Tiểu luận: Chính sách và phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT

HÀ NỘI-2021

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 3

I Những vấn đề chung về chính sách và phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật 31 “Chính sách” là gì? Vai trò của phân tích chính sách 32 Phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật 4

2.1 Khái niệm phân tích chính sách và vai trò của phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật 52.2 Các bước phân tích chính sách 5

3 Quy trình phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Ba Lan và

những giá trị vận dụng cho Việt Nam 8II Thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam 10III Kiến nghị giải pháp 11

KẾT LUẬN 12

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

MỞ ĐẦU

Một trong những hoạt động quan trọng của quản lý của nhà nước đó là việc xây dựng ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật Đây cũng là hoạt động thực hiện và thể hiện quyền lực nhà nước nhằm quản lý xã hội Một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành bao giờ cũng tác động lên một hoặc một số đối tượng, đến quyền và lợi ích của một người hoặc một nhóm người nhất định Thực tế cho thấy nếu văn bản pháp luật không hợp với thực tiễn có thể dẫn tới những khó khăn trong quá trình thực thi làm ảnh hưởng đến uy tín của cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản Để nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật thì phân tích chính sách là một khâu rất quan trọng Phân tích chính sách chính là tạo điều kiện, tiền đề cho công tác biên soạn dự thảo cũng như thảo luận và thông qua một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Chính sách đó phải được xuất phát từ thực tiễn để giải quyết vấn đề của thực tiễn, phải có một quy trình chặt chẽ để các cơ quan có thẩm quyền tiến hành các hoạt động phân tích, phê duyệt chính sách trước khi tiến hành soạn thảo Thực tế cũng chứng minh rằng, những dự án luật được xây dựng theo quy trình có hoạt động phân tích chính sách thường đạt điểm cao hơn so với các văn bản được xây dựng theo quy trình cũ của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

I Những vấn đề chung về chính sách và phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

1 “Chính sách” là gì? Vai trò của phân tích chính sách

Mục đích của soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật là thể hiện các nội dung của chính sách thành các quy định của pháp luật Công đoạn này được gọi là kỹ năng dịch chính sách thành các văn bản quy phạm pháp luật Để hoàn thành được nhiệm vụ này người soạn thảo phải có kiến thức, kỹ năng phân tích chính sách và dịch chính

sách thành các quy định pháp luật Có chính sách tốt hợp với lòng dân, nhưng lại không có kỹ năng viết thành những quy định pháp luật, thì chính sách có tốt đến mấy cũng không thể đi vào cuộc sống

Và một trong những yêu cầu quan trọng của chính sách tốt là phải có tính hợp lý, nếu không thì dù chính sách có được hoạch định theo đúng trình tự, thủ tục, mục tiêu, có tốt đến đâu cũng không được đảm bảo thực hiện khi tổ chức thực thi trên thực tế Ví dụ, Nhà nước quy định cộng điểm thi tốt nghiệp THPT cho những người là con của người hoạt động cách mạng trước năm 1945 hay cộng điểm cho bà mẹ Việt Nam anh hùng khi thi đại học… Những quy định này ngay sau khi được ban hành đã bị dư luận phản đối nên buộc phải sửa đổi hoặc loại bỏ

Có nhiều cách hiểu, định nghĩa khác nhau về chính sách:

Theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ, thì chính sách là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định

Theo các nhà xã hội học, chính sách được hiểu là một dạng thiết chế xã hội, hoặc nói đúng hơn trong chính sách chứa đựng các thiết chế xã hội khác nhau Khái niệm thiết chế được hiểu là một “hệ thống các quan hệ ổn định, tạo nên một loạt các khuôn mẫu xã hội biểu hiện sự thống nhất, được xã hội công khai thừa nhận nhằm mục đích thoả mãn các nhu cầu cơ bản của xã hội” Các thiết chế đảm bảo cho các cá nhân hoạt động với các kiểu hành vi xã hội được chấp nhận trong nhiều trạng thái xã hội khác nhau

