Tổng quan và cơ sở lý luận về vấn đề nghiên cứu
Ngân hàng trung ương là thiết chế quan trọng và không thể thiế của bất kỳ quốc gia Tùy thuộc vào truyến thống, điều kiện phát triển kinh tế các nước có những sự lựa chọn khác nhau khi xác định vị trí pháp lý, nghĩa là định vị vị trí trí của nó trong bộ máy nhà nước; xác định tương quan, cách thức thực hiện quyền lực nhà nước của ngân hàng trung ương, mà thực chất là phân định thẩm quyền pháp lý giữa ngân hàng trung ương với nhánh quyền lực lập pháp (Quốc hội hay Nghị viện) và nhánh quyền hành pháp (Chính phủ) Trong mối quan hệ này, việc ngăn ngừa các can thiệp của Chính phủ vào các quyết định của ngân hàng trung ương có ảnh hưởng lớn tới việc thực hiện mục tiêu của ngân hàng trung ương
2.1 Ở khía cạnh kinh tế , mục tiêu hàng đầu và quan trọng nhất của hầu hết các ngân hàng trung ương là mục tiêu giữ ổn định mặt bằng giá cả cũng như phòng ngừa rủi ro trong hoạt động (của từng định chế trung gian tài chính) cũng như của cả hệ thống các trung gian tài chính Từ các mục tiêu chung đến các mục tiêu cụ thể được các ngân hàng phát hành lựa chọn đều có tác động mạnh mẽ đến hiệu quả của nền kinh tế Vì vậy, ở khía cạnh kinh tế, tiêu chí đo lường tính độc lập trên thực tế của ngân hàng trung ương thường tập trung vào mức độ ổn định giá cả, khả năng kiểm soát lạm phát và bảo đảm an toàn cho hệ thống tài chính cho đến việc thực hiện giám sát đối với các tổ chức tín dụng, cứu nguy cho nền kinh tế khi xảy ra rủi ro tài chính, nhất là trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế Điều này đã được nhiều tác giả nghiên cứu luận giải trên nhiều khía cạnh khác nhau như: Trương Văn Phước (2006), Hà Thị Sáu (2005)
Từ vị trí, vai trò nêu trên của cơ quan phát hành tiền tệ chuyên trách, có khá nhiều nghiên cứu yêu cầu bảo đảm ngân hàng trung ương độc lập ở khía cạnh kinh tế Các công trình tiêu biểu cho hướng nghiên cứu này tập trung trong cuốn Hoàn thiện Luật
Ngân hàng – Những đòi hỏi từ hội nhập kinh tế quốc tế, Nbx Lao động xã hội, Hà Nội,
2007 như các nghiên cứu của: Ngô Hướng (2007, tr.95-102), Sử Đình Thành (2007,
Xuân Nghĩa (2005), Lê Minh Hưng (2005)
2.2 Ở khía cạnh pháp lý , vị trí pháp lý, vai trò cũng như tính độc lập pháp lý, được biểu hiện ở thẩm quyền, năng lực ra quyết định của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cũng là chủ đề nhận được được sự quan tâm, chia sẻ của nhiều nhà khoa học và được luận giải trên nhiều khía cạnh khác nhau:
Thứ nhất , độc lập pháp lý, thẩm quyền, trách nhiệm của Ngân hàng Nhà nước Việt
Nam trong thực hiện chức năng của mình là chủ đề thu hút được nhiều nhà khoa học quan tâm luận giải khi sửa đổi, bổ sung Luật Ngân hàng Nhà nước năm 1997 Các tác giả nghiên cứu tiêu biểu cho hướng nghiên cứu này có thể kể đến là: Vũ Thế Vậc (2005), Nguyễn Thị Nhung (2007, tr.103-111), Châu Đình Phương (2007, tr.123-135), Lâm Thị Hồng Hoa (2007, tr.137-140), Trần Thị Kỳ (2007, tr.141-148), Phạm Thị Giang Thu (2008, tr 3 - 6, 28), Phạm Thúy Hạnh (2010), Nguyễn Văn Tuyến (2007, tr 58 – 65),
Lê Thị Thu Thủy (2009, tr 14 – 18)
Nguyễn Văn Tuyến (2007, tr.75-82) nhấn mạnh các giải pháp gia tăng thẩm quyền pháp lý độc lập không chỉ trong mô hình tổ chức mà còn ở cả nội dung hoạt động của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, đặc biệt là trách nhiệm giải trình trước Chính phủ (là cơ quan chủ quản), Quốc hội (cơ quan có thẩm quyền xác định mục tiêu tăng trưởng kinh tế, kiểm soát lạm phát) Đây được xem là giải pháp pháp lý quan trọng cho việc thúc đẩy tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Theo Tác giả, tính độc lập (của Ngân hàng Nhà nước) không chỉ được xem xét trong mối quan hệ với Chính phủ mà còn với các yếu tố khác trong hệ thống chính trị của Việt Nam Do không thể giải quyết hết các xung đột về lợi ích giữa các đơn vị hợp thành hệ thống chính trị nên Ngân hàng Nhà nước Việt Nam sẽ gặp không ít khó khăn để giải quyết trọn vẹn các xung đột lợi ích khi các quyết định để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao Các phân tích này cho thấy sự cần thiết phải ban hành những quy định nhằm gia tăng sự độc lập của ngân hàng trung ương trong mối quan hệ với các nhóm lợi ích khác nhau trong xã hội
Thứ hai , yêu cầu bảo đảm sự độc lập trên thực tế của Ngân hàng Trung ương đã được tiếp tục đặt ra để thảo luận khi Việt Nam tiến hành sửa đổi, bổ sung Hiến pháp
1992 cũng như thực hiện chiến lược phát triển ngành ngân hàng đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2030 Theo đó, Ngân hàng Nhà nước cần phải xem là một thiết chế độc lập và cần được ghi nhận là một chế định trong Hiến pháp (Lê Thị Thu Thuỷ, 2013, tr.55-64) khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương để giảm sự lệ thuộc của chính sách tiền tệ vào chính sách tài khoá và quan trọng hơn, giảm thiểu các can thiệp của Chính phủ vào hoạt động của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Viên Thế Giang (2018)
Thứ ba , bảo đảm sự độc lập pháp lý, năng lực và thẩm quyền của Ngân hàng Nhà nước trong việc thực hiện quản lý nhà nước đối với hoạt động ngân hàng để bảo đảm an toàn hoạt động của các định chế tài chính, trong đó đòi hỏi những quyết sách dứt khoát của Ngân hàng Nhà nước không gây ra những tác động tiêu cực đối với nền kinh tế Các nghiên cứu tiêu biểu có thể kể đến là: Võ Thị Mỹ Hương, Viên Thế Giang (2011), Viên Thế Giang, Võ Thị Mỹ Hương (2012), Viên Thế Giang (2014), Viên Thế Giang, Võ Thị
2.3 Ở nước ngoài , cũng đã có khá nhiều nghiên cứu liên quan đến ngân hàng trung ương như:
Một là , nghiên cứu về lịch sử ngân hàng trung ương đã được nhiều tác giả quan tâm, luận giải từ quá khứ, hiện tại cho đến tương lai của Ngân hàng Trung ương Michael
D Bordo (2007) trên cơ sở chỉ ra qua trình hình thành và phát triển tính độc lập lập của Ngân hàng trung ương đã chỉ ra các thách thức cho việc triển khai tính độc lập trong thực tế Alex Cukierman (2006) đánh giá mối quan hệ giữa ngân hàng trung ương độc lập với việc xây dựng chính sách tiền tệ quốc gia từ quá khứ đến hiện tại cũng như các vấn đề trong tương lai
Hai là , các nghiên cứu về tính độc lập của ngân hàng trung ương được quan tâm luận giải khá kỹ trong nhiều công trình nghiên cứu khác nhau và do có sự khác nhau về quan điểm đánh giá tính độc lập (về mặt pháp lý, được thể hiện ở các quy định pháp luật) của ngân hàng trung ương trong các nghiên cứu ở nước ngoài Ahsan, Skully & Wickramanayake (2006) đánh giá các vấn đề phát sinh liên quan đến quan hệ giữa ngân hàng trung ương độc lập và thực tiễn áp dụng Arta Pisha (2010) bàn đến việc chỉ ra mô hình mới để đo lường tính độc lập của ngân hàng trung ương trong thực tiễn Popescu Iulian Vasile (2013) chỉ ra kinh nghiệm trong áp dụng ngân hàng trung ương độc lập trong triển khai chiến lược chính sách tiền tệ quốc gia Các vấn đề mới phát sinh cũng đã được bàn luận về tính độc lập của ngân hàng trung ương như Bernd Hayo, Carsten Hefeker (2002), Peter Stella and Ake Lonnberg (2008), Srđan Golubovié (2009), Adam
Từ kết quả khảo sát các công trình nghiên cứu ở trên có thể nhận thấy:
Thứ nhất , hầu hết các công trình nghiên cứu đều thừa nhận vị trí, vai trò không thể của ngân hàng phát hành trong thể chế kinh tế của mỗi quốc gia
Thứ hai , mỗi mô hình tổ chức của ngân hàng trung ương đều có ưu điểm, nhược điểm riêng Việc lựa chọn mô hình ngân hàng trung ương phụ thuộc vào nhiều các đặc thù về thể chế chính trị, kinh tế mỗi quốc gia
Thứ ba , tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương còn yếu và khuôn khổ pháp luật cần được sửa đổi, bổ sung để phát triển thực chất hơn tính độc lập cho Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trên các khía cạnh:
Mục tiêu nghiên cứu
- Hệ thống hóa và làm rõ cơ sở lý luận về tính độc lập của ngân hàng trung ương phù hợp với mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ trong điều kiện nền kinh tế chuyển đổi và hội nhập quốc tế theo mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ
- Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về cơ chế pháp lý bảo đảm tính độc lập của Ngân hàng trung ương, sự độc lập của Ngân hàng trung ương theo mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ để nhận diện thực trạng của các nước, các kinh nghiệm hay có thể học hỏi
- Phân tích, đánh giá để chỉ ra những bất cập trong các quy định pháp luật Việt Nam có khả năng ảnh hưởng, tác động đến tính độc lập của ngân hàng trung ương trên cơ sở các tiêu chí đánh giá tính độc lập của ngân hàng trung ương
- Đề xuất các biện pháp pháp lý để bảo đảm sự tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương phù hợp với diễn tiến của nền kinh tế thị trường ở Việt Nam.
Phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu này tập trung phân tích dưới góc độ luật học (khoa học pháp lý), dựa trên các phương phép nghiên cứu luật học truyền thống, trong đó phương pháp phân tích luật viết (phân tích logic quy phạm pháp luật) được sử dụng chủ yếu Bên cạnh đó, phương pháp nghiên cứu thư viện cũng được sử dụng để triển khai đề tài này thông qua việc tìm kiếm các công trình nghiên cứu trong nước và ngoài nước để làm rõ các luận điểm khoa học trong đề tài Việc sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể trong đề tài như sau:
- Phân tích, tổng hợp, hệ thống hoá, so sánh Phương pháp này được sử dụng xuyên suốt đề tài nghiên cứu để xây dựng, luận giải, biện minh cho các vấn đề khoa học được đề cập
- Phân tích logic quy phạm Chương này được sử dụng chủ yếu ở Chương 2 dùng để phân tích, đánh giá quy định pháp luật hiện hành và kiến nghị lập pháp thông qua việc sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật
- Phương pháp so sánh luật học Phương pháp này được sử dụng trong suốt đề tài, linh hoạt trong nhiều nội dung của đề tài.
Ý nghĩa khoa học và lợi ích của đề tài
- Xác định mô hình lý luận của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi được bảo đảm sự độc lập khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương
Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương phù hợp với lộ trình cải cách bộ máy nhà nước
- Kiến nghị sửa đổi, bổ sung các đạo luật liên quan đến việc bảo đảm sự độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương
- Chỉ ra được những bất cập, hạn chế, mâu thuẫn, chồng chéo trong các quy định pháp luật liên quan đến việc bảo đảm sự độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương được xem là nguyên nhân của việc không bảo đảm sự độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương
- Đề xuất cơ chế pháp lý bảo đảm sự độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương phù hợp với điều kiện nền kinh tế thị trường Việt Nam hiện nay.
NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG ĐỘC LẬP VÀ SỰ ĐIỀU CHỈNH CỦA PHÁP LUẬT
Các mô hình ngân hàng trung ương và sự thể hiện trên thực tế mức độ độc lập
TRÊN THỰC TẾ MỨC ĐỘ ĐỘC LẬP Ở bất kỳ quốc gia nào, ngân hàng trung ương đều đóng vai trò không thể thiếu trong triển khai thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội trong các giai đoạn phát triển Vai trò huyết mạch này được lý giải ở khía cạnh nếu hệ thống ngân hàng mà thiếu “trái tim” là ngân hàng trung ương thì sẽ không hoạt động được Hiệu quả hoạt động của ngân hàng trung ương đóng vai trò quyết định cho một nền kinh tế vận hành, phát triển lành mạnh cũng như thực hiện tốt chức năng điều tiết hệ thống tiền tệ Ngược lại, nếu hoạt động điều tiết nền kinh tế của ngân hàng trung ương không được thông suốt về thẩm quyền, mức độ tự chủ, tự quyết định sử dụng các công cụ để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia sẽ làm cho nền kinh tế hoạt động thiếu ổn định, không an toàn và ẩn chứa nhiều rủi ro Vai trò định hướng của ngân hàng trung ương trong ra các quyết định ảnh hưởng đến kinh tế vĩ mô, bao gồm cả việc giữ ổn định giá trị đồng tiền là một trong những yếu tố giúp nhận diện tính độc lập của ngân hàng trung ương có liên quan đến việc theo đuổi mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ là giữ ổn định giá trị đồng tiền, kiềm chế lạm phát và giữ ổn định kinh tế vĩ mô (Sturm, JE., De Haan, J., 2011; John Muellauer, 2010) Sự tham gia ngày càng sâu rộng của ngân hàng trung ương vào việc giải quyết các trục trặc trong phát triển kinh tế, như tình hình dịch bệnh Covid 19, khủng hoảng kinh tế hay các rủi ro môi trường, rủi ro xã hội trong phát triển kinh tế ngày càng được khẳng định rõ ràng hơn
Sự phối hợp giữa hoạt động của ngân hàng trung ương và các định hướng chính sách, pháp luật của Chính phủ giúp cho việc giải quyết các bất ổn của nền kinh tế đạt được nhiều tín hiệu tích cực, nhất là trong bối cảnh nền kinh tế xảy ra các dấu hiệu khủng hoảng hoặc gặp các bất ổn ở các thị trường bộ phận của nền kinh tế thị trường như trường hợp bất ổn của thị trường bất động sản ở Việt Nam giai đoạn hậu khủng hoảng tài chính năm 2007 cũng trong giai đoạn hiện nay
Trên cơ sở các kinh nghiệm phát triển, nhất là các trải nghiệm xử lý các tác động xấu từ thực tiễn khủng hoảng kinh tế tài chính toàn cầu giai đoạn 2007 – 2011, nhiều nước trên thế giới, nhất là Hợp Chúng quốc Hoa Kỳ, Đại Hàn Dân Quốc, Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa hay Nhật Bản khi sử dụng ngân hàng trung ương như một công cụ hiệu quả để xử lý khủng hoảng, Lê Thị Thu Thuỷ (2013) cho rằng: Ngân hàng trung ương thực sự là nhân tố cốt lõi trong dẫn dắt hệ thống các định chế tài chính, hệ thống tài chính cũng như nền kinh tế quốc gia trải qua các khó khăn của khủng hoảng Thực tế cho thấy, nếu ngân hàng trung ương có đẩy đủ thẩm quyền một cách cụ thể, rõ ràng trong việc xây dựng, triển khai thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia thì khi đó, các biện pháp can thiệp, hỗ trợ cho tổ chức tín dụng yếu kém có thể thoát khỏi tình trạng mất khả năng thanh toán hay tình trạng phá sản từ đó giúp duy trì và bảo đảm được tính thanh khoản, nhất là việc thực hiện tốt chức năng cung ứng dịch vụ thanh toán cho toàn hệ thống tài chính cũng như của nền kinh tế sẽ phát huy hiệu quả và thực chất hơn Đến nay, trên thế giới đã biết đến 3 mô hình ngân hàng trung ương: (1) ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ; (2) ngân hàng trung ương là một cơ quan thuộc Chính phủ; và (3) ngân hàng trung ương thuộc Bộ Tài chính, trong đó, hai mô hình đầu tiên là phổ biến hơn cả Việc lựa chọn mô hình ngân hàng trung ương phụ thuộc vào nhiều yếu tố như mức độ phát triển của nền kinh tế, khả năng điều tiết nền kinh tế của Chính phủ, thể chế chính trị… Thực tế cho thấy, không có một “mô hình chuẩn” nào đối với ngân hàng trung ương, nói cách khác, không có một mô hình ngân hàng trung ương duy nhất nào có thể áp dụng cho tất cả các nền kinh tế Mỗi quốc gia tùy thuộc vào đặc điểm, trình độ phát triển kinh tế và thể chế chính trị của mình mà lựa chọn mô hình ngân hàng trung ương phù hợp
1.1.1 Mô hình ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ Ở khía cạnh lịch sử, mô hình ngân hàng trung ương độc lập, trực thuộc Quốc hội còn được gọi là mô hình ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ Mô hình này thường được thiết lập và vận hành ở các nước có nền kinh tế phát triển Ở những quốc gia này, chính sách tiền tệ quốc gia đóng vai trò chính trong tạo động lực phát triển từ hoạt động của nền kinh tế đến việc giải quyết việc làm cũng như các vấn đề an sinh xã hội Đảm bảo hiệu quả trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, ngân hàng trung ương cần phải có vị trí pháp lý đủ mạnh để làm đối trọng thực sự trong mối quan hệ với Quốc hội và Chính phủ Thẩm quyền pháp lý này phải được rõ ràng, cụ thể, đồng thời cũng cần phải có các công vụ pháp lý để thực hiện chức năng của mình Theo đó, Ban lãnh đạo ngân hàng phát hành có toàn quyền trong việc ra các quyết định thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao Các can thiệp của Quốc hội hay Chính phủ sẽ không phát sinh hiệu lực pháp lý
Về vị trí pháp lý, ngân hàng trung ương là một thiết chế độc lập, không nằm trong cơ cấu của Quốc hội (Nghị viện) hay Chính phủ Chẳng hạn, ở Hoa Kỳ, Lãnh đạo Cục Dự trữ Liên bang Hoa Kỳ được thiết lập thông qua cơ chế bầu Khi Chính phủ cần nguồn tài chính để chi trả cho hoạt động của mình, Chính phủ có thể “vay” ngân hàng trung, nhưng Cục Dự trữ Liên bang có toàn quyền quyết định là có cho vay hay không? Sự kiện Chính phủ của Tổng thống Obama phải đóng cửa do không
“vay” được tiền thông qua nâng trần nợ công năm 2008 là một ví dụ điển hình cho quyền độc lập tuyệt đối được tôn trọng của Chính phủ đối với quyết định do Cục Dự trữ Liên bang đưa ra Có thể khẳng định, ngân hàng trung ương trong tình trạng pháp lý độc lập trong mối tương quan với Chính phủ là nhân tố cần thiết và cốt lõi có tác động tích cực trong việc đạt được hiệu quả cao trong điều hành chính sách tiền tệ, nghĩa là duy trì sự ổn định giá trị đồng tiền, kiểm soát lạm phát hiệu quả
Lý luận và thực tiễn đã chứng minh, khi ngân hàng phát hành có sự độc lập cao thì tình trạng lạm phát khó xảy ra hoặc nếu có thì ở mức thấp hoặc có thể kiểm soát được Như thế cũng có nghĩa, khi ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ thì việc xây dựng, quyết định, thực thi chính sách tiền tệ quốc gia hầu như không bị lệ thuộc hoặc chạy theo yêu cầu phát triển kinh tế mà Chính phủ đang theo đuổi Một ngân hàng trung ương hoạt động tập trung vào mục tiêu giữ ổn định giá trị đồng tiền, độc lập và theo đuổi đến cùng mục tiêu duy trì mặt bằng giá cả ổn định Để đạt được mục tiêu độc lập đòi hỏi ngân hàng trung ương, nhất là Chính phủ phải tôn trọng các quy định pháp luật về thẩm quyền cụ thể và không cơ quan nhà nước hay người đứng đầu cơ quan nhà nước nào có thể can thiệp vào hoạt động của ngân hàng trung ương Cũng tương tự như vậy, cơ quan phát hành và điều hành chính sách tiền tệ cũng cần phải có những bảo đảm pháp lý cần thiết khi có các công cụ pháp lý để khước từ các đề nghị hay yêu cầu ngân hàng trung ương “hỗ trợ” Chính phủ để đạt được các mục tiêu kinh tế vĩ mô, nhất là tăng trưởng kinh tế hay chi tiêu công cho Chính phủ vì nó là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến tình trạng lạm phát
1.1.2 Mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ Đây là mô hình thường được vận hành ở các nước có nền kinh tế chuyển đổi
Về cấu trúc, ngân hàng trung ương được xem là thành tố và nằm trong cơ cấu tổ chức bộ máy của Chính phủ Vì là một bộ phận cấu thành nên trong mối quan hệ với Chính phủ, ngân hàng trung ương phải chịu sự điều hành, can thiệp trực tiếp của Chính phủ từ cách thức tổ chức, điều hành đến hoạt động triển khai thực hiện các mục tiêu chính sách, trong đó có chính sách tiền tệ quốc gia đi vào trong đời sống kinh tế - xã hội Trong mô hình này ngân hàng trung ương chịu sự chi phối, lệ thuộc vào Chính phủ ở cả mô hình tổ chức và thẩm quyền Sự chi phối, lệ thuộc này làm cho thẩm quyền pháp lý của thiết chế công quyền này bị giới hạn rất nhiều
Trong mối quan hệ tổ chức thực hiện quyền lực quản lý hành chính nhà nước, ngân hàng trung ương là cơ quan hành chính “cấp dưới” của Chính phủ Do là thành viên Chính phủ, nên về nguyên tắc có thể suy luận ngân hàng trung ương đương nhiên được xem hay có nguy cơ bị biến thành là “công cụ” kinh tế nằm trong tay Chính phủ nhằm đáp ứng nhu cầu của Chính phủ như chi tiêu công hoặc là công cụ bơm tiền cho các mục tiêu tăng trưởng Trong nhiều trường hợp, để điều tiết hoạt động kinh tế đáp ứng mục tiêu tăng trưởng kinh tế đã được Quốc hội (hay Nghị viện) giao, Chính phủ cũng có thể yêu cầu ngân hàng trung ương phải điều chỉnh các mục tiêu chính sách, trong đó bao gồm cả mục tiêu chính sách tiền tệ để phục vụ cho mục tiêu tăng trưởng Chẳng hạn trong tình huống Việt Nam,“Chính phủ quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng bộ, cơ quan ngang bộ” 1 Trong tình trạng pháp lý là cơ quan ngang bộ của Chính phủ, nghĩa là “cấp dưới” của Chính phủ và do đó, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam có thể đối mặt với các khó khăn trong hoạt động như:
- Khó có thể xây dựng hay thiết lập một bộ máy tổ chức phù hợp (chẳng hạn như thiết kế cấu trúc các cơ quan cần thiết để triển khai thực hiện đồng thời hai chức năng, nhất là chức năng ngân hàng trung ương);
- Không thể khước từ các yêu cầu của Chính phủ vì điều đóng cũng đồng nghĩa với trách nhiệm pháp lý “chống lệnh” cấp trên là Chính phủ
Về thẩm quyền, do Ngân hàng trung ương là một đơn vị cấu thành Chính phủ nên phạm vi thẩm quyền của ngân hàng trung ương lệ thuộc vào việc “phân quyền”
1 Khoản 2 Điều 39 Luật Tổ chức chính phủ năm 2015 của Chính phủ cho Ngân hàng trung ương Kết quả sự lệ thuộc của cơ chế phân quyền, mà thực chất, các bộ, cơ quan ngang bộ như cách gọi của Việt Nam là để “thực hiện chức năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc” 2
Thực tiễn cho thấy, trong trường hợp nền kinh tế gặp trục trặc (như lạm phát bắt đầu tăng cao hoặc nguồn vốn tín dụng không được phân bổ hiệu quả ) hoặc không đáp ứng các mục tiêu tăng trưởng, Chính phủ, thông qua quyền “cấp trên” của mình có thể “ra lệnh”, yêu cầu, bắt buộc ngân hàng trung ương có các biện pháp can thiệp vào thị trường tiền tệ để “bơm” vốn cho nền kinh tế Các tác động và can thiệp thông qua các tác động chính sách, nhìn qua có thể thấy, Chính phủ đang điều tiết nền kinh tế thông qua quy hoạch, chiến lược, chính sách pháp luật Tuy nhiên, dưới góc nhìn của mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ, các can thiệp này thực chất là đang thực hiện các “mệnh lệnh hành chính” mang tính bắt buộc của Chính phủ đối với cơ quan phát hành tiền tệ để đạt được mục tiêu tăng trưởng kinh tế Trong bối cảnh này, mục tiêu quan trọng nhất của mục tiêu ổn định tiền tệ, duy trì tỷ lệ lạm phát phù hợp và ổn định giá thường không được quan tâm thích đáng hoặc bị “bỏ lại phía sau” Đây là nguyên nhân dẫn tới, trong mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ, các vấn đề lạm phát, ổn định giá cả thường không được xử lý triệt để bằng cách quyết căn nguyên của lạm phát là do ngân hàng trung ương, thông qua các ngân hàng thương mại phải thực hiện việc “bơm tiền” hay hút tiền từ trong lưu thông về nhằm thực hiện mục tiêu chính sách của Chính phủ hơn là bảo đảm sự ổn định giá trị đồng tiền và kiểm soát lạm phát Từ những phân tích trên cho thấy, với tình trạng pháp lý như trên, khi ngân hàng trung ương là đơn vị trực thuộc Chính phủ, nghĩa là không được độc lập thì đương nhiên cũng rất khó để bảo đảm cho ngân hàng trung ương có được đầy đủ thẩm quyền pháp lý để thực hiện chức năng của mình là yêu cầu then chốt để Ngân hàng trung ương phát huy và làm tốt được vai trò của mình
1.1.3 Mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Bộ Tài chính Đến nay, hầu như không còn quốc gia nào áp dụng mô hình này nên nó trở thành mô hình ngân hàng trung ương được nhắc đến do yếu tố lịch sử “đã từng tồn tại” Sở dĩ hầu như không còn quốc gia nào lựa chọn mô hình ngân hàng phát hành là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính để đảm nhận chức năng ngân hàng trung ương là do khi cơ
2 Khoản 1 Điều 39 Luật Tổ chức chính phủ năm 2015 quan phát hành tiền bị trở thành đơn vị trực thuộc vào Bộ Tài chính có thể dẫn đến tình trạng Bộ Tài chính sử dụng nghiệp vụ phát hành tiền - nghiệp vụ quan trọng hàng đầu của ngân hàng trung ương như một công cụ để bù đắp cho tình trạng thâm hụt ngân sách, dẫn đến tình trạng lạm phát không thể kiểm soát làm cho giá cả tăng cao, ảnh hưởng lớn tới đời sống của người dân cũng như nền kinh tế Nói cách khác, mô hình này đã chứa đựng mâu thuẫn “tự thân”, bởi lẽ, trong một cơ quan nhà nước vừa có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ ngân sách vừa thực hiện thẩm quyền của một cơ quan phát hành tiền và điều tiết lượng tiền cung ứng Đây là lý do thuyết phục để đến nay không còn quốc gia nào vận hành mô hình này Điều này minh chứng cho sự thật là, duy trì sự ổn định giá trị đồng tiền và bảo đảm cân đối trong thu chi ngân sách nhà nước không thể tồn tại trong cùng một cơ quan là Bộ Tài chính và cần phải tách bạch để hai mục tiêu của chính sách do hai cơ quan nhà nước độc lập thực hiện để “mâu thuẫn tự thân” không có cơ hội bộc phát Theo Lê Thị Thu Thuỷ (2013) hiện nay chỉ có hai mô hình tổ chức được áp dụng trên thực tế là ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ và ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ được thiết lập ở các nước
