MỤC LỤC
Văn bản được sử dụng để ghi nhận những vấn đề quan trọng vỡ tớnh rừ ràng, xỏc định về nội dung là cơ sở chắc chắn cho các hoạt động phục tùng, thực hiện, kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lic nhà nước, nhất là khi quyết định có phạm vi đối tượng tác động rộng và sự tác động cần được duy trì trong thời gian đài. Chẳng hạn, Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: “Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lí hành chính"; hay.
Quyết định quản lí nhà nước là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ và các cơ quan của các tổ chức xã hội khi được nhà nước trao quyền, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự và hình thức do luật định, nhằm định ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có tính chất định hướng; hoặc đặt ra, sửa đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hay làm thay đổi phạm vì hiệu lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể, để thực hiện các. Mặc dù khi thực hiện quyền lập pháp, Quốc hội đã đặt ra các quyết định lập pháp - những quyết định quan trọng nhất của hệ thống pháp luật, nhưng để thực hiện quyền hành pháp (tức là quyền thi hành pháp luật) các cơ quan hành chính không chỉ có nhiệm vụ thi hành các quyết định của cơ quan quyền lực mà còn phải ban hành nhiều quyết. định hành chính quy phạm mới có thể quản lí mọi mặt đời sống xã hội và điều. hành bộ máy hành chính. Sở dĩ cơ quan hành chính cần ban hành quyết định hành chính quy phạm để thực hiện quyền hành pháp vì:. Một là, quyết định hành chính quy phạm có giá trị cụ thể hóa, chỉ tiết hóa các quyết định lập pháp. Các quyết định lập pháp thường ít nhiều mang tính chất khung, tức là thường điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng, các quy phạm pháp luật trong đó không đủ chi tiết để điều chỉnh tất cả các quan hệ xã hội cần thiết hay để có thể áp dụng một cách dễ dàng trên thực. tế.|Đây là vấn đề luật khung hay luật chi tiết đã được bàn đến trong nhiều nšm. Nói chung, các quy định của pháp luật và thực tiễn pháp lí hướng tới việc cố gắng ban hành luật, pháp lệnh chi tiết. Bởi lẽ luật, pháp lệnh chi tiết có những ưu điểm đáng kể là đảm bảo tính dân chủ, tính khách quan của quá trình xây dựng pháp luật; giảm bớt chồng chéo, mâu thuẫn giữa luật, pháp lệnh và văn bản có hiệu lực thấp hơn; xóa dần thói quen chờ văn bản chi tiết mới thực hiện luật, pháp lệnh ngay cả khi luật, pháp lệnh không thực sự cần văn bản chỉ tiết thi hành; tránh nguy cơ quyền lập quy lấn át quyền lập pháp do số lượng văn bản lập quy quá lớn và các văn bản được trực tiếp thi hành trên thực tế chủ yếu là văn bản lập quy. Mặc dù luật, pháp lệnh chi tiết có. nhiều ưu điểm như vậy, nhưng không phải khi nào cũng có thể ban hành được luật, pháp lệnh chi tiết. Có thể kể đến những trường hợp không nên ban hành luật, pháp lệnh chi tiết: quy định về vấn đề phức tap, chủ đề khó, đặc biệt trong trường hợp quy định vấn đề khá mới mẻ trong điều chỉnh pháp luật cần. có thời gian để nghiÊh cứu, rút kinh nghiệm; quy định về vấn đề cần điều. chỉnh trên diện rộng nhưng những điều kiện cụ thể để thực hiện luật rất khác nhau ở các vùng, miền; điều chỉnh vấn đề đang trong quá trình thay đổi quá nhanha Như vậy, một điều rừ ràng rằng lỳc nào cũng cú những quyết định lập pháp chỉ điều chỉnh ở mức độ chung. Trong khi đó, hành pháp cần cụ thể, linh hoạt để đáp ứng nhu cầu đa dạng của thực tiễn nên bên cạnh hoạt động lập pháp bao giờ cũng tồn tại hoạt động lập quy để đảm bảo hài hòa giữa nhu cầu ổn định và nhu cầu mềm dẻo, linh hoạt trong điều chỉnh các quan hệ xã hội. Nói cách khác, chi tiết hóa quyết định lập pháp cũng là hoạt động chấp hành- điều hành, một hoạt động cơ bản của cơ quan hành chính để quản lí hành. chính nhà nước. Hai là, cơ quan lập pháp không hoạt động thường xuyên và bên cạnh việc ban hành các quyết định lập pháp, cơ quan lập pháp còn phải thực hiện hoạt động giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia. Với thời gian đành cho hoạt động lập pháp có hạn, cơ quan lập pháp chỉ có thể ban. hành các quyết định tập trung vào việc điều chỉnh những quan hệ xã hội có mức độ quan trọng nhất định, cơ quan lập pháp không đủ thời gian, điều kiện để ban hành đủ quy phạm điều chỉnh mọi quan hệ pháp luật trong tất cả các lĩnh vực của đời sống. Mặt khác, với tính chất là cơ quan đại