấu trúc thị trường và độ cạnh tranh tổng thể trong nền kinh tế
1.2.3 Bản chất của pháp luật kiểm soát hành vi tập trung kinh tế
TTKT được hiểu như hành vi của doanh nghiệp thực hiện quyền tự do kinh doanh, tự do thay đổi cơ cấu tổ chức, cơ cấu sở hữu Việc doanh nghiệp thực hiện hành vi TTKT dưới hình thức sáp nhập, hợp nhất, mua lại thông thường được coi là biện pháp tổ chức lại doanh nghiệp hoặc hình thức đầu tư và được điều chỉnh bằng pháp luật doanh nghiệp, pháp luật đầu tư và pháp luật khác có liên quan
Mặt khác, TTKT có thể dẫn tới việc hình thành các tập đoàn kinh tế, doanh nghiệp lớn mạnh và có thể gây HCCT một cách đáng kể, bởi vậy nên Nhà nước phải thực hiện kiểm soát TTKT Bản chất của kiểm soát TTKT được hiểu là kiểm soát việc tập trung quyền lực thị trường được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật, là một hình thức kiểm soát nhà nước đối với hoạt động của các chủ thể kinh doanh Pháp luật kiểm soát TTKT chính vì lẽ đó được coi là một bộ phận của pháp luật công nhằm điều chỉnh các hành vi của các chủ thể kinh doanh trên thị trường, là công cụ để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý, điều tiết nền kinh tế theo hướng một môi trường cạnh tranh lành mạnh, công bằng, qua đó đảm bảo quyền tự do kinh doanh của các chủ thể kinh doanh thuộc mọi thành phần kinh tế Việc kiểm soát TTKT không có mục đích cấm đoán, hạn chế các hành vi TTKT mà nhằm để bảo vệ cạnh tranh, chống các hành vi HCCT – làm giảm, sai lệch, cản trở cạnh tranh trên thị trường
Theo đó, bản chất của pháp luật kiểm soát TTKT chính là việc Nhà nước sử dụng quyền lực công để giới hạn quyền tự do ý chí, tự do hợp đồng để bảo vệ cạnh tranh trên thị trường, duy trì cạnh tranh trong ngưỡng cạnh tranh hiệu quả Cụ thể, pháp luật về kiểm soát TTKT tập trung vào các vấn đề chính gồm: (1) xác định thị trường liên quan; (2) hình thức TTKT; (3) đánh giá mức độ tác động của vụ việc TTKT đối với thị trường và (4) biện pháp xử lý vi phạm và khôi phục cạnh tranh
Thứ nhất, về xác định thị trường liên quan
Xác định thị trường liên quan là một bước quan trọng, mang tính quyết định đối với một vụ việc TTKT vì nó giúp đánh giá sức mạnh thị trường của doanh nghiệp thông qua TTKT, các đối thủ cạnh tranh và tác động của giao dịch TTKT đối với cạnh tranh trên thị trường Việc xác định thị trường liên quan được căn cứ trên cả phương diện sản phẩm là đối tượng của giao dịch (thị trường sản phẩm liên quan) và khu vực địa lý nơi giao dịch đó diễn ra (thị trường địa lý liên quan)
Hiện nay, pháp luật mỗi quốc gia có cách định nghĩa khác nhau về thị trường liên quan nhưng tựu chung đều thống nhất các tiêu chí quan trọng để xác định được thị trường liên quan, bao gồm: các tiêu chí về đặc tính, mục đích sử dụng và giá cả sản phẩm để xác định nhóm các sản phẩm liên quan; các rào cản gia nhập thị trường, thị hiếu của người tiêu dùng, sự khác biệt giữa các khu vực địa lý lân cận… Thẩm quyền thực hiện các phân tích, đánh giá chuyên sâu giúp xác định thị trường liên quan được giao cho các CQCT
Thứ hai, về xác định hình thức tập trung kinh tế
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT HÀNH VI TẬP
Thực trạng pháp luật kiểm soát hành vi tập trung kinh tế ở Việt Nam hiện
2.1.1 Thiết chế kiểm soát hành vi tập trung kinh tế ở Việt Nam
Thẩm quyền kiểm soát hành vi TTKT thuộc về UBCTQG thuộc Bộ Công thương