1.1.4 Đánh giá chung về cách thức vận hành các mô hình ngân hàng trung ương
Tiêu chí đánh giá tính độc lập của ngân hàng trung ương
Khi đề cập đến ngân hàng trung ương độc lập, người ta thường đặt sự độc lập trong mối tương quan thẩm quyền giữa ngân hàng trung ương với cơ quan hoạch định, điều hành chính sách phát triển quốc gia là Chính phủ Nếu thiết lập được cơ chế pháp lý để giới hạn sự can thiệp của Chính phủ vào hoạt động, nhất là xác định mục tiêu của ngân hàng trung ương thì đó là mô hình ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ hay còn gọi là mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Quốc hội Trong trường hợp ngân hàng trung ương là một đơn vị cấu thành Chính phủ và Chính phủ có quyền can thiệp vào việc xác định mục tiêu, hoạt động của ngân hàng trung ương một cách trực tiếp thì đó là mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ Việc lựa chọn, xác định mô hình ngân hàng trung ương phù hợp phụ thuộc vào nhiều yếu tố như mức độ phát triển của nền kinh tế, khả năng điều tiết nền kinh tế của Chính phủ, thể chế chính trị… của mỗi quốc gia và điều này có tác động trực tiếp đến yêu cầu độc lập của ngân hàng trung ương Mỗi quốc gia, tùy thuộc vào đặc thù của trình độ phát triển, trong đó phát triển kinh tế đóng vay trò chính yếu cũng như thể chế chính trị mà có sự lựa chọn mô hình ngân hàng trung ương thích hợp nhất Bản chất của yêu cầu độc lập của ngân hàng trung ương là việc xác định mô hình tổ chức, định hình mối quan hệ về thẩm quyền, cách thức thực hiện chức năng của ngân hàng trung ương trong mối tương quan triển khai thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn với cơ quan lập pháp là Quốc hội cũng như với cơ quan hành pháp là Chính phủ
1.2.1 Tính độc lập của ngân hàng trung ương
Là tác nhân quan trọng số một trong việc tạo ra những tiền đề, điều kiện và môi trường thuận lợi cho nền kinh tế phát triển bền vững (State Bank of Vietnam and Agency for Development and Exchange of Technology Economics and Finance of France, 2007:11) nên các hoạt động của ngân hàng trung ương có vai trò quan trọng quyết định tới sự ổn định và an toàn của hệ thống ngân hàng trong một quốc gia nên mức độ độc lập trong hoạt động của ngân hàng trung ương được xác định tùy thuộc vào mô hình tổ chức của ngân hàng trung ương và trình độ phát triển nền kinh tế thị trường ở mỗi quốc gia Để làm tốt vai trò này, ngân hàng trung ương cần phải được độc lập về vị trí pháp lí, thẩm quyền cũng như trong việc hoạch định các vấn đề liên quan đến chính sách tiền tệ, chế độ tài chính, nhân sự - các yêu cầu căn bản, là tiêu chí hàng đầu của ngân hàng trung ương hiện đại Có hai nhân tố mức độ độc lập khi triển khai hoạt động của ngân hàng trung ương là: (i) cách thức tổ chức cấu trúc bên trong, tức là các cơ quan hợp thành ngân hàng trung ương và; (ii) Trình độ phát triển để tiếp nhận các can thiệp, tác động vào nền kinh tế thị trường các nước Mức độ thể hiện sự độc lập của ngân hàng trung ương trong thực tế có sự khác biệt đáng kể giữa mục tiêu và thực tế vận hành mô hình ngân hàng trung ương độc lập (Thomas Cargill, 2018), đồng thời cũng phải đối diện với nhiều vấn đề khi giải quyết mối quan hệ với chính phủ liên quan đến việc đạt được các mục tiêu của chính sách tiền tệ quốc gia (Maria Demertzis, Andrew Hughes Hallett, Nicola Viegi,, 2004: 907-922)
Sự độc lập của ngân hàng trung ương có thể đạt hiệu quả sẽ hạn chế được tình trạng thâm hụt ngân sách nhà nước trong các nền dân chủ, trong những năm không diễn ra bầu cử và khác với nhiệm kỳ của Chính phủ Nói cách khác trong mối tương quan giữa sự độc lập của Ngân hàng Trung ương và Chính sách tài chính, Ngân hàng Trung ương rất khó hạn chế thâm hụt chi tiêu (Bodea, C., & Higashijima, 2017:47- 70) Điều này đặt ra đòi hỏi khuôn khổ pháp luật về tính độc lập của ngân hàng trung ương cần được tiếp cận và xây dựng để giải quyết động thời nhiều mục tiêu như lạm phát, chi tiêu công, ổn định giá trị đồng tiền cũng như thẩm quyền của ngân hàng trung ương, nhất là trong mối quan hệ với Quốc hội và Chính phủ Hayo, B., & Voigt, S., 2008:751-777)
Trong giai đoạn hiện nay, việc xây dựng các trụ cột quản trị tốt (Vũ Công Giao, Nguyễn Hoàng Anh, Đặng Minh Tuấn, Nguyễn Minh Tuấn, 2017) để các ngân hàng trung ương thực có được tính độc lập trên các khía cạnh về trách nhiệm giải trình dân chủ và tính minh bạch là rất quan trọng và cần thiết (Fabian Amtenbrink2005:101- 132) Ở các nước phát triển, theo Trần Thế Sao (2007:151), ngân hàng trung ương cần được tách ra khỏi hệ thống quyền hành chính trị, nghĩa là được độc lập về mặt chính trị và hành chính với đòi hỏi dù người đứng đầu ngân hàng trung ương do nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm thì nhiệm kỳ của của người đứng đầu ngân hàng trung ương phải dài hơn nhiệm kỳ của nguyên thủ quốc gia Chỉ khi nhiệm kỳ của người đứng đầu ngân hàng trung ương không lệ thuộc vào nhiệm kỳ của Quốc hội hay Chính phủ thì mục tiêu độc lập của ngân hàng trung ương trong mối tương quan với các mục tiêu của Chính phủ mới có thể trở thành “đối trọng” với chính sách của Chính phủ nhằm bảo đảm mục tiêu của chính sách tiền tệ
Theo Lê Phương Lan (2020), thuật ngữ “độc lập” liên quan tới ngân hàng trung ương còn có thể bao gồm cả nội hàm tự chủ trong hoạt động, bao gồm quyền tự chủ về mặt hành chính, ngân sách và hoạt động trong phạm vi luật pháp quy định Ở các nước phát triển, quan điểm về một ngân hàng trung ương độc lập không phải điều mới mẻ, mà từ lâu đã được xem như điều kiện về môi trường thể chế và chính trị, trong đó ngân hàng trung ương có thể hoạt động hiệu quả Ngân hàng trung ương độc lập giúp kiềm chế tỷ lệ lạm phát ở mức thấp cả về thực tiễn và lý thuyết Tuy nhiên, ảnh hưởng của ngân hàng trung ương độc lập tới tăng trưởng kinh tế nhìn chung chưa rõ ràng Do ổn định giá trị đồng nội tệ là mục tiêu căn bản nhất của một ngân hàng trung ương nên việc cải cách ngân hàng trung ương theo hướng độc lập hơn sẽ giúp thực hiện tốt hơn mục tiêu này Sau mục tiêu ổn định giá, ngân hàng trung ương sẽ chú trọng đến mục tiêu ổn định kinh tế mà không phải là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, do ổn định kinh tế là cơ sở để tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững Vì vậy, ngân hàng trung ương các nước, đặc biệt là các nước phát triển, thực thi chính sách ngân hàng trung ương độc lập Chẳng hạn:
Ngân hàng trung ương Pháp bắt đầu độc lập vào năm 1993, sự kiểm soát chính trị đối với Ngân hàng trung ương Anh và Nhật Bản đã chấm dứt vào năm 1998, Ngân hàng trung ương châu Âu độc lập ngay từ khi mới thành lập (01/7/1998) Các ngân hàng dự trữ liên bang của Hoa Kỳ đã đặt nền móng cho sự độc lập vào năm 1951 Kinh nghiệm quốc tế ở hầu hết các nước phát triển cho thấy, sự độc lập của các ngân hàng trung ương tốt nhất nên được chính thức hóa trong Hiến pháp, hoặc trong ngân hàng trung ương Các công cụ quản trị như Bản ghi nhớ (MoU) là hình thức đã được Ngân hàng trung ương Anh sử dụng (2015) cũng có thể được xây dựng để tạo thuận lợi cho sự tương tác giữa các ngân hàng trung ương và chính phủ
Cốt lõi của sự độc lập của ngân hàng trung ương là khả năng quyết định trong việc xác định mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ trong từng giai đoạn và điều hành chính sách tiền tệ thông qua quyền quyết định sử dụng các công cụ để điều hành chính sách tiền tệ quốc gia Từ các tiêu chí đánh giá, đo lường mức độ độc lập của ngân hàng trug ương có thể nhận thấy (Lê Thị Thu Thuỷ, 2013):
Các mức độ độc lập của ngân hàng trung ương được nhận diện và thể hiện thông qua quyền quyết định trong việc xác định mục tiêu cuối cùng và quyền quyết định sử dụng các công cụ để đạt được mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ quốc gia Mức độ độc lập cao nhất là khi ngân hàng trung ương được toàn quyền quyết định trong việc xác định mục tiêu và quyền quyết định sử dụng các công cụ để đạt được mục tiêu của chính sách tiền tệ quốc gia Mức độ độc lập này thường thấy trong mô hình ngân hàng trung ương độc lập với chính phủ và phù hợp với những nước có nền kinh tế phát triển mà ở đó, chính sách tiền tệ quốc gia được coi là động lực của mọi sự phát triển như như Hoa Kỳ, Đức, Nga
Từ những phân tích trên cho thấy, ngân hàng trung ương có mức độ độc lập thấp hay hạn chế khi hầu như không có quyền hành đáng kể hoặc chỉ có quyền quyết định một phần trong việc quyết định sử dụng các công cụ để điều hành chính sách tiền tệ quốc gia do lệ thuộc vào quyết định của chính phủ thông qua các quy định pháp luật Mức độ độc lập hạn chế này thường thấy ở những nước lựa chọn mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc chính phủ, mà ở đó “chính phủ có quyền can thiệp rất lớn, không chỉ trên phương diện tổ chức, điều hành mà còn trong hoạt động thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, ngân hàng trung ương được ví như công cụ của Chính phủ trong việc điều tiết giá trị đồng tiền và huy động các nguồn tài chính trong nền kinh tế” (Lê Thị Thu Thuỷ, 2013)
1.2.2 Các mức độ thể hiện tính độc lập của ngân hàng trung ương
Các mức độ thể hiện nội dung độc lập về phương diện pháp lý, thẩm quyền, mô hình tổ chức của ngân hàng trung ương trên thực tế cũng rất khác nhau Mức độ thể hiện nội dung độc lập của ngân hàng trung ương trên thực tế được thể hiện thông qua cơ chế hoạch định chính sách tiền tệ quốc gia Ngân hàng trung ương đòi hỏi phải có toàn quyền quyết định công cụ và sử dụng các công cụ đó để thực thi chính sách tiền tệ quốc gia Bên cạnh đó, sự độc lập của ngân hàng trung ương còn được thể hiện ở những quy định về trách nhiệm giải trình không chỉ của ngân hàng trung ương (như một thiết chế công độc lập và chịu trách nhiệm độc lập về các quyết định của mình) và người đứng đầu ngân hàng trung ương nói riêng nếu mục tiêu (đã đề ra hoặc tuyên bố) mà không đạt (Jakob de Haan, Sylvester C W Eijffnger, 2016) hay như các tuyên bố khởi nguồn cho các thay đổi trong sử dụng các công cụ để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia hay các quyết định để thực hiện chức năng ngân hàng “mẹ”, là người cho vay cuối cùng của các ngân hàng yếu kém hoặc lâm vào tình trạng phá sản Ahsan, Skully & Wickramanayake (2006) đã chỉ ra nhiều yếu tố quyết định đến tính độc lập và việc quản trị ngân hàng trung ương như pháp luật, chính trị, sự ổn định giá cả, chính sách tỷ giá, chính sách tiền tệ… Arta Pisha chỉ ra mô hình mới để đo lường tính độc lập của ngân hàng trung ương Adam S.Posen đòi hỏi ngân hàng trung ương cần có thẩm quyền độc lập đề từ chối mua trái phiếu chính phủ…
Thực tế cho thấy, ngân hàng trung ương các nước trên thế giới hiện nay đều có sự độc lập nhất định trong hoạt động ở ba lĩnh vực: Điều hành chính sách tiền tệ quốc gia, giám sát các tổ chức tín dụng và quản trị điều hành nội bộ, tuy nhiên, mức độ độc lập là không giống nhau (Vicarelli, Fausto, Sylla, Richard, Cairncross, Alec, Bouvier, Jean, Holtfrerich, Carl-Ludwig, Nardozzi, Giangiacomo and Toniolo, Gianni., 2012) Để đo lường mức độ độc lập của ngân hàng trung ương đã được nhiều nghiên cứu đề cập (Walsh, C.E., 2010) Khi đo lường mức độ độc lập của ngân hàng trung ương người ta thường dựa vào các tiêu chí (Sử Đình Thành, 2007:9; Arta Pisha, 2010):
- Phương thức bổ nhiệm người đứng đầu ngân hàng trung ương, độ dài của nhiệm kì;
- Thẩm quyền quyết định của ngân hàng trung ương liên quan đến việc theo đuổi mục tiêu cơ bản là ổn định lạm phát và giá cả;
- Mức độ tự chủ của ngân hàng trung ương trong việc thiết kế và điều hành chính sách tiền tệ quốc gia;
- Giới hạn của ngân hàng trung ương trong việc cung cấp tín dụng cho chính sách tài khoá và các ngân hàng thương mại như là người cho vay cuối cùng;
- Yêu cầu trách nhiệm của ngân hàng trung ương trong việc thực hiện các thẩm quyền được giao Ở Việt Nam, các nghiên cứu đề cập đến nội dung độc lập trong tổ chức, thẩm quyền của ngân hàng trung ương cũng đã được triển khai và thường bắt đầu khi Luật Ngân hàng Nhà nước được sửa đổi, bổ sung Tuy nhiên, các tiêu chí đánh giá tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam dường như không đồng nhất Trong nhiều trường hợp, do yếu tố “lịch sử” hoặc ngại đổi mới, tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước lại trở thành một “điểm nghẽn” do các thận trọng hoặc thiếu dứt khoát của Ngân hàng Nhà nước hoặc sự cố níu kéo của Chính phủ Mặc dù vậy, theo kết quả nghiên cứu của tác giả Phạm Thị Giang Thu (2007:83-84), tính độc lập của ngân hàng trung ương ở các nước là khác nhau tương ứng với một trong bốn mức độ: i) Ngân hàng trung ương có trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ quốc gia và chế độ tỉ giá nếu chế độ tỉ giá không được thả nổi; ii) Ngân hàng trung ương có trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ và chế độ tỉ giá nhưng việc quyết định này dựa trên mục tiêu chủ yếu đã đã được xác định trước trong luật; iii) Ngân hàng trung ương có trách nhiệm hoàn thành các chỉ tiêu chính sách tiền tệ do quốc hội hoặc chính phủ quyết định; iv) Ngân hàng trung ương không có quyền quyết định chính sách tiền tệ quốc gia, chế độ tỉ giá, không có quyền lựa chọn các công cụ thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia
Dưới góc nhìn của các tổ chức tài chính quốc tế cho thấy, Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) có vai trò rất lớn trong thúc đẩy sự độc lập của ngân hàng trung ương (Andreas Kern, Bernhard Reinsberg, Matthias Rau-Gửhring, 2019:212-229; Rau-Goehring, Matthias & Reinsberg, Bernhard & Kern, Andreas, 2020; Bernhard Reinsberg, Andreas Kern, Matthias Rau-Gửhring, 2021) và cho rằng, về cơ bản, mức độ độc lập của các ngân hàng trung ương trên thế giới được phân thành bốn cấp độ, bao gồm:
Một là , độc lập tự chủ trong thiết lập mục tiêu hoạt động Ở cấp độ này, ngân hàng trung ương có trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ quốc gia, chế độ tỷ giá (nếu không theo chế độ thả nổi tỷ giá) và có quyền quyết định mục tiêu hoạt động chủ yếu trong số các mục tiêu đã được pháp luật quy định Đây là cấp độ độc lập tự chủ cao nhất mà một ngân hàng trung ương có thể đạt được mà ví dụ điển hình là Cục Dự trữ Liên bang Mỹ - FED Tuy nhiên, đây cũng chính là cấp độ độc lập tự chủ khó vận dụng nhất, vì nó đòi hỏi ngân hàng trung ương phải có uy tín cao và năng lực thực thi rất tốt thì mới có thể biến mục tiêu thành hiện thực, nhất là trong giai đoạn thực thi chính sách tiền tệ quốc gia thắt chặt Bên cạnh đó, cấp độ độc lập tự chủ này cũng đòi hỏi ngân hàng trung ương có khả năng dự báo chuẩn xác trên cơ sở các thống kê kinh tế - tài chính
Bảo đảm sự độc lập của ngân hàng trung ương bằng công cụ pháp luật
BẰNG CÔNG CỤ PHÁP LUẬT
1.3.1 Phân định thẩm quyền giữa ngân hàng trung ương với nhánh quyền lập pháp và quyền hành pháp
Quyết định lập pháp về ngân hàng trung ương thể hiện việc lựa chọn mô hình tổ chức, phạm vi thẩm quyền và hoạt động của ngân hàng trung ương Nội dung hoạt động lập pháp hướng tới mục thiêu xác lập các quy định pháp luật nhằm giải quyết mối quan hệ về thẩm quyền khả năng chi phối của quyền lập pháp (thông qua hoạt động của Quốc hội) và quyền hành pháp (thông qua hoạt động của Chính phủ), theo đó quyền quyết định các vấn đề liên quan đến tiền tệ của mỗi quốc gia được thể hiện ở việc bảo đảm sự ổn định giá trị đồng tiền, kiểm soát lạm phát và các mục tiêu tăng trưởng kinh tế Ở phần lớn các quốc gia, Quốc hội/nghị viện thực hiện ba chức năng cơ bản là lập hiến, lập pháp, giám sát và quyết định các công việc quan trọng của đất nước Để giảm sự xung đột trong quy trình lập pháp, cơ quan lập pháp sẽ tạo ra diễn đàn để thuyết trình, chất vấn, xem xét và chấp nhận các quan điểm khác nhau trong quá trình xem xét, thông qua luật và các quyết sách cơ bản của đất nước Theo Nguyễn Đăng Dung (2007:82), quyền lập pháp thuở ban đầu được dùng để chỉ các hành vi thảo luận và ban hành các văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật, quyền này còn được gọi là quyền làm luật (ra luật), nhưng sau đó theo thời gian quyền làm luật được mở rộng sang các lĩnh vực khác như: giám sát, thành lập Chính phủ - hành pháp, bỏ phiếu tín nhiệm hành pháp, thậm chí còn là xét xử cả các quan chức cao cấp… Tất cả những hành vi nói trên đều được hiểu trong phạm vi của quyền lập pháp là quyền của cơ quan được thành lập từ sự ủy thác của cử tri Thuộc tính cơ bản, xuyên suốt mọi hoạt động của quyền lập pháp là đại diện cho nhân dân, bảo đảm cho ý chí chung của nhân dân được thể hiện trong các đạo luật mà mình là cơ quan duy nhất được nhân dân giao quyền biểu quyết thông qua luật
Quyền hành pháp là quyền năng trực tiếp trong hoạch định, đệ trình chính sách và thực thi chính sách (Viên Thế Giang, 2018:288-314) Quyền hành pháp bao gồm các quyền liên quan đến đề xuất chính sách, pháp luật để Quốc hội phê chuẩn, thông qua, để rồi theo nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chính phủ lại thực thi chính sách, pháp luật, truy tố tội phạm và đưa các hành vi vi phạm pháp luật (công tố) để Tòa án xét xử
Theo Bùi Xuân Đức (2011:11-20), quyền hành pháp là quyền kiến tạo, hoạch định chính sách quốc gia và tổ chức, điều hành để thực thi chính sách quốc gia trong thực tế Nội dung của quyền hành pháp bao gồm: khởi xướng, đề xuất chính sách và dự thảo luật để trình cơ quan lập pháp thảo luận, thông qua; ban hành các kế hoạch, chính sách cụ thể và văn bản dưới luật để các cơ quan hành chính thực thi các chính sách và luật do cơ quan lập pháp thông qua; chỉ đạo, điều hành, hướng dẫn và giám sát việc thực hiện chính sách và pháp luật; thiết lập trật tự công cộng nhằm ổn định và phát triển quốc gia; phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm theo thẩm quyền hoặc yêu cầu Tòa án xét xử theo thủ tục tố tụng Bản chất của quyền hành pháp là mang tính cai trị thể hiện ở chỗ: cơ quan hành pháp phải chủ động hoạch định, đề xuất ban hành chính sách, pháp luật (hoặc tự mình ban hành chính sách, pháp luật) và thực hiện các hoạt động điều hành, quản lý nhằm thực thi chính sách, pháp luật trong thực tế bảo đảm sự ổn định và phát triển quốc gia
Dưới góc độ so sánh, Lê Thị Thu Thuỷ (2013)cho rằng, hoạt động lập pháp điều chỉnh mô hình ngân hàng trung ương phản ánh mô hình ngân hàng trung ương được các quốc gia lựa chọn Chẳng hạn, đối với mô hình ngân hàng trung ương độc lập với chính phủ trong nền kinh tế thị trường hiện nay được xem là lý tưởng để trao cho ngân hàng trung ương vị trí pháp lý độc lập để đảm bảo tính hiệu quả trong điều hành chính sách tiền tệ quốc gia ở mỗi nước Cụ thể là:
- Ở Hoa Kỳ, năm 1908 Đạo luật Aldrich - Vreeland được Quốc hội Hoa Kỳ thông qua đã xác định rõ sự cần thiết phải quy định hệ thống ngân hàng độc lập với Chính phủ Sau đó, năm 1913, Đạo luật về Cục dự trữ Liên bang Hoa Kỳ khẳng định Ngân hàng trung ương Hoa Kỳ (Cục Dự trữ liên bang Hoa Kỳ - FED) có vị trí độc lập với Chính phủ, trực thuộc Quốc hội, độc lập trong việc quyết định cung ứng tiền tệ và thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia Theo đạo luật này, cơ quan lãnh đạo cao nhất của FED là Hội đồng Thống đốc, người điều hành FED là Chủ tịch Hội đồng gồm 7 thành viên, do Tổng thống bổ nhiệm, với sự tham vấn và đồng thuận của Thượng viện (Phần 10, Điều 1), là cơ quan quyền lực đối với hoạt động của ngân hàng trung ương, mọi quyết định đều được thông qua một cách dân chủ, đa số, tránh tình trạng lạm quyền Không một nghị sỹ nào trong Quốc hội được là thành viên của
Hội đồng Thống đốc của Hệ thống Dự trữ liên bang hoặc là cán bộ hay là Giám đốc của Ngân hàng Dự trữ liên bang (Phần 4 Điều 13) Hội đồng Thống đốc hoạt động theo quy chế độc lập, là cơ quan chịu trách nhiệm trước Quốc hội Mỹ (Phần 2B, Khoản a), có nhiệm vụ điều hòa tiền tệ, tín dụng trong quá trình phát triển của nền kinh tế Mỹ với mục đích đảm bảo sự ổn định giá trị đồng tiền USD và sự tăng trưởng kinh tế, có thẩm quyền quy định mức chiết khấu, mức dự trữ tối thiểu, điều hòa chính sách thị trường mở, quyết định quy chế hoạt động của các ngân hàng dự trữ liên bang và các ngân hàng thành viên hệ thống dự trữ liên bang, giám sát hệ thống ngân hàng Hoa Kỳ nói chung
- Tương tự như FED, Ngân hàng trung ương ở Đức có vị trí pháp lý độc lập với Chính phủ Theo Luật Ngân hàng trung ương Cộng hòa Liên bang Đức năm 1957,
“Ngân hàng liên bang Đức hoạt động độc lập và không bị lệ thuộc vào các chỉ thị của Chính phủ Liên bang…” (Điều 12) mặc dù Chủ tịch, Phó Chủ tịch, hai ủy viên của Hội đồng ngân hàng trung ương được đề cử bởi Chính phủ liên bang và Tổng thống bổ nhiệm, 4 ủy viên khác được đề cử bởi Bundesrat (Thượng viện đại diện cho Liên bang) có thỏa thuận với Chính phủ liên bang (Khoản 3 Điều 7) Ngoài ra, trong phạm vi có thể mà không làm tổn hại đến nhiệm vụ của mình như là một phần của Hệ thống các ngân hàng trung ương châu Âu, Ngân hàng Liên bang Đức có trách nhiệm hỗ trợ chính sách kinh tế chung của Chính phủ Liên bang (Điều 12) Kể từ khi Hiệp ước Maastricht năm 1992 - Hiệp ước về thành lập Liên minh châu Âu (Treaty on European Union) của các quốc gia trong cộng đồng châu Âu được ban hành thì mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền cho tất cả các ngân hàng trung ương thuộc Liên minh châu Âu đã được công khai Hiệp ước này cũng đòi hỏi các quốc gia trong cộng đồng châu Âu phải đảm bảo tính độc lập cho ngân hàng trung ương với đầy đủ quyền lực trong việc hoạch định và điều hành chính sách tiền tệ quốc gia
- Mô hình ngân hàng trung ương ở Nga cũng là mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Quốc hội Luật về Ngân hàng trung ương Nga năm 2002, được sửa đổi bổ sung năm 2009 và 2011, quy định ngay trong Điều 1: “Ngân hàng trung ương Nga hoạt động độc lập với các cơ quan chính quyền của Liên bang Nga, các cơ quan chính quyền của các chủ thể trong Liên bang Nga và chính quyền địa phương” Ngân hàng trung ương Nga chịu trách nhiệm trước Quốc hội Liên bang Nga Quốc hội có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm Chủ tịch Ngân hàng trung ương Nga theo đề nghị của Tổng thống Nga, bổ nhiệm, miễn nhiệm các ủy viên của Hội đồng thống đốc theo đề nghị của Chủ tịch Ngân hàng trung ương Nga trên cơ sở có sự thống nhất với Tổng thống Nga (Điều 5) Tổ chức và hoạt động của Ngân hàng trung ương Nga được nêu rõ không chỉ trong Luật về Ngân hàng trung ương Nga mà còn được ghi nhận tại Điều
75 Hiến pháp của Nga ban hành năm 1993, sửa đổi, bổ sung năm 2008, rằng: “…Hoạt động phát hành tiền chỉ được thực hiện bởi Ngân hàng trung ương Nga Việc phát hành các đồng tiền khác ở Liên bang Nga không cho phép Bảo vệ và đảm bảo sự ổn định giá trị đồng tiền Rúp là chức năng cơ bản của Ngân hàng trung ương Nga Chức năng này được thực hiện độc lập với các cơ quan quản lý nhà nước khác”
Từ những phân tích trên cho thấy, bản chất quy định về tính độc lập của ngân hàng trung ương chính là sự phân định thẩm quyền giữa ngân hàng trung ương với nhánh quyền lập pháp và quyền hành pháp Giới hạn sự kiểm soát của cơ quan thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội) và quyền lập pháp (Chính phủ) là nội dung cốt lõi trong việc thiết lập khuôn khổ pháp lý bảo đảm tính độc lập của ngân hàng trung ương Thực tế cho thấy, sự tương tác giữa quyền lập pháp với quyền hành pháp cùng với các đòi hỏi chính trị đôi khi làm cho việc bảo đảm sự độc lập của ngân hàng trung ương trở nên khó khăn hơn
1.3.2 Nội dung cần luật hoá để bảo đảm tính độc lập của ngân hàng trung ương
Nội dung cần luật hoá để bảo đảm sự độc lập của ngân hàng trung ương liên quan vị trí pháp lý và thẩm quyền của cơ quan này, trong mối tương quan với các nhánh quyền lập pháp, hành pháp bao gồm:
Một là , xác định mục tiêu hoạt động của ngân hàng trung ương Đây là nội dung cần được cân nhắc luật hoá Hầu hết các thiết chế ngân hàng phát hành độc lập đều tập trung yêu cầu nếu luật pháp thiết lập ổn định giá cả là mục tiêu duy nhất và chính yếu của ngân hàng trung ương thì cần hạn chế việc đi kèm với các mục tiêu kinh tế vĩ mô khác Nói khác đi, ổn định giá cả là mục tiêu hàng đầu và duy nhất của ngân hàng trung ương phải được cân nhắc là một yêu cầu để đảm bảo ngân hàng trung ương độc lập Thực tiễn đã chứng minh, một ngân hàng trung ương có được các công cụ pháp lý để duy trì, bảo đảm yêu cầu độc lập để thực hiện chính sách tiền tệ thì sẽ tạo điều kiện thuận lợi hơn trong việc thực hiện mục tiêu kiểm soát lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô và tạo niềm tin của người dân vào các mục tiêu chính sách vĩ mô của Nhà nước Khuôn khổ pháp luật về tổ chức và hoạt động của ngân hàng trung ương cần làm rõ vai trò quyết định trong việc quyết định mục tiêu và các công cụ để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia bằng cách kiểm soát chặt chẽ việc ngân hàng trung ương cho chính phủ vay để tránh ngân hàng trung ương trở thành công cụ cho các chính sách kinh tế của chính phủ
Hai là , nhiệm kì của ngân hàng trung ương phải bảo đảm không trùng khớp với nhiệm kì của quốc hội hoặc chính phủ để bảo đảm các mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ không bị lệ thuộc hay bị chi phối bởi các quyết định chính sách phát triển kinh tế - xã hội của quốc hội hay chính phủ Những nước đáp ứng được tiêu chí ngân hàng trung ương độc lập đều thiết kế nhiệm kì ngân hàng trung ương dài hơn so với nhiệm kì của quốc hội hoặc chính phủ Sở dĩ nhiệm kỳ của ngân hàng trung ương phải khác biệt với nhiệm kỳ của Quốc hội hay Chính phủ là để giảm sự lệ thuộc, chi phối của các cơ quan này vào mô hình tổ chức, phạm vi thẩm quyền, cách thức thực hiện việc điều hành chính sách tệ của ngân hàng trung ương
Ba là , bảo đảm quyền quyết định các vấn đề về nhân sự thuộc về người đứng đầu ngân hàng trung ương theo hướng hạn chế sự can thiệp của chính phủ vào việc lựa chọn nhân sự của ngân hàng trung ương là tiêu chí quan trọng cho việc bảo đảm tính độc lập thực chất của ngân hàng trung ương ở khía cạnh nhân sự Bảo đảm độc lập về nhân sự là tiền đề giúp người đứng đầu ngân hàng trung ương chủ động xây dựng mô hình tổ chức để đạt được hiệu quả hoạt động trên thực tiễn Chẳng hạn:“Ở
TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM KHI THỰC HIỆN CHỨC NĂNG NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH
Quá trình phát triển của mô hình tổ chức và thực hiện chức năng ngân hàng trung ương của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
2.1.1 Xác lập cơ sở pháp lý để Ngân hàng Nhà nước thực hiện chức năng ngân hàng phát hành và chức năng quản lý nhà nước
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam được thành lập theo Sắc lệnh số 15-SL ngày 6/5/1951 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa về việc thiết lập Ngân hàng Quốc gia Việt Nam với các nhiệm vụ chính là 3 :
“- Phát hành giấy bạc, điều hòa sự lưu hành tiền tệ;
- Huy động vốn của nhân dân, điều hòa và mở rộng tín dụng để nâng cao sản xuất của nhân dân và phát triển kinh tế Nhà nước;
- Quản lý ngân quỹ quốc gia;
- Quản lý ngoại tệ và thanh toán các khoản giao dịch với nước ngoài;
- Quản lý kim dung bằng các thể lệ hành chính: thể lệ về vàng bạc; thể lệ về quỹ của các doanh nghiệp quốc gia,v.v…
- Đấu tranh tiền tệ với địch.”
