Tiểu luận: Chính sách và phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

TIỂU LUẬN CUỐI KỲ

HỌC PHẦN: XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT

Đề tài 2:

Chính sách và phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Họ và tên sinh viên: Lê Thị Thảo Vân Mã sinh viên: 18061276

Ngày sinh: 07/11/2000 Lớp: K63B

Giảng viên: PGS.TS Trần Nho Thìn Mã lớp học phần: CAL 2003 2

Hà Nội, tháng 6/2021

MỤC LỤC

LỜI MỞ ĐẦU 1

PHẦN NỘI DUNG 2

1 MỘT SỐ KHÁI NIỆM CƠ BẢN 2

1.1 Văn bản quy phạm pháp luật là gì? 2

1.2 Chính sách là gì? 2

1.3 Phân tích chính sách là gì? 3

2 MỐI QUAN HỆ CỦA CHÍNH SÁCH VÀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 3

3 PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 4

3.1 Vai trò của phân tích chính sách 4

1

LỜI MỞ ĐẦU

Một trong những nguyên tắc nổi bật trong tổ chức thực thi quyền lực chính trị là

“Đảng đề ra đường lối, chính sách, Nhà nước thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng thành pháp luật.” Thực tế trong tổ chức bộ máy nhà nước ta, Đảng và Nhà nước

đều là những chủ thể đưa ra chính sách cho các vấn đề của xã hội Có thể nhận thấy, chính sách có trong các lĩnh vực của đời sống, được thể hiện bằng nhiều hình thức đa dạng, gắn với các chủ thể khác nhau Chính sách là nền tảng chế định nên pháp luật1

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những hoạt động cơ bản nhất của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, được xây dựng với nhiệm vụ chuyển tải nội dung, tinh thần, là sự thể chế hóa chính sách của Đảng, Nhà nước Với mục tiêu nâng cao chất lượng của hoạt động lập pháp, các giai đoạn của quá trình lập pháp đều được thực hiện một cách cẩn trọng, kỹ lưỡng Trong đó, phân tích chính sách trong xây dựng văn bản pháp luật được đánh giá là công việc cần được chú trọng, mang tính nền tảng đầu tiên để hoạt động soạn thảo và thông qua văn bản được diễn ra nhanh chóng Bài viết dưới đây sẽ làm rõ các vấn đề về chính sách và phân tích chính sách trong xây dựng văn bản pháp luật ở Việt Nam

1 Đinh Dũng Sỹ, Chính sách và mối quan hệ giữa chính sách với pháp luật trong hoạt động lập pháp, Thông tin pháp luật dân sự, 9/2008

2

PHẦN NỘI DUNG 1 Một số khái niệm cơ bản

1.1 Văn bản quy phạm pháp luật là gì?

Văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) là văn bản có chứa đựng các quy phạm pháp luật do các chủ thể có thẩm quyền ban hành, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần và được Nhà nước đảm bảo thực hiện.2 Văn bản QPPL bao gồm văn bản luật và văn bản pháp quy; có hiệu lực về không gian, thời gian và đối tượng tác động

Soạn thảo văn bản QPPL nhằm mục đích “dịch chính sách thành các văn bản quy phạm pháp luật” Đây vừa là “sản phẩm chủ quan của quá trình nhận thức các quy luật khách quan của người thực thi quyền lực nhà nước”, do nhà nước đặt ra và đảm

bảo thực hiện; là công cụ để thực hiện các chức năng quản lý, các cơ quan Nhà nước.3

1.2 Chính sách là gì?

Khoản 1, Điều 2, Nghị định 34/2016 quy định một số điều và biện pháp thi hành

Luật ban hành văn bản QPPL định nghĩa chính sách là “định hướng, giải phải của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định” Đây là các

chủ trương đường lối mà chính quyền đề ra để điều chỉnh, giải quyết những vấn đề xã hội Tùy vào sự phức tạp của các vấn đề mà chính sách được thực hiện trong thời gian dài hay ngắn

Xem xét dưới góc độ của các nhà xã hội học, chính sách “được hiểu là một dạng thiết chế xã hội, chứa đựng các thiết chế xã hội khác nhau”.4 Một là, thiết chế công bố được thể hiện rõ trong lời văn của các văn bản chính sách, có thể áp dụng và tạo những tác động trực tiếp nên đời sống của xã hội Hai là, thiết chế ngầm định thì không được minh thị trong lời văn của chính sách Đối tượng bị tác động khi công bố chính sách bao gồm 2 nhóm: người được hưởng lợi nhờ chính sách, người bị thiệt hại do chính sách