LCT năm 2018 quy định thành lập UBCTQG trên quan điểm tổ chức lại các CQCT theo Luật Cạnh tranh năm 2004 bao gồm: Cơ quan quản lý cạnh tranh (hiện nay là Cục Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng) và Hội đồng Cạnh tranh (bao gồm cả bộ phận giúp việc là Văn phòng Hội đồng Cạnh tranh) Đây là điểm mới quan trọng nhằm tăng cường hiệu quả thực thi của CQCT Mô hình UBCTQG phù hợp với xu hướng chung của thế giới, đồng thời giúp giảm đầu mối, tinh gọn bộ máy, đảm bảo hoạt động hiệu lực, hiệu quả phù hợp với bối cảnh kinh tế và các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước Việt Nam trong giai đoạn hiện nay
Theo Khoản 2 Điều 46 LCT 2018, UBCTQG có nhiệm vụ, quyền hạn là: Tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ Công Thương thực hiện chức năng quản lý nhà nước về cạnh tranh; tiến hành tố tụng cạnh tranh; kiểm soát tập trung kinh tế; quyết định việc miễn trừ đối với thỏa thuận HCCT bị cấm; giải quyết khiếu nại quyết định xử lý VVCT và các nhiệm vụ khác theo quy định của LCT và quy định của luật khác có liên quan
Về mô hình tổ chức (khoản 1 Điều 46), UBCTQG là cơ quan thuộc Bộ Công Thương gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các thành viên Cơ quan điều tra vụ việc cạnh tranh (VVCT) và các đơn vị chức năng khác là bộ máy giúp việc của UBCTQG
Với vai trò giúp việc cho UBCTQG, Cơ quan điều tra VVCT (khoản 2 Điều 50) có nhiệm vụ, quyền hạn là: thu thập, tiếp nhận thông tin nhằm phát hiện hành vi có dấu hiệu vi phạm pháp luật về cạnh tranh; tổ chức điều tra VVCT; kiến nghị áp dụng, thay đổi hoặc hủy bỏ các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính trong điều tra, xử lý VVCT; thực hiện các biện pháp nghiệp vụ điều tra trong quá trình điều tra phù hợp với quy định của pháp luật; nhiệm vụ khác theo phân công của Chủ tịch UBCTQG
Theo Điều 41 Luật Cạnh tranh năm 2018, sau khi kết thúc thẩm định chính thức việc TTKT, UBCTQG ra quyết định về một trong 03 kết quả sau: Cho phép TTKT (các bên sau khi có quyết định này mới được phép tiến hành các giao dịch TTKT); Cấm TTKT (các bên không được phép thực hiện các giao dịch TTKT); TTKT có điều kiện (các bên được phép xác lập các giao dịch TTKT nhưng phải thực hiện các điều kiện kèm theo)
2.1.2 Phương thức kiểm soát hành vi tập trung kinh tế
2.1.2.1 Đối tượng bị kiểm soát
Theo quy định tại Nghị định số 75/2019/NĐ-CP ngày 26/09/2019 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực cạnh tranh, những đối tượng có thể bị xử phạt vi phạm hành chính khi thực hiện các hành vi vi phạm Luật Cạnh tranh nói chung và vi phạm TTKT nói riêng bao gồm:
Một là, các tổ chức, cá nhân kinh doanh, gọi chung là doanh nghiệp, bao gồm: doanh nghiệp sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, doanh nghiệp hoạt động trong các ngành, lĩnh vực thuộc độc quyền nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nước ngoài hoạt động tại Việt Nam
Chủ thể thực hiện hành vi vi phạm TTKT là các doanh nghiệp hoạt động độc lập trên thị trường Hành vi sáp nhập, hợp nhất, mua lại hay liên doanh giữa các doanh nghiệp chỉ xảy ra khi có nhiều doanh nghiệp cùng tham gia thực hiện Theo đó, hành vi TTKT không phải là hành vi đơn phương của doanh nghiệp Như vậy, các doanh nghiệp trước khi tham gia thực hiện hành vi vi phạm tập trung kinh tế là các doanh nghiệp đã tồn tại và đang hoạt động trên thị trường Như vậy, so với Luật doanh nghiệp, Luật Cạnh tranh nhận định khác khi doanh nghiệp bao hàm cả cá nhân kinh doanh Đây là vấn đề quan trọng cần lưu ý khi nghiên cứu và áp dụng Luật Cạnh tranh
