Luận án tiến sĩ luật học: Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính

BÙI THỊ ĐÀO

TÍNH HOP PHAP VÀ TÍNH HOP LÝ

CUA QUYẾT ĐỊNH HANH CHÍNH

Chuyên ngành : , luận và lịch sử nhà nước và pháp luậtMã số : 62 38 01 01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dan khoa học: GS.TS Lê Minh Tâm

HÀ NỘI - 2008

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình

nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu nêutrong luận án là trung thực Những kết luận

khoa học của luận án chưa từng được ai

công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

TÁC GIÁ LUẬN ÁN

Bùi Thị Đào

MO DAU

Chuong 1: MOT SO VAN DE CHUNG VE QUYET DINH HANH CHINH

Khai niém quyét dinh hanh chinh

Đặc điểm của quyết định hành chính

Chương; 2: TÍNH HỢP PHÁP CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

Khái niệm tính hợp pháo của quyết định hành chính

Các tiêu chuẩn đán: giá tính hợp pháp của quyết định hành chínhChương 3: TÍNH HỢP LÝ CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

Khái niém tính hợp lý của quyết định hành chính

Các tiêu chuẩn đánh giá tính hợp iy của quyết định hàn? chínhChrrong 4: MỐI LIÊN HE GIỮA TÍNH HỢP PEAP VÀ TÍNH HỢP LY,

CÁC HOẠT ĐỘNG BAO DAM TÍNH HỢP PHÁP, HOP LÝ

CHÍNH TRÔNG GIALDOAN TPN NAY

Thụ : tri về tr Sơn nhấn, tính hợp lý của quyết dink nành chínhMộ: 26 siti nhấp n2 dass tins hợp ráp, hợp lý của quyết định

hành -: inh trong ot quan hiện nay

196

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghien cứu dé tai

Cải cách hành chính là nhiệm vụ khổ khăn, là nhu cầu tất yếu của nhà

nước ta trong giai đoạn hiện nay đáp ứng yên cầu của công cuộc dối mới cơchế quản lí kinh tế và hội nhập quốc tế t thực hiện nhiệm vụ này, các vấn để

liên quan đến nên hành chính cần được xem xét, đánh giá làm co sở cho việc

cải cách hành chính mội cách đẳng hệ A mọi phương diện, mọi cấp dé khácnhan, trong đá quyết định hành chỉnh không chi là phần quan trọng cua thể

chế hành chính- môi nội dung của cải cách hành chính - mà thang gua quyết

định hành chính có thể đánh giá thủ tuc hành chính, nang lực cắn hộ côngchức, hiệu lực, hiệu quả hoạt dang của bỏ máy hành chính `Í ä một nhần cñathể chế hành chính, quyết định hành chính giún cho bỏ may nhà nước, nhất là

bộ máy hành chính hoạt động hài hòa, nhịn nhàng các quyền và nghĩa vụ của

cổng dân được thực hiện tren thực tế Quyết đình hành chính ciing Irực tiép tao

ra những chuyển hiến moi mal đời sống xã hội theo đúng mục dich, yêu cầu của

quản li nhà nước Le di nhien quyết định hành chính chỉ phái hey đức: giá trị

tích cực dá khi thực sự có chất luemy cao Trong trường hợp quyết định hàn:chính có chất lương thấp thi chúng có thé han chế kél quả cai cách hành

chính, gáy ra những hận quả hai lợi về nhiều mặt cha chính hộ máy nhà nước

và toàn xã hỏi Do vậy, nâng cao chal lượng của quyết định hành chính là nha

cầu Hi yên của quản lí hành chính nhà nước trang điền kiện hiện nay.

Chat lượng của quyết định lành chỉnh thường được xem xét ở hai bìnhdiện cơ bản: hop phíp và hợp lí Các qny dinh của pháp luật về thủ lục xây

dựng quyét định hành chính cũng như các hoạt dong xáy dung quyết định

hành chính trên thực tế đền thể hiện yêu cầu và mục dich tạo ra quyết định vừa

hợp nhấp vừa hip lí nhưng có sự thiên lệch rõ rệt về thoa min tinh hợp phap

mà dường như cor nhe việc thỏa mãn tinh hợp li Tay nhiên, thực tiến quản lí

quyết định pháp luật nói chung bất hợp pháp mà phần nhiều lại do các quyếtđịnh bất hợp lí gây ra Đồng thời, mặc dù tính hợp pháp đường như đã được

chú trọng hơn tính hợp lí nhưng vẫn còn có một số lượng lớn quyết định hànhchính bất hợp pháp Thực tế đó có một phần nguyên nhân từ việc thiếu những

nghiên cứu đầy đủ, toàn diện về tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết định hành

chính Chính vì vậy, việc làm sáng tỏ cơ sở lí luận và thực tế, nội dung tính

hợp pháp, tính hợp lí; mối liên hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lí; khả năng

nâng cao chất lượng của quyết định hành chính thông qua các hoạt động cụthể trong quá trình xây dựng và thực hiện quyết định hành chính, từ đó xácđịnh thế nào là một quyết định hành chính hợp pháp, hợp lí, thế nào là quyết

định hành chính khiếm khuyết, các dạng khiếm khuyết của quyết định hành

chính, nguyên nhân nào dẫn đến những khiếm khuyết đó để hoàn thiện phápluật về xây dựng và định hướng cho hoạt động xây dựng quyết định hành chính

trên thực tế nhằm tạo ra các quyết định hành chính có chất lượng cao cho đếnnay vẫn là vấn đề có ý nghĩa về mặt lí luận và thực tiễn.

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Các công trình nghiên cứu tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết định

hành chính bao gồm những công trình nghiên cứu gián tiếp và nghiên cứu trực

tiếp Các công trình nghiên cứu gián tiếp nghiên cứu tính hợp pháp, tính hợp lícủa văn bản pháp luật nói chung, như: The concept of law của H.L.A Hart,Oxford University, Quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, dự ánVIE/94/003, Xem xét dự án luật: cẩm nang cho các nhà lập pháp của Ann |

Seidman, Robert Seidman, Nalin Abeysekere Mac dù không trực tiếp dé

cập đến quyết định hành chính nhưng những biểu hiện của tinh hợp pháp, tinhhợp lí của văn bản pháp luật cũng có thể coi là những biểu hiện tính hợp pháp,hợp lí của quyết định hành chính Các công trình nghiên cứu trực tiếp tính hợp

pháp, tinh hợp lí của quyết định hành chính gồm: Giáo trình Luật Hành chính

của trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của

Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Giáo trình Luật Hành chính và tài phánhành chính Việt Nam của Học viện Hành chính Quốc gia, Constitutional andadministrative law của Hilaire Barnett, Cavendish Publishing Limited;General principles of Administrative law của EI Sykes, DJ lanham, RRS

Tracey, KW Esser, Butterworths Sydney- Adelaide- Brisbane-

Canberra-Melbourne- Perth; Pháp luật hành chính cia Cộng hòa Pháp cia Martine

Lombard và Gilles Dumont; Về xác định các căn cứ đánh giá tính hợp phápcủa quyết định hành chính trong xét xử các vụ án hành chính của Nguyễn Văn

Quang, Tạp chí Luật học, số 4/2004; Những căn cứ đánh giá tính hợp phápcủa quyết định hành chính trong xét xử hành chính ở Cộng hòa Pháp và

Vương quốc Bỉ của Nguyễn Hoàng Anh, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số7/2005 Với cả hai cách tiếp cận đó, các nghiên cứu đề cập đến cả tính hợppháp, tính hợp lí của quyết định hành chính thường chỉ giới thiệu một số biểu

hiện cơ bản của tính hợp pháp, hợp lí mà không phân tích sâu các biểu hiện đóvà hầu như không chỉ ra cơ sở lí luận của tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết

định hành chính Các công trình nghiên cứu trực tiếp về quyết định hành chính

hầu hết chỉ tập trung nghiên cứu tính hợp pháp, liệt kê các biểu hiện của tính

hợp pháp, hậu quả pháp lí của các quyết định không đảm bảo các yêu cầu về

tính hợp pháp khi các quyết định đó là đối tượng khiếu nại hay khiếu kiện

hành chính Một số công trình lí giải vì sao quyết định hành chính phải bảođảm tính hợp pháp, nhấn mạnh quyết định hành chính phải đáp ứng yêu cầuvề giới hạn quyền lực, mục đích sử dụng quyền lực của cơ quan ban hành khi

ban hành quyết định như Constitutional and administrative law, General

principles of Administrative law Trong khi đó, tính hợp lí của quyết địnhhành chính chỉ được nghiên cứu một cách tản mạn về một số khía cạnh nhất

định, như: sự phù hợp của quyết định (pháp luật) với một số yếu tố xã hội (The

concept of law), một số yếu tố Kĩ thuật trình bày quyết định (Bàn về việc lập

cho các nhà lập pháp); hoặc là nói đến khả năng xử lí của tòa án đối với quyếtđịnh hành chính bất hợp lí trong một vài trường hợp rất hạn chế như quyếtđịnh hành chính được ban hành dựa trên những thông tin hoàn toàn sai sự thật,hoặc việc ban hành quyết định hành chính đã bỏ qua những chứng cứ có ý nghĩa quyết định về ban chất của sự việc (Constitutional and administrative

law) Việc nghiên cứu tản mạn như vậy không tạo được sự hình dung đây đủvề tính hợp lí, càng không nêu bật được tầm quan trọng của tính hợp lí của

quyết định hành chính đối với quá trình quản lí xã hội Hơn nữa, các công

trình nghiên cứu về chất lượng quyết định hành chính nói riêng, quyết định

pháp luật nói chung đều nói đến tính hợp pháp và tính hợp lí nhưng không chỉra mối liên hệ vừa thống nhất, vừa độc lập tương đối giữa tính hợp pháp và

tính hợp lí làm cho việc đánh giá chất lượng của quyết định hành chính phầnnào bị hạn chế Sự không đầy đủ về lí luận đối với tính hợp lí, mối liên hệ giữa

tính hợp pháp và tính hợp lí của quyết định hành chính là một trong những

nguyên nhân dẫn đến tình trạng đôi khi quá coi trọng hoặc quá coi nhẹ tính hợp

pháp hoặc tính hợp lí trong những trường hợp quản lí cụ thể.