diện, cơ quan lập pháp không thể giải quyết tốt các vấn dé cụ thể [41, tr. 105], nhất là những công việc mang tính chất chuyên môn. Tình trạng này dẫn tới một thực tế là cơ quan lập pháp của quốc gia nào cũng phải chuyển giao một phần công việc xây dựng pháp luật cho cơ quan hành chính nhà nước. Đồng thời, thực tế xã hội cần điều chỉnh bởi pháp luật luôn biến đổi không ngừng. Nhu cầu điều chỉnh pháp luật luôn phát sinh, thay đổi. Trong nhiều trường hợp đời sống xã hội đòi hỏi sự phản ứng nhanh nhạy của nhà nước để kịp thời tạo môi trường pháp lí thích hợp cho các quan hệ xã hội phát triển hay kìm hãm, loại trừ các biểu hiện tiêu cực trong cuộc sống. Sự nhanh nhạy, linh hoạt đó khó có thể được đáp ứng bởi hoạt động lập pháp. nhưng lại dễ dàng tìm thấy trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước. *Ba là, bộ máy hành chính là một bộ phận cấu thành của bộ máy nha nước, đồng thời có tính độc lập tương đối cả về tổ chức và hoạt động. Sự độc lập tương đối đó bảo đảm cho bộ máy hành chính có thể hoàn thành được chức năng, nhiệm vụ của mình. Sự độc lập thể hiện một phần trong việc cơ quan hành chính tự tổ chức và điều hành hoạt động của chính bộ máy đó ở. một giới hạn nhất định. Việc tổ chức và điều hành này không chỉ được thực. hiện bằng các biện pháp tổ chức trực tiếp mà còn được thực hiện bằng việc ban hành các quyết định hành chính ấn định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn,. cơ chế phối hợp hoạt động của các cơ quan trong bộ máy đó )Chẩn z hạn, Chính.
Cơ chế bảo đảm cho quyền lực nhà nước được thực hiện thống nhất là vấn dé có phạm vi rộng lớn và nội dung phức tạp nhưng không thể thiếu các quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền và cách thức thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong đó có thẩm quyền và cách thức ban hành các quyết định hành chính. Tóm lại, tính hợp pháp của quyết định hành chính là thuộc tính của quyết định hành chính thể hiện yêu cầu của nhà nước về sự phù hợp của quyết định với các quy phạm pháp luật về hình thức quyết định, thẩm quyền ban hành, thủ tục xây dựng, nội dung quyết định và sự vi phạm những quy định đó có thể ảnh hưởng trực tiếp đến giá trị pháp lí của quyết định hành chính.
Nếu một quyết định hành chính có hiệu lực pháp lí thấp trái với quyết định pháp luật có hiệu lực pháp lí cao thì quyết định có hiệu lực pháp lí thấp được coi là không có hiệu lực pháp lí, nhưng các quyết định hành chính có cùng hiệu lực pháp lí có nội dung không thống nhất với nhau thì một cách tự nhiên không quyết định nào có khả năng làm mất hiệu lực của quyết định khác, trừ trường hợp quyết định sau được dùng để sửa đổi, thay thế, bãi bỏ quyết định trước hoặc các quyết định nay do cùng một cơ quan ban hành thi quyết định được ban hành sau có khả năng làm rnất hiệu lực của quyết định được ban hành trước. Theo cách lập luận như vậy, thời hiệu xử lí kỉ luật cán bộ, công chức được quy định tại Điều 9 Nghị định 35/2005/NĐ-CP ngày 17/3/2005 của Chính phủ về việc xử lí kỉ luật cán bộ, công chức “Thời hiệu xử lí ki luật là khoảng thời gian quy định phải tiến hành xem xét, xử lí ki luật cán bộ, công chức và được tính từ thời điểm cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền xem xét, xử lí kỉ luật xác định cán bộ, công chức có hành vi vi phạm kỉ luật cho đến thời điểm Hội đông kỉ luật họp” không tương đồng với các thời hiệu xử lí vi phạm pháp luật khác, vì thời điểm cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền xem xét, xử lí kỉ luật xác định cán bộ, công chức có hành vi vi phạm kỉ luật không phải là thời điểm cán.
Khi đó các quyết định sẽ mang tính chung chung không phù hợp với yêu cầu điều chỉnh ở tầm quyết định hành chính - tầm điều chỉnh khá chi tiết (sự điều chỉnh mang tính chất chung chỉ nên tồn tại ở một số văn bản có hiệu lực pháp lí cao như Hiến pháp, luật, pháp lệnh) - gây khó khăn cho việc thực hiện quyết định và cũng dễ tạo nên sự tùy tiện trong giới hạn quá rộng được pháp luật cho phép. - Tùy từng trường hợp quyết định hành chính được ban hành để giải quyết, điều chỉnh những vấn dé, quan hệ mang tinh tức thời hay lâu đài, cá biệt hay phổ biến mà thời điểm cần phải ban hành quyết định khác nhau nhưng cũng có thể thấy ngay rằng dù trường hợp nào thì việc ban hành quyết định quá sớm hay quá muộn đều khó đạt được hiệu quả tác động cao nhất.
