Tiểu luận: Chính sách và phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Như vậy, văn bản quy phạm pháp luật phải đáp ứng đầy đủ các dấu hiệu đặc trưng sau: i chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung tính áp dụng chung; ii được áp dụng lặp đi lặp

0

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT -0-0 -

Tiểu luận Môn học: XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT

Mã học phần: CAL2003 1 Giảng viên: GS.TS Nguyễn Đăng Dung

ĐỀ TÀI Chính sách và phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Thực hiện Tiểu luận: Lê Thu Trang

Mã số sinh viên: 19064050 - Lớp: K64LTMQT

Hà Nội - 2021

MỤC LỤC

Trang

CHƯƠNG I Lý luận về phân tích chính sách trong xây dựng văn bản

quy phạm pháp luật

2

1 Khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”, “chính sách” và “phân

tích chính sách”

1.1 Khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”

1.2 Khái niệm “chính sách”

1.3 Khái niệm “phân tích chính sách”

2

2

3

4

2 Vai trò của phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm

pháp luật

4

CHƯƠNG II Thực hiện phân tích chính sách trong xây dựng văn bản

1 Phân tích chính sách là cơ sở hoạch định khung chính sách

1.1 Nhận biết vấn đề;

1.2 Xác định phương án giải quyết vấn đề;

1.3 Xác định khung chính sách pháp luật;

1.4 Xác định các cách thức, các biện pháp tác động của các cơ quan

1.4 nhà nước đối với các đối tượng cần phải điều chỉnh của văn bản

6

6

6

7

7

2 Nguyên tắc phân tích chính sách

2.1 Nguyên tắc thực tiễn

2.2 Nguyên tắc khách quan

2.3 Nguyên tắc toàn diện

2.4 Nguyên tắc phát triển

2.5 Đáp ứng các yêu cầu của khung chính sách pháp luật mới

7

7

7

7

8

8

3 Kỹ năng phân tích chính sách

3.1 Thu thập thông tin phục vụ phân tích chính sách

3.2 Xây dựng các đề tài nghiên cứu khung chính sách

3.3 Nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài

3.4 Kết quả và hình thức biểu hiện của công việc nghiên cứu là hình

3.4 thành ra Chính sách pháp luật

8

8

8

9

9

Chương III Một số hạn chế và gợi mở hoàn thiện quy trình phân tích

chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại Việt Nam

10

2

MỞ ĐẦU

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những hình thức hoạt động cơ bản nhất của các cơ quan Nhà nước Để đáp ứng yêu cầu là công cụ mang tính sáng tạo cao và là công cụ quản lý hiệu quả, văn bản quy phạm pháp luật cần phải là kết quả của quá trình phân tích sâu sắc thực trạng kinh tế - xã hội và nhu cầu quản lý Nhà nước Nếu văn bản quy phạm pháp luật không được xem xét, nghiên cứu để đáp ứng được các yêu cầu trên, văn bản đó không được thực tiễn chấp nhận và sẽ tốn kém trong cưỡng chế thi hành

Hoạch định chính sách pháp luật là hoạt động của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, trong hoạch định chính sách cần nghiên cứu nhu cầu, vấn đề thực tiễn trên cơ sở đánh giá thực trạng kinh tế - xã hội, thực trạng và nhu cầu quản lý Nhà nước liên quan Hoạch định chính sách nhằm xây dựng một hệ thống các quan điểm, chủ trương, biện pháp quản lý Nhà nước và đề xuất giải pháp lập pháp hoặc giải pháp khác Khi giải pháp lập pháp được đưa ra, phân tích chính sách có nhiệm vụ đề ra những vấn đề cơ bản chỉ đạo nội dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Có nhiều quốc gia trên thế giới đã và đang tiến hành làm thực tiễn phân tích chính sách trước lập pháp Có thể nhận định chung rằng, chính sách pháp luật chính là nền tảng khung cho các hoạt động trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Hiểu được tầm quan trọng của “Chính sách và phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật”, bài tiểu luận được viết với mục tiêu tìm hiểu, nghiên cứu kiến thức pháp lý liên quan nội dung và lĩnh vực