Không chỉ thiếu các nghiên cứu đây đủ về tính hợp pháp, tính hợp lícủa quyết định hành chính mà việc bảo đảm tính hợp pháp, hợp lí của quyết

định hành chính cũng không được quan tâm xem xét đúng mức Vấn đề này lẽra phải được quan tâm nhiều nhất vì trong hệ thống pháp luật luôn có nhữngquy định liên quan đến việc làm thế nào để ban hành quyết định hành chính

có chất lượng cao, về kiểm soát các quyết định sau khi đã được ban hành Trênthực tế cũng đã có nhiều dự án, nhiều cuộc hội thảo, nhiều công trình nghiên

cứu cung cấp những cơ sở khoa học, cơ sở thực tế cho các quy định đó (ở ViệtNam có các dự án VIE/94/003, dự án STAR, các hội thảo, các bài nghiên cứu

liên quan đến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Khiếu nại, tố

cáo, Pháp lệnh Giải quyết các vụ án hành chính ) Tuy nhiên, các nghiên cứu

đó nghiêng nhiều về yếu tố kĩ thuật, về quy trình tiến hành các hoạt động xây

dựng, kiểm tra quyết định, về cơ chế phối hợp hoạt động, kiểm tra, giám sát

lẫn nhau giữa các cơ quan tham gia hoạt động chung mà chưa thực sự gắn cáchoạt động đó với việc đảm bảo tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết định được

xây dựng hay bị kiểm tra, giám sát Đồng thời, các nghiên cứu về quá trìnhxây dựng quyết định hành chính thường tách biệt với các nghiên cứu về kiểm

tra, giám sát, xử lí quyết định nên không tạo được sự thống nhất, đồng bộ giữacác hoạt động bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết định ở hai giaiđoạn trước và sau khi quyết định hành chính được ban hành Điều này dẫn tớisự coi nhẹ việc bảo đảm tính hợp lí so với việc bảo đảm tính hợp pháp củaquyết định hành chính và những bất cập trong việc gắn trách nhiệm của các cơquan không chú ý thích đáng đến việc bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lí củaquyết định hành chính trong quá trình xây dựng quyết định với việc xử lí

quyết định bất hợp pháp, bất hợp lí.

Nói chung có nhiều công trình nghiên cứu khác nhau một cách trựctiếp hoặc gián tiếp về tính hợp pháp và tính hợp lí của quyết định hành chính

nhưng các công trình đó hoặc là giới thiệu chung, khái quát về tính hợp pháp,

tính hợp lí, hoặc nghiên cứu một cách tản mạn, tách biệt những khía cạnh nhỏ

của vấn đề Cho đến nay vẫn chưa có một công trình nào nghiên cứu sâu sắc,

toàn diện về cơ sở lí luận và thực tiễn về nội dung và những biểu hiện cụ thểcủa tính hợp pháp, hợp lí của quyết định hành chính, về mối liên hệ giữa tínhhợp pháp và tính hợp lí, việc bảo đảm tính hợp pháp, hợp lí của quyết định

hành chính thông qua các hoạt động cụ thể trước và sau khi quyết định hành

_ chính được ban hành.

3 Phạm vi, mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

Quyết định hành chính được sử dụng hết sức phổ biến trong hoạt động

của bộ máy nhà nước với nội dung, hình thức, tính chất khác nhau, nhưng đểnội dung nghiên cứu vừa tập trung, vừa bao quát được những đặc trưng cơ bản

của quyết định hành chính, đồng thời có giá trị thiết thực đối với những hoạt

hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam ban hành.

Mục đích của luận án là phân tích cơ sở lí luận của tính hợp pháp, hợplí của quyết định hành chính, xây dựng hệ tiêu chí đánh giá tính hợp pháp,tính hợp lí, làm rõ mối liên hệ giữa tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết định

hành chính, chứng minh nhu cầu và khả năng nâng cao chất lượng của quyếtđịnh hành chính, từ đó đưa ra một số giải pháp bảo đảm tính hợp pháp, hợp lí

- Đánh giá thực trạng về tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết định hành

chính, tìm hiểu nguyên nhân dẫn đến tình trạng kém chất lượng của quyết

định hành chính trong thời gian qua.

- Đề xuất các giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao chất lượng củaquyết định hành chính ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.

4 Cơ sở lí luận và phương pháp nghiên cứu của luận án

Luận án được thực hiện trên cơ sở lí luận của chủ nghĩa Mác - Lênin,

tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhànước và pháp luật, những kiến thức lí luận có tính phổ biến trong khoa học

pháp lí ở trong và ngoài nước có liên quan đến chủ đề của luận án Cơ sởphương pháp luận của luận án là chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịchsử Những phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng trong quá trình thựchiện luận án gồm: phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp phân tích,

phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh |

Một cách cụ thể, phương pháp duy vật biện chứng được sử dụng xuyênsuốt luận án Các vấn đề thuộc nội dung của luận án như tính hợp pháp, hợp lí

của quyết định, bảo đảm tính hợp pháp, hợp lí của quyết định hành chính đượcnghiên cứu trong mối quan hệ tác động qua lại lẫn nhau trong một tổng thể,

đông thời đặt trong mối tương quan với các yếu tố chính trị, kinh tế, văn hóa,xã hội, các nhu cầu và mục đích quản lí, có tính đến điều kiện giao lưu quốc tế

mạnh mẽ hiện nay Mỗi vấn đề đều được xem xét dưới góc độ lí luận và thựctiễn, được đánh giá cả điểm mạnh và điểm yếu nhằm đưa đến các kết luận vừacó tính lí luận, vừa có tính thực tiễn.

Phương pháp phân tích được dùng để xem xét các vấn đề ở mức độ chỉ

tiết trên tất cả các bình diện khác nhau Chẳng hạn, về tính hợp pháp, hợp lícủa quyết định hành chính, luận án đã xem xét cơ sở khoa học, cơ sở pháp lí,

phân tích những ưu, nhược điểm của pháp luật hiện hành, những bất cập của

pháp luật ảnh hưởng đến việc đánh giá, bảo đảm tính hợp pháp, hợp lí củaquyết định hành chính Các biểu hiện cụ thể của tính hợp pháp, tính hợp líđược nhìn nhận ở cả góc độ hình thức, nội dung của quyết định Việc bảo đảm

tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết định hành chính cũng được nghiên cứu

trong nhiều hoạt động khác nhau, trong đó chỉ rõ ý nghĩa của từng hoạt động

cụ thể đối với việc bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lí, vai trò của các cơ quan

nhà nước khác nhau trong quá trình xây dựng, kiểm tra, giám sát, xử lí đối với

chất lượng của quyết định hành chính.

Phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa, rút ra những

nhận xét, kết luận, luận điểm về từng nội dung nghiên cứu Những nhận xét,

kết luận trong luận án không xuất phát từ những biểu hiện cá biệt, riêng lẻtrong quản lí mà ít nhiều mang tính phổ biến, như thiếu sự quan tâm cần thiếtđối với tính hợp lí của quyết định hành chính hay chú trọng rõ rệt đến yêu cầu

hợp pháp về nội dung của quyết định hành chính mà ít chú ý đến các biểu hiệnkhác của tính hợp pháp khiến cho hoạt động bảo đảm chất lượng của quyếtđịnh hành chính trên thực tế không đáp ứng được yêu cầu của quản lí.

định hành chính là quyết định quy phạm và quyết định cá biệt Không những

thế, luận án còn so sánh giữa tính hợp pháp và tính hợp lí về nhiều khía cạnhnhư mức độ quan tâm của nhà nước thông qua các quy định của pháp luật và

hoạt động thực tiễn liên quan đến tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp, tính hợplí, sự bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lí, việc xử lí các quyết định hành chính

bất hợp pháp, bất hợp lí Bằng phương pháp so sánh, luận án không chỉ chứngminh sự cần thiết phải duy trì sự thống nhất đồng thời với sự khác biệt giữa

các loại quyết định hành chính, giữa tính hợp pháp và tính hợp lí mà còn chỉ rõ

những bất cập trong pháp luật và hoạt động thực tiễn về việc bảo đảm tính hợppháp, hợp lí của từng nhóm quyết định, về việc bảo đảm tính hợp pháp hay

bảo đảm tính hợp lí trong sự độc lập tương đối của hai thuộc tính này.

Các phương pháp nghiên cứu nói trên không sử dụng riêng ré mà đượckết hợp với nhau để việc nghiên cứu vừa có tính khái quát, vừa có độ chỉ tiếtcần thiết, gắn với những trường hợp, những điều kiện, hoàn cảnh cụ thể, không

lệch lạc, chủ quan, phiến diện.

5, Điểm mới và ý nghĩa của luận ánĐiểm mới của luận án là:

Thứ nhất, hình thành khái niệm tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết

định hành chính.

Thứ hai, xây dựng hệ tiêu chí đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lí củaquyết định hành chính Lí giải mối quan hệ thống nhất và độc lập tương đốigiữa tính hợp pháp và tính hợp lí của quyết định hành chính, mối quan hệ mậtthiết giữa các hoạt động trước và sau khi ban hành quyết định hành chính vớitính hợp pháp, hợp lí của nó.

Thứ ba, đưa ra một số giải pháp có tính khả thi nhằm bảo đảm tính hợp

pháp và hợp lí của quyết định hành chính.

Ý nghĩa của luận án:

giảng day tai các cơ sở đào tạo luật cũng như việc xây dựng, giám sát, kiểm

tra, xử lí các quyết định hành chính nói riêng, văn bản pháp luật nói chung

trong thực tế.

6 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung

của luận án bao gồm 5 chương, 10 tiết.