Hai là, các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài có liên quan
Luật Cạnh tranh 2018 sau khi được ban hành thay thế cho Luật cạnh tranh
2004 đã bổ sung đối tượng “cơ quan, tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài có liên quan” Theo đó, Luật cạnh tranh 2018 không chỉ điều chỉnh với những hành vi
HCCT hay tập trung kinh tế được xác lập, thực hiện trên lãnh thổ Việt Nam mà còn điều chỉnh cả các hành vi HCCT, tập trung kinh tế được thực hiện bên ngoài lãnh thổ Việt Nam nhưng gây tác động hoặc có khả năng gây tác động HCCT đến thị trường Việt Nam Việc mở rộng phạm vi điều chỉnh của Luật như vậy là phù hợp với thông lệ quốc tế và đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn
Trong giai đoạn từ tháng 7/2019 đến tháng 6/2021, có 125 thông báo TTKT do Bộ Công thương tiếp nhận với 258 doanh nghiệp là chủ thể của các thương vụ TTKT này Trong đó, có 131 doanh nghiệp nước ngoài (chiếm 51%) và 127 doanh nghiệp Việt Nam (chiếm 49%) [15] Xét về mặt địa lý, trong số 125 giao dịch nêu trên, có 39 giao dịch được thực hiện bên ngoài lãnh thổ Việt Nam (chiếm 30%) Nhiều thương vụ mua bán danh nghiệp lớn diễn ra ngoài lãnh thổ Việt Nam nhưng lại có tác động tới thị trường cạnh tranh tại Việt Nam như thương vụ Grab mua lại Uber, Tập đoàn Abbott mua lại Công ty dược phẩm CFR, Tập đoàn Central Group (Thái Lan) mua lại Hệ thống siêu thị Big C tại Việt Nam Với xu thế toàn cầu hóa kinh tế và mở cửa thị trường, phạm vi hoạt động của các doanh nghiệp ngày càng mở rộng trên phạm vi lãnh thổ của nhiều quốc gia khác nhau Khi đó, thực tiễn sẽ phát sinh các hành vi phản cạnh tranh tuy diễn ra bên ngoài lãnh thổ quốc gia, nhưng có tác động tới môi trường cạnh tranh trong nước đòi hỏi phải có cơ sở pháp lý để điều tra và xử lý Ngoài ra, cũng trong thời gian gần đây, các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới mà Việt Nam đã hoặc đang đàm phán để gia nhập đều có quy định về nghĩa vụ thực thi luật và chính sách về cạnh tranh nhằm bảo đảm điều chỉnh các hành vi phản cạnh tranh gây ảnh hưởng đến quan hệ thương mại, đầu tư, phúc lợi người tiêu dùng tại các nước thành viên Như vậy, việc mở rộng phạm vi điều chỉnh của LCT 2018 còn nhằm hướng tới mục tiêu hoàn thiện PLCT tiệm cận với hệ thống PLCT các quốc gia trên thế giới, đặc biệt trong bối cảnh nền kinh tế số như hiện nay
Thay vì chỉ điều chỉnh các hành vi phát sinh tại Việt Nam như trước, Luật Cạnh tranh 2018 đã mở rộng phạm vi điều chỉnh đối với cả các hành vi HCCT, tập trung kinh tế gây tác động hoặc có khả năng gây tác động HCCT đến thị trường Việt Nam, không phân biệt hành vi này được thực hiện trong hay ngoài nước Để phù hợp với việc mở rộng phạm vi điều chỉnh nói trên, Luật Cạnh tranh
2018 cũng đã bổ sung thêm đối tượng áp dụng với “Cơ quan, tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài có liên quan” Cụ thể, Điều 2 Luật Cạnh tranh 2018 quy định Đối tượng áp dụng bao gồm: “1 Tổ chức, cá nhân kinh doanh (sau đây gọi chung là doanh nghiệp) bao gồm cả doanh nghiệp sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, doanh nghiệp hoạt động trong các ngành, lĩnh vực thuộc độc quyền nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nước ngoài hoạt động tại Việt Nam; 2 Hiệp hội ngành, nghề hoạt động tại Việt Nam; 3 Cơ quan, tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài có liên quan.”