Do dung lượng có hạn, tiểu luận sẽ đi vào nghiên cứu, so sánh, đánh giá khái quát các

nội dung lý luận và thực tiễn, thể hiện qua ba chương nội dung: Chương I Lý luận về phân tích

chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; Chương II Thực hiện phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; Chương III Một số gợi mở hoàn thiện quy trình phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại Việt Nam

NỘI DUNG CHƯƠNG I

Lý luận về phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

1 Khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”, “chính sách” và “phân tích chính sách”

1.1 Khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”

Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này.” Như vậy, văn bản quy phạm pháp luật phải đáp ứng đầy đủ các dấu hiệu đặc trưng sau:

(i) chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung (tính áp dụng chung);

(ii) được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả

nước hoặc đơn vị hành chính nhất định;

(iii) phải được cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành (chủ thể được pháp luật trao

thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật);

(iv) được ban hành theo hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định;

(v) được Nhà nước bảo đảm thực hiện (tính bắt buộc - tính cưỡng chế nhà nước)

Văn bản quy phạm pháp luật là nguồn trực tiếp của pháp luật, do đó việc ban hành và thực hiện văn bản quy phạm có ý nghĩa rất lớn trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội tạo lập trật tự pháp luật, hướng sự phát triển bền vững của toàn xã hội và mỗi cá nhân

1.2 Khái niệm “chính sách” và “phân tích chính sách”

Trên thế giới, tính đến nay tồn tại rất nhiều định nghĩa khác nhau về “chính sách” và

“chính sách công” Qua quá trình tham khảo, so sánh cho thấy, “ranh giới phân biệt giữa chính sách và chính sách công, cũng như các định nghĩa về nó, là rất tương đối”1

- Định nghĩa về “chính sách”, có nhiều khái niệm được đưa ra như: Chính sách là một tiến trình hành động có mục đích được thực hiện bởi các chủ thể nhằm giải quyết một vấn đề

được quan tâm (James E Anderson)2

; Chính sách là một phần của khung khổ các ý kiến, mà qua đó, chúng ta được điều chỉnh bởi một cách thức hợp lý, giữa các khía cạnh đa chiều của

cuộc sống (Colebatch, Hal K)3; Chính sách là quá trình mà một xã hội tạo ra và quyết định có

tính bắt buộc những hành vi nào được chấp nhận và hành vi nào không (Charles Wheelan)4

Những khái niệm được đưa ra ở trên, không sử dụng từ “công” và không nêu cụ thể chủ thể

- Cũng có những định nghĩa nói chung về “chính sách”, mà không phải dùng từ “chính sách công”, song truyền đạt nội dung đưa vào khu vực công/chính phủ/nhà nước: Chính sách là

bất cứ những gì mà nhà nước lựa chọn làm, hoặc không làm (Thomas R Dye) 5

; Chính sách là một hành động mang tính quyền lực nhà nước nhằm sử dụng nguồn lực để thúc đẩy một giá trị

ưu tiên [ ] Chính sách là một công việc được thực hiện liên tục, bởi những nhóm hoạch định,

nhằm sử dụng các thể chế công để kết nối, phối hợp và biểu đạt giá trị họ theo đuổi (Mark

Considine) 6”

- Hay có khái niệm được đưa ra về “chính sách công” như sau: Chính sách công là một tuyên bố mang tính quyền lực, về những dự định của chính phủ, dựa trên những giả thuyết về

nguyên nhân và ảnh hưởng, và được thiết kế, cấu trúc dựa trên những mục tiêu (Catherine

Althaus, Peter Bridgman, Glyn Davis)7

Tại Việt Nam, chưa có khái niệm được quy định chính thức về “chính sách”, tuy nhiên

có thể nhận định, khái niệm “chính sách” được nghiên cứu ở Việt Nam thường bao hàm yếu tố