Chương 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

1.1 KHÁI NIỆM QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

Theo học thuyết Mác - Lénin, nhà nước là một tổ chức quyền lực đặc

biệt được sinh ra trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định với mụcđích duy trì trật tự và thúc đẩy xã hội phát triển Để thực hiện sứ mệnh đó, nhà

nước tiến hành nhiều hoạt động khác nhau mà đặc trưng là những hoạt độngmang tính quyền lực nhà nước Các hoạt động mang tính quyền lực nhà nước

được thể hiện dưới nhiều hình thức, rõ rệt nhất là hoạt động ban hành và tổ

chức thực hiện các quyết định pháp luật Bằng việc ban hành và tổ chức thựchiện các quyết định pháp luật, nhà nước quản lí nền kinh tế, thiết lập, bảo vệtrật tự và công bằng xã hội, quy định và bảo đảm thực hiện các quyền và tự do

của công dân, tổ chức và vận hành bộ máy nhà nước

( Các quyết định pháp luật được các chủ thể có thẩm quyền ban hànhtrộng quá trình tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn pháp luật

quy định) Quyết định pháp luật rất da dạng cả về chủ thể ban hành, thủ tục.

ban hanh, hinh thức, nội dung, tính chất, yêu cầu cụ thể đối với từng nhóm

quyết định Vì vậy, trong khoa học pháp lí thường có nhiều cách phân chia.

quyết định pháp luật nói chung thành các nhóm khác nhau Một trong những

cách phân chia đó là dựa vào mục đích sử dụng quyền lực nhà nước khi banhành quyết định pháp luật, theo đó, quyết định pháp luật được chia thànhquyết định lập pháp, quyết định hành chính, quyết định tư pháp Quyết định

lập pháp là quyết định pháp luật được van hành để thực hiện quyền lập pháp;quyết định hành chính là quyết định pháp luật được ban hành để thực hiệnquyền hành pháp; quyết định tư pháp là quyết định pháp luật được ban hành

để thực hiện quyền tư pháp Như vậy, theo sự phân công thực hiệ:: quyền lực

giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước, mỗi nhóm quyết định chủ yếu được

ban hành bởi loại cơ quan nhất định phù hợp với chức năng của các cơ quan

đó.(Trong đó, quyết định hành chính chủ yếu được ban hành bởi cơ quan cóchức năng quản lí hành chính nhà nước- cơ quan hành chính nhà nước Cùng

với cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan quyền lực, cơ quan xét xử, cơ quankiểm sát cũng có quyền ban hành quyết định hành chính Tuy nhiên, vì khôngcó chức năng quản lí hành chính nên các cơ quan đó chỉ ban hành quyết định

hành chính với số lượng ít, phạm vi hẹp, thường là các quyết định nhằm xâydựng, ồn định chế độ công tác nội bộ cơ quan và khả năng tác động trực tiếptới các lĩnh vực khác nhau trong xã hội rất hạn chế Ngược lại, cơ quan hànhchính là cơ quan có chức năng quản lí hành chính nhà nước nên các cơ quan

này ban hành rất nhiều quyết định hành chính trong quá trình hoạt động để

thực hiện chức năng của mình Các quyết định hành chính của cơ quan hànhchính nhà nước ban hành phản ánh đây đủ, rõ ràng những tính chất, đặc điểm,

yêu cầu của quản lí hành chính trong từng lĩnh vực, từng thời kỳ cụ thé]

Quyết định hành chính không phải là đề tài mới mẻ trong khoa học vàthực tiễn pháp lí Khái niệm này đã được nghiên cứu và sử dụng với phạm vi,mức độ, mục đích khác nhau và vi vậy cũng có nhiều cách tiếp cận khác nhau

về quyết định hành chính.

Dưới góc độ hình thức biểu hiện, quyết định hành chính thường đượctiếp cận ở hai phạm vi: một là, quyết định hành chính gồm quyết định bằngvăn bản, quyết định bằng lời nói, đấu hiệu, ký hiệu; hai la, quyết định hành

chính chỉ là các quyết định bằng văn bản.

Quyết định hành chính có thể biểu hiện dưới nhiều hình thức khác

nhau như văn bản, lời nói, dấu hiệu, kí hiệu vì quyết định được hiểu là “định

ra, đề ra và dứt khoát phải làm" hoặc là “điều định ra, dé ra của cấp trên phảithực hiện” [74, tr 9081 Theo đó, điều kiện cần và đủ của một quyết định là

tính bắt buộc và tính quyên lực nhà nước Hầu hết các giáo trình Luat Hinh

chính Việt Nam đều cho rang việc một quyết định hành chính tồn tại dướidạng nào (văn bản hay không phải văn bản) chí là cách thức thể hiện nội dung

của quyết định mà thôi Sự đồng nhất khái niệm quyết định với văn bản đã thu

hẹp khái niệm quyết định hành chính [27, tr 131], [32, tr 391] Thực tế quan

lí hành chính cho thấy, các quyết định hành chính không thể hiện dưới dạng

văn bản được sử dụng thường xuyên hơn các quyết định hành chính thể hiện

dưới dạng văn bản Vì hoạt động quản lí hành chính là hoạt động tổ chức thựchiện pháp luật, trực tiếp điều hành hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá

nhân nên cần các mệnh lệnh của người quản lí có mức độ đơn giản, phức tạprất khác nhau và việc ban hành quyết định hành chính có tần xuất rất cao Nếu

tất cả các quyết định hành chính đều được văn bản hóa thì hoạt động quản lí

sẽ cứng nhắc, phức tạp và nhiều trường hợp sẽ rất chậm trễ Các quyết địnhhành chính không thể hiện dưới dạng văn bản đã tạo nên sự sống động, linh

hoạt cần thiết của quan lí hành chính nhà nước.`

Việc coi quyết định hành chính chỉ biểu hiện dưới dạng văn bản, là"hành vi mang tính chất pháp lí của một người, một cơ quan, một tổ chức cóthẩm quyền quyết định một việc, một vấn đề bằng cách ra một văn bản pháp

quy hay văn bản cá biệt” [61] có cơ sở là các vấn dé, các mệnh lệnh quan

trọng luôn được thể hiện dưới dạng văn bản Văn bản được sử dụng để ghinhận những vấn đề quan trọng vì tính rõ ràng, xác định về nội dung là cơ sở

chắc chắn cho các hoạt động phục tùng, thực hiện, kiểm tra, giám sát việc

thực hiện quyền lic nhà nước, nhất là khi quyết định có phạm vi đối tượng tácđộng rộng và sự tác động cần được duy trì trong thời gian đài Đồng thời thủ

tục ban hành các văn bản trong quản lí nhà nước chặt chế có khả nang dambao do đúng đắn cẩn thiết cho các quyết định được ban hành Các quy định

của pháp luat và thực tiễn pháp lí cũng chứng minh sự cần thiết phải dùng

quyết định bằng vin bản trong những trường hợp quản lí quan trọng Chẳng

hạn, Điều 12 Pháp l‡nh Xử lí vi phạm hành chính năm 1995 quy định xử phạt

vị phạm hành chính bảng hình thức xử phạt cảnh cáo có thể “được quyết định

bằng văn bản hoặc bằng hình thức khác”, trong khi xử phạt bằng hình thứcphạt tiền (hình thức xử phạt nghiêm khac hơn hình thức xử phạt cảnh cáo) bắt

buộc phải sử dụng quyết định xử phạt vi phạm hành chính (bằng văn bản).

Mặc dù pháp luật quy định có thể sử dụng fñnh thie khác để xử phạt khi áp

dụng hình thức xử phạt cảnh cá hoạt động này cũng chỉ được

thể hiện dưới dạng quyết định bằng văn bản vì việc cảnh cáo bằng miệng tỏ ra

ít giá trị Chính vì vậy, Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính năm 2002 quyđịnh mọi trường hợp xử phạt vi phạm hành chính phải thể hiện bằng văn bản.Quy định của pháp luật và thực tiễn pháp lí nói trên khẳng định tính ưu việt

của quyết định bằng văn bản so với quyết định không thể hiện bằng văn bản.Nếu như quyết định bằng lời nói, dấu hiệu, ký hiệu tạo nên sự sống động, linh

hoạt của quản lí thì quyết định bằng văn bản lại phản ánh tính khuôn mẫu,

tính có căn cứ chắc chắn, tạo nên sự ổn định của hoạt động quản lí hành chính

nhà nước.

Dưới góc độ tính chất cũng có những cách nhìn nhận khác nhau vềquyết định hành chính: quyết định hành chính chỉ là quyết định cá biệt (quyết

định áp dụng pháp luật) và quyết định hành chính không chỉ là quyết định cábiệt mà còn gồm cả quyết định quy phạm (hoặc thêm cả quyết định chủ đạo).

Việc coi quyết định hành chính chỉ là quyết định cá biệt [27, tr 138],

[32, tr 407] xuất phát từ thuật ngữ quyết định hành chính được ghi nhận trong

một số văn bản pháp luật như Luật Khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh Thủ tục giải

quyết các vụ án hành chính và đối tượng xét xử hành chính Chẳng hạn, Điều 2

Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: “Quyết định hành chính là quyết định bằng vănbản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ

quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối

tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lí hành chính"; hay

Điều 4 Pháp lệnh Thử tục giải quyết các vụ án hành chính “Quyết định hành

chính quy định trong pháp lệnh này là quyết định bằng văn bản của Bộ, cơquan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phú, Văn phòng Chủ tịch nước, Vănphòng Quốc hội, cơ quan nhà nước địa phương, các Tòa án nhân dân, Viện

kiểm sát nhân dân các cấp được áp dụng mội lần với một hoặc một số đối

tượng cụ thể về một vấn dé cụ thể" Khái niệm quyết định hành chính nói trênkhông phải là khái niệm hoàn toàn mang tính khoa học mà là khái niệm mang

tính quy ước và chỉ có ý nghĩa trong các văn ban đó.!Tính quy ước của kháiniệm này thể hiện ở chỗ: 7h nhất, bên cạnh các quyết định được gọi là quyếtđịnh hành chính thì ngay trong các văn bản nói trên cũng đề cập tới các quyết

định khác thực chất là quyết định hành chính nhưng không được gọi là quyếtđịnh hành chính, chẳng hạn quyết định kỉ luật cán bộ, công chức do các cơquan hành chính ban hành, quyết định giải quyết khiếu nại Thứ hai, phạm vi

quyết định hành chính trong các văn bản này bị giới hạn bởi chính phạm viđiều chỉnh của các văn bản đó Các văn bản nói trên quy định về quyền khiếu

nại, khiếu kiện; thẩm quyền giải quyết khiếu nại, khiếu kiện; thủ tục giải

quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính Hiện nay ở Việt Nam, các cá nhân, tổ

chức không có quyền khiếu nại hay khiếu kiện đối với các-văn-bản quy phạm

pháp luật cho nền khái riếm quyết định hành chính được thể hiện trong các

văn bản quy định vé khiếu nai, khiêu kiện đương nhiên ki không thể là quyết

định hành chính quy Phạm Vi thế, các công trình nghiên cứu liên quan đến

đối tượng khiết nai, ¢ đối tượng khiếu kiện hành chính mặc nhiên sử dụng khái

niệm quyết định hành chính với nghĩa là quyết định cá biệt, không cần bất cứ

phi chú hay giải thích gì thêm Hơn nữa, trong pháp luật hiện hành không có

quy định nào sử dụng khái niệm quyết định hành chính với nghĩa là quyếtđịnh quy phạm nên việc cOI quyết định hành chính chỉ là quyết định cá biệt

càng trở nên phổ biến.