Cơ quan quyết định chính sách là đưa ra những chủ trương “làm lợi”, “làm thiệt hại”

Có thể xem xét chính sách từ nhiều góc độ khác nhau như: tính phù hợp giữa chính sách với chủ trương, đường lối của Đảng; tính khả thi của chính sách trong thực tiễn; tính cấp bách, phức tạp của chính sách; tính dài hạn hay ngắn hạn; tính dự báo của chính sách trên các lĩnh vực của đời sống xã hội Vì vậy, phân tích chính sách là một công đoạn hữu cơ.6

2 Mối quan hệ của chính sách và văn bản quy phạm pháp luật

Khi xây dựng Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, các vấn đề liên quan đến chính sách trong xây dựng văn bản QPPL và việc mở rộng phạm vi loại văn bản cần xây dựng theo quy trình chính sách được quy định rõ ràng hơn Qua đó, ta thấy được mối quan hệ của chính sách và văn bản quy phạm pháp luật Chính sách chính là linh hồn, là nội dung của pháp luật mà pháp luật thể hiện Pháp luật đóng vai trò là hình thức, là phương tiện thể hiện của chính sách khi nó được ban hành bởi nhà nước theo một trình

tự luật định, được “nhào nặn” bởi “bàn tay công quyền”.7

Tự bản thân chính sách không thể tác động trực tiếp đến hành vi của từng chủ thể mà phải qua một công cụ trung gian đó là pháp luật, cụ thể là các văn bản QPPL Chính sách là những tư tưởng, định hướng khi được luật hóa thì sẽ là những cái đích mà người ta cần hướng tới Một khi đã được thể chế hóa thì chính sách đóng vai trò là nội dung sẽ chi phối đối với pháp luật (hình thức), tạo nên sự thay đổi của pháp luật khi chính sách thay đổi Pháp luật lại là công cụ thực tiễn hóa chính sách để chính sách đi vào cuộc

5 Đinh Xuân Thảo, Trần Văn Thuân, Vấn đề hoạch định, phân tích chính sách trong Luật ban hành QPPL, Nghiên cứu Lập pháp, 01/2014

6 Đinh Xuân Thảo, Trần Văn Thuân, Vấn đề hoạch định, phân tích chính sách trong luật ban hành văn bản quy

phạm pháp luật, 01/2014

7 Đinh Dũng Sỹ, Chính sách và mối quan hệ giữa chính sách với pháp luật trong hoạt động lập pháp,

4

sống một cách thực sự hiệu quả Văn bản QPPL sẽ bị coi là không có mục tiêu nếu thiếu một định hướng chính sách

3 Phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 bổ sung quy trình xây dựng, phân tích, thông qua chính sách trước khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật theo hướng tách bạch với quy trình soạn thảo văn bản.8 Khoản 1 Điều 31 về chương

trình xây dựng luật, pháp lệnh quy định: “Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được xây dựng hằng năm trên cơ sở đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ, bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân.” Để đạt được mục tiêu đó thì công tác phân tích chính sách trong xây dựng văn

bản quy phạm pháp luật là rất quan trọng

3.1 Vai trò của phân tích chính sách

Xã hội không ngừng phát triển, các quan hệ xã hội trở nên phức tạp hơn Điều này đặt ra yêu cầu khi ban hành một văn bản quy phạm pháp luật phải là kết quả của sự xem xét, phân tích chính sách kỹ lưỡng, có khả năng điều chỉnh những vấn đề trực tiếp diễn ra trong đời sống Vì vậy, mọi chính sách pháp luật, chủ trương, đường lối để điều chỉnh những lĩnh vực xã hội đều cần phải xuất phát từ thực tế Các văn bản quy phạm pháp luật là phải được ra đời từ chính những trăn trở của những con người đang thực thi quyền lực nhà nước, là kết quả được ghi nhận từ những phân tích thấu đáo về thực tiễn và nhu cầu quản lý Nhà nước Nếu không được thực tiễn chấp nhận thì nó vĩnh viễn chỉ tồn tại trên giấy mà không thể điều chỉnh những lĩnh vực cụ thể của đời sống Hoạt động phân tích này là yêu cầu khách quan xuất phát từ mục đích đổi mới để quản lý Nhà nước hiệu quả theo xu hướng phát triển chung

Mục đích của hoạt động này nhằm hướng tới: Một là, thể chế hoá các quan điểm,

chủ trương của Đảng và Nhà nước ta về đổi mới về quy trình lập pháp, bảo đảm tăng cường dân chủ, công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp

luật Hai là, bảo đảm sự thống nhất trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật Ba là, bảo đảm tính kế thừa, luật hoá một số quy định của các văn bản dưới luật liên quan