“công” Xem xét một số dẫn giải được đưa ra như sau8:

- Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tại khoản 1 Điều 2 quy định: Trong Nghị định này,

“chính sách” được hiểu là “định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định”

- Dưới góc độ kinh tế, có thể hình dung chính sách là tập hợp những biện pháp phân biệt đối xử khác nhau với các nhóm xã hội khác nhau để điều chỉnh hành vi của các nhóm người trong xã hội, nhằm mục đích định hướng động cơ hoạt động của họ vào việc thực hiện mục tiêu phát triển chung của toàn xã hội, đảm bảo cho xã hội trở nên công bằng và phát triển

- Theo các nhà xã hội học, chính sách được hiểu là một dạng thiết chế xã hội, hoặc nói đúng hơn, trong chính sách chứa đựng các thiết chế xã hội khác nhau Các thiết chế đảm bảo cho các cá nhân hoạt động với các kiểu hành vi xã hội được chấp nhận trong nhiều trạng thái xã hội khác nhau

1

Tham khảo việc nghiên cứu các khái niệm từ: Nguyễn Anh Phương (2015), “Chính sách, chính sách công và khoa

học chính sách” <https://chinhsach.vn/chinh-sach-chinh-sach-cong-va-khoa-hoc-chinh-sach/>

2

James E Anderson (1975), “Public Policy-Making”, New York: Praeger

3

Colebatch, Hal K (2002), “Policy”, Open University Press, UK

4

Charles Wheelan (2010), “Introduction to Public Policy”, New York

5

Thomas R Dye, (1972), "Understanding public policy", Prentice-Hall, US

6

Mark Considine, (1994), “Public Policy: A Critical Approach”, South Melbourne: Macmillan Education

7

Catherine Althaus, Peter Bridgman, Glyn Davis (2013), “The Australian Policy Handbook”, Allen & Unwind

8

Tham khảo từ: GS.TS Nguyễn Đăng Dung, TS Bùi Tiến Đạt, PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh, PGS.TS Võ Trí Hảo

4

Như vậy, tại môi trường nghiên cứu Việt Nam, có thể hiểu rằng “Chính sách là chủ

trương, đường lối thể hiện bằng những việc cần phải làm ngay để giải quyết những vấn đề mà chính quyền nhận thức được” Chính sách cần mang những giá trị cốt lõi: tính quyền lực nhà

nước, được đảm bảo thực thi bởi các cơ quan nhà nước nói chung; tính định hướng mục tiêu: nhằm đạt được những mục đích cụ thể, hoặc giải quyết vấn đề trong xã hội

1.3 Khái niệm “phân tích chính sách”

Về khái niệm “phân tích chính sách”, có thể tham khảo một số ý kiến như sau: Phân tích chính sách được hiểu là phương pháp tổng hợp thông tin từ các kết quả nghiên cứu để làm cơ sở cho các quyết định chính sách và xác định các nhu cầu tương lai cho các thông tin chính sách

liên quan (Walter Williams); Phân tích chính sách là nguyên tắc ứng dụng khoa học xã hội, sử

dụng các phương pháp điều tra và lập luận để làm ra các báo cáo thông tin chính sách liên quan

có thể sử dụng ra quyết định chính trị để giải quyết các vấn đề chính sách (William N Dunn)

Từ tham khảo những định nghĩa về “phân tích chính sách” và đặc biệt cùng khái niệm về

“chính sách” đã được đề cập; qua sự tổng hợp, so sánh, đánh giá, có thể hiểu tổng quan: phân

tích chính sách là quá trình xử lý thông tin bằng các phương pháp phân tích, đánh giá, nhằm mục đích đề ra các phương án để lựa chọn giải quyết vấn đề công (khuyến khích, cải thiện, khắc phục, hạn chế, giới hạn, ngăn chặn, )