Một cách tổng quát, Ngân hàng Quốc gia Việt Nam làm những công việc để thi hành chính sách tiền tệ, chính sách tín dụng và chính sách ngân hàng của Chính phủ Trong giai đoạn này, vị thế của Ngân hàng Quốc gia Việt Nam chưa được xem là một
“cơ quan ngang bộ” khi Sắc lệnh ấn định vị trí pháp lý của người đứng đầu Ngân hàng Quốc gia Việt Nam “tương đương với danh vị thứ trưởng” Đồng thời, việc điều hành đất nước nói chung, Ngân hàng Quốc gia Việt Nam nói riêng diễn ra trong bối cảnh chiến tranh, nên việc xác định mô hình tổ chức, vị trí pháp lý của Ngân hàng Quốc gia Việt Nam chưa được quan tâm thích đáng
Khi Việt Nam thống nhất về phương diện nhà nước vào tháng 7/1976 và đổi tên nước là Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, về ngành ngân hàng, hợp nhất về mặt
3 Điều 2 Sắc lệnh số 15-SL ngày 6/5/1951 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa về việc thiết lập Ngân hàng Quốc gia Việt Nam thể chế, tổ chức từ 1976 và hợp nhất Ngân hàng về mặt tiền tệ vào mùa xuân năm
1978 qua việc đổi tiền Đồng thời, việc vận hành nền kinh tế theo cơ chế kinh tế kế hoạch tập trung bao cấp chỉ cho phép hệ thống ngân hàng có duy nhất một cấp, đóng vai trò giống như “ngân sách thứ hai” hay cánh tay nối dài của ngân sách Nhà nước
Sở dĩ gọi là ngân sách thứ hai vì trong nền kinh tế như vậy, nguồn vốn do Nhà nước quản lý tập trung và rót vào hệ thống các doanh nghiệp nhà nước Trong trường hợp các doanh nghiệp thiếu vốn, kể cả vốn cố định và lưu động thì sẽ yêu cầu ngân hàng phải đáp ứng Không những thế, nếu ngân sách nhà nước thiếu thì nghiễm nhiên hệ thống ngân hàng một cấp này phải chịu trách nhiệm cung cấp Điều này đã dẫn tới hậu quả ngân hàng trung ương trở thành nguồn cung cấp tài chính cho các hoạt động của Chính phủ và do đó, không phù hợp và cần phải được đổi mới cho phù hợp với xu hướng phát triển và chuyển đổi sang cơ chế thị trường (Hồng Quân, 2016) Do đó, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 của ban Chấp hành Trung ương Đảng, khoá V nhấn mạnh yêu cầu: Chuyển mạnh hoạt động của Ngân hàng sang hạch toán kinh tế và kinh doanh xã hội chủ nghĩa Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng tại Đại hội VI đánh giá bên cạnh nhiệm vụ quản lý lưu thông tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước cần xây đựng hệ thống Ngân hàng chuyên nghiệp kinh doanh tín dụng và dịch vụ ngân hàng, hoạt động theo chế độ hạch toán kinh tế Nghị quyết Hội nghị lần thứ 2 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VI yêu cầu kiện toàn Ngân hàng Nhà nước làm nhiệm vụ phát hành và quản lý nhà nước về tiền tệ, tín dụng Phát triển các Ngân hàng chuyên nghiệp là tổ chức kinh doanh tín dụng và dịch vụ ngân hàng Nội dung đổi mới hoạt động Ngân hàng Nhà nước Việt Nam được thực hiện theo định hướng: hoàn thiện hoạt động của Ngân hàng Nhà nước với tư cách là Ngân hàng phát hành duy nhất của Nhà nước, cơ quan quản lý Nhà nước về tiền tệ, tín dụng và ngân hàng, cơ quan dự trữ ngoại tệ, vàng bạc, kim khí quý, đá quý của Nhà nước
Tổ chức lại Ngân hàng Nhà nước để thực hiện chức năng của ngân hàng phát hành và cơ quan quản lý Nhà nước về tiền tệ, tín dụng, ngân hàng, đứng đầu Ngân hàng Nhà nước có Tổng Giám đốc Ngân hàng Nhà nước Tổng Giám đốc Ngân hàng Nhà nước là thành viên của Hội đồng Bộ trưởng, thay mặt Nhà nước quản lý toàn bộ hệ thống ngân hàng trong cả nước Ngân hàng Nhà nước thống nhất ban hành và kiểm tra thực hiện các chính sách, chế độ tiền tệ, tín dụng, thanh toán (đối nội cũng như đối ngoại) trong cả nước Ngân hàng Nhà nước thu hút tiền gửi của các Ngân hàng chuyên nghiệp và cho các Ngân hàng chuyên nghiệp vay trên cơ sở hoàn trả có thời hạn và có lãi Ngân hàng Nhà nước không trực tiếp giao dịch với các đơn vị sản xuất
- kinh doanh Khách hàng của Ngân hàng Nhà nước là các Ngân hàng chuyên nghiệp hạch toán kinh tế độc lập, đồng thời thực hiện chức năng quản lý Nhà nước Ngân hàng Nhà nước trực tiếp giải quyết các quan hệ vốn bằng tiền với Ngân sách Nhà nước phát sinh trong hoạt động kinh tế đối nội và đối ngoại của các ngành, các địa phương 4 Với quyết định này Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã đặt nền móng cho việc thiết lập khuôn khổ pháp lý để tách bạch giữa chức năng quản lý và kinh doanh trong hệ thống ngân hàng Đánh giá về quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của Ngân hàng Nhà nước ông Cao Sĩ Kiêm, nguyên thống đốc Ngân hàng Nhà nước giai đoạn này cho rằng: Chủ trương chuyển đổi này đã bắt đầu từ những năm 1986-1987, nhưng quá trình ấy diễn ra không dễ dàng bởi thời điểm đó đất nước cũng đang bước vào giai đoạn chuyển đổi cả nền kinh tế với những khó khăn rất lớn Trong đó, cái vướng nhất là hệ thống luật lệ còn thiếu nhiều quy chế, quy định, thể chế cho kinh tế thị trường Việc đổi mới hệ thống ngân hàng diễn ra trong bối cảnh không chỉ thiếu mà sự không đồng bộ, không phù hợp và chưa có kinh nghiệm cũng là rào cản lớn cho các ngân hàng thương mại (ngân hàng chuyên doanh) đi vào hoạt động trong môi trường mới, cũng như cho hoạt động quản lý, giám sát của Ngân hàng Nhà nước Bên cạnh đó, các quy định không sát với tình hình thực tế, hay bị va vấp vào những vấn đề mà mình tưởng không xử lý được Đơn cử, theo quan điểm của chúng ta lúc đó, quốc doanh là chủ đạo thì khi cho vay hay các chính sách khác là cứ phải ưu tiên vào quốc doanh Nó xung đột như thế nên khó nhất là thể chế, nhưng không phải một lúc mà thay đổi được, cứ phải dần dần, lấy những kết quả chuyển đổi khả quan của nền kinh tế để thôi thúc, tác động để thay đổi Mặc dù vậy, ngay cả khi luật lệ, chính sách có rồi mà không có đội ngũ triển khai thì công việc cũng không “trôi”, có thể dẫn đến rủi ro ngay Nên vấn đề tiếp theo đặt ra đối với ngành ngân hàng là phải có bộ máy con người Mô hình mới cần những người có chuyên môn, kinh nghiệm thực tế và phải được gửi đi học hỏi, đào tạo để nếu ở cương vị Ngân hàng Nhà nước thì làm tốt
4 Hội đồng Bộ trưởng, Quyết định số 218-CT ngày 03/07/1987 về cho làm thử việc chuyển hoạt động của ngân hàng sang kinh doanh xã hội chủ nghĩa chức năng quản lý, ở góc độ ngân hàng thương mại thì nắm vững luật lệ quy định, làm đúng trong hoạt động kinh doanh (Hồng Quân, 2016)
2.1.2 Định hình vai trò ngân hàng trung ương của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
Quá trình chuyển đổi sang mô hình ngân hàng hai cấp được trải qua hai giai đoạn là thí điểm và vận hành chính thức mô hình ngân hàng hai cấp mà ở đó, ngân hàng Nhà nước Việt Nam được xác định là cơ quan quản lý nhà nước về ngân hàng và là ngân hàng phát hành – ngân hàng trung ương ở Việt Nam Cụ thể là:
Thứ nhất , ở giai đoạn thí điểm, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) ban hành Nghị định 53/HĐBT ngày 26/3/1988 về tổ chức, bộ máy Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và đã xác lập các quy định đầu tiên để:
Một là, xác định vị trí pháp lý của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là cơ quan của Hội đồng Bộ trưởng được tổ chức thành hệ thống thống nhất trong cả nước, gồm hai cấp là Ngân hàng Nhà nước và các Ngân hàng chuyên doanh trực thuộc
Hai là, xác định rõ chức năng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam bao gồm:
- Chức năng quản lý nhà nước, theo đó Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Thực hiện quản lý Nhà nước về công tác tiền tệ, tín dụng và Ngân hàng đối với nền kinh tế quốc dân thông qua việc trình Hội đồng Bộ trưởng quyết định (hoặc tự mình quyết định theo quyền hạn được giao) các chủ trương, chính sách, chế độ và kế hoạch về tiền tệ, tín dụng, thanh toán, ngoại hối, vàng bạc, đá quý; chế độ quản lý đối với các tổ chức tài chính - tín dụng Ngân hàng nước ngoài trên lãnh thổ Việt Nam và đối với các cơ quan đại diện Ngân hàng Việt Nam tại nước ngoài
- Thực hiện việc Nhà nước độc quyền phát hành đồng bạc Việt Nam; được Hội đồng Bộ trưởng uỷ nhiệm cùng với Bộ Tài chính quản lý dự trữ tiền Việt Nam, ngoại tệ, vàng bạc, đá quý của Nhà nước; công bố tỷ giá hối đoái đồng bạc Việt Nam; trực tiếp điều hành quỹ điều hoà phát hành và tổ chức điều hoà lưu thông tiền tệ Đánh giá giai đoạn thí điểm vận hành mô hình ngân hàng hai cấp, trong đó có đổi mới mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Ngân hàng Nhà nước được thực hiện trong bối cảnh cả nền kinh tế, gần như bị chìm ngập trong một cơ chế hỗn tạp: Vừa vận động theo sức ì của cơ chế bao cấp cũ, vừa vận động theo cơ chế thị trường mới hình thành nhưng chưa có tiền lệ ở nước ta, cũng như chưa có đủ môi trường pháp lý trong bối cảnh ấy, cấu trúc của hệ thống NH vẫn là “một hệ thống thống nhất trong cả nước”, được chia cắt một cách hành chính thành hai cấp Chỉ đến tháng 5/1990, sau khi Hội đồng Nhà nước thông qua và công bố 2 pháp lệnh quan trọng là Pháp lệnh Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và Pháp lệnh ngân hàng, hợp tác xã tín dụng và công ty tài chính, thì mới chính thức chuyển cơ chế hoạt động của hệ thống ngân hàng Việt Nam từ một cấp sang hai cấp (Hồng Quân, 2016)
Tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng
2.2.1 Mô hình tổ chức Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và sự ảnh hưởng của nó đến tính độc lập khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương
2.2.1.1 Mô hình tổ chức của ngân hàng trung ương Việt Nam
Cũng giống như hiến pháp các nước, các bản Hiến pháp Việt Nam (1946, 1959,
1980, 1992, 2013) đều có quy định về bộ máy nhà nước, trong đó có quy định về vị trí, chức năng của Chính phủ Hiến pháp hiện hành quy định, Chính phủ là “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội” 5 Ở Việt Nam, ngay từ khi chuyển đổi mô hình ngân hàng từ mô hình ngân hàng một cấp sang ngân hàng hai cấp, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam “là cơ quan ngang bộ của Chính phủ, là Ngân hàng trung ương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” 6 ; “Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thực hiện chức năng quản lí nhà nước về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và ngoại hối (sau đây gọi là tiền tệ và ngân hàng); thực hiện chức năng của Ngân hàng trung ương về phát hành tiền, ngân hàng của các tổ chức tín dụng và cung ứng dịch vụ tiền tệ cho Chính phủ” 7 Điều đó có nghĩa là ngân hàng trung ương của Việt Nam được thiết lập theo mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ Cùng với biến chuyển của nền kinh tế và thực tiễn lập pháp, vị trí pháp lí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã có nhiều sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với yêu cầu của nền kinh tế trong quá trình hội nhập Chuyên gia của Ngân hàng thế giới đánh giá:
“Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã thực sự đóng vai trò và thực hiện chức năng đầy đủ của một ngân hàng trung ương Tuy nhiên, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam có mục tiêu hoạt động rộng, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phải thực hiện nhiều nhiệm vụ của cơ quan Chính phủ và thành viên Chính phủ do pháp luật quy định” (State Bank of Vietnam and Agency for Development and
6 Khoản 1 Điều 2 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010
7 Khoản 3 Điều 2 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010
Exchange of Technology Economics and Finance of France, 2007:33) Để vận hành và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao, Chính phủ ban hành quy chế làm việc để cụ thể hoá chế độ làm việc của Chính phủ và từng thành viên Chính phủ được thực hiện kết hợp giữa quyền hạn, trách nhiệm của tập thể Chính phủ với quyền hạn, trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ và cá nhân từng thành viên Chính phủ Các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức chung của bộ, cơ quan ngang bộ được quy định cụ thể tại Nghị định số 123/2016/NĐ-CP ngày 01/9/2016 của Chính phủ Bên cạnh đó, Chính phủ còn ban hành các nghị định quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng bộ, cơ quan ngang bộ Với vị trí pháp lí là cơ quan ngang bộ của Chính phủ, cơ cấu tổ chức của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cũng thuộc thẩm quyền quy định, cụ thể hoá của Chính phủ Cụ thể là: a Pháp lệnh Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 1990: Đã có quy định về mô hình Ngân hàng Nhà nước, nhưng vị trí ngân hàng trung ương chưa được ghi nhận