Chính sách luôn gắn liền với quyền lực chính trị, với đảng cầm quyền và với bộ máy quyền lực công - nhà nước Nhà nước xây dựng và ban hành pháp luật là thể chế hóa chính sách của Đảng thành pháp luật nhưng cũng là một bước xây dựng và hoàn thiện chính sách Và vì vậy, chính sách và pháp luật là hai phạm trù rất gần gũi và có những điểm giao nhau, là cơ sở tồn tại của nhau trong một chế độ nhà nước pháp quyền Đó cũng là lý do vì sao phân tích chính sách có vị trí, vai trò rất quan trọng, mang tính chất nền tảng trong hoạt động xây dựng pháp luật

2 Phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

2.1 Khái niệm phân tích chính sách và vai trò của phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Phân tích chính sách là một quá trình được khởi đầu từ khi phát hiện nhu cầu ban hành các chủ trương chính sách mới thay đổi những chủ trương chính sách đang hiện hành và kết thúc ở giai đoạn thông qua văn bản quy phạm pháp luật

Phân tích chính sách trong quá trình làm luật là một công đoạn hữu cơ, gắn kết trong quá trình đó một cách khoa học, dựa trên các nhóm mục tiêu, cách tiếp cận, các tiêu chí đánh giá, nguồn lực và công cụ bảo đảm thực hiện, sự thống nhất tác động phối hợp của các chính sách khác và dựa trên hoàn cảnh thực tế của các đối tượng điều chỉnh của chính sách nhằm tới Bởi lẽ, pháp luật là hình thức thể hiện của chính sách công, cho nên, việc phân tích chính sách nhằm đảm bảo rằng, pháp luật được ban hành ra sẽ tuân thủ các nguyên tắc căn bản của việc thiết kế chính sách công là: vì lợi ích công cộng; bắt buộc thi hành; có hệ thống; tập hợp các quyết định; liên đới; kế thừa lịch sử; quyết định theo đa số

Bên cạnh điều kiện cần là hiện trạng mang tính số đông, cần xác định những điều kiện đủ để nhận diện nhu cầu điều chỉnh bằng chính sách, pháp luật đối với một vấn đề Các điều kiện đó là:

Khi hiện trạng đã tới mức độ khiến công chúng rất lo ngại, thậm chí có hành động phản ứng cụ thể, chẳng hạn, lương quá thấp khiến công nhân đình công trên diện rộng

Vấn đề thực sự nghiêm trọng, thách thức tính ổn định của hệ thống, nền tảng giá trị đang tồn tại, tính toàn vẹn và an ninh của cộng đồng

Nếu đã xác định có những hạn chế, ách tắc cần tháo gỡ thì câu hỏi tiếp theo là: Có những cách nào có thể khắc phục và bằng các biện pháp nào? Biện pháp tự nguyện, cộng đồng, đạo đức, dân chủ cơ sở, qua các tổ chức xã hội … Sau khi đã cân nhắc tất cả các biện pháp này thì mới đề cập tới biện pháp pháp lý

Bước 2, Tìm ra nguyên nhân phát sinh của vấn đề

Một vấn đề thường là do nhiều nguyên nhân Những cuộc khảo sát ở các nước cho thấy, để tìm ra nguyên nhân của vấn đề, cần có những hoạt động công phu, theo những cách thức chuẩn, với sự tham gia của nhiều người, nhiều cơ quan

Công việc thu thập thông tin có thể được tiến hành qua phỏng vấn và ghi âm, ghi hình trực tiếp hàng loạt đối tượng ngẫu nhiên tại thực địa; gửi thư; gửi bảng câu hỏi đến từng người; qua điện thoại có ghi âm; phát phiếu điều tra nơi đông người…

Sau khi thu thập, tiếp theo là bước lọc thông tin, vì không phải mọi thông tin đều dùng được Phải tổng hợp nó, phân loại, rà soát những điểm giống và khác nhau, loại bỏ những thông tin không có giá trị Tính khách quan và trung thực khi lọc thông tin là điều đặc biệt quan trọng Nếu người xử lý thông tin chịu ảnh hưởng của thế lực nào đó, giấu thông tin hoặc làm sai lệch thông tin thì người quyết định chính sách sẽ cho ra những quyết định sai, lợi ích của người được khảo sát không được đáp ứng

Bước 3, Xác định mục tiêu chính sách và phương án giải quyết vấn đề

Công việc đầu tiên cần làm ở giai đoạn này là định tính các quan hệ xã hội Cần xem xét về tính chất, bản chất của các quan hệ xã hội để giải đáp được câu hỏi: Nhà nước có cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội

liên quan hoặc mới phát sinh hay là không? Các mục tiêu chính sách nhà nước mong muốn đạt được khi ban hành văn bản này là gì?