đến hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được thực tiễn kiểm nghiệm

8 Tài liệu về lập đề nghị xây dựng QPPL do các CQ ở TW ban hành và lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

5

Bốn là, thể hiện tinh thần cải cách hành chính thông qua việc phân định rõ hơn trách nhiệm của các cơ quan tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản, đơn giản hoá các hình thức văn bản quy phạm pháp luật để tạo ra văn bản QPPL với chất lượng tốt

3.2 Trình tự thực hiện phân tích chính sách

Trên cơ sở nhận biết, đánh giá thực tiễn quản lý Nhà nước, các yếu tố kinh tế, xã hội, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nghiên cứu những nhu cầu, xây dựng hệ thống biện pháp, chủ trương, đề xuất giải pháp cho hoạt động lập pháp Muốn đưa ra hoạch định chính sách pháp luật tốt thì việc phân tích chính sách là vô cùng quan trọng, được xem là yếu tố nền tảng để từ đó các ý kiến, giải pháp, chủ trương có cơ sở hình thành Các bước nghiên cứu khảo sát để xây dựng chính sách bao gồm:

Thứ nhất, nhận biết vấn đề Trong sự đa dạng lĩnh vực và sự phức tạp của các

mối quan hệ từ thực tiễn, hằng ngày, hằng giờ luôn có rất nhiều sự kiện phát sinh Bằng cách trực tiếp hoặc gián tiếp, cơ quan lập pháp có thể tiếp nhận và nắm bắt được các vấn đề thực tiễn đó Tuy nhiên, không phải mọi vấn đề đều sử dụng các biện pháp quản lý của nhà nước mà cần phải căn cứ vào bản chất và mức độ nghiêm trọng của sự việc Ngay cả khi thuộc thẩm quyền xử lý của các cơ quan trên thì bản thân người phân tích chính sách cần tìm ra những hạn chế về mặt chính sách hoặc pháp luật để tìm ra được căn nguyên của vấn đề Đây là khâu đòi hỏi sự vững vàng về mặt chuyên môn, sự am hiểu các lĩnh vực xã hội và quan trọng nhất là sự công tâm trong nhìn nhận, phân tích, đánh giá Việc đào sâu vấn đề, tìm ra nguyên nhân nhằm mục đích đề xuất được một giải pháp tối ưu Khi đó, người ta sẽ cân nhắc lựa chọn các biện pháp phi Nhà nước (biện pháp hành chính, biện pháp tự nguyện hay thông qua các tổ chức xã hội, ) Biện pháp pháp lý được xem xét sau cùng khi các biện pháp trên không giải quyết thỏa mãn được vấn đề

Thứ hai, xác định phương án giải quyết vấn đề cần xem xét kỹ lưỡng những

yếu tố thuộc về bản chất của quan hệ xã hội có liên quan Việc khoanh vùng các quan hệ xã hội cần sự can thiệp bằng quy phạm pháp luật của nhà nước là rất quan trọng Chỉ

có thể áp dụng quy phạm pháp luật với một số trường hợp có đặc điểm nhất định Về phạm vi tác động: trong một địa bàn hành chính rộng hoặc một nhóm các đối tượng; Về tính liên tục của quan hệ xã hội: tồn tại trong một khoảng thời gian dài, lặp đi lặp lại

theo nguyên tắc nhất định Các quan hệ xã hội này mang tính phức tạp nhất đinh, vì vậy

6

những biện pháp phi Nhà nước và những tác động gián tiếp của Nhà nước chưa thể giải quyết một cách triệt để Vì vậy, xác định sự cần thiết của Nhà nước trong việc can thiệp vào các quan hệ xã hội, sự can thiệp ấy ở mức nào, bằng biện pháp nào sẽ đảm bảo chất lượng quản lý và khả năng thực thi của Nhà nước

Thứ ba, xác định khung chính sách pháp luật Phân tích chính sách được xem

là cơ sở hoạch định khung chính sách Việc xây dựng một VBQPPL có thể hình dung như việc xây dựng một ngôi nhà, trong đó, khâu hoạch định chính sách là quá trình chủ