Theo quy định tại Điều 1 Pháp lệnh Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 1990 thì Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, gọi tắt và Ngân hàng Nhà nước, là “cơ quan của
Hội đồng bộ trưởng, có chức năng quản lý Nhà nước về hoạt động tiền tệ, tín dụng, ngân hàng trong cả nước, nhằm ổn định giá trị đồng tiền; là cơ quan duy nhất phát hành tiền của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Ngân hàng Nhà nước đặt dưới quyền điều hành của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Thống đốc Ngân hàng Nhà nước là thành viên Hội đồng bộ trưởng Giúp việc Thống đốc có một số Phó Thống đốc, trong đó có một Phó Thống đốc thứ nhất”
Việc quản trị Ngân hàng Nhà nước do Hội đồng quản trị đảm nhiệm Hội đồng quản trị Ngân hàng Nhà nước gồm Chủ tịch là Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Phó Chủ tịch là Phó Thống đốc thứ nhất Ngoài ra, Hội đồng quản trị Ngân hàng Nhà nước còn có các uỷ viên là những người tinh thông về tiền tệ, bao gồm: i) 4 uỷ viên cấp thứ trưởng đại diện của Bộ tài chính, Bộ thương nghiệp, Uỷ ban kế hoạch Nhà nước, Uỷ ban Nhà nước về hợp tác và đầu tư; ii) 4 uỷ viên được chọn trong số chuyên gia kinh tế, tiền tệ Hội đồng quản trị Ngân hàng Nhà nước có nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
“- Tư vấn cho Chính phủ về các vấn đề tiền tệ, kinh tế và tài chính;
- Thông qua các dự án pháp luật, chính sách về tiền tệ, tín dụng, ngoại hối và ngân hàng trước khi Thống đốc Ngân hàng Nhà nước trình Hội đồng bộ trưởng;
- Giám sát tất cả các cơ quan, đơn vị thuộc Ngân hàng Nhà nước trong việc thi hành nhiệm vụ được giao;
- Quyết định tỷ lệ dự trữ tối thiếu bắt buộc, lãi suất tái chiết khấu, tỷ lệ mua công trái và các tỷ lệ an toàn khác đối với các tổ chức tín dụng;
- Quyết định các nghiệp vụ in, đúc, phát hành, thu hồi, thay thế, tiêu huỷ tiền giấy và tiền kim loại;
- Thông qua dự toán, quyết toán năm tài chính và báo cáo hàng năm của Ngân hàng Nhà nước.”
Nghiên cứu nội dung Pháp lệnh Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 1990 cho thấy, mô hình tổ chức của Ngân hàng Nhà nước theo mô hình Ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ Tuy nhiên, Ngân hàng Nhà nước cũng có nhiều hạn chế như:
- Việc bổ nhiệm và miễn nhiệm các uỷ viên Hội đồng quản trị đại diện của các bộ, Uỷ ban Nhà nước, do Bộ trưởng, Chủ nhiệm Uỷ ban hữu quan cùng Thống đốc Ngân hàng Nhà nước đề nghị, Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng quyết định 8
- Bên cạnh Hội đồng quản trị có một giám sát viên của Chính phủ Giám sát viên tham dự các phiên họp của Hội đồng quản trị, có quyền phát biểu, nhưng không biểu quyết; trong trường hợp có ý kiến khác với quyết nghị của Hội đồng quản trị, phải báo cáo Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng 9
- Trong mối quan hệ với chính sách tài khoá, Ngân hàng Nhà nước tham gia xây dựng kế hoạch ngân sách Nhà nước, cùng Bộ tài chính dự kiến tổng mức Ngân hàng Nhà nước cho ngân sách vay trong năm tài chính tiếp theo để trình Hội đồng bộ trưởng Ngân hàng Nhà nước thoả thuận với Bộ tài chính việc ứng trước, cho vay, mức tiền, thời hạn, lãi suất đối với Kho bạc Nhà nước 10
8 Điều 6 Pháp lệnh Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 1990
9 Điều 12 Pháp lệnh Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 1990
10 Khoản 1, Khoản 2 Điều 29 Pháp lệnh Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 1990 b Sự kế thừa trong Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 1997, sửa đổi năm
Theo quy định của Luật Ngân hàng Nhà nước năm 1997, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (sau đây gọi là Ngân hàng Nhà nước) là cơ quan của Chính phủ và là ngân hàng trung ương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Ngân hàng Nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng; là ngân hàng phát hành tiền, ngân hàng của các tổ chức tín dụng và ngân hàng làm dịch vụ tiền tệ cho Chính phủ Khác với Pháp lệnh Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm
1990, Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2003 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Ngân hàng Nhà nước khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương bao gồm 11 :
“- Tổ chức in, đúc, bảo quản, vận chuyển tiền; thực hiện nghiệp vụ phát hành, thu hồi, thay thế và tiêu huỷ tiền;
- Thực hiện tái cấp vốn nhằm cung ứng tín dụng ngắn hạn và phương tiện thanh toán cho nền kinh tế;
- Điều hành thị trường tiền tệ; thực hiện nghiệp vụ thị trường mở;
- Kiểm soát Dự trữ quốc tế; quản lý Dự trữ ngoại hối nhà nước;
- Tổ chức hệ thống thanh toán qua ngân hàng, làm dịch vụ thanh toán, quản lý việc cung ứng các phương tiện thanh toán;
- Làm đại lý và thực hiện các dịch vụ ngân hàng cho Kho bạc Nhà nước;
- Tổ chức hệ thống thông tin và làm các dịch vụ thông tin ngân hàng.”
Về tổ chức bộ máy, Ngân hàng Nhà nước được tổ chức thành hệ thống tập trung, thống nhất gồm bộ máy điều hành và hoạt động nghiệp vụ tại trụ sở chính, các chi nhánh ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, các văn phòng đại diện ở trong nước, ở ngoài nước và các đơn vị trực thuộc Thống đốc Ngân hàng Nhà nước là thành viên Chính phủ, chịu trách nhiệm lãnh đạo và điều hành Ngân hàng Nhà nước Nhược điểm lớn nhất trong mô hình tổ chức Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong mối tương quan với yêu cầu độc lập là quy định về Hội đồng chính sách tiền tệ
MỘT SỐ GIẢI PHÁP GÓP PHẦN BẢO ĐẢM TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM KHI THỰC HIỆN CHỨC NĂNG NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG
Sự cần thiết bảo đảm tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương
Nền kinh tế Việt Nam là nền kinh tế chuyển đổi, những tác động trong thời kì kinh tế kế hoạch hoá tập trung vẫn còn khá rõ nét, mặc dù chúng ta đã thực hiện đổi mới được hơn 35 năm Những cải cách “dè dặt” của thể chế kinh tế, cộng với những thúc ép của quá trình hội nhập quốc tế đôi khi đã gây ra những lúng túng trong điều hành kinh tế vĩ mô, tác động không nhỏ tới việc duy trì sự ổn định giá trị đồng tiền, bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng Nói cách khác, định vị nền kinh tế Việt Nam theo tiêu chí của nền kinh tế thị trường vẫn còn nhiều vấn đề cần phải bàn thảo Một trong những yếu tố quyết định chuyển mình theo cơ chế thị trường, giảm thiểu các can thiệp hành chính vào các quan hệ thị trường là đòi hỏi ngân hàng trung ương phải được độc lập trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình Điều này đòi hỏi:
“các chính sách và quy trình lập, duyệt kế hoạch hoá tài khoá và thực hiện chính sách tiền tệ và tỉ giá cũng phải vận động theo hướng minh bạch và nguyên tắc thị trường hơn Cụ thể, cần xem xét và cân nhắc tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam theo hướng một ngân hàng trung ương hiện đại Đây là những vấn đề quan trọng trong lịch trình tăng cường năng lực cạnh tranh và hiện đại hoá nền kinh tế Việt Nam” (Victoria Kwakwa, 2014) Dưới góc độ pháp lí, bảo đảm tính độc lập của ngân hàng trung ương đòi hỏi ngân hàng trung ương phải được chủ động hoặc tự chủ trong việc ra các quyết định để đạt được các mục tiêu đề ra, nghĩa là ngân hàng trung ương phải có đủ năng lực và thẩm quyền để ra các quyết định thực hiện chức năng của mình Để đạt được yêu cầu này, cần xác định rõ thẩm quyền, giảm thiểu hoặc phải kiểm soát được khả năng can thiệp của các cơ quan công quyền vào các quyết định của ngân hàng trung ương Mức độ chi phối, khả năng can thiệp của các cơ quan công quyền, nhất là sự can thiệp của Chính phủ vào việc ra quyết định của ngân hàng trung ương phụ thuộc vào mô hình ngân hàng trung ương được lựa chọn và hệ thống các quy định pháp luật để ràng buộc khả năng này Điều cần nhấn mạnh ở đây là, dù mô hình ngân hàng trung ương được lựa chọn như thế nào thì việc kiểm soát sự chi phối của Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội vào các quyết định của ngân hàng trung ương là cần thiết Bởi lẽ, các quyết định của ngân hàng trung ương có khả năng ảnh hưởng đến quyết định đến hiệu quả điều hành kinh tế vĩ mô của Chỉnh phủ, nhất là mục tiêu tăng trưởng kinh tế Sự cần thiết bảo đảm tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương được thể hiện trên các khía cạnh:
Thứ nhất , để tiếp tục hoàn thiện và nâng cao chất lượng thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đầy đủ, đồng bộ, hiện đại, hội nhập, trọng tâm là thị trường các yếu tố sản xuất, nhất là thị trường quyền sử dụng đất, khoa học, công nghệ phù hợp với định hướng trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm
2021 – 2030 (Đảng Cộng sản Việt Nam, 2021), sự hỗ trợ chính sách từ phía ngân hàng trung ương là rất cần thiết, nhưng phải xuất phát từ sự “tự nguyện” của ngân hàng trung ương theo tín hiệu thị trường, không nên là những can thiệp trực tiếp từ phía Chính phủ Theo Võ Đại Lược (2020), nền kinh tế thị trường ở Việt Nam cần được hoàn thiện theo các tiêu chí kinh tế thị trường do Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) yêu cầu (thời hạn cho Việt Nam là 2018), trong đó có ba tiêu chí quan trọng:
“(i) Đồng Việt Nam phải được chuyển đổi tự do, nhưng lộ trình chuyển đổi tự do đồng Việt Nam đến nay chưa rõ ràng; (ii) Không phân biệt đối xử, Việt Nam duy trì quan điểm kinh tế nhà nước là chủ đạo và (iii) Nền tảng là một sự phân biệt đối xử rõ rệt Tuy nhiên, phải thừa nhận một thực tế là các loại hình thị trường ở Việt Nam đang có quá trình hình thành cả về mặt thể chế, cũng như các chủ thể tham gia, do vậy nhà nước có vai trò hết sức quan trọng Trong các loại thị trường có hai thị trường rất cơ bản và quan trọng, đó là thị trường tài chính và thị trường bất động sản, nhưng thể chế hiện có đã không kiểm soát được dòng vốn ồ ạt đổ vào hai thị trường, tạo ra những “bong bóng kinh tế”, gây nên rủi ro “đổ vỡ” Vấn đề là cần có một thể chế giám sát, cảnh báo và ngăn chặn hữu hiệu các dòng vốn đầu cơ gây ra rủi ro bất trắc cho thị trường” Ở nước ta yêu cầu tiếp tục phát triển đầy đủ và đồng bộ thị trường các yếu tố sản xuất, nhất là các thị trường quyền sử dụng đất, khoa học, công nghệ là nhiệm vụ trọng tâm với nội dung là bảo đảm đầy đủ quyền tự do, an toàn trong hoạt động kinh doanh; huy động, phân bổ, sử dụng hiệu quả các nguồn lực theo nguyên tắc thị trường Để đạt được mục tiêu trên cần xây dựng, hoàn thiện khung khổ pháp lý, thử nghiệm cơ chế, chính sách đặc thù để thúc đẩy quá trình chuyển đổi số, kinh tế số, phát triển các mô hình kinh tế mới, khởi nghiệp sáng tạo, cung cấp dịch vụ công, quản lý và bảo vệ môi trường Nhà nước thực hiện tốt chức năng xây dựng và quản lý thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, cơ chế, chính sách, phân bổ nguồn lực phát triển theo cơ chế thị trường, đồng thời cho phép thực hiện cơ chế thử nghiệm chính sách mới, thúc đẩy triển khai và ứng dụng công nghệ mới, đổi mới sáng tạo, mô hình kinh doanh mới Các lý thuyết đã chứng minh, ngân hàng trung ương có vai trò quan trọng trong giữ ổn định kinh tế vĩ mô và ổn định cho các thị trường, nhất là thị trường có khả năng hấp thu nguồn vốn lớn dẫn đến tình trạng bong bóng thị trường Điều này đặt ra đòi hỏi Ngân hàng Nhà nước cần có thực quyền hơn trong định hướng phát triển thị trường đáp ứng các mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia
Thứ hai , phát huy vai trò của ngân hàng trung ương trong huy động nguồn vốn tiết kiệm phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội quốc gia nhằm đáp ứng được các mục tiêu của chính sách tiền tệ cũng như bảo đảm phát triển an toàn, lành mạnh của các trung gian tài chính trên thị trường Huy động, sử dụng các nguồn lực thực hiện theo cơ chế thị trường nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả điều hành kinh tế vĩ mô dựa trên cơ sở phối hợp chặt chẽ, đồng bộ, hiệu quả các chính sách tài khóa, tiền tệ, đầu tư, thị trường, giá cả, thương mại và các chính sách khác để kiểm soát lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế và thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội Theo đó, hệ thống tiền tệ, ngân hàng và hoạt động các tổ chức tín dụng là huyết mạch của nền kinh tế, tiếp tục giữ vai trò trọng yếu trong tổng thể hệ thống tài chính Việt Nam Ổn định hoạt động của hệ thống tổ chức tín dụng đóng vai trò chủ chốt trong ổn định tiền tệ và ổn định tài chính, là điều kiện tiên quyết để ổn định kinh tế vĩ mô và tăng trưởng bền vững, và phải được bảo đảm bằng sự phối hợp đồng bộ, hiệu quả giữa chính sách tiền tệ với chính sách tài khóa và các chính sách kinh tế vĩ mô khác, cùng sự phát triển hài hòa, cân đối giữa khu vực ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm Thực tế đã chứng minh, sự phát triển của thị trường tiền tệ có mối quan hệ chặt chẽ với thị trường chứng khoán, bảo hiểm, nhất là sự tham gia của các ngân hàng thương mại vào hoạt động chứng khoán, bảo hiểm Sự kiện của Ngân hàng thương mại cổ phẩn SCB, Công ty Bảo hiểm Manulife là những minh chứng cho sự cần thiết này
Thứ ba , phát huy vai trò kiến tạo của Ngân hàng Nhà nước trong xây dựng
Chính phủ liêm chính, kiến tạo, hành động, hoạt động hiệu lực, hiệu quả Đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, nhất là quản lý phát triển và quản lý xã hội thông qua việc tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa kiến tạo phát triển, liêm chính, hành động thông qua việc xác định rõ hơn vai trò, vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan nhà nước, thực hiện tốt chức năng của Nhà nước, giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội Đồng thời, cần đẩy mạnh việc hoàn thiện pháp luật gắn với nâng cao hiệu lực, hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật, xây dựng được hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, có sức cạnh tranh quốc tế lấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân là trung tâm, thúc đẩy đổi mới sáng tạo, bảo đảm yêu cầu phát triển bền vững kinh tế, xã hội và quốc phòng, an ninh trong điều kiện mới Nhà nước quản lý, điều hành nền kinh tế bằng pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và các công cụ điều tiết trên cơ sở các quy luật thị trường Tăng cường công tác giám sát, chủ động điều tiết, giảm các tác động tiêu cực của thị trường, không can thiệp làm sai lệch các quan hệ thị trường
Trong quản trị quốc gia, Nhà nước, thông qua vai trò của Ngân hàng Nhà nước, kiến tạo môi trường kinh doanh tiền tệ, ngân hàng ổn định, an toàn, khuyến khích cạnh tranh lành mạnh, bảo đảm kỷ luật, kỷ cương, thượng tôn pháp luật và tôn trọng các quy luật thị trường Nhà nước can thiệp chủ yếu bằng công cụ thị trường, hoặc thông qua nguồn lực tài chính nhà nước; tạo mọi điều kiện thuận lợi để khu vực tư nhân phát triển trên cơ sở tuân thủ pháp luật Nhà nước chỉ can thiệp hành chính trực tiếp trên thị trường tiền tệ và hoạt động ngân hàng khi phát sinh nguy cơ mất ổn định thị trường tiền tệ, đe dọa an toàn hệ thống, có khả năng đe dọa đến sự ổn định kinh tế vĩ mô
Thư tư , triển khai mục tiêu “hiện đại hóa Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (sau đây gọi tắt là Ngân hàng Nhà nước) theo hướng: có mô hình tổ chức hợp lý và cơ chế vận hành đồng bộ, hiệu lực và hiệu quả, phù hợp với cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, có đầy đủ vị thế pháp lý và trách nhiệm giải trình; thực hiện mục tiêu ưu tiên là kiểm soát lạm phát, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng bền vững; bảo đảm an toàn, lành mạnh hệ thống các tổ chức tín dụng, giữ vai trò chủ chốt bảo đảm ổn định tài chính; thực thi vai trò giám sát các hệ thống thanh toán, là trung tâm thanh toán và quyết toán cho các hệ thống thanh toán và hệ thống giao dịch tài chính, tiền tệ trong nền kinh tế” đã được ghi nhận trong Chiến lược phát triển ngành ngân hàng đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2030 theo hướng tăng dần tính độc lập, chủ động và trách nhiệm giải trình của Ngân hàng Nhà nước về mục tiêu điều hành chính sách tiền tệ, kiểm soát lạm phát ở mức phù hợp với định hướng phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ, hỗ trợ ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy mục tiêu tăng trưởng kinh tế bền vững Các nhiệm vụ và giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động Ngân hàng Nhà nước bao gồm:
- Rà soát, hoàn thiện Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và các quy định liên quan về nhiệm vụ quyền hạn của Ngân hàng Nhà nước, bảo đảm Ngân hàng Nhà nước vừa tăng cường được tính độc lập, chủ động trong điều hành chính sách tiền tệ, vừa đảm bảo vai trò là một cơ quan Chính phủ; củng cố, nâng cao năng lực ngành Ngân hàng, bảo đảm sau năm 2020 thị trường ngân hàng cơ bản hoạt động theo nguyên tắc thị trường;
- Rà soát, đánh giá tác động và hiệu quả, từ đó sửa đổi, bổ sung, ban hành các quy định liên quan đến ổn định tiền tệ theo hướng: bảo đảm thực hiện chính sách tiền tệ theo mục tiêu kiểm soát lạm phát, phối hợp có hiệu quả giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa và các chính sách khác Điều hành lãi suất phù hợp với diễn biến kinh tế vĩ mô, lạm phát và thị trường tiền tệ Điều hành tỷ giá linh hoạt, phù hợp với diễn biến thị trường, các cân đối kinh tế vĩ mô, tiền tệ và mục tiêu chính sách tiền tệ;
- Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý xác định trách nhiệm của Ngân hàng Nhà nước trong việc thanh tra, giám sát các tập đoàn tài chính dưới hình thức công ty mẹ - con, trong đó công ty mẹ là tổ chức tín dụng; đầu mối, phối hợp với các cơ quan liên quan tham mưu cho Chính phủ xây dựng khuôn khổ pháp lý về tập đoàn tài chính;
- Xác định vai trò đầu mối của Ngân hàng Nhà nước trong việc thúc đẩy ổn định tài chính; Luật hóa chức năng ổn định tài chính của Ngân hàng Nhà nước, đồng thời từng bước hoàn thiện khuôn pháp lý cho hoạt động giám sát an toàn vĩ mô đối với hệ thống tài chính.
Một số kiến nghị, giải pháp bảo đảm tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương
NĂNG NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG
3.2.1 Về tên gọi: Nên là Ngân hàng Nhà nước Việt Nam như Luật hiện hành hay là Ngân hàng Trung ương Việt Nam
Bảo đảm tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương phụ thuộc vào việc xác định tên gọi của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Đây là nội dung đã được nhiều ý kiến trước đây đề cập khi sửa Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010 Đây là nguyên nhân dẫn đến nhiều nhà nghiên cứu cho rằng, việc đặt lại tên Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là cần thiết là do nếu “ngân hàng trung ương luôn bị lệ thuộc vào ngân sách để thực hiện các chiến lược của mình thì ngân hàng trung ương không khác gì một cơ quan hành chính sự nghiệp thuần tuý” (Ngô Hướng, 2007:96)
Tác giả Nguyễn Thị Nhung (2007:104-105) cho rằng, đổi tên Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thành Ngân hàng Trung ương Việt Nam là phù hợp với xu hướng của các nước trên thế giới, là tên gọi thông dụng nên dễ hiểu, dễ nhớ Đồng thời, trong điều kiện hội nhập quốc tế hiện nay thì với tên gọi “Ngân hàng Nhà nước” thể hiện quan điểm chính trị nên khó hoà nhập và việc duy trì nét riêng này là không cần thiết Châu Đình Phương (2007:135) cho rằng, tên gọi của Ngân hàng Nhà nước đã được sử dụng từ trước tới nay nên đổi lại là “Ngân hàng Việt Nam” mà linh hồn của Ngân hàng Việt Nam phải là một “Ngân hàng trung ương” đích thực có khả năng tham mưu một cách kịp thời, chính xác những vấn đề liên quan đến việc thực hiện các mục tiêu của chính sách tiền tệ quốc gia trong mọi thời điểm cần thiết vì sự phát triển bền vững kinh tế cũng như xã hội
Từ những quan điểm trên cho thấy, nỗ lực đổi tên Ngân hàng Nhà nước Việt Nam để làm nổi bật chức năng ngân hàng trung ương đã được quan tâm từ sớm để Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thật sự trở thành một ngân hàng trung ương thực sự Việc Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hiện hành (năm 2010) tiếp tục ghi nhận tên theo “truyền thống” từ năm 1990 đến nay là “Ngân hàng Nhà nước Việt Nam” cho thấy sự “kiên trì” theo đuổi mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ mà ở đó, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thực hiện đồng thời hai chức năng quản lý nhà nước và ngân hàng trung ương Những bất cập, hạn chế đã được chỉ ra khá cụ thể, nhất là sự “lép vế” của chức năng ngân hàng trung ương so với chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng Do đó, chúng tôi đồng tình việc đổi tên Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thành Ngân hàng Trung ương Việt Nam hoặc lấy lại tên lúc ban đầu là Ngân hàng Quốc gia Việt Nam với một chức năng duy nhất là
“ngân hàng trung ương” theo lộ trình:
- Cần sửa đổi Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam để giới hạn những can thiệp mang tính mệnh lệnh hành chính, áp đặt của Chính phủ đối với Ngân hàng Nhà nước Việt Nam bằng xác lập thẩm quyền cho Quốc hội là cơ quan duy nhất quyền “quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia” với vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất Ngân hàng Nhà nước chịu trách nhiệm trước Quốc hội về các quyết định điều hành chính sách tiền tệ của mình Một trong những nội dung cần được quy định là xây dựng cơ chế tài chính bảo đảm để thực hiện chức năng ngân hàng trung ương Nguồn tài chính này, độc lập với ngân sách nhà nước và Ngân hàng Nhà nước có toàn quyền quyết định sử dụng và chịu trách nhiệm về quyết định của mình
- Khi Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã có tên mới thì tập trung nghiên cứu cấu trúc lại cơ cấu tổ chức và chức năng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam để đáp ứng yêu cầu của một ngân hàng trung ương độc lập (Dang Duc Ngoc, 2012:106) theo hướng, chuyển giao chức năng quản lí nhà nước đối với hoạt động ngân hàng sang cho Bộ tài chính, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam chỉ nên giữ lại chức năng của ngân hàng trung ương, mà trọng tâm là bảo đảm sự ổn định giá trị đồng tiền, giữ vai trò trung tâm của việc bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng (chức năng ngân hàng của các ngân hàng); bảo đảm an toàn cho hệ thống thanh toán quốc gia Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phải là thiết chế độc lập đối với Quốc hội, Chính phủ về tổ chức và hoạt động (Lê Thị Thu Thuỷ, 2014) có như thế hiệu quả hoạt động của ngân hàng trung ương mới đạt được hiệu quả như mong muốn
3.2.2 Đổi mới mô hình tổ chức của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong mối quna hệ với Chính phủ