Quan điểm cho rằng quyết định hành chính không chỉ là quyết định cábiệt (26, tr 413; 416; 426], [27, tr.137-139], [37, tr 61; 69], (58, tr 172-173] khôngdựa trên cơ sở pháp luật thực định mà dựa vào bản chất của hành pháp.

Để thực thi quyền hành pháp, cơ quan hành chính nhà nước kh6ng, chi

thi hành các quy định của cơ quan lập pháp mà phải có sự sáng tạo rõ rệt trong

việc quyết định những biện pháp cần thiét để tổ chức thực hiện các quyết định

của cơ quan lập pháp cũng như cá quyền chủ động đưa ra các tác động đáp

ứng nhu cầu da dạng của quan lí đời sống xã hội hàng ngày Nói cách khác,

hành pháp bao gồm chấp hành các văn bản pháp luật của cơ quan quyền lực vàđiều hành hoạt động của các đối tượng chịu sự quản lí Để thực hiện được hoạtđộng chấp hành, điều hành đó, một mặt, chủ thể quản lí hành chính nhà nước

phải định ra những chủ trương, đường lối, biện pháp quản Ii lớp có giá trị định

hướng cho hoạt động quản lí hành chính nhà nước trong từng thời kì hay trong

từng lĩnh vực xã hội Mặt khác, chủ thể quản lí đặt ra các quy phạm pháp luật

điều chỉnh các quan hệ xã hội phổ biến, điển hình trong quản lí cũng như áp

dụng pháp luật để giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong quá trình cácchủ thể đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình Các quyết định chứa

đựng những nội dung trên đều có giá trị trực tiếp hoặc gián tiếp điều chỉnh cácquan hệ xã hội phát sinh trong quản lí hành chính nhà nước, nhằm đạt được

những nhiệm vụ, mục tiêu của quản lí Do tính phổ quát của các chữ Ơn,

biện pháp lớn hay tính bắt buộc chung của quy phạm nên quyết định hành

chính chủ đạo, quyết định quy phạm mang tính định hướng hay điều chỉnh

những quan hệ phát sinh giữa những chủ thể, trong những điều kiện được dự

liệu có tính lặp lại trên thực tế Phạm vi điều chỉnh rộng và khả năng điều

chỉnh lâu dài làm cho các quyết định đồ có khả năng tạo ra trật tự chung thống

nhất trong quản lí, nhưng tính phổ biến, được điển hình hóa của các tìnhhuống được mô tả trong quy phạm không cho phép thấy hết những phức tạp,

đa dang của các tình huống riêng biệt trong cuộc sống Sự điều chỉnh riêng

biệt được thực hiện bởi các quyết định hành chính cá biệt [73, tr 95] Hai khả

năng điều chỉnh đó (điều chỉnh chung và điều chỉnh riêng biệt) không loại trừmà bổ sung cho nhau, Các chủ thể quản lí hành chính không thể thực hiện

được hoạt động quản lí nếu thiếu một trong hai khả năng điều chỉnh nói trên

và nếu tách rời hai hoạt động điều chỉnh này cúng sé làm cho hoạt động quan

lí hành chính khé khăn, không hoàn chỉnh Mặt khác, tất cả các quyết định đó

cùng bi chi phối bởi các yếu tố chung của quản lí như cơ chê quản lí, nhiệmvụ quan lí, mục đích quản lí, điều kiện, môi trường quản \í Chính tính thống

nhất về nhiều mặt của các nhóm quyết định va của hoạt động ban hành cácnhóm quyết định đó là cơ sở cho quan niệm cho rằng không nên coi quyết

định hành chính chỉ là quyết định cá biệt Quan niệm này cũng được ghi nhậntrong Từ điển Luật học, ở đó quyết định hành chính gồm quyết định chủ đạo,quyết định quy phạm, quyết định cá biệt và được định nghĩa là:

Quyết định trong lĩnh vực quản lí hành chính nhà nước Quyết

định hành chính thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quannhà nước có thẩm quyền, của người có chức vụ, tổ chức và cá nhân

được nhà nước trao quyền, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành

pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định hướng

tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lí hành chính [63, tr 658].

¬-Đưới góc độ chủ thể ban hành, quyết định hành chính được ban hànhbởi nhiều chủ thể khác nhau trong bộ máy nhà nước khi các chủ thể đó thực

hiện hoạt động quản lí hành chính nhà nước Tuy vậy, sự quan tâm chủ yếu

hướng vào nhóm quyết định hành chính do các chủ thể trong hệ thống cơ quan

hành chính nhà nước ban hành [27, tr 130], [59, tr 17] Sự quan tâm này dựa

trên cơ sở chức năng của các cơ quan trong bộ máy nhà nước Bộ máy nhà

nước của các nhà nước hiện đại mặc dù được tổ chức theo những nguyên tắc tổ

chức và thực hiện quyền lực khác nhau nhưng trong đó bao giờ cũng có một

loại cơ quan có chức năng quản lí hành chính nhà nước Các quyết định hànhchính chủ yếu được ban hành bởi nhóm cơ quan này và là những quyết định hànhchính quan trọng nhất, thể hiện những đặc trưng cơ bản của quyết định hànhchính Do đó, khi nghiên cứu quyết định hành chính nói chung chỉ cần nghiêncứu quyết định hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành làcó thể khái quát được toàn bộ những vấn đề thuộc về quyết định hành chính.

Các cách tiếp cận khái niệm quyết định hành chính nói trên phù hợp

với nội dung, mục dich nghiên cứu trong các trường hợp tương ứng Tuy nhiên,

để nghiên cứu tính hợp pháp và hợp lí của quyết định hành chính thì khái niệm

vậy, các quyết định hành chính được nghiên cứu ở đây chỉ là quyết định thể

hiện dưới dạng văn bản Hiện nay trong khoa học pháp lí tồn tại hai cách phân

loại quyết định hành chính khi căn cứ vào tính chất của chúng.

Cách thứ nhất, chia quyết định hành chính thành quyết định hànhchính quy phạm và quyết định hành chính cá biệt.

Quyết định hành chính quy phạm là quyết định do các chủ thể trong

hệ thống cơ quan hành chính ban hành theo thủ tục, hình thức pháp luật quy

định, có chứa đựng các quy phạm pháp luật nhằm thực hiện chức năng hànhpháp và được bảo đảm thực hiện bằng nhà nước.

Quyết định hành chính cá biệt là quyết định do các chủ thể trong hệ

thống cơ quan hành chính ban hành theo thủ tục, hình thức pháp luật quy định,nhằm cụ thể hóa các quy phạm pháp luật thành các mệnh lệnh quản lí có giá

trị bắt buộc thi hành và được bảo đảm thực hiện bằng nhà nước.

Đây là cách phân loại phổ biến ở nhiều cơ sở nghiên cứu, giảng dạy vềluật, được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan nhà nước và thể hiện trongcác quy định của pháp luật Sự phân loại này đã chứng tỏ khả năng tác động tớixã hội của mỗi loại quyết định là khác nhau tạo cơ sở để xác định thẩm quyềnban hành và thiết lập quy trình xây dựng từng loại quyết định một cách phù hợp.

Tuy nhiên, cách phân loại này cũng có điểm chưa hoàn toàn rhỏa đáng

là trong số các quyết định được coi là quyết định hành chính quy phạm, có những

quyết định mà nội dung chỉ chứa đựng các nguyên tắc, những biện pháp quản

lí lớn mang tính định hướng cho quản lí hành chính ở những lĩnh vực, những

giai đoạn nhất định Những quyết định này đương nhiên không phải là quyết

định cá biệt mà nếu coi là quyết định hành chính quy phạm thi it sức thuyếtphục vì quy phạm pháp luật thường được hiểu là quy tắc hành vi trong khi nộidung của các quyết định này không chứa đựng các quy tắc hành vi đúng nghĩa.

Vì vậy, trường hợp này thường được coi là dạng quy phạm pháp luật đặc biệt.Cách thứ hai, chia quyết định hành chính thành quyết định chủ đạo,

quyết định quy phạm và quyết định cá biệt Trong đó, quyết định hành chính

chủ đạo là loại quyết định mà các chủ thể quản lí ban hành để đưa ra những

chủ trương, chính sách, giải pháp lớn về quản lí hành chính trên phạm vi một

vùng lãnh thổ hay về một lĩnh vực quản lí nào đó [59, tr 172].

Nếu so sánh hai cách phân loại trên thì thực chất quyết định hànhchính quy phạm theo cách phân loại thứ nhất bao hàm quyết định hành chínhquy phạm và quyết định hành chính chủ đạo theo cách phân loại thứ hai Cách

phân chia thứ hai này không mắc phải sự lúng túng trong việc giải thích cácquy định có tính nguyên tắc, định hướng có phải là quy phạm pháp luật haykhông vì chúng nằm trong các quyết định chủ đạo Đồng thời cách phân loại

này cũng chỉ rõ vai trò của từng loại quyết định trong quản lí hành chính nhànước (Đó là, quyết định chủ đạo không trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội

mà có giá trị định hướng cho hoạt động quản lí về một vấn đề lớn nào đó, là

cơ sở để ban hành quyết định quy phạm; quyết định quy phạm dùng để trựctiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội; quyết định cá biệt được ban hành để giảiquyết các vấn dé cụ thể trong quản lí; Tuy nhiên, ranh giới giữa quyết địnhchủ đạo và quyết định quy phạm khá mờ nhạt Chẳng hạn, xét về thẩm quyềnban hành có thể nói do tính chất định hướng cho hoạt động quản lí đên phần

lớn các quyết định chủ đạo sẽ do các cơ quan trung ương ban hành, nhưng với

xu hướng phân cấp ngày càng mạnh cho địa phương hiện nay thì cơ quan hànhchính địa phương cũng có thể ban hành khá nhiều quyết định chủ đạo để phát

huy tiềm năng, thế mạnh của mỗi địa phương một cách ổn định và bền vững.

Xét về tên loại cuyết định hay thủ tục ban hành quyết định trong các quy địnhcủa pháp luật cũng như yêu cầu thực tế chưa có sự phân biệt nào và cũng

không thực su có nhu cầu phân biệt giữa quyết định quy phạm va quyết địnhchủ đạo Điều đó cho thấy sự phân biệt quyết định chủ đạo và quyết định quyphạm mang ý nghĩa về khoa học quản lí hơn là về mặt pháp lí.