2 Vai trò của phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Tùy thuộc vào mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật mà pháp luật quy định từng giai đoạn cụ thể trong xây dựng soạn thảo Tuy nhiên ở góc độ chung nhất, có thể phân chia quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật thành các giai đoạn cơ bản như sau:

(i) Lập chương trình/ kế hoạch ban hành văn bản;

(ii) Soạn thảo văn bản;

(iii) Xem xét, thông qua văn bản;

(iv) Công bố văn bản

Trong quá trình soạn thảo văn bản, đặc biệt là văn bản chứa đựng các quy phạm pháp luật, rất cần chú ý đến việc thể hiện nội dung của các chính sách Mục đích của việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật là thể hiện các nội dung của chính sách thành các quy định của pháp luật Công đoạn này được gọi là “kỹ năng dịch chính sách thành các văn bản quy phạm pháp luật” (bao gồm cả văn bản luật và văn bản pháp quy)

Để hoàn thành được nhiệm vụ dịch chính sách thành các văn bản quy phạm pháp luật,

người soạn thảo buộc phải có hai loại kiến thức và kỹ năng: (i) Kiến thức và kỹ năng phân tích chính sách; (ii) Kiến thức và kỹ năng dịch chính sách thành các quy định pháp luật

Ví dụ: Chính sách trợ giá lúa cho người nông dân vùng bị bão lụt là đúng, nhưng khi

dịch chủ trương này thành các quy phạm thi hành, lại quy định chi tiền bù giá đó qua các công

ty thu mua lương thực, thì đồng tiền trợ giá sẽ không bao giờ tới tay người nông dân Vì các công ty thu mua lương thực chỉ mua thóc ở thị trường theo giá của thị trường, mà không bao giờ đưa đồng tiền trợ giá của nhà nước cho người nông dân9

Mục đích đề ra chính sách là mục đích tốt đẹp, hướng về lợi ích xã hội, hợp với lòng dân, nhưng thiếu đi kỹ năng viết chính sách thành những quy định pháp luật, thì mục đích chính sách dù tốt cũng không thể đi vào cuộc sống, thậm chí còn có thể gây ra tác dụng tiêu cực, ngược lại mục tiêu ban đầu của chính sách

9

Tham khảo từ: GS.TS Nguyễn Đăng Dung, TS Bùi Tiến Đạt, PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh, PGS.TS Võ Trí Hảo

Chương, TS Tạ Quang Ngọc (2020), “Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật”, Khoa Luật - ĐH Quốc gia Hà Nội

Như đã đề cập ở phần trước, xét theo những đặc điểm của thiết chế, trong các chính sách luôn tồn tại hai dạng thiết chế cơ bản sau:

(i) Thiết chế công bố (explicit institutions), là những thiết chế được thể hiện rõ ràng trong lời

văn của văn bản chính sách, gây những tác động trực tiếp nên đời sống của xã hội

(ii) Thiết chế ngầm định (implicit institutions), là những thiết chế không được viết rõ ràng trong

lời văn của chính sách, và gây tác động gián tiếp trong xã hội

Ví dụ: Chính sách: “miễn thuế nhập linh kiện các thiết bị kỹ thuật”: Chính sách này được

hiểu một cách trực tiếp là nhà nước khuyến khích nhập linh kiện của các thiết bị kỹ thuật (Thiết chế công bố); Được hiểu ngầm là Nhà nước khuyến khích các chủ đầu tư mở các xưởng gia công lắp ráp thiết bị máy móc để tạo nhiều việc làm cho người lao động (Thiết chế ngầm định)

Chính việc tồn tại hai dạng thiết chế trong các văn bản chính sách đã làm cho việc phân tích chính sách có một ý nghĩa rất quan trọng trong quá trình soạn thảo văn bản Khi công bố một chính sách, bao giờ cũng xuất hiện trong xã hội hai nhóm người: một nhóm được hưởng lợi nhờ chính sách; còn một nhóm lại bị thiệt hại do chính sách