Lựa chọn mô hình Ngân hàng Nhà nước đặt dưới quyền kiểm soát nào là vấn đề đặc biệt quan trọng và có sự phụ thuộc vào hệ thống chính trị và tổ chức nhà nước của mỗi quốc gia Do đó, khi tiếp thu kinh nghiệm nước ngoài cần cân nhắc tới đặc thù chính trị cũng như mức độ phát triển của nền kinh tế để xác định “mức độ vừa phải” sao cho phù hợp vì khi một hệ thống mà đã "vênh" thì hệ thống đó dù hoàn hảo tới mức nào cũng khó có thể hoạt động thông suốt Trong điều kiện, Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành vẫn quy định quyền quyết định cao nhất đối với chính sách tiền tệ là Quốc hội việc sửa Luật Ngân hàng Nhà nước cần có những sửa đổi nhằm nâng cao tính độc lập và vai trò quyết định của Thống đốc phù hợp, thống nhất với Hiến pháp và các luật khác Đồng thời, cần cân nhắc lựa chọn đòi hỏi mô hình Ngân hàng Nhà nước độc lập hoàn toàn ở mức độ cao như Hoa Kỳ Chính vì vậy, chúng tôi cho rằng, nên nghiên cứu để Ngân hàng Việt Nam đạt được độc lập chỉ mang tính tương đối, trong điều hành các công cụ chính sách tiền tệ Theo đó, Quốc hội là cơ quan quyết định chính sách tiền tệ và trao quyền chủ động sử dụng các công cụ điều hành cho Thống đốc, đồng thời chấm dứt tình trạng trình Chính phủ trong các quyết định về chính sách tiền tệ quốc gia Nói cách khác, tăng thẩm quyền của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong hoạt động của Chính phủ, tăng tiếng nói và thẩm quyền của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong điều hành chính sách tiền tệ quốc gia theo hướng, mặc dù thuộc Chính phủ nhưng Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phải có tiếng nói quan trọng và quyết định để đạt được các mục tiêu của chính sách tiền tệ quốc gia, giới hạn những yếu tố bên ngoài can thiệp, để tránh Ngân hàng Nhà nước Việt Nam không bị mất đi sự độc lập khi quyết định các yếu tố liên quan đến tiền tệ Nói cách khác, bảo đảm thẩm quyền duy nhất của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đối với các quyết định thuộc chức năng ngân hàng trung ương Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là cơ quan có thẩm quyền xây dựng mục tiêu lạm phát làm cơ sở cho Chính phủ trình Quốc hội quyết định chỉ tiêu lạm phát hằng năm Đây là bước đi cần thiết cho việc chuyển từ việc tuân thủ chỉ tiêu lạm phát sang việc điều hành chính sách tiền tệ bằng chính sách lạm phát mục tiêu và bảo đảm cho tăng trưởng kinh tế bền vững hơn, nghĩa là các quyết định chính sách tiền tệ phải bảo đảm sự ổn định giá trị đồng tiền Ngân hàng Nhà nước Việt Nam chịu trách nhiệm trực tiếp trước Quốc hội trong việc duy trì và giữ ổn định giá trị đồng tiền quốc gia Ngoài ra, cần phát huy vai trò, trách nhiệm của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong thực hiện chức năng ngân hàng trung ương bằng các giải pháp:
- Bãi bỏ quyền quy định việc sử dụng các công cụ và biện pháp điều hành để thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia của Chính phủ và dành quyền quyết định này cho Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hiệu quả sử dụng các công cụ và biện pháp để thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia Các điều chỉnh công cụ hay mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia phải do Quốc hội quyết định
- Bãi bỏ quyền yêu cầu Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phải thực hiện các mệnh lệnh của Chính phủ bằng cách cho phép Ngân hàng Nhà nước Việt Nam được quyền từ chối yêu cầu bảo lãnh cho tổ chức tín dụng vay vốn ở nước ngoài, quyền từ chối tạm ứng ngân sách trung ương để xử lí bội chi ngân sách nhà nước Trường hợp cần thiết phải tạm ứng ngân sách trung ương để xử lí bội chi ngân sách nhà nước thì Quốc hội có thẩm quyền quyết định
3.2.3 Tăng cường các biện pháp pháp lý để Ngân hàng Nhà nước Việt Nam làm tốt vai trò ngân hàng “mẹ” để giữ ổn định thị trường ngân hàng cũng như các mục tiêu của chính sách tiền tệ
Lý luận và thực tiễn đã chứng minh, mô hình ngân hàng Trung ương của nhiều nước đều giống nhau ở chỗ đây là ngân hàng “mẹ” của tất cả ngân hàng thương mại và tổ chức tín dụng Do vậy, vai trò là người cho vay cuối cùng và có tiếng nói quyết định trong việc chấm dứt hoạt động của một tổ chức tín dụng là rất cần thiết Do đó, bảo đảm Ngân hàng Nhà nước có thực quyền hơn trong kiến nghị cho phép phá sản các tổ chức tín dụng yếu kém không thể phục hồi hoặc chuyển giao bắt buộc là giải pháp cần được thực hiện ngay Thực tiễn cho thấy, những hạn chế trong tuyên bố phá sản tổ chức tín dụng chỉ phù hợp trong điều kiện bình thường, nhưng khi hệ thống các tổ chức tín dụng gặp sự cố thì việc chấp nhận phá sản tổ chức tín dụng là giải pháp tối ưu cho việc bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống tài chính (Stephen J Lubben,2011:1259-1278) Tìm kiếm giải pháp tối ưu cho phá sản các doanh nghiệp đặc thù như trường hợp các tổ chức tín dụng nói riêng đã đặt ra nhiều thách thức đối với việc cải cách luật phá sản (Elena Cirmizi, Leora Klapper, and Mahesh Uttamchandani, 2010) dù đã có nhiều bước tiến bộ so với trước đây Richard Levin, 2022)
Quy định cụ thể một số nội dung về phá sản đối với các tổ chức tín dụng trong Luật số 51/2014/QH13 ngày 19 tháng 6 năm 2014 của Quốc hội về phá sản thể hiện nỗ lực loại bỏ quan niệm xem tổ chức tín dụng và hoạt động ngân hàng là lĩnh vực không thể áp dụng biện pháp phá sản Những băn khoăn về bảo đảm an toàn hệ thống, an toàn xã hội, năng lực cung ứng nguồn vốn cho nền kinh tế… đã được bảo đảm phần nào khi sự phát triển của thị trường chứng khoán trở thành kênh huy động vốn trung và dài hạn cho các nhu cầu vốn của các doanh nghiệp trong nền kinh tế thị trường Các quy định hiện hành của Việt Nam đã nhấn mạnh vai trò của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong thủ tục phá sản tổ chức tín dụng yếu kém Các quyết định của Ngân hàng Nhà nước có ý nghĩa quyết định việc mở hay không mở thủ tục phá sản tổ chức tín dụng Thẩm quyền quyết định cho phép phá sản tổ chức tín dụng của Chính phủ cũng dựa trên đề xuất của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Cách tiếp cận này cũng giống với Romania khi đề cao vai trò của Ngân hàng quốc gia trong thủ tục phá sản tổ chức tín dụng (Rares-Sebastian Puiu-Nan, 2013:381-389) Để việc ra quyết định tuyên bố phá sản tổ chức tín dụng được hiệu quả, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cần được nâng cao tính độc lập không chỉ trong thực hiện chức năng ngân hàng trung ương mà còn cả ở hoạt động quản lý, điều tiết thị trường ngân hàng (Viên Thế Giang, 2018:16-27), trong đó có việc xử lý ngân hàng yếu kém bằng quyết định cho phép tổ chức tín dụng yếu kém không thể khôi phục được mở thủ tục phá sản Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nên được trao thêm quyền và có vai trò thực chất hơn trong thủ tục tuyên bố phá sản tổ chức tín dụng Ngân hàng Nhà nước có thể có quyền nộp đơn yêu cầu mở thủ tục phá sản, được tham gia thủ tục phá sản với tư cách chủ nợ; giám sát việc thực hiện các quyết định của toà án trong thủ tục phá sản tổ chức tín dụng liên quan đến thanh lý tài sản và bảo vệ quyền lợi người gửi tiền Ngoài ra, để bảo đảm hiệu quả thực thi pháp luật phá sản tổ chức tín dụng và kiểm soát nguy cơ lạm dụng việc tuyên bố phá sản tổ chức tín dụng thì việc nghiên cứu các biện pháp bảo vệ quan hệ pháp luật phá sản bằng luật hình sự, nghĩa là nghiên cứu luật hoá các hành vi nguy hiểm cho xã hội có thể phát sinh trong quá trình giải quyết phá sản tổ chức tín dụng là rất cần thiết (Ngô Huy Cương, 2014:25-38) Để bảo đảm thủ tục phá sản được tiến hành thuận lợi và tránh đổ vỡ dây chuyền do người gửi tiền đột biến rút tiền gửi, bảo đảm sự tham gia của tổ chức Bảo hiểm tiền gửi trong thủ tục phá sản là cần thiết Ở Hoa Kỳ, Tổng Công ty bảo hiểm tiền gửi Liên bang được Quốc hội Mỹ trao những quyền đặc biệt để giải quyết các vụ đổ bể ngân hàng (kể cả khi luật pháp có quy định khác) như: được phép toàn quyền tiếp nhận và thanh lý tài sản của tổ chức nhận tiền gửi bị phá sản mà không chịu sự chi phối của cổ đông, tòa án các cấp hay cơ quan kiểm soát khác Tổng Công ty bảo hiểm tiền gửi Liên bang có thể thành lập ngân hàng cầu nối để giải quyết phá sản các ngân hàng khác khi việc duy trì các hoạt động của ngân hàng lâm vào tình trạng phá sản là cần thiết, nhằm đảm bảo niềm tin của người gửi tiền vào hệ thống ngân hàng và các chủ nợ có liên quan Ngân hàng này có thể nhận tiền gửi, các khoản nợ khác, thực hiện giao dịch mua tài sản có của ngân hàng lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán Trong điều kiện Việt Nam lựa chọn cho phép duy nhất Toà án có quyền giải quyết yêu cầu tuyên bố phá sản nên Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam sẽ tham gia vào thủ tục phá sản tổ chức tín dụng trong tư cách đại diện cho người gửi tiền nhằm mục đích bảo vệ quyền lợi cho người gửi tiền (Lê Thị Thu Thuỷ, 2014:79-89) Đây là giải pháp tâm lý tốt để duy trì trạng thái bình thường của thị trường khi tòa án thụ lý giải quyết một vụ việc phá sản tổ chức tín dụng
Tùy thuộc vào điều kiện kinh tế – xã hội mỗi nước người ta sẽ lựa chọn mô hình tổ chức ngân hàng trung ương theo những mô hình khác nhau Từ mô hình ngân hàng trung ương được lựa chọn, có thể xác định được vị trí, vai trò của ngân hàng trung ương trong bộ máy nhà nước và mối quan hệ giữa ngân hàng trung ương với Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác Mỗi mô hình ngân hàng trung ương đều có ưu điểm, nhược điểm nhất định Vấn đề chính yếu là phải bảo đảm cho ngân hàng trung ương được độc lập trong việc thực hiện chức năng của nó bất luận mô hình trung ương được tổ chức theo mô hình nào, bởi lẽ, tính độc lập của ngân hàng trung ương là điều kiện bảo đảm cho việc thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô, nhất là mục tiêu giữ ổn định giá trị đồng tiền, kiểm soát được lạm phát
Dưới góc độ pháp lý, bảo đảm tính độc lập của ngân hàng trung ương đòi hỏi Ngân hàng trung ương phải được chủ động hoặc tự chủ trong việc ra các quyết định để đạt được các mục tiêu đề ra Để đạt được yêu cầu này, việc xác định rõ thẩm quyền, giảm thiểu khả năng can thiệp của các cơ quan công quyền vào các quyết định của ngân hàng trung ương Mức độ chi phối, khả năng can thiệp của các cơ quan công quyền vào việc ra quyết định của ngân hàng trung ương phụ thuộc vào mô hình ngân hàng trung ương được lựa chọn và hệ thống các quy định pháp luật để ràng buộc khả năng này Điều cần nhấn mạnh ở đây là, dù mô hình ngân hàng trung ương được lựa chọn như thế nào đi chăng nữa thì việc kiểm soát sự chi phối của Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội Bởi lẽ, các quyết định của ngân hàng trung ương có khả năng quyết định đến hiệu quả điều hành kinh tế vĩ mô của Chỉnh phủ
Nền kinh tế Việt Nam là nền kinh tế chuyển đổi, những tác động trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung kinh tế vẫn còn khá rõ nét, mặc dù chúng ta đã thực hiện đổi mới được 30 năm Những cải cách dè dặt của thể chế kinh tế, cộng với những thúc ép của quá trình hội nhập quốc tế đôi khi đã gây ra những lúng túng trong điều hành kinh tế vĩ mô, có tác động không nhỏ tới việc duy trì sự ổn định giá trị đồng tiền, bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng Nói cách khác, định vị nền kinh tế Việt Nam theo tiêu chí của nền kinh tế thị trường vẫn còn nhiều vấn đề cần phải bàn thảo Một trong những yếu tố quyết định chuyển mình theo cơ chế thị trường, giảm thiểu các can thiệp hành chính vào các quan hệ thị trường là đòi hỏi ngân hàng trung ương phải được độc lập trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình
Khuôn khổ pháp lý về tổ chức và hoạt động của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã xác định mô hình ngân hàng trung ương của Việt Nam là mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ Pháp luật tổ chức chính phủ cho thấy, Chính phủ có khả năng can thiệp trực tiếp vào hoạt động của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Sự can thiệp trực tiếp này được bảo đảm bằng cơ sở pháp lý liên quan đến thẩm quyền của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ được Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ Các quy định về thẩm quyền của Ngân hàng Nhà nước trong Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa bảo đảm sự độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương Điều này được minh chứng ở chỗ, nhiều quy định trong Luật này cho phép Chính phủ được quyền yêu cầu Ngân hàng Nhà nước phải thực hiện những hành vi nhất định (Quyết định chính sách tiền tệ, bảo lãnh cho tổ chức tín dụng vay vốn nước ngoài, tạm ứng cho ngân sách nhà nước…) Do vậy, thực chất của việc bảo đảm tính độc lập của ngân hàng Nhà nước Việt Nam là xác định rõ mối quan hệ giữa Chính phủ và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, giữa Ngân hàng Nhà nước Việt Nam với Quốc hội, giữa Ngân hàng Nhà nước Việt Nam với các Bộ, cơ quan ngang bộ trong việc thực hiện chức năng ngân hàng trung ương