Mặc dù mỗi cách phân loại nói trên có những ưu, nhược riêng và đều

có giá trị nhất định trong việc đánh giá, xây dựng, sử dụng quyết định trong

quản lí hành chính nhà nước, song để nghiên cứu sâu về tính hợp pháp, hợp lí

của quyết định hành chính và ứng dụng kết quả nghiên cứu vào thực tiễn đờisống pháp lí luận án sẽ sử dụng cách phân loại quyết định hành chính thành

quyết định quy phạm và quyết định cá biệt.

( Không chỉ có nhiều cách tiếp cận khác nhau đối với khái niệm quyết định hành chính mà trong khoa học và thực tiễn pháp lí hiện đang tồn tạinhững cách gọi tên khác nhau đối với loại quyết định này.

-*Thit nhất là quyết định quản lí, hay, quyết định quản lí hành chính nhà

nước Đây là hai khái niệm được sử dụng song song trong Giáo trình Luật Hànhchính và tài phán hành chính Việt Nam của Học viện Hành chính Quốc gia vớihàm ý chúng đồng nghĩa với nhau và giáo trình chỉ đề cập đến quyết định do cơquan hành chính nhà nước ban hành nên quyết định này được định nghia:

Quyết định quản lí hành chính nhà nước của các cơ quan

hành chính nhà nước là kết quả của sự thể hiện ý chí đơn phương

của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền, trên cơ sở

và để thi hành luật, được ban hành theo trình tự và hình thức dopháp luật quy định làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quanhệ pháp luật hành chính cụ thể, đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ quy phạmpháp luật hành chính hoặc làm thay đổi hiệu lực pháp lí của chúng;đặt ra những chủ trương, chính sách, nhiệm vụ của hoạt động anda

li hanh chinh nha nước [21, tr.130; 135].

Ngoại trừ vấn đề khái niệm này chỉ tập trung vào quyết định của cơ

quan hành chính nhà nước thì qua định nghĩa và những phàn tích về bản chất,

đặc trưng, phân loại quyết định quản lí của cơ quan hành chính nhà nước(quyết định quản lí hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước)thực chất đó chính là quyết định hành chính đã được nói đến ở trên Nói cáchkhác, quyết định quản lí hay quyết định quản lí hành chính nhà nước ở đây chỉ

là một cách gọi khác của quyết định hành chính.

Thứ hai là quyết định quản lí nhà nước Theo Giáo trình Luật Hànhchính Việt Nam của Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội thì:

Quyết định quản lí nhà nước là kết quả sự thể hiện ý chí quyềnlực đơn phương của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhữngngười có chức vụ và các cơ quan của các tổ chức xã hội khi đượcnhà nước trao quyền, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành luật,

theo trình tự và hình thức do luật định, nhằm định ra chủ trương,đường lối, nhiệm vụ lớn có tính chất định hướng; hoặc đặt ra, sửa

đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hay làmthay đổi phạm vì hiệu lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi,chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể, để thực hiện các

nhiệm vụ và chức năng quản lí nhà nước 32, tr 395].

Mặc dù gọi là quyết định quản lí nhà nước nhưng ngay từ đầu tác giả

đã nói rằng tác giả “không sử dụng thuật ngữ "văn bản quản lí nhà nước" vìvăn bản chỉ là một hình thức thể hiện của quyết định quản lí nhà nước mà

thôi; cũng không sử dụng thuật ngữ "văn bản quan lí nhà nước” như một số

sách báo vẫn dùng, vì thuật ngữ "hành chính" được dùng ở đây đã đồng nghĩa

với thuật ngữ "quản lí” rồi” [32, tr 389] Nhu vậy, khái niệm quyết định quanlí nhà nước được dùng ở đây đồng nghĩa với khái niệm quyết định quản lí hành

chính nhà nước được đưa ra trong Giáo trình Luật Hành chính và tài phán

hành chính Việt Nam nói trên Khi phân loại quyết định quản lí nhà nước, dựa

vào tính chất tác giả đã chia quyết định quản lí nhà nước thành ba nhóm làquyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt, tác giả viết

định hành chính nhưng thực chất khái niệm quyết định quản lí nhà nước mà

tác giả nêu trên chính là khái niệm quyết định hành chính Cũng cần phải nóithêm rằng, quyết định quản lí nhà nước ở đây rất khác văn bản quản lí nhànước được nói đến trong nhiều công trình nghiên cứu khác Chẳng hạn, trong"Ki thuật và ngôn ngữ soạn thảo văn ban quan lí nhà nước”, ngoài sự khác

nhau là văn bản chỉ là một dạng thức của quyết định thì phạm vi văn bản quản

lí nhà nước còn rộng hơn phạm vi quyết định quản lí nhà nước, như: các văn

bản luật, các văn bản đùng để truyền đạt thông tin và quyết định phục vụ cho

công tác quản lí [72, tr 11-15].

Ÿ Mặc dù có những cách gọi tên khác nhau như vậy nhưng bản chất vấn

đề là một Mỗi cách gọi tên đều có cơ sở khoa học nhất định, trong đó cách

gọi là quyết định hành chính vừa đã được luật hóa (mặc dù mới chỉ chính thứcquy định về quyết định hành chính cá biệt), vừa có sự thống nhất với các kháiniệm có liên quan như cơ quan hành chính, thủ tục hành chính, thể chế hành

chính § An tiện đáng kể khi sử dụng tên gọi mnnhững phân tích trên có thể định (obia quye định hành chính nhưyết định hành chính là quyết định do các cơ quan, người có thẩmSay:

quyền, các cá nhân, tổ chức được nhà nước trao quyền ban hành theo hình

thức, thủ tục pháp luật quy định, thể hiện ý chí của chủ thể quản lí dưới dạngcác quy phạm pháp luật hay các mệnh lệnh cá biệt giải quyết các công việc cụ

thể phát sinh trong quản lí hành chính, nhằm thực hiện chúc năng quản líhành chính nhà nước)

Để làm rõ hơn khái niệm quyết định hành chính, việc phân biét quyếtđịnh hành chính với một số khái niệm khác có liên quan cũng là điều can thiết:

Thứ nhất, phân biệt quyết định hành chính với các dạng quyết định

pháp luật khác: quyết định hành chính có những điểm khác biệt đáng kể so với

quyết định lập pháp và quyết định tư pháp.

Một là, phân biệt quyết định hành chính với quyết định lập pháp: quyết

định lập pháp là quyết định được tạo ra trong quá trình thực hiện quyền lập

pháp Quyết định hành chính khác quyết định lập pháp về chủ thể ban hành,thủ tục ban hành, tính chất sử dụng của quyết định Về chủ thể ban hành,

quyết định lập pháp được ban hành bởi một chủ thể duy nhất là Quốc hội;

quyết định hành chính được ban hành bởi nhiều chủ thể khác nhau mà chủ yếu

là các cơ quan hành chính nhà nước Về thủ tục ban hành, quyết định lập pháp

chỉ được ban hành theo một thủ tục duy nhất là thủ tục lập pháp Đó là thủ tục

phức tạp và chặt chế nhất trong số các thủ tục ban hành quyết định quy phạm.

Sự phức tạp, chặt chế đó vừa có khả năng đảm bảo chất lượng của các quyết

định được ban hành - những quyết định quan trọng nhất, ảnh hưởng đến chấtlượng của cả hệ thống pháp luật, vừa đảm bảo tính ổn định cần thiết cho các

văn bản luật do không thể đưa các luật ra sửa đổi một cách thường xuyên.

Trong khi đó, quyết định hành chính được ban hành theo thủ tục hành chínhmà cụ thể là có nhiều thủ tục khác nhau tùy thuộc đó là quyết định do cơ quan_ nào ban hành, là quyết định quy phạm hay quyết định cá biệt Chang hạn, thủtục ban hành quyết định hành chính quy phạm của Chính phủ khác thủ tục banhành quyết định hành chính quy phạm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

bộ, hay của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; thủ tục ban hành quyết định quy phạm

của Bộ trưởng khác thủ tục ban hành quyết định giải quyết khiếu nại, quyết định

kỉ luật cán bộ, công chức cũng do Bộ trưởng ban hành Đồng thời thủ tụcban hành quyết định hành chính đơn giản hơn thủ tục ban hành quyết định lậppháp Sự đơn giản, đa dạng của thủ tục ban hành quyết định hành chính làmcho việc ban hành quyết định hành chính nhanh chóng, thuận tiện, phù hợp với

sự đa dạng và linh hoạt của hoạt động quản lí hành chính nhà nước Về tính

Hai là, phân biệt quyết định hành chính với quyết định tư pháp: quyếtđịnh tư pháp là quyết định được tạo ra trong quá trình thực hiện quyền tưpháp Quyết định hành chính cũng khác quyết định tư pháp về chủ thể ban

hành, thủ tục ban hành và tính chất của quyết định Về chủ thể ban hành, quyết

định tư pháp chủ yếu do các cơ quan tư pháp ban hành để giải quyết các vụ ánhình sự, dân sự, hành chính, kinh tế, lao động; quyết định hành chính chủ yếudo cơ quan hành chính ban hành trong quá trình tiến hành các hoạt động quảnlí hành chính nhà nước Về thủ tục ban hành, quyết định tư pháp được banhành theo thủ tục tư pháp (thủ tục tố tụng) quy định trong các văn bản phápluật về thủ tục giải quyết các vụ án; quyết định hành chính được ban hành theo

thủ tục hành chính, do quy phạm pháp luật hành chính quy định ở nhiều vănbản pháp luật khác nhau Về tính chất, quyết định tư pháp chỉ là quyết định cábiệt nhằm truy cứu trách nhiệm hình sự đối với người thực hiện hành vi tộiphạm hay giải quyết các tranh chấp dân sự, hành chính, kinh tế, lao động, bảo

vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhà nước, của các cá nhân, tổ chức; quyếtđịnh hành chính có thể là quyết định cá biệt hay quyết định quy phạm phápluật, không chỉ có mục đích bảo vệ pháp luật như quyết định tư pháp mà chủ

yếu là để thi hành pháp luật, trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội vừa tạo ra

sự cân bằng, ổn định, vừa thúc đẩy xã hội phát triển.