đầu tư “đặt hàng” cho kiến trúc sư Nhiệm vụ của kiến trúc sư sẽ đưa ra thiết kế phù

hợp với nhu cầu của chủ đầu tư, giải quyết được những bất cập trong cuộc sống hàng ngày Nếu việc “đặt hàng” càng rõ ràng, chi tiết, cụ thể, có định hướng ổn định, thì bản vẽ của kiến trúc sư càng chính xác và đáp ứng được yêu cầu của chủ đầu tư.9 Sau khi quyết định sử dụng biện pháp pháp lý (lập pháp) thì cần xem xét quy phạm pháp luật nào điều chỉnh thích hợp nhất Nhiệm vụ của người nghiên cứu chính sách là phải xác định các khía cạnh thực tiễn trong mối liên hệ với các quy phạm pháp luật, các chế định pháp lý Các yếu tố có thể kể đến bao gồm: yếu tố con người, yếu tố không gian (trong và ngoài nước), yếu tố thời gian (kinh nghiệm lịch sử, hiện tại) Trong đó, thực tiễn lập

pháp “có quan hệ hữu cơ, là một bộ phận cấu thành của thực tiễn quản lý” Những kết

quả của công tác này có tác động đến việc hình thành các dự kiến giải pháp pháp luật sơ bộ, tạo dựng một khung cơ bản về chính sách pháp lý, định hướng nội dung của dự thảo văn bản Đây là yêu cầu bắt buộc trước khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

Thứ tư, xác định các cách thức, các biện pháp tác động của các cơ quan nhà nước đối với các đối tượng cần phải điều chỉnh của văn bản Sau khi đã lựa chọn được

phương án giải quyết và định hình được khung chính sách pháp luật thì cần phân tích về quyền hạn trong từng quan hệ xã hội để xác định mức độ điều chỉnh, can thiệp của cơ quan Nhà nước Bên cạnh đó, trình độ của xã hội trong các lĩnh vực khác nhau, điều kiện về mặt tài chính, tổ chức nhân sự, cũng ảnh hướng tới mức độ tác động cụ thể của cơ quan Nhà nước Tất cả những phân tích về chứng năng của đối tượng thi hành sẽ giúp đưa ra một yêu cầu có tính thực tiễn, tránh quy định chung chung hay quá khô cứng mà không phù hợp với sự linh hoạt của quan hệ đó trong thực tế

3.3 Nguyên tắc phân tích chính sách

9 Bùi Thu Hằng, Những vướng mắc về xây dựng chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản QPPL, Nghiên cứu

Lập pháp, 10/2017

7

Phân tích chính sách là công việc nghiên cứu có nhiệm vụ tìm ra biện pháp pháp lý tối ưu, định khung chính sách để tiến hành soạn thảo và thông qua Phân tích chính sách xuất phát từ thực tế và quay trở lại phục vụ chính các quan hệ xã hội và vấn đề thực tế Công việc này đòi hỏi sự nắm bắt thực tiễn, thái độ khách quan, toàn diện

Một là, phương án lựa chọn ưu tiên tính tối ưu và phù hợp, đặc biệt là dựa trên nền tảng văn hóa, đạo đức truyền thống Hai là, thái độ chú trọng và bản chất khách

quan của các nhà nghiên cứu trong sự đa dạng của thực tiễn Chỉ khi đặt vấn đề nghiên cứu trong mối liên hệ biện chứng với các vấn đề, hiện tượng khác mới tìm ra bản chất

cốt lõi, tránh phiến diện, duy ý, trừu tượng Ba là, xuất phát từ nhu cầu của hoạt động

quản lý nên việc hoạch định chính sách pháp lý cần đảm bảo tính mới, tính phổ quát ngay kho ở giai đoạn nghiên cứu hình thành của các quy phạm pháp luật mới

Bên cạnh những nguyên tắc chung trong phân tích chính sách như trên thì trong

quá trình hoạch định chính sách pháp luật cũng cần đảm bảo các đặc điểm sau: Một là,

chính sách pháp luật đưa ra vừa nhằm giải quyết được vấn đề và nhu cầu quản lý Nhà nước, vừa phù hợp với trình độ phát triển của kinh tế, xã hội, các chủ thể quản lý và nắm bắt được tinh thần chỉ đạo của Đảng, Nhà nước trong các Hiến pháp, pháp luật, đường

lối, chính sách Hai là, phương pháp được lựa chọn phải là sự cân nhắc cẩn trọng để

không đi ngược lại với ý chí của nhân dân, không hạn chế quyền của nhóm đối tượng

thiểu số và đảm bảo được tính khả thi trong thực tiễn Ba là, liên quan đến hình thức

của văn bản quy phạm pháp luật cần đảm bảo phù hợp với nội dung, thẩm quyền ban hành văn bản, quản lý nhà nước của cơ quan chịu trách nhiệm ban hành văn bản đó