2.1.2.3 Các hình thức tập trung kinh tế
Khoản 2 Điều 29 Luật Cạnh tranh quy định: “Sáp nhập doanh nghiệp là việc một hoặc một số doanh nghiệp chuyển toàn bộ tài sản, quyền, nghĩa vụ và lợi ích hợp pháp của mình sang một doanh nghiệp khác, đồng thời chấm dứt hoạt động kinh doanh hoặc sự tồn tại của doanh nghiệp bị sáp nhập” Như vậy, sau khi sáp nhập, doanh nghiệp bị sáp nhập không còn tồn tại và bị xóa tên trong sổ đăng kí kinh doanh Công ty nhận sáp nhập được hưởng các quyền, lợi ích hợp pháp và chịu trách nhiệm về các nghĩa vụ của công ty bị sáp nhập
Theo đó, trong Luật Cạnh tranh, sáp nhập là một hình thức TTKT nên bị kiểm soát nhằm ngăn ngừa khả năng hình thành doanh nghiệp có sức mạnh trên thị trường và có khả năng thực hiện hành vi gây cản trở cạnh tranh
MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT HÀNH VI TẬP TRUNG KINH TẾ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Định hướng hoàn thiện pháp luật
Một là, các quy định của PLCT phải được xây dựng theo mục tiêu xuyên suốt là: “Tạo lập, duy trì và bảo đảm môi trường cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng giữa các doanh nghiệp trên thị trường, từ đó tăng cường khả năng tiếp cận thị trường, phân bổ hiệu quả các nguồn lực, nâng cao hiệu quả kinh tế, phúc lợi xã hội và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng”[18]
Hai là, các quy định điều chỉnh hành vi HCCT của LCT phải nhằm đảm bảo tính hợp lý, phát huy được các mặt tích cực, hạn chế các tác động phản cạnh tranh
Ba là, do mức độ phát triển và cấu trúc kinh tế tại mỗi nước là khác nhau, quan điểm về kinh tế của mỗi chính phủ cũng khác nhau, nên việc hoàn thiện quy định của pháp luật cũng phải xem xét đến bối cảnh nơi quy định đó được thực thi Cụ thể hơn, các quy định của PLCT phải xác định theo hướng đảm bảo một cách tổng quát nhiều dạng thức kinh doanh ngày càng phức tạp của doanh nghiệp trong thực tế thị trường hiện nay
Bốn là, các quy định của pháp luật về kiểm soát TTKT phải được xây dựng theo hướng đảm bảo và tăng cường khả năng thực thi thông qua việc đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp cũng như cho công tác thực thi pháp luật của các cơ quan chức năng Theo đó, hoàn thiện công tác soạn thảo pháp luật phải đi kèm với công tác thực thi luật Nói cách khác, cần gắn liền việc hoàn thiện công tác soạn thảo lẫn công tác thực thi pháp luật, tránh trường hợp có quy định nhưng các cơ quan nhà nước và doanh nghiệp khó có thể áp dụng chúng
Năm là, các quy định pháp luật đưa ra phải được xây dựng một cách nhất quán, đảm bảo sự thống nhất và loại trừ các xung đột với các luật chuyên ngành có liên quan về cạnh tranh và phải phù hợp với các cam kết, các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.
Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát hành vi tập trung kinh tế
Mặc dù pháp luật về kiểm soát hành vi TTKT ở Việt Nam đã thể hiện được nhu cầu pháp lý căn bản của hoạt động kiểm soát TTKT trong quá trình chuyển đổi của kinh tế thị trường hiện nay nhưng pháp luật về kiểm soát tập trung kinh tế vẫn cần trải qua quá trình sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện Theo đó, nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm soát hành vi TTKT, luận văn đưa ra một số giải pháp sau:
Thứ nhất, hoàn thiện quy định PLCT về chủ thể kiểm soát hành vi TTKT Để hoàn thiện pháp luật về kiểm soát hành vi TTKT, cần nhanh chóng hoàn thiện và kiện toàn UBCTQG vì đây là cơ quan quan trọng quyết định hiệu quả của cơ chế quản lý cạnh tranh