Thứ hai, phân biệt quyết định hành chính với văn bản pháp luật có tên

gọi là quyết định

Khi nói đến quyết định theo nghĩa là một loại văn bản pháp luật (nhưquyết định khen thưởng, quyết định bổ nhiệm, quyết định thành lập cơ quan,đơn vi ) là nói đến một hình thức quyết định pháp luật đã được văn bản hóa.Loại văn bản này được sử dụng hết sức phổ biến trong hoạt động hành pháp vàhoạt động tư pháp Tùy từng trường hợp, loại văn bản mang tên quyết định cóthể là quyết định hành chính như quyết định thành lập cơ quan, đơn vị, quyết

định bổ nhiệm cán bộ, có thể là quyết định tư pháp như quyết định khởi tố vụ

án, quyết định đưa vụ án ra xét xử Trong khi đó, quyết định hành chính

không chi thể hiện dưới dạng văn ban mà còn thể hiện dưới các dạng khác nhưlời nói, ký hiệu Khi quyết định hành chính thể hiện dưới dạng văn bản thìquyết định có thể có những tên loại khác nhau tùy thuộc cơ quan ban hành và

mục đích ban hành quyết định như nghị định, chỉ thị, thông tư Như vậy, có

những văn bản mang tên quyết định là quyết định hành chính và có những

quyết định hành chính không thể hiện bằng loại văn bản mang tên quyết định.

Thứ ba, phân biệt quyết định hành chính với văn bản quản lí hành chínhnhà nước.

Với cách hiểu “Văn bản quản lí hành chính nhà nước là hình thức pháplí đặc thà của quyết định hành chính, được thể hiện dưới dạng ngôn ngữ viết,do chủ thể quản lí hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành theo hìnhthức, thủ tục do pháp luật quy định, nhằm thực thi pháp luật, điêu hành vàgiải quyết những công việc cụ thể phát sinh trong đời sống xã hội" [46, tr.24]

tác giả luận án tiến si “Hiệu lực của văn bản quan lí hành chính nhà nước"khẳng định khái niệm văn bản quản lí hành chính nhà nước rất gần nghĩa vớikhái niệm quyết định hành chính Mặc di khái niệm văn bản quản lí hànhchính nhà nước ở đây và quyết định hành chính giống nhau về chủ thể ban

hành đều là các chủ thể quản lí bành chính nhà nước và đều có mục đích thực

| hiện các hoạt động quản lí bành chính nhà nước Nhưng văn bản quản lí hành

chính nhà nước chỉ thể hiện dưới dạng văn bản và đó cũng không hẳn là “hình

thức pháp li đặc thà cua quyết định hành chính" vì bên cạnh các quyết địnhchủ đạo, quyết định quy phạm, quyết định cá biệt thì văn bản quản lí hành

chính nhà nước, theo tác giả, còn bao gồm cả các “văn bản hành chính chứa

dung các thông tin hướng dan, đôn đốc, nhắc nhở đối tượng quản lí về những

vấn đề nhất định phát sinh trong quản lí hành chính nhà nước" [46, tr 36] ›

như công văn, thông báo, mà những văn bản này không phải là quyết địnhhành chính Như vậy, khái niệm văn bản quản lí hành chính vừa rộng hơn kháiniệm quyết định hành chính (vì có những văn bản không phải là quyết định

hành chính), vừa hẹp hơn khái niệm quyết định hành chính (vì chỉ thể hiện

dưới dạng văn bản).

Tóm lại, khái niệm quyết định hành chính có nội hàm rất rộng Tuy

nhiên, quyết định hành chính được ban hành bởi các chủ thể trong hệ thống cơ

quan hành chính nhà nước bằng hình thức văn bản là những quyết định hành

chính quan trọng nhất, thể hiện đầy đủ những đặc trưng cơ bản của quyết địnhhành chính Để nội dung nghiên cứu được tập trung, quyết định hành chính

được xem xét ở đây chỉ giới hạn trong phạm vi quyết định hành chính do các

chủ thể trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ban hành, thể hiện dưới

dạng văn bản và được chia thành hai loại là quyết định quy phạm và quyết

định cá biệt.

1.2 ĐẶC ĐIỂM CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

1.2.1 Quyết định hành chính được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền

Quyết định hành chính được ban hành bởi nhiều chủ thể khác nhau nhưng

tất cả các chủ thể đó đều sử dụng quyền lực nhà nước khi ban hành quyếtđịnh Đó là các chủ thể nằm trong bộ máy nhà nước, thường xuyên sử dụngquyền lực nhà nước như các cơ quan, cán bộ, công chức ¡hà nước Trong

trường hợp quyết định hành chính hiểu theo nghĩa rộng (không chi do các chủ

thể trong hệ thống cơ quan hành chính ban hành) thì quyết định hành chính có

thể do các chủ thể nằm ngoài bộ máy nhà nước nhưng được nhà nước trao

quyền trong những trường hợp nhất định như người chỉ huy máy bay, tàu biểnđược nhà nước trao quyền ban hành quyết định tạm giữ người theo thủ tục

hành chính đối với người có hành vi vi phạm hành chính trên các phương tiệnđó khi máy bay, tàu biển đã rời khỏi sân bay, bến cảng Không chỉ là sử dụng

quyền lực nhà nước, các chủ thể ban hành quyết định hành chính còn phải sử

dụng đúng phần quyền lực được pháp luật quy định Để quản lí nhà nước,

quản lí xã hội, bộ máy nhà nước không phải lúc nào cũng hoạt động với tính

cách là một chủ thể duy nhất mà phần lớn các hoạt động được thực hiện bởi

từng bộ phận cấu thành của nó (cơ quan hay cá nhân có sử dụng quyền lựcnhà nước) Sự hài hòa, thống nhất trong quá trình sử dụng quyền lực của cácbộ phận cấu thành bộ máy nhà nước được tạo ra và duy trì thông qua việc quy

định và bảo đảm thực hiện các quy phạm pháp luật về thẩm quyền của từngchủ thể cụ thể Theo đó, mỗi cơ quan, cá nhân chỉ được sử dụng một phầntrong khối quyền lực nhà nước nói chung Khi tiến hành hoạt động nhân danh

nhà nước, mỗi chủ thể chỉ được sử dụng quyền lực nhà nước trong giới hạnđược quy định Các hoạt động nằm ngoài giới hạn quyền lực đó không có giá

trị pháp lí Hoạt động ban hành quyết định hành chính là một trong những

hoạt động quan trọng sử dụng quyền lực nhà nước nên hoạt động này tất yếuphải được thực hiện đúng thẩm quyền Bao gồm, đúng thẩm quyền trong giới

hạn quyên hành pháp và đúng giới hạn thẩm quyền về nội dung, tính chất,

mức độ các vấn đề mỗi chủ thể được quyền quản lí |

Đây là đặc điểm của tất cả các quyết định pháp luật nói chung có giátrị phân biệt quyết định pháp luật với các văn bản không phải văn bản pháp

luật như văn bản của các tổ chức xã hội, văn bản hành chính thông dụng.| Với

quyết định hành chính, đặc điểm này càng có ý nghĩa thực tiễn vì quyết định

hành chính chứa đựng các tác động trực tiếp lên đối tượng chịu sự quản lí và

các tác động này có mối liên hệ mật thiết với nhau Nếu quyết định hành

chính không được ban hành đúng thẩm quyền thì khả năng phá vỡ tính liên

tục, toàn diện của quản lí là khó tránh khỏi.

1.2.2 Quyết định hành chính thể hiện ý chí của nhà nước và được

nhà nước bảo đảm thực hiện

Đặc điểm được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền của quyết định hành

chính đã phản ánh một phần yếu tố ý chí của nhà nước trong nội dung quyếtđịnh, vì khi một chủ thể tiến hành các hoạt động sử dụng quyền lực nhà nướclà chủ thể đó nhân danh nhà nước, thể hiện ý chí của nhà nước trong các quyếtđịnh của mình Hơn nữa, quản lí hành chính nhà nước là quá trình tác độngcủa chủ thể quản lí lên đối tượng chịu sự quản lí nhằm đạt được những mụcđích mà nhà nước định trước Phần lớn các tác động này được chứa đựng trong

các quyết định hành chính Để các tác động quản lí được các đối tượng chịu sựquản lí tiếp nhận, thực hiện dễ dàng, đạt hiệu quả cao, mỗi tác động phải là

kết quả của sự vận dụng các quy luật khách quan về sự vận động của đời sống

xã hội, dựa trên những điều kiện quan lí cụ thể Lé di nhiên, sự vận dụng,

đánh giá các quy luật khách quan, các điều kiện quản lí cụ thể đó không thểtránh khỏi quan điểm, cách nhìn nhận chủ quan của nhà nước Vì vậy, nỘI

dung quyết định hành chính thể hiện rõ mong muốn của nhà nước tác động

vào đối tượng nào, trong lĩnh vực quản lí nào, tác động theo chiều hướng, cách thức nào Đồng thời, ý chí của nhà nước trong quyết định hành chính còn được

thể hiện ở chỗ, mặc dù khi ban hành quyết định cơ quan hành chính có thể

xem xét, lấy ý kiến của đối tượng tác động của quyết định về những vấn đề

liên quan đến nội dung quyết định nhưng các ý kiến đó chỉ có giá trị tham

khảo, giảm bớt khả năng nhìn nhận vấn đề một cách phiến điện, một chiều của

cơ quan hành chính Nội dung quyết định không bao giờ là sự thỏa thuận ý chígiữa chủ thể quản lí và đối tượng chịu sự quản lí.

Chính vì quyết định hành chính thể hiện ý chí nhà nước - ý chí mà khôngphải bao giờ cũng trùng với ý chí của đối tượng chịu sự quản lí, trong khi mục

đích quản lí nhà nước chỉ có thể đạt được thông qua quá trình thực hiện cácquyết định hành chính nên quyết định hành chính cần được nhà nước bảo đảmthực hiện trên thực tế Nhà nước bảo đảm thực hiện quyết định hành chính

bằng nhiều biện pháp khác nhau như các biện pháp tổ chức, biện pháp kinh tế

và các biện pháp cưỡng chế nhà nước Việc nhà nước bảo đảm thực hiện quyếtđịnh hành chính là bảo đảm cho ý chí nhà nước được thực hiện, bảo đảm cho

việc thực thi quyền lực nhà nước.

1.2.3 Quyết định hành chính được ban hành theo hình thức, thủ

tục do pháp luật quy định

Hình thức quyết định hành chính bao gồm hình thức pháp lí (tên loại

quyết định) và những biểu hiện bên ngoài (mẫu, bố cục) của quyết định.