Ví dụ: Với chính sách “nhập linh kiện các thiết bị kỹ thuật được miễn thuế”, thì nhóm

hưởng lợi là nhà đầu tư xây dựng xưởng lắp ráp thiết bị và người lao động trong lĩnh vực công nghiệp lắp ráp; còn người bị thiệt là các nhà sản xuất linh kiện trong nước và người lao động trong các xí nghiệp chế tạo linh kiện Trong trường hợp nêu trên, cơ quan quyết định chính sách tác động đến bộ phận công nghiệp chế tạo, để buộc họ phải nâng cao chất lượng và giảm giá thành các linh kiện sản xuất trong nước, bằng cách như vậy, chính sách đã làm lợi cho bộ phận công nghiệp lắp ráp, mà không khuyến khích công nghiệp chế tạo ra các linh kiện

Việc tồn tại hai dạng thiết chế trong các văn bản chính sách đã tác động mạnh tới vai trò của phân tích chính sách trong quá trình soạn thảo văn bản, bởi khi một chính sách được công bố, trong xã hội sẽ xuất hiện hai nhóm người với lợi ích bị ảnh hưởng “đối kháng” từ chính sách

Ví dụ: Với chính sách “nhập linh kiện các thiết bị kỹ thuật được miễn thuế”: Nhóm

hưởng lợi là nhà đầu tư xây dựng xưởng lắp ráp thiết bị và người lao động trong lĩnh vực công nghiệp lắp ráp; Nhóm bị thiệt là các nhà sản xuất linh kiện trong nước và người lao động trong các xí nghiệp chế tạo linh kiện, đối với bộ phận công nghiệp chế tạo, họ buộc phải nâng cao chất lượng và giảm giá thành các linh kiện sản xuất trong nước; Bằng cách như vậy, chính sách

đã làm lợi cho bộ phận công nghiệp lắp ráp, mà không khuyến khích công nghiệp chế tạo ra các linh kiện

Cơ quan quyết định chính sách có công việc đề ra chủ trương, chủ trương “làm lợi” cho nhóm nào và “làm thiệt hại” cho nhóm nào chắc chắn sẽ mang tác động to lớn trong xã hội Việc quyết định chính sách phải do các chủ thể có thẩm quyền và năng lực thực hiện một cách chuẩn xác Quyết định chính sách thuộc thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, nhưng cơ quan chuẩn bị cho quyết định chính sách bao gồm cả cơ quan nghiên cứu, chuyên gia tham mưu, có chức năng nghiên cứu, điều tra để nắm được nhu cầu chính sách của toàn xã hội Họ phải là người nắm được một cách tinh tế nhất, nhạy cảm nhất, ai là người được hưởng lợi, ai là người

bị thiệt hại ngay khi một chính sách được soạn thảo10

Cũng cần lưu ý, phân tích chính sách là yêu cầu khách quan đáp ứng yêu cầu quản lý Nhà nước hiệu quả, yêu cầu phát triển của xã hội Phân tích chính sách chính là tạo điều kiện, tiền đề cho công tác biên soạn dự thảo cũng như thảo luận và thông qua một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

10

Tham khảo từ: GS.TS Nguyễn Đăng Dung, TS Bùi Tiến Đạt, PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh, PGS.TS Võ Trí Hảo

6

CHƯƠNG II

Thực hiện phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

1 Phân tích chính sách là cơ sở hoạch định khung chính sách 11

1.1 Nhận biết vấn đề

Khi một vấn đề xuất hiện trong thực tiễn, sẽ được phản ánh tới cơ quan lập pháp hoặc lập quy Các cơ quan này cần nghiên cứu bóc tách mức độ nghiêm trọng của vấn đề trong

trường hợp hoặc các trường hợp cụ thể, để trả lời câu hỏi: (i) Vấn đề có nghiêm trọng tới mức

phổ biến và cần được giải quyết bằng biện pháp quản lý của nhà nước hay là không cần tới biện

pháp quản lý của nhà nước; (ii) Nếu cần thiết đến các biện pháp quản lý của nhà nước, thì người

phân tích chính sách phải xác định đâu là những hạn chế về mặt chính sách hoặc pháp luật