Qua thực tế nghiên cứu mô hình CQCT các nước, nhìn chung các CQCT đều mang tính “lưỡng tính” hay bản chất là “hành chính bán tư pháp” Điều này có nghĩa là CQCT vừa là cơ quan hành chính, chịu trách nhiệm thực thi các chính sách, pháp luật theo chỉ đạo của Chính phủ; vừa là cơ quan hoạt động mang tính tài phán khi có quyền ra quyết định điều tra, xử phạt và đưa ra các biện pháp chế tài đối với các bên có hành vi vi phạm pháp luật Cách tiếp cận này cũng gợi mở ra một tư duy vượt khỏi cách tiếp cận truyền thống về phương pháp tổ chức bộ máy nhà nước phải được chia theo lập pháp, hành pháp và tư pháp Bên cạnh đó, sự kết hợp hai đặc tính “hành chính” và “tư pháp” là yếu tố đảm bảo cho CQCT thực hiện đầy đủ các chức năng, nhiệm vụ của mình Ví dụ rõ nét nhất về tính lưỡng tính của CQCT được thể hiện ở chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Uỷ ban thương mại lành mạnh của Nhật Bản Căn cứ Luật của Nhật Bản, có thể chia chức năng của Uỷ ban này làm hai loại: chức năng hành chính và chức năng tư pháp Chức năng hành chính bao gồm: (i) ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật chống độc quyền; (ii) thực hiện phối hợp với các ngành khác trong việc soạn thảo luật và chính sách ngành; (iii) hợp tác quốc tế về cạnh tranh và chống độc quyền Về thẩm quyền tư pháp, khi xử lý vụ việc vi phạm Luật chống độc quyền, Uỷ ban có thể thi hành Luật đối với vụ việc hoàn toàn dựa vào các điều khoản và cách hiểu như tòa án
Chính vì vậy, với chức năng hành chính bán tư pháp, để đảm bảo tính công bằng trong việc xử lý các vụ việc, đảm bảo công bằng trong tố tụng cạnh tranh, vì mục tiêu bảo vệ trật tự công cộng, cạnh tranh lành mạnh trên thị trường, yếu tố quan trọng nhất đó là đảm bảo tính độc lập cho CQCT Tính độc lập được thể hiện ở việc CQCT không chịu chi phối hay can thiệp bởi các cơ quan khác (lập pháp, hành pháp, tư pháp) và sử dụng những quyền hạn được quy định theo Luật để yêu cầu sự phối hợp, hỗ trợ của các cơ quan có liên quan Để tạo lập sự độc lập về mặt tổ chức và tài chính, một số nước như Ý, Hung- ga-ry đã thành lập CQCT của mình trực thuộc Quốc hội, độc lập với tư pháp và chính phủ Các nước như Đức, Hoa Kỳ, Liên bang Nga, Nhật Bản, Úc, Mê-xi-cô,v.v có CQCT trực tiếp trực thuộc Chính phủ Một số CQCT khác lại được tổ chức như một
Bộ hay ngang Bộ, độc lập với các bộ ngành khác Một số trường hợp khác như Ca- na-đa, Anh, Pháp, Bỉ, Trung Quốc,v.v mặc dù đặt trong một bộ ngành nào đó nhưng lại duy trì một chế độ độc lập rất cao trong hoạt động Các cơ quan này chỉ bị phụ thuộc về mặt hành chính Ngoài ra, LCT các nước còn quy định rõ ngân sách hoạt động cũng như chế độ đãi ngộ cho các CQCT và thành viên cơ quan này
Tuy nhiên, cần lưu ý rằng trong khuôn khổ pháp lý và thể chế, cần đảm bảo sự cân bằng giữa “tính độc lập” của CQCT và “khả năng thực thi mục tiêu chính sách công của Chính phủ” Hay nói cách khác đó là đảm bảo tính độc lập và tính chịu trách nhiệm của CQCT, các quyết định của CQCT cần được quy định có thể được xem xét, rà soát lại thông qua thủ tục pháp lý Tính độc lập của CQCT cần đảm bảo rằng các yếu tố chính trị hay các lợi ích nhóm không tác động đến hoạt động, quyết định, phán quyết trong thực thi PLCT