Thông thường hình thức pháp lí được quan tâm nhiều hơn vì hình thức pháp lí

của quyết định gắn liền với thẩm quyền ban hành và công việc được giải quyếtbởi quyết định Hơn nữa, hình thức pháp lí cũng thường kéo theo kiểu bố cục

và mẫu trình bày của quyết định Hình thức của quyết định phụ thuộc vào chủ

thể và mục đích ban hành quyết định Mặc dù không quan trọng bằng nội

dung nhưng hình thức cũng là một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng

của quyết định Nếu quyết định được ban hành không theo hình thức pháp luậtquy định thì có thể ảnh hưởng tới việc trình bày nội dung quyết định, giá trị

pháp lí và việc tổ chức thực hiện quyết định.

Cũng như tất cả các hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước, hoạt động

ban hành quyết định hành chính phải tuân theo những thủ tục nhất định dopháp luật quy định Thủ tục ban hành quyết định hành chính bao gồm nhiềuhoạt động cụ thể được phân chia thành nhiều giai đoạn, nhiều bước, nhiều

khâu Trong đó, mỗi khâu, mỗi bước, mỗi giai đoạn có sự tham gia của những

chủ thể khác nhau, tiến hành những hoạt động cụ thể với mục đích riêng vàcùng hướng tới mục đích chung là tạo ra quyết định hành chính có chất lượng

cao Sở di phải tuân theo thủ tục pháp luật quy định vì đó là quy trình xây

dựng đã được chính thức hóa dua trên những kết quả nghiên cứu khoa hoc va

sự kiểm nghiệm, đúc rút kinh nghiệm thực tế Thủ tục xây dựng quyết định

một mặt góp phần làm giảm sự ảnh hưởng của tính cách cá nhân của những

người tham gia soạn thảo quyết định, mặt khác phát huy tính chuyên môn hóa

trong quản lí tạo điều kiện phối hợp nhịp nhàng hoạt động của các chủ thể

tham gia quá trình xây dựng quyết định, nâng cao chất lượng quyết định.Đồng thời thủ tục cũng là cơ sở để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm

tra, giám sát hoạt động xây dựng quyết định.

Có nhiều thủ tục được quy định tương ứng với từng loại quyết định và

từng nội dung công việc được giải quyết bởi quyết định hành chính Nói

chung, quyết định càng quan trọng thì thủ tục ban hành càng phức tạp Khi

ban hành mỗi loại quyết định hành chính hay mỗi quyết định hành chính để

giải quyết công việc cụ thể, chủ thể ban hành quyết định phải tuân theo đúngthủ tục pháp luật quy định cho việc ban hành loại quyết định hoặc giải quyếtcông việc đó Chẳng hạn, khi ban hành nghị định quy phạm pháp luật, Chínhphủ phải tuân theo thủ tục ban hành nghị định quy định trong Luật Ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật và các văn bản cụ thể hóa Luật này; khi ban hành

quyết định xử phạt vi phạm hành chính, người có thẩm quyền ban hành quyết

định phải tuân theo thủ tục ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính

quy định trong Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính Việc không tuân thủ thủ

tục ban hành quyết định có thể ảnh hưởng tới chất lượng quyết định, trong một

số trường hợp có thể làm cho quyết định được ban hành không có giá trị pháp lí.

1.2.4 Quyết định hành chính được ban hành để thực hiện quyềnhành pháp

Quyền lực nhà nước nói chung gồm ba quyền: lập pháp, hành pháp và

tư pháp Mỗi quyền: đó được nắm giữ và thực hiện chủ yếu bởi mét nhóm cơquan nhất định và hình thức thực hiện quyền lực cơ bản là ban hành các quyết

định pháp luật Việc sử dụng quyền lực nhà nước không chỉ yêu cầu đúng

thẩm quyền của chủ thể sử dụng mà còn cần được sử dụng đúng mục đích Vì

vậy, quyền hành pháp phải được sử dụng để thi hành pháp luật, mà chủ yếu làluật, nên các quyết định hành chính có tính dưới luật và để thi hành luật.

Quyền hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính Quyềnlập quy là quyền ban hành các văn bản đưới luật (văn bản pháp quy) để điều

chỉnh các quan hệ xã hội thuộc phạm vi quyền hành pháp Quyền hành chính

là quyền tổ chức bộ máy quản lí, sắp xếp nhân sự, điều hành công việc quốcgia, sử dụng nguồn tài chính và công sản để thực hiện những chính sách quốc

gia [75, tr 21] Do đó, quyền hành pháp được thực hiện thông qua cả hoạtđộng ban hành quyết định hành chính quy phạm và quyết định hành chính

Quốc hội đã đặt ra các quyết định lập pháp - những quyết định quan trọng

nhất của hệ thống pháp luật, nhưng để thực hiện quyền hành pháp (tức là

quyền thi hành pháp luật) các cơ quan hành chính không chỉ có nhiệm vụ thihành các quyết định của cơ quan quyền lực mà còn phải ban hành nhiều quyết

định hành chính quy phạm mới có thể quản lí mọi mặt đời sống xã hội và điều

hành bộ máy hành chính Sở dĩ cơ quan hành chính cần ban hành quyết địnhhành chính quy phạm để thực hiện quyền hành pháp vì:

Một là, quyết định hành chính quy phạm có giá trị cụ thể hóa, chỉ tiết

hóa các quyết định lập pháp Các quyết định lập pháp thường ít nhiều mangtính chất khung, tức là thường điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ bản, quantrọng, các quy phạm pháp luật trong đó không đủ chi tiết để điều chỉnh tất cả

các quan hệ xã hội cần thiết hay để có thể áp dụng một cách dễ dàng trên thựctế.|Đây là vấn đề luật khung hay luật chi tiết đã được bàn đến trong nhiều nšm

qua Nói chung, các quy định của pháp luật và thực tiễn pháp lí hướng tới việc

cố gắng ban hành luật, pháp lệnh chi tiết Bởi lẽ luật, pháp lệnh chi tiết cónhững ưu điểm đáng kể là đảm bảo tính dân chủ, tính khách quan của quá

trình xây dựng pháp luật; giảm bớt chồng chéo, mâu thuẫn giữa luật, pháplệnh và văn bản có hiệu lực thấp hơn; xóa dần thói quen chờ văn bản chi tiếtmới thực hiện luật, pháp lệnh ngay cả khi luật, pháp lệnh không thực sự cầnvăn bản chỉ tiết thi hành; tránh nguy cơ quyền lập quy lấn át quyền lập phápdo số lượng văn bản lập quy quá lớn và các văn bản được trực tiếp thi hành

trên thực tế chủ yếu là văn bản lập quy Mặc dù luật, pháp lệnh chi tiết cónhiều ưu điểm như vậy, nhưng không phải khi nào cũng có thể ban hành đượcluật, pháp lệnh chi tiết Có thể kể đến những trường hợp không nên ban hànhluật, pháp lệnh chi tiết: quy định về vấn đề phức tap, chủ đề khó, đặc biệttrong trường hợp quy định vấn đề khá mới mẻ trong điều chỉnh pháp luật cần

có thời gian để nghiÊh cứu, rút kinh nghiệm; quy định về vấn đề cần điềuchỉnh trên diện rộng nhưng những điều kiện cụ thể để thực hiện luật rất khác

nhau ở các vùng, miền; điều chỉnh vấn đề đang trong quá trình thay đổi quánhanha Như vậy, một điều rõ ràng rằng lúc nào cũng có những quyết định lập

pháp chỉ điều chỉnh ở mức độ chung Trong khi đó, hành pháp cần cụ thể, linh

hoạt để đáp ứng nhu cầu đa dạng của thực tiễn nên bên cạnh hoạt động lậppháp bao giờ cũng tồn tại hoạt động lập quy để đảm bảo hài hòa giữa nhu cầu

ổn định và nhu cầu mềm dẻo, linh hoạt trong điều chỉnh các quan hệ xã hội.

Nói cách khác, chi tiết hóa quyết định lập pháp cũng là hoạt động chấp điều hành, một hoạt động cơ bản của cơ quan hành chính để quản lí hànhchính nhà nước.

hành-Hai là, cơ quan lập pháp không hoạt động thường xuyên và bên cạnh

việc ban hành các quyết định lập pháp, cơ quan lập pháp còn phải thực hiệnhoạt động giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia Với thờigian đành cho hoạt động lập pháp có hạn, cơ quan lập pháp chỉ có thể ban

hành các quyết định tập trung vào việc điều chỉnh những quan hệ xã hội cómức độ quan trọng nhất định, cơ quan lập pháp không đủ thời gian, điều kiệnđể ban hành đủ quy phạm điều chỉnh mọi quan hệ pháp luật trong tất cả các

lĩnh vực của đời sống Mặt khác, với tính chất là cơ quan đại diện, cơ quan lậppháp không thể giải quyết tốt các vấn dé cụ thể [41, tr 105], nhất là những

công việc mang tính chất chuyên môn Cơ quan quyền lực "khong thể dự kiếnđược mọi tình huống cụ thể mà cơ quan hành chính sẽ phải xử lí" (31, tr 115].

Tình trạng này dẫn tới một thực tế là cơ quan lập pháp của quốc gia nào cũngphải chuyển giao một phần công việc xây dựng pháp luật cho cơ quan hànhchính nhà nước Đồng thời, thực tế xã hội cần điều chỉnh bởi pháp luật luôn

biến đổi không ngừng Nhu cầu điều chỉnh pháp luật luôn phát sinh, thay đổi.

Trong nhiều trường hợp đời sống xã hội đòi hỏi sự phản ứng nhanh nhạy củanhà nước để kịp thời tạo môi trường pháp lí thích hợp cho các quan hệ xã hộiphát triển hay kìm hãm, loại trừ các biểu hiện tiêu cực trong cuộc sống Sựnhanh nhạy, linh hoạt đó khó có thể được đáp ứng bởi hoạt động lập phápnhưng lại dễ dàng tìm thấy trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước.

*Ba là, bộ máy hành chính là một bộ phận cấu thành của bộ máy nha

nước, đồng thời có tính độc lập tương đối cả về tổ chức và hoạt động Sự độclập tương đối đó bảo đảm cho bộ máy hành chính có thể hoàn thành đượcchức năng, nhiệm vụ của mình Sự độc lập thể hiện một phần trong việc cơ

quan hành chính tự tổ chức và điều hành hoạt động của chính bộ máy đó ở

một giới hạn nhất định Việc tổ chức và điều hành này không chỉ được thực

hiện bằng các biện pháp tổ chức trực tiếp mà còn được thực hiện bằng việc

ban hành các quyết định hành chính ấn định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn,

cơ chế phối hợp hoạt động của các cơ quan trong bộ máy đó )Chẩn z hạn, Chính

phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ; Thủ

tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn tổng cục thuộc bộ;Bộ trưởng quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn vụ, thanh tra bộ

Như vậy, cơ quan hành chính ban hành rất nhiều quyết định hành chính

quy phạm để thực hiện quyền hành pháp, nhưng tất cả các quyết định đó đều bị

giới hạn bởi các quyết định lập pháp Cụ thể là giới hạn hoạt động lập quy do

cơ quan lập pháp ấn định [59, tr 101], quyết định hành chính có hiệu lực pháplí thấp hơn luật, nội dung quyết định hành chính không được trái với luật.