3.4 Kỹ năng phân tích chính sách

Công tác phân tích chính sách sẽ được tiến hành thuận lợi hơn và đỡ tốn kém hơn nếu như các nhà nghiên cứu nắm bắt các kỹ năng cơ bản trong phân tích chính sách

Thứ nhất, thu thập thông tin phục vụ phân tích chính sách Công việc đầu tiên

là rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật nhằm xác định được quy định hay văn bản quy phạm nào cần sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ Trên nền tảng hệ thống pháp luật hiện hành, khi tiến hành rà soát có thể đi đến kết luận rằng có cần thiết phải ban hành văn bản mới hay không Trường hợp văn bản sắp được soạn thảo mang tính pháp điển hóa thì tiến hành soạn thảo văn bản pháp điển hóa như thế nào Trên nền tảng hệ thống pháp luật hiện hành, khi tiến hành rà soát có thể đi đến kết luận rằng có cần thiết phải ban hành văn bản mới hay không, nhằm đảm bảo tính hệ thống

8

của pháp luật, tính đồng bộ trong xử lý nội dung văn bản Công việc thứ hai là nghiên cứu khảo sát thực tiễn Các cơ quan quản lý Nhà nước luôn có rất nhiều những cách tiếp cận nguồn tin từ thực tế, cả trực tiếp và gián tiếp Nhà nghiên cứu, phân tích có thể tìm hiểu được các khía cạnh đa dạng từ chủ thể quản lý, phương thức quản lý, hiệu quả và những tác động của quản lý Căn nguyên của hoạt động này là tính nguyên lý Bản chất của pháp luật xuất phát từ nhu cầu đời sống và khi được tạo ra sẽ quay trở lại để điều chỉnh các quan hệ, các vấn đề trong thực tiễn Từ đó, những nhà lập pháp sẽ tìm thấy những hạn chế, đưa ra giải pháp xác đáng, sử dụng các quy phạm pháp luật nào là phù hợp, hình thức nào sẽ chuyển tải đúng nội dung quy định,

Thứ hai, xây dựng đề tài nghiên cứu khung chính sách Đây là nội dung nằm

trong đề án về đổi mới tổ chức, hoạt động của các Bộ, ngành của từng giai đoạn theo chủ trương cải cách bộ máy của Nhà nước và xu thế phát triển chung Thông thường, những vấn đề cơ bản định khung chính sách pháp lý cho văn bản quy phạm pháp luật sẽ được tìm thấy trong các kế hoạch trên Cụ thể, các đề án được xây dựng với nội dung tạo điều kiện để về nhân lực, vật lực cho hoạt động hoạch định chính sách pháp luật, dưới sự chủ trì của cơ quan phụ trách nhiệm vụ nghiên cứu, soạn thảo văn bản

Thứ ba, tiếp thu kinh nghiệm lập pháp quốc tế Quá trình hoạch định chính sách

pháp luật rất cần sự khảo sát, thu thập thông tin cả trong và ngoài nước, học tập kinh nghiệm quốc tế để đưa ra văn bản pháp luật thể hiện chất lượng lập pháp cao, tiệm cận với xu hướng quốc tế Bằng cách tiếp cận theo phương pháp so sánh pháp luật nước ngoài, các nhà lập pháp sẽ khảo sát kinh nghiệm xây dựng pháp luật, tìm ra những ưu điểm và chuyển hóa vào hoạch định sao cho phù hợp với tình hình pháp luật quốc gia Tùy vào tính chất, đặc trưng của vấn đề xã hội mà văn bản hướng tới điều chỉnh, các nhà hoạch định sẽ cân nhắc phương thức, biện pháp tối ưu nhất

Thứ tư, khẳng định được tính cần thiết phải ban hành văn bản QPPL trên các

phương diện chính trị, kinh tế - xã hội, pháp lý sự cần thiết phải ban hành luật; đối tượng, phạm vi điều chỉnh; những quan điểm, nội dung chính của luật; dự báo tác động kinh tế xã hội; dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành luật Quá trình hoạch định khung chính sách phải chứng minh được tính bổ khuyết cho khoảng trống pháp luật, có tính thiết thực trong điều chỉnh các quan hệ xã hội, giải quyết các vấn đề xã hội Tất cả đều nhằm mục tiêu tạo dựng hành lang pháp lý ổn định cho sự phát triển của các lĩnh vực, đóng góp vào sự hoàn thiện chung của hệ thống pháp luật, phát huy vai trò của các cơ