Nói một cách khái quát, các quan hệ xã hội cần phải có sự can thiệp bằng quy phạm pháp luật của Nhà nước là các quan hệ xã hội cơ bản, có phạm vi tác động rộng ở địa bàn hành chính (từng địa phương, trong cả nước) hay đối với một nhóm các cơ quan, tổ chức, công dân Các quan hệ xã hội đó tồn tại lâu dài, được lặp lại nhiều lần và theo một hay một số tiêu chí, nguyên tắc nhất định, không thể điều chỉnh bằng các phương pháp phi nhà nước

Nếu không định tính quan hệ xã hội sẽ lẫn lộn và sai lầm trong việc xác định Nhà nước có cần phải can thiệp hay không, can thiệp bằng biện pháp nào thì phù hợp với tính chất của các quan hệ xã hội đó Nhà nước can thiệp quá nhiều và không thích hợp cũng làm kém hiệu lực quản lý và dàn mỏng năng lực quản lý hoặc tăng bộ máy quản lý, dẫn đến hiện tượng không có ngân sách để chi trả

Bước 4, Xác định khung chính sách pháp luật

Trong trường hợp không có biện pháp nào ngoài biện pháp lập pháp, lập quy, thì cơ quan đề xuất phải tiến hành nghiên cứu các chính sách pháp luật cụ thể để giải quyết vấn đề này bằng đặt ra quy phạm thích hợp để điều chỉnh người nghiên cứu phân tích chính sách phải nghiên cứu những khía cạnh thực tiễn sau đây :

Thực tiễn quản lý bao gồm: chủ thể, đối tượng, phương thức và phạm vi quản lý, hiệu quả quản lý, kinh nghiệm quản lý trong và ngoài nước và cả kinh nghiệm quản lý trong lịch sử của nước nhà

Thực tiễn lập pháp gồm hình thức và biện pháp tác động về mặt pháp lý của Nhà nước về vấn đề cần tháo gỡ, đã có quy phạm nào được quy định nhằm giải quyết vấn đề này Mức độ thoả đáng, toàn diện, phù hợp với điều kiện hiện hành của quy phạm pháp luật đang hiện hành

Về thực chất, thực tiễn lập pháp có quan hệ hữu cơ hay nói đúng hơn, là một bộ phận cấu thành của thực tiễn quản lý - pháp luật là công cụ quản lý Tuy nhiên, để hoạch định chính sách pháp luật phục vụ cho công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật thì nghiên cứu thực tiễn lập pháp có ý nghĩa độc lập tương đối

Kết quả của phân tích chính sách tại công đoạn này là lý giải và dự kiến các giải pháp pháp luật có thể lựa chọn để định hướng nội dung của dự thảo văn bản như biện pháp điều chỉnh, mức độ điều chỉnh, các biện Pháp và công cụ quản lý hỗ trợ khác Nói cách khác, đây là xây dựng một khung cơ bản về chính sách pháp lý làm cơ sở, nền tảng cho các chương, điều của dự thảo

Bước 5, Xác định các cách thức, các biện pháp tác động của các cơ quan nhà

nước đối với các đối tượng cần phải điều chỉnh của văn bản

Vấn đề này đòi hỏi phân tích cụ thể các loại quyền hạn trong từng quan hệ xã hội nhằm xác định thái độ của cơ quan nhà nước.Có những loại quan hệ như quan hệ kinh tế, dân sự, thương mại, hợp đồng thì mức độ điều chỉnh, tác động can thiệp của Nhà nước cần phải cân nhắc kỹ để thích hợp về mức độ

Việc xác định mức độ tác động cụ thể của cơ quan nhà nước còn phải xem xét cả trình độ khả năng của xã hội và khả năng của đối tượng thi hành các quy định của văn bản

Trong giai đoạn này cũng cần phân tích, đánh giá tác động xã hội và những điều kiện tài chính, tổ chức, nhân sự và những điều kiện cần thiết khác về kỹ thuật pháp lý để đảm bảo thi hành dự án văn bản quy phạm pháp luật