Những vấn đề này đòi hỏi phải lập ra các liệt kê, tìm ra nguyên nhân của khiếu nại hoặc vấn đề được nêu Nếu đã xác định có những hạn chế, ách tắc cần tháo gỡ, thì câu hỏi tiếp theo phải là: Có những cách nào có thể khắc phục những hạn chế này và bằng các biện pháp nào? Biện pháp tự nguyện, cộng đồng, đạo đức, dân chủ cơ sở, qua các tổ chức xã hội, bằng biện pháp hành chính hoặc là những biện pháp khả dĩ khác không tốn kém Sau khi đã cân nhắc tất

cả các biện pháp này thì mới đề cập tới biện pháp pháp lý

1.2 Xác định phương án giải quyết vấn đề

Công việc đầu tiên cần làm ở giai đoạn này là định tính các quan hệ xã hội Cần xem xét

về tính chất, bản chất của các quan hệ xã hội để giải đáp được câu hỏi: Nhà nước có cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan hoặc mới phát sinh hay không?

Các quan hệ xã hội cần phải có sự can thiệp bằng quy phạm pháp luật của Nhà nước:

Nói một cách khái quát, các quan hệ xã hội cần phải có sự can thiệp bằng quy phạm pháp luật của Nhà nước là các quan hệ xã hội cơ bản, có phạm vi tác động rộng ở địa bàn hành chính (từng địa phương, trong cả nước) hay đối với một nhóm các cơ quan, tổ chức, công dân Các quan hệ xã hội đó tồn tại lâu dài, được lặp lại nhiều lần và theo một hay một số tiêu chí, nguyên tắc nhất định, không thể điều chỉnh bằng các phương pháp phi Nhà nước

Ví dụ: Những quan hệ như kết hôn, ly hôn, nghĩa vụ và quyền của vợ chồng, của cha mẹ

và con, điều kiện nhận, nuôi con nuôi, chế độ đỡ đầu v.v… cần phải dùng quy phạm pháp luật

về hôn nhân gia đình để điều chỉnh

Các quan hệ xã hội không cơ bản có thể điều chỉnh bằng các quan hệ phi Nhà nước

Ví dụ: Thủ tục cưới xin theo phong tục tập quán, Nhà nước chỉ dùng biện pháp giáo dục

vận động thuyết phục để tác động vào những quan hệ đó

Hoặc có thể cũng cần thiết phải có sự tác động của Nhà nước nhưng lại bằng các biện

pháp kinh tế (đòn bẩy, khuyến khích về kinh tế để định hướng các quan hệ đó theo mong muốn

của Nhà nước) hoặc bằng biện pháp thông qua các quyết định hành chính cá biệt để giải quyết

Nếu không định tính quan hệ xã hội sẽ lẫn lộn và sai lầm trong việc xác định Nhà nước

có cần phải can thiệp hay không, can thiệp bằng biện pháp nào thì phù hợp với tính chất của các quan hệ xã hội đó Nhà nước can thiệp quá nhiều và không thích hợp cũng làm kém hiệu lực quản lý và dàn mỏng năng lực quản lý hoặc tăng bộ máy quản lý, dẫn đến hiện tượng không có ngân sách để chi trả

11

Tham khảo từ: GS.TS Nguyễn Đăng Dung, TS Bùi Tiến Đạt, PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh, PGS.TS Võ Trí Hảo

8

1.3 Xác định khung chính sách pháp luật

Khi xác định cần thiết phải ban hành văn bản pháp luật để điều chỉnh quan hệ xã hội mới phát sinh thì phải lựa chọn cách đặt ra quy phạm thích hợp để điều chỉnh Khi đó, người nghiên cứu phân tích chính sách cần nghiên cứu những khía cạnh thực tiễn:

(i) Thực tiễn quản lý: Chủ thể, đối tượng, phương thức, phạm vi quản lý; hiệu quả, kinh nghiệm

quản lý trong, ngoài nước hiện tại cũng như trong lịch sử

(ii) Thực tiễn lập pháp: Hình thức và biện pháp tác động về mặt pháp lý của Nhà nước về vấn

đề cần tháo gỡ; đã có quy phạm nào được quy định nhằm giải quyết vấn đề này Mức độ thoả đáng, toàn diện, phù hợp với điều kiện hiện hành của quy phạm pháp luật đang hiện hành

Kết quả của phân tích chính sách trong công đoạn này là lý giải và dự kiến các giải pháp pháp luật có thể lựa chọn để định hướng và nội dung của dự thảo văn bản, bao gồm: Biện pháp điều chỉnh; Mức độ điều chỉnh; Các biện pháp và công cụ quản lý hỗ trợ khác Nói cách khác, xây dựng một khung cơ bản về danh sách pháp lý làm cơ sở nền tảng cho các chương, điều của

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

1.4 Xác định các cách thức, các biện pháp tác động của các cơ quan nhà nước đối với các đối tượng cần phải điều chỉnh của văn bản

Vấn đề này đòi hỏi phân tích cụ thể các loại quyền hạn trong từng quan hệ xã hội nhằm xác định thái độ của cơ quan Nhà nước Có những loại quan hệ như quan hệ kinh tế, dân sự, thương mại, hợp đồng…, thì mức độ điều chỉnh, tác động can thiệp của Nhà nước phải cân nhắc vào nguyên tắc tự thỏa thuận của các bên tham gia Có những quan hệ hoặc nghĩa vụ mà tuỳ theo mức độ vi phạm cần kèm chế tài xử lý hình sự, xử phạt hành chính hoặc xử lý kỷ luật; có những loại quan hệ là quyền hạn và trách nhiệm, quyền và nghĩa vụ hoặc quyền và lợi ích hợp pháp, v.v… Ngoài ra, cần phải xem xét cả trình độ khả năng của xã hội (trình độ, mặt bằng kinh

tế, văn hoá, xã hội…) và khả năng của đối tượng thi hành

Trong giai đoạn này cũng cần phân tích, đánh giá tác động xã hội và những điều kiện tài chính, tổ chức, nhân sự và những điều kiện cần thiết khác về kỹ thuật pháp lý để bảo đảm thi hành dự án văn bản quy phạm pháp luật

2 Nguyên tắc phân tích chính sách 12

2.1 Nguyên tắc thực tiễn:

Các phương án lựa chọn phải xuất phát từ thực tiễn sống của các quan hệ xã hội, nền tảng đạo đức và truyền thống, nền tảng văn hoá ứng xử thực tại Chỉ có các quyết định pháp lý gắn liền với thực tiễn, phục vụ thực tiễn và được thực tiễn chấp nhận mới phát huy được tác dụng và hiệu quả trong đời sống xã hội

2.2 Nguyên tắc khách quan

Vì thực tiễn có nhiều khuynh hướng, nhiều biểu hiện cụ thể có khi trái ngược nhau nên đòi hỏi người phân tích chính sách phải biết xem xét nhiều biểu hiện đa dạng để phát hiện bản chất của vấn đề và lựa chọn phương án phù hợp, tránh nôn nóng, áp đặt ý muốn chủ quan

2.3 Nguyên tắc toàn diện

Người phân tích chính sách cần đặt vấn đề nghiên cứu trong mối liên hệ phổ biến, biện chứng với các vấn đề, các hiện tượng khác có liên quan, phân tích một vấn đề cụ thể trong các điều kiện lịch sử cụ thể, các mối quan hệ cụ thể

12

Tham khảo từ: GS.TS Nguyễn Đăng Dung, TS Bùi Tiến Đạt, PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh, PGS.TS Võ Trí Hảo

