Tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương

DẪN NHẬP VÀO ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU 3

1 Mở đầu 3

2 Tổng quan và cơ sở lý luận về vấn đề nghiên cứu 5

3 Mục tiêu nghiên cứu 8

4 Phương pháp nghiên cứu 9

5 Ý nghĩa khoa học và lợi ích của đề tài 9

Chương 1.NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG ĐỘC LẬP VÀ SỰ ĐIỀU CHỈNH CỦA PHÁP LUẬT 11

1.1 Các mô hình ngân hàng trung ương và sự thể hiện trên thực tế mức độ độc lập 11

1.1.1 Mô hình ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ 12

1.1.2 Mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ 14

1.1.3 Mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Bộ Tài chính 15

1.1.4 Đánh giá chung về cách thức vận hành các mô hình ngân hàng trung ương 16

1.2 Tiêu chí đánh giá tính độc lập của ngân hàng trung ương 18

1.2.1 Tính độc lập của ngân hàng trung ương 19

1.2.2 Các mức độ thể hiện tính độc lập của ngân hàng trung ương 22

1.3 Bảo đảm sự độc lập của ngân hàng trung ương bằng công cụ pháp luật 26

1.3.1 Phân định thẩm quyền giữa ngân hàng trung ương với nhánh quyền lập pháp và quyền hành pháp 26

1.3.2 Nội dung cần luật hoá để bảo đảm tính độc lập của ngân hàng trung ương 29

1.3.3 Quyền quyết định sử dụng các công cụ để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia và tính độc lập của ngân hàng trung ương 32

Chương 2.TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM KHI THỰC HIỆN CHỨC NĂNG NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH 34

2.1 Quá trình phát triển của mô hình tổ chức và thực hiện chức năng ngân hàng trung ương của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 34

2.1.1 Xác lập cơ sở pháp lý để Ngân hàng Nhà nước thực hiện chức năng ngân hàng phát hành và chức năng quản lý nhà nước 34

2.1.2 Định hình vai trò ngân hàng trung ương của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 37

2.2 Tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương và thực tiễn pháp luật 40

2.2.1 Mô hình tổ chức Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và sự ảnh hưởng của nó đến tính độc lập khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương 40

2.2.3 Thiếu các quy định để bảo đảm thực thi chức năng ngân hàng trung ương của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 49

2.2.4 Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương còn yếu 51

Chương 3.MỘT SỐ GIẢI PHÁP GÓP PHẦN BẢO ĐẢM TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM KHI THỰC HIỆN CHỨC NĂNG NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG 55

3.1 Sự cần thiết bảo đảm tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương 55

3.2 Một số kiến nghị, giải pháp bảo đảm tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương 60

ương Việt Nam 60

3.2.2 Đổi mới mô hình tổ chức của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong mối quna hệ với Chính phủ61

3.2.3 Tăng cường các biện pháp pháp lý để Ngân hàng Nhà nước Việt Nam làm tốt vai trò ngân hàng “mẹ” để giữ ổn định thị trường ngân hàng cũng như các mục tiêu của chính sách tiền tệ 63

KẾT LUẬN 66

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Error! Bookmark not defined.

Chúng tôi xin cam đoan, đây là công trình nghiên cứu độc lập của riêng mình và không sao chép từ các công trình nghiên cứu của người khác

TM NHÓM NGHIÊN CỨU Chủ nhiệm đề tài TÓM TẮT ĐỀ TÀI

Đề tài nghiên cứu được triển khai dựa trên phương pháp phân tích luật truyền thống, phương pháp phân tích, tổng hợp và so sánh luật học được kết hợp với việc sử dụng tài liệu thứ cấp là các công trình nghiên cứu được công bố trên các tạp chí khoa học trong và ngoài nước Kết quả nghiên cứu cho thấy, tính độc lập và bảo đảm tính độc lập của ngân hàng trung ương khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương là rất cần thiết và có ý nghĩa trong việc bảo đảm cho ngân hàng trung ương theo đuổi được mục tiêu cuối cùng là giữ ổn định giá trị đồng tiền thông qua việc kiểm soát lạm phát (ổn định giá cả) và duy trì mức độ tăng trưởng ở mức độ phù hợp

Ở Việt Nam mô hình ngân hàng trung ương được lựa chọn là mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ, theo đó, Ngân hàng Nhà nước thực hiện đồng thời hai chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ, ngân hàng và thực hiện chức năng ngân hàng trung ương Với mô hình pháp lý được lựa chọn và thẩm quyền được giao trong Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010 cho thấy, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam rất khó được bảo đảm sự độc lập là do, khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình phần lớn đều phải “theo quy định của Chính phủ” hoặc trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định Thực tế này đòi hỏi Ngân hàng Nhà nước phải