3 Quy trình phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Ba Lan và những giá trị vận dụng cho Việt Nam

Trong các giai đoạn của phân tích chính sách ở Ba Lan, bước xác định vấn đề và tham vấn chính sách thể hiện những nét riêng có của quốc gia này Trong xác định vấn đề, việc tìm kiếm các thông tin liên quan đến vấn đề chính sách để làm rõ cho giai đoạn này rất được chú trọng

Giai đoạn xác định vấn đề trong phân tích tác động chính sách rất được Ba Lan coi trọng Thông tin về xác định vấn đề là một trường hợp đặc biệt, có sự ảnh hưởng tới các thành phần thông tin còn lại Vì vậy, giai đoạn xác định vấn đề bất cập trong phân tích chính sách rất được quan tâm, chú trọng

Đây là một trong những kinh nghiệm quý báu cho Việt Nam trong bối cảnh Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Điều 35) quy định phải thực hiện đánh giá tác động chính sách đối với luật và pháp lệnh và được cụ thể hóa trong Điều 5, 6, 7, 8, 9 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 Tuy nhiên, những quy định đó còn khái quát, chưa nhấn mạnh vào bước xác định vấn đề

Tham vấn là một phần không thể thiếu trong phân tích tác động của chính sách, tham vấn được tổ chức ở giai đoạn sớm nhất của phân tích tác động Ở Ba Lan, hoạt động này được duy trì tham vấn trong suốt quá trình phân tích vấn đề và xác định các mục tiêu hành động Vấn đề xử lý tham vấn được chuẩn bị chu đáo bởi đã có lập kế hoạch tham vấn ngay khi bắt đầu đánh giá tác động của chính sách

Bất cứ khi nào có thể, Ba Lan luôn cố gắng hết sức để tiếp tục tham vấn trong suốt phần còn lại của toàn bộ quá trình đánh giá tác động quy phạm pháp luật (RIA) và những điều họ thực hiện là một phần của công việc thường lệ, là hoạt động thường xuyên Ở Việt Nam hiện nay, hoạt động tham vấn có tồn tại nhưng dường như tính hiệu quả còn bỏ ngỏ do chúng ta thiếu đi tính chuyên nghiệp của hoạt động này

Kể từ năm 2004, khi Ba Lan gia nhập EU, phân tích tác động chính sách được điều chỉnh thêm nội dung đánh giá tác động môi trường nhằm bảo đảm phát triển bền vững Đánh giá tác động môi trường là lĩnh vực khó khăn do việc dự liệu các yếu tố cần phải đánh giá không phải khi nào cũng thuận lợi

Theo khoản 2 Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ ngày

14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì đánh giá tác động môi trường được lồng ghép vào đánh giá tác động xã hội Sự lồng ghép này dễ dẫn tới tính chất quan trọng của vấn đề bị “lu mờ”1

1Trần Thị Quyên (2019), Quy trình phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Ba Lan và những giá

II Thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam

Trước năm 2015, dù không có nhiều điều luật quy định về cơ sở pháp lý của phân tích chính sách nhưng với chừng đó quy định, chúng ta hoàn toàn tin tưởng rằng nếu phân tích chính sách được nhìn nhận đúng vấn đề, được thực hiện một cách

nghiêm chỉnh trong thực tế thì không có gì phủ nhận được chất lượng của một dự án luật bảo đảm tính hiệu quả trong tương lai

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 quy định về quy trình xây dựng văn bản, từ đề xuất sáng kiến, soạn thảo, xem xét cho đến ban hành và công bố văn bản quy phạm pháp luật, nhưng chưa tách bạch giữa quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo văn bản Do vậy, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 bổ sung quy trình hoạch định, phân tích chính sách trước khi soạn thảo văn bản luật theo hướng tách bạch với quy trình soạn thảo văn bản này

Khi xây dựng văn bản luật thì quy trình xây dựng chính sách của luật, pháp lệnh là một giai đoạn của quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, gồm các bước (lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; trình Chính phủ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Quốc hội xem xét, thông qua dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh) Điểm nhấn quan trọng của quy trình xây dựng chính sách là trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách Công việc này đã chứng minh cho sự có mặt của phân tích chính sách trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh Luật mới dành 01 điều (Điều 35) để quy định về trách nhiệm, nội dung đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Theo đó, trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách thuộc cơ quan, tổ chức, đại biểu