Như đã phân tích ở trên, tại Việt Nam, UBCTQG hiện nay chỉ là một cơ quan trực thuộc Bộ, có vị trí pháp lý thậm chí thấp hơn so với Hội đồng cạnh tranh theo quy định trước đây của LCT năm 2004 Từ đó, dẫn đến những lo ngại về tính độc lập của UBCTQG khi cơ quan này trực thuộc Bộ Công thương; và với vị trí chỉ là cơ quan thuộc một Bộ trong Chính phủ thì Ủy ban này không có đủ uy lực, vị trí pháp lý để bảo đảm thực thi LCT khi có những vấn đề liên quan đến các Bộ khác Do đó, để có thể đảm bảo tính độc lập khách quan, đảm bảo các hoạt động, quyết định, phán quyết của UBCTQG không bị tác động bởi các yếu tố chính trị hay lợi ích nhóm trong xử lý vụ việc cạnh tranh, cần quy định UBCTQG thuộc Chính phủ hoặc Quốc hội Đồng thời, áp dụng kinh nghiệm quốc tế về một số biện pháp nhằm đảm bảo sự cân bằng giữa tính độc lập và trách nhiệm giải trình của CQCT như: Trao CQCT quyền hạn pháp lý riêng biệt, tự quyết về các công việc phát hiện, điều tra, xử lý trong quá trình thực thi PLCT; Cung cấp đầy đủ, ổn định nguồn tài chính cho CQCT; Các phí do CQCT thu được nên được sử dụng để chi trả cho quá trình hoạt động của CQCT, tránh trường hợp có sự can thiệp về chính trị thông qua việc cung cấp ngân sách hoạt động
Thứ hai, cụ thể hoá định nghĩa thể hiện bản chất của TTKT, đồng thời mở rộng đối tượng, phạm vi điều chỉnh của kiểm soát TTKT và bổ sung các tiêu chí để xác định ngưỡng TTKT
Một là, tìm hiểu quy định trong pháp luật và trong nghiên cứu khoa học pháp lý ở các nước trên thế giới, có thể thấy TTKT được tiếp cận chủ yếu từ khía cạnh giành quyền kiểm soát, quyền quản lý phát sinh từ quyền sở hữu tài sản, phần vốn góp Như vậy có thể hiểu bản chất của TTKT là tập trung quyền lực thị trường và việc tập trung này được thực hiện dưới các hình thức khác nhau nhưng đều có chung dấu hiệu là làm tăng khả năng duy trì giá cả trên mức giá cạnh tranh hoặc giảm chất lượng hoặc sản lượng xuống dưới mức cạnh tranh mà vẫn thu được lợi nhuận
Việc xác định bản chất của TTKT là tập trung sức mạnh thị trường sẽ là cơ sở để rà soát lại quy định của pháp luật Việt Nam về hành vi TTKT của doanh nghiệp, đặc biệt liên quan đến hành vi TTKT theo chiều dọc, TTKT dưới hình thức liên kết thông qua đội ngũ lãnh đạo, quản lý chung và TTKT được thực hiện ngoài lãnh thổ Việt Nam
Hai là, không phải hành vi vi phạm nào cũng cần phải bị xử lý bằng pháp luật, chỉ khi nào nó đạt đến một “ngưỡng” nhất định thì mới bị xử lý Đây chính là sự thể hiện nguyên tắc “tính hợp lý” trong LCT Ngưỡng trong LCT thường được xác định thông qua các tiêu chí kinh tế như doanh thu, thị phần, thị phần kết hợp Khi không có quy phạm cụ thể về ‘‘ngưỡng” thì các chủ thể áp dụng luật cạnh phải tự xác định ngưỡng áp dụng Đây là công việc không đơn giản, đòi hỏi phải sử dụng phân tích kinh tế thì mới có thể giải quyết được vấn đề phát sinh
Việc quy định ngưỡng thông báo TTKT giúp CQCT có cơ sở dữ liệu thông tin về các thương vụ TTKT có quy mô tương đối lớn để từ đó sàng lọc, kiểm soát và can thiệp đối với những giao dịch TTKT có mục đích hoặc khả năng gây tác động HCCT
Do vậy, các tiêu chí xác định ngưỡng thông báo TTKT phải được quy định rõ ràng, dễ nhận biết, dễ tính toán để doanh nghiệp dễ dàng áp dụng Để hoàn thiện quy định pháp LCT Việt Nam đối với vấn đề ngưỡng thông báo TTKT, cần quy định kết hợp nhiều tiêu chí với các ngưỡng thông báo khác nhau, thay vì áp dụng “một trong các trường hợp” như Điều 33 và Nghị định 35/2020 như hiện nay Ví dụ như quy định về tổng tài sản/ tổng doanh thu/ doanh số của các bên tham gia trong vụ TTKT hay quy định về hai ngưỡng của doanh nghiệp liên quan và tất cả các doanh nghiệp tham gia trong TTKT
Ba là, trên thực tế, tại nhiều nước trên thế giới như Hoa Kỳ, Canada, Úc, New
Zealand, EU, Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore…, các CQCT gần đây đã điều tra, xử lý nhiều vụ việc thoả thuận HCCT, TTKT xuyên biên giới Điển hình như vụ thoả thuận ấn định giá, phí vận chuyển hàng hoá bằng đường hàng không giữa hơn hai mươi hãng hàng không lớn trên thế giới hay hai vụ mua bán, sáp nhập giữa các công ty sản xuất ổ cứng (giữa Western Digital và Hitachi, giữa Samsung và Seagate)…
Tại Úc, đối với TTKT liên quan đến các giao dịch xảy ra hoàn toàn bên ngoài nước Úc nhưng ảnh hưởng đến Úc, mục 50A LCT và bảo vệ người tiêu dùng Úc năm 2010 quy định rằng Trưởng ban Khối thịnh vượng chung, ACCC hoặc bất kỳ cá nhân nào khác có thể nộp đơn lên Tòa án Cạnh tranh Úc (Toà án) để khai báo nếu việc mua lại quyền kiểm soát một công ty kinh doanh ở Úc có tác động hoặc có khả năng gây tác động HCCT một cách đáng kể trên một thị trường ở Úc, và việc mua lại sẽ không mang lại lợi ích công cộng bù đắp cho thiệt hại về cạnh tranh Điều 33 của LCT Singapore cũng quy định chi tiết rằng hành vi xảy ra ngoài lãnh thổ Singapore sẽ bị cấm nếu có mục đích hoặc tác động ngăn cản, hạn chế hoặc bóp méo cạnh tranh trong phạm vi lãnh thổ Singapore
Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về kiểm soát hành vi tập trung kinh tế
Thứ nhất, cần xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu về TTKT, tăng cường hiệu quả cho công tác giám sát, kiểm soát
Việc xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu toàn diện không chỉ giúp cơ quan quản lý nắm bắt thông tin một cách chính xác và kịp thời, mà còn cung cấp một nền tảng cho việc phân tích xu hướng và đánh giá rủi ro từ các hành vi TTKT Hệ thống này có thể tích hợp công nghệ AI và big data để phân tích các giao dịch và dự đoán những tác động tiềm ẩn đến thị trường, qua đó đưa ra cảnh báo sớm cho các nhà quản lý
Thực tiễn từ các nước như Mỹ và EU cho thấy, việc sử dụng các cơ sở dữ liệu liên kết với hệ thống giám sát tự động giúp giảm đáng kể thời gian xử lý và tăng cường tính minh bạch trong quản lý hành vi TTKT Để có sự đánh giá chuẩn xác về hành vi TTKT, đồng thời để cơ quan quản lý cạnh tranh có thể đánh giá chuẩn xác về tác động của hành vi TTKT trên thị trường dựa trên các vụ việc xảy ra, việc xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu là vô cùng quan trọng và mang tính tất yếu
Theo đó, cơ quan quản lý cạnh tranh cần phối hợp với các cơ quan, ban ngành có liên quan xây dựng hệ thống lưu trữ dữ liệu về các vụ việc TTKT diễn ra trong và ngoài nước Trong đó, có thể phân cụ thể theo hình thức hoặc loại vụ việc TTKT để cơ quan quản lý nhà nước về cạnh tranh có thể giám sát một cách khoa học và có hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp Cùng với đó, là việc kiểm soát các doanh nghiệp tiến hành hoạt động TTKT, thẩm định chất lượng cũng như tác động của các vụ việc TTKT Từ đó ngăn ngừa, loại bỏ các hành vi TTKT có ảnh hưởng xấu đến thị trường
Bên cạnh đó, pháp luật cũng cần khuyến khích công tác tự thống kê và công bố thông tin một cách chính xác, trung thực trong mỗi doanh nghiệp, tạo điều kiện cho công tác thu thập thông tin cơ bản phục vụ cho hoạt động kiểm soát hành vi TTKT của CQCT
Thứ hai, xây dựng cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các bên liên quan trong công tác đánh giá giao dịch TTKT; đồng thời tăng cường hợp tác quốc tế
Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan quản lý cần được cụ thể hóa thông qua các thoả thuận và quy chế làm việc chặt chẽ, điều này sẽ giảm thiểu sự chồng chéo trong giám sát và tăng cường hiệu quả sử dụng nguồn lực Ví dụ, ở Canada, các cơ quan quản lý liên bang và tỉnh có các kênh thông tin chia sẻ định kỳ giúp nâng cao hiệu quả trong giám sát và kiểm soát hành vi TTKT
Việc thiết lập một diễn đàn trực tuyến cho phép trao đổi thông tin và kinh nghiệm giữa các quốc gia cũng là một hướng đi quan trọng, giúp Việt Nam tiếp cận và cập nhật các phương pháp giám sát hiện đại