Chương, TS Tạ Quang Ngọc (2020), “Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật”, Khoa Luật - ĐH Quốc gia Hà Nội

2.4 Nguyên tắc phát triển

Trong khi hoạch định chính sách pháp lý, cần phải nhận định và đánh giá đúng mức những điều có tính mới, có giá trị tích cực để bằng các quy định pháp lý mà ủng hộ, dự liệu những điều kiện, quy phạm tạo điều kiện cho phát triển

2.5 Đáp ứng các yêu cầu của khung chính sách pháp luật mới

Trong quá trình hoạch định chính sách pháp luật cần chú ý các yêu cầu của khung chính sách pháp luật mới như sau:

(i) Phù hợp trình độ phát triển kinh tế - xã hội và trình độ của các chủ thể quản lý, nhất quán và

thể hiện đúng đường lối chính sách của Đảng, Nhà nước;

(ii) Lựa chọn đúng phương pháp, mức độ và hình thức tác động của quản lý Nhà nước, đáp ứng

yêu cầu, nguyện vọng chính đáng của các thành viên trong xã hội, không hạn chế các quyền của nhóm thiểu số khác, phù hợp với khả năng, trình độ của các đối tượng phải thi hành văn bản đó;

(iii) Phù hợp các quy định của Hiến pháp, pháp luật, quản lý Nhà nước bằng pháp luật;

(iv) Lựa chọn hình thức văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với nội dung quản lý và thẩm

quyền quản lý Nhà nước và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan sẽ ban hành văn bản đó

3 Kỹ năng phân tích chính sách 13

3.1 Thu thập thông tin phục vụ phân tích chính sách

3.1.1 Rà soát lại các cơ sở pháp lý của vấn đề

- Rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật: phát hiện nhu cầu sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành các quy định, các văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật, mâu thuẫn chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình thực tiễn

- Nếu các quy định hiện hành còn phù hợp, thì các quy định mới không được mâu thuẫn với các quy định hiện hành Nếu các quy định hiện hành không còn phù hợp, cần có quy định mới thay thế và phải lập danh mục quy định hiện hành sẽ bị bãi bỏ hay phải sửa đổi, bổ sung khi các quy định mới có hiệu lực thi hành

3.1.2 Nghiên cứu khảo sát thực tiễn

Việc tổ chức nghiên cứu khảo sát thực tiễn quản lý, thực trạng kinh tế xã hội có ý nghĩa quyết định cho việc hình thành cơ sở thực tiễn của văn bản Khảo sát thực trạng kinh tế - xã hội

sẽ giúp các nhà làm luật có được các thông tin có tính khách quan từ thực tiễn đời sống

- Những hạn chế lập pháp tồn tại trong những quan hệ xã hội nào và trong điều kiện thực

tế ở quy mô và mức độ nào? Biểu hiện cụ thể của các quan hệ xã hội này như thế nào? Có cần dùng quy phạm pháp luật để điều chỉnh khắc phục chúng hay không?

- Nghiên cứu sự hình thành phát triển về nội dung của các quan hệ xã hội: Nên dùng loại quy phạm nào để điều chỉnh (Quy phạm xã hội hay quy phạm pháp luật, kết hợp giữa việc dùng quy phạm pháp luật với các biện pháp về xã hội, về kinh tế…)?

- Dùng quy phạm pháp luật loại nào để điều chỉnh là phù hợp (văn bản cấp Bộ, ngành ở trung ương hoặc văn bản cấp thấp hơn; văn bản Luật hay Pháp lệnh; cân nhắc thẩm quyền của các cấp, nếu quá thẩm quyền của Tỉnh/Thành phố thì phải đề xuất, thỉnh thị cấp trên)?

13

Tham khảo từ: GS.TS Nguyễn Đăng Dung, TS Bùi Tiến Đạt, PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh, PGS.TS Võ Trí Hảo