Thứ hai, quyết định hành chính cá biệt được ban hành để thực hiện

quyền hành pháp

Ban hành quyết định hành chính cá biệt là hoạt động áp dụng quyphạm pháp luật trong quản lí hành chính nhà nước Áp dụng quy phạm phápluật là việc cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước tổ chức cho các chủ thể khác

thực hiện pháp luật Trong quản lí hành chính nhà nước, áp dụng quy phạmpháp luật thường được tiến hành trong các trường hợp: cần áp dụng các biện

pháp khen thưởng, cưỡng chế hành chính; khi các quyền và nghĩa vụ pháp lí

hành chính của các chủ thể không mặc nhiên phát sinh, thay đổi hay chấm dứt

nếu không có sự can thiệp của nhà nước; trong một số trường hợp nhà nước

thấy cần phải tham gia để kiểm tra, giám sát hoạt động của các bên tham gia

quan hệ pháp luật hành chính hoặc nhà nước xác nhận sự tồn tại hay không

tồn tại của một số sự kiện thực tế [58, tr 470-471] Các chủ thể quản lí hànhchính nhà nước có thể ban hành quyết định cá biệt để chủ động xác địnhnhững quyền và nghĩa vụ cụ thể cho từng đối tượng trong những tình huốngxác định hay áp dụng các biện pháp chế tài cụ thể Bằng việc ban hành các

quyết định hành chính cá biệt, chủ thể quản lí làm phát sinh, thay đổi hay

chấm dứt những quan hệ quản lí cụ thể, qua đó làm cho các văn bản quy phạm

pháp luật được thực hiện hay bộ máy hành whinh hoạt động hài hòa, đúngpháp luật Nếu không có hoạt động ban hành quyết định hành chính cá biệt thì

trong nhiều trường hợp pháp luật không được thực hiện Khi đó, pháp luật chỉ

là khung pháp lí tính, là những tình huống được dự liệu, áp dụng pháp luật góp

phần quan trọng trong việc đưa pháp luật vào cuộc sống.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Quyết định hành chính không phải là khái niệm mới trong khoa học và

thực tiễn pháp lí, nhưng cho đến nay vẫn còn nhiều quan niệm, nhiều cách gọikhác nhau về quyết định hành chính Tuy nhiên, nếu xét về mục đích của việc

ban hành thì quyết định hành chính là quyết định pháp luật chủ yếu do cácchủ thể trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ban hành để thực hiện

chức năng hành pháp, bao gồm quyết định hành chính quy phạm và quyết

định hành chính cá biệt Chính vì vậy, bên cạnh những đặc điểm của quyết

_ định pháp luật nói chung, quyết định hành chính có đặc điểm riêng phân biệt

với các dạng quyết định pháp luật khác, đó là, quyết định hành chính được ban

hành để thực hiện chức năng hành pháp.

Những nghiên cứu về khái niệm, đặc điểm quyết định hành chính ở

chương này chỉ dừng lại ở mức khái quát tạo nên cái nhìn tổng quan về quyết

định hành chính làm cơ sở cho việc nghiên cứu sâu về tính hợp pháp, tính hợplí của quyết định hành chính ở những chương sau.

Chương 2

TÍNH HỢP PHAP CUA QUYẾT ĐỊNH HANH CHÍNH

2.1 KHÁI NIEM TÍNH HỢP PHÁP CUA QUYẾT ĐỊNH HANH CHÍNHVới tính cách là một tổ chức quyền lực đặc biệt được lập ra để quản lí

xã hội khi xã hội đã phát triển đến trình độ nhất định với những mâu thuẫn

gay gắt cần phải điều hòa và các nhu cầu thiết yếu của cộng đồng cần được

đáp ứng, nhà nước thực hiện nhiều hoạt động khác nhau trong đó quan trọng

nhất là ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định pháp luật Mặc dù quyết

định lập pháp là loại quyết định quan trọng nhất do chúng được sinh ra từ

quyền lập pháp - quyền ưu trội trong ba quyền, nhất là ở các nhà nước mà bộmáy nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc quyền lực tập trung vào cơ quan

quyền lực - được dùng để điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng

nhất, nhưng quyết định hành chính cũng có ưu thế riêng do tính phổ biến, tính

linh hoạt và khả năng được sử dụng thường xuyên của chúng So với quyết

định lập pháp, khả năng điều chỉnh trực tiếp các quan hệ xã hội và giải quyếtcác vấn đề cụ thể phát sinh trong quản lí của quyết định hành chính được thể

hiện rõ ràng hơn Vì vậy, chất lượng của các quyết định hành chính ảnh hưởng

rõ rệt đến hiệu quả quản lí nhà nước.

Chất lượng của quyết định pháp luật nói chung, của quyết định hành

chính nói riêng thường được đánh giá ở hai khía cạnh; tính hợp pháp và tính hợp

lí Ở mức độ chỉ tiết, tính hợp pháp và tính hợp lí của quyết định hành chính

không phải lúc nào cũng có thể phân định một cách rạch ròi, bởi lẽ bản thântính hợp pháp có chứa đựng yếu tố hợp lí và ngược lại, tính hợp lí cũng baogồm những yếu tố hợp pháp Nếu như tính hợp lí được hiểu là sự phù hợp của

quyết định với những quy luật khách quan của đời sống xã hội, những điều kiện

thực tế trong đó quyết định hành chính ra đời và được thực hiện thì tính hợppháp chính là sự phù hợp của quyết định với các quy định của pháp luật về

thẩm quyền ban hành, hình thức, nội dung, thủ tục, thời hạn ban hành quyết định

hành chính Như vậy, tính hợp lí chủ yếu quyết định giá trị thực tế, tính hợppháp chủ yếu quyết định giá trị pháp lí của quyết định hành chính.

có đảm bảo nào cho rằng mọi can thiệp của nhà nước déu sẽ mang

lại lợi ích cho xã hội Độc quyền của nhà nước về cưỡng chế, cáimang lại cho nhà nước quyền lực can thiệp một cách có hiệu lựcvào hoạt động kinh tế, cũng mang lại cho nhà cầm quyền can thiệpmột cách độc đoán chuyên quyền Quyền lực này cộng với việc thâm

nhập nguồn thông tin, mà dân chúng bình thường không có được,tạo ra những cơ hội cho các công chức xúc tiến những lợi ích củariêng họ hay những bạn bè hoặc đồng mình của họ, làm thiệt hạicho lợi ích chung [65, tr 206].

Do vậy, việc sử dụng quyền lực luôn cần được kiểm soát Mặt khác,

theo lí luận chung về nhà nước và pháp luật, nhân dân vốn là chủ thể nguyên

thủy của quyền lực, nhưng nhân dân không thể trực tiếp sử dụng quyền lực của

mình nên đã trao quyền lực đó cho bộ máy nhà nước, ở nước ta nhân dân trực

tiếp trao quyền lực cho cơ quan quyền lực Đến lượt mình, cơ quan quyền lựckhông thể nắm giữ toàn bộ khối quyền lực đó nên trao lại một phần cho các cơquan nhà nước khác, trong đó có cơ quan hành chính Về nguyên tắc người

trao quyền lực phải kiểm soát người nhận quyền lực trong việc sử dụng quyền

lực được trao nhằm hạn chế khả năng người nhận quyền lực sử dụng vượt quá

giới hạn hoặc không đúng mục đích trao quyền Như vậy, vấn đề đặt ra là làmthế nào để nhân dân và cơ quan quyền lực kiểm soát được cơ quan hành chính

sử dụng quyền lực Ở khía cạnh này, hợp pháp là tiêu chuẩn hàng đầu để đánh

giá các hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước.

- Từ góc độ tổ chức quyền lực trong bộ máy nhà nước: Nguyên tắcchung của nhà nước pháp quyền là cơ quan nhà nước chỉ được thực hiện những

gi pháp luật cho phép, nên mặc dù quyền lực nhà nước là thống nhất, khôngthể phân chia nhưng có sự phân công, phối hợp trong việc thực hiện ba quyềnlập pháp, hành pháp và tư pháp Mỗi quyền thường được thực hiện chủ yếu bởi

loại cơ quan nhất định Quyền lập pháp được thực hiện bởi cơ quan quyền lựcnhà nước cao nhất; quyền hành pháp được thực hiện chủ yếu bởi cơ quan hànhchính; quyền tư pháp được thực hiện chủ yếu bởi cơ quan tòa án và viện kiểmsát Mỗi hệ thống cơ quan, mỗi cơ quan nhà nước cụ thể có thẩm quyền do pháp

luật quy định trong mối tương quan với thẩm quyền của các cơ quan khác đảmbảo cho toàn bộ bộ máy nhà nước hoạt động hài hòa Nói cách khác, mỗi loạicơ quan nhà nước có chức năng riêng nhưng trong quá trình hoạt động mỗi loạicơ quan nhà nước không chỉ nhằm thực hiện chức năng của mình mà còn hướngtới thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước nói chung Khi sử dụng quyền

lực nhà nước, mỗi cơ quan được sử dụng những phương tiện pháp lí phù hợp

với thẩm quyền của mình trong đó quyết định pháp luật luôn được coi làphương tiện quan trọng Vì vậy, mỗi cơ quan được ban hành những quyết định

pháp luật nào, mối quan hệ giữa các quyết định đó với các quyết định pháp

luật khác như thế nào, khả năng tác động của các quyết định đó ra sao khong

chi là vấn đề riêng trong hoạt động của một cơ quan cu thé mà liên quan đến

hoạt động của toàn bộ bộ máy nhà nước Hơn nữa, mỗi quyết định hành chính

được ban hành đều thể hiện quyền lực nhà nước trong sự tác động vào các lĩnh

vực, các quan hệ xã hội trong quản lí Quyền lực nhà nước sẽ phát huy sức

mạnh đến mức tối đa nếu được sử dụng đúng lúc, đúng chỗ, đúng mức độ, nếungược lại, khả năng gây hậu quả bất lợi cho xã hội của việc sử dụng quyền lực