Giao dịch TTKT diễn ra ở tất cả các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế, do đó việc kết hợp một cách có hiệu quả cùng với sự trợ giúp của các bên liên quan trong từng vụ việc TTKT cụ thể giúp việc thực thi pháp LCT về kiểm soát TTKT tiết kiệm được thời gian và đảm bảo tính đúng đắn, chính xác Đây là vấn đề rất quan trọng, thông qua ý kiến chuyên môn của các cơ quan quản lý chuyên ngành, cơ quan quản lý cạnh tranh có thể hiểu đúng, hiểu rõ về tác động của các giao dịch TTKT trong từng lĩnh vực cụ thể Ví dụ, khi xem xét một giao dịch TTKT giữa các doanh nghiệp trung lĩnh vực ngân hàng, CQCT cần làm việc với các cơ quan chuyên môn về ngân hàng như Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Hiệp hội Ngân hàng Việt Nam để tìm hiểu về tính chất và các vấn đề đặc thù của ngành ngân hàng
Theo đó, cần nâng cao nhận thức của cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về PLCT thông qua việc triển khai các hoạt động sau:
- Thường xuyên và định kỳ có sự trao đổi, tổng kết giữa lãnh đạo CQCT với các cơ quan điều tiết ngành để tăng cường nhận thức về PLCT;
- Xây dựng cơ chế phối hợp, chia sẻ thông tin, chính sách giữa CQCT với các cơ quan điều tiết ngành;
- Xây dựng cơ chế cho phép CQCT được tham vấn các chính sách ngành trước khi ban hành để đảm bảo các chính sách này phù hợp với các nguyên tắc cạnh tranh;
- CQCT phải tích cực tham gia góp ý vào quá trình soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật nhằm đảm bảo sự thống nhất giữa chính sách cạnh tranh và các chính sách khác của Nhà nước;
- Thường xuyên tiến hành rà soát PLCT với pháp luật chuyên ngành để chỉ ra những quy định không phù hợp với chính sách và PLCT
So với gần 100 CQCT trong khu vực và trên thế giới, CQCT Việt Nam nằm trong nhóm CQCT “non trẻ” Do đó, để học tập kinh nghiệm của các nước, CQCT cần tăng cường mối quan hệ hợp tác với nhiều CQCT quốc tế và tham gia tích cực vào các diễn đàn quốc tế về pháp luật và chính sách cạnh tranh như ASEAN, ICN, APEC v.v… Bên cạnh đó, cần có giải pháp hợp tác với các CQCT trong khu vực để giải quyết các hành vi phản cạnh tranh có quy mô xuyên biên giới thông qua việc ký kết các biên bản ghi nhớ, biên bản hợp tác với các CQCT nước ngoài
Theo thống kê hiện nay, nội dung về chính sách cạnh tranh có rất ít các trường đại học đưa vào nội dung đào tạo Do đó, các sinh viên là nguồn lực đầu vào cho CQCT hầu hết chưa có khái niệm về PLCT nên nhu cầu đào tạo là rất lớn Đặc biệt, các bộ làm công tác cạnh tranh phải có nhiều kỹ năng điều tra cơ bản như: kỹ năng phỏng vấn lấy lời khai, kỹ năng thu thập và phân tích chứng cứ, kỹ năng phân tích và đánh giá tác động kinh tế… Vì vậy, việc hợp tác quốc tế với các CQCT nước ngoài thông qua các hình thức đào tạo, thực tập tại chỗ là rất cần thiết cho CQCT Việt Nam trong giai đoạn sắp tới
Thứ ba, hoàn thiện tổ chức và bổ sung, đào tạo nguồn nhân lực CQCT
Việc nâng cao năng lực nhân sự thông qua đào tạo và chuyển giao kiến thức là yếu tố then chốt để đảm bảo các quyết định kiểm soát TTKT được thực hiện một cách chính xác và công bằng Trong ngành công nghệ cao, chẳng hạn, sự hiểu biết sâu sắc về các công nghệ mới là cần thiết để đánh giá đúng mức độ tác động của các thương vụ
Việc học hỏi từ các quốc gia có hệ thống quản lý cạnh tranh phát triển giúp tiếp cận các phương pháp tiên tiến và áp dụng vào bối cảnh trong nước
Như đã phân tích, thực tiễn hiện nay nguồn nhân lực thực hiện công tác kiểm soát hành vi TTKT của CQCT khá hạn chế, trong khi việc giải quyết các hồ sơ TTKT chịu sự giới hạn về thời gian luật định Do đó, nâng cao số lượng và chất lượng nguồn nhân lực thực hiện công tác kiểm soát hành vi TTKT của CQCT là hết sức cần thiết