Cùng với sự phù hợp về kinh tế mang tính khái quát như trên thì do quyết định hành chính được ban hành để chấp hành văn bản pháp luật của cơ quan quyền lực, điều hành hoạt động của đối tượng chịu sự quản lí, nội dung quyết định là các quy định về các trường hợp, các tình huống quản lí khá cụ thể, áp dụng đối với những đối tượng nhất định nên trên thực tế sự phù hợp của quyết định với điều kiện kinh tế được biểu hiện đơn giản và cụ thể hơn. Sự hợp lí trong trường hợp này không chỉ là chỉ cần một quyết định để giải quyết toàn bộ vụ việc nhằm tiết kiệm thời gian, công sức trong việc ban hành quyết định mà còn tạo thuận lợi cho việc thực hiện quyết định của đối tượng tác động, đồng thời cũng tạo thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện quyết định, giải quyết các vấn đề phát sinh như khiếu nại, giải quyết khiếu nại về quyết định, tức là giải quyết vụ việc đến khâu cuối cùng.
Trong quá trình xây dựng quyết định hành chính, tính hợp pháp, hợp lí của quyết định được bảo đảm thông qua hàng loạt các hoạt động khác nhau, thể hiện rừ rệt trong hoạt động xỏc định nhu cầu ban hành quyết định; nghiờn cứu tình hình thực tiễn, nghiên cứu pháp luật liên quan đến nội dung quyết định; lấy ý kiến của các cá nhân, tổ chức có liên quan; thẩm tra, thẩm định dự thảo quyết định. Sau khi quyết định đã được ban hành, tính hợp pháp, hợp lí của quyết định được bảo đảm thông qua các hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực; hoạt động kiểm tra của cơ quan hành chính cấp trên; hoạt động tự kiểm tra của cơ quan ban hành quyết định; hoạt động khiếu nại và giải quyết khiếu nại, hoạt động khởi kiện và giải quyết vụ án hành chính.
Về thực tế, khả năng dự báo của cơ quan soạn thảo, bao gồm cả năng lực hoạt động, các thông tin, điều kiện, phương tiện cần thiết để dự báo chính xác đều hạn chế, cơ quan thẩm định, cơ quan thông qua quyết định không có điều kiện kiểm định những đánh giá của cơ quan soạn thảo về khả năng tác động của các quy phạm cũng như chưa thực sự nghiêm túc khi xem xét vấn đề này trong các hoạt động thuộc thẩm quyền của mình. So với trước khi có Nghị định 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12 2005 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, giá trị của ý kiến thẩm định đã tăng lên thể hiện ở chỗ cơ quan soạn thảo không chỉ có nghĩa vụ nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định mà còn phải giải trình về việc tiếp thu ý kiến thẩm định.
Nếu ở giai đoạn trước khi ban hành quyết định có rất nhiều hoạt động có mục đích đảm bảo tính hợp lí của quyết định hành chính, như: hoạt động lập chương trình xây dựng quyết định; khảo sát tình hình thực tế liên quan đến nội dung quyết định; lấy ý kiến của các nhà khoa học, nhà chuyên môn, đối tượng tác động của quyết định; thẩm định dự thảo quyết định quy phạm; hoạt động lập biên ban vi phạm hành chính trong xử phạt vi phạm hành chính; hoạt động xem xét mọi vấn đề liên quan đến vi phạm kỉ luật của Hội đồng kỉ luật khi tiến hành xử lí kỉ luật cán bộ, công chức. Đối với quyết định cá biệt, dựa vào quy định về quyền của người khiếu nại “Được khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm hại, được bồi thường thiệt hai theo quy định của pháp luật" (Điều 8 Luật Khiếu nại, tố cáo) và nghĩa vụ của người bị khiếu nại “Bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả do quyết định hành chính, hành vì hành chính trái pháp luật của mình gây ra theo quy định của pháp luật" (Điều 18 Luật Khiếu nại, tố cáo) thì quyết định hành chính cá biệt bị hủy bỏ không phải là mất hiệu lực từ khi bị hủy bỏ mà không có hiệu lực ngay từ khi ban hành.
Việc phát hiện một số lượng lớn quyết định hành chính bất hợp pháp, bất hợp lí gần đây không có nghĩa là số lượng quyết định hành chính kém chất lượng hiện nay nhiều hơn trước kia mà điều đó chứng minh rằng chất lượng của quyết định hành chính ngày nay là vấn đề thực sự được nhà nước quan tâm do nhu cầu phát triển trong nước cũng như hội nhập quốc tế. Chính sự quan tâm đó và thực tế chất lượng quyết định hành chính được phản ánh qua kết quả các đợt _ kiểm tra, rà soát cho thấy không thể không tiếp tục hoàn thiện pháp luật làm cơ sở pháp lí cho các hoạt động thực tiễn trong quá trình xây dựng, kiểm tra, xử lí quyết định, không ngừng nâng cao chất lượng quyết định hành chính để quyết định hành chính thực sự là phương tiện không thể thiếu để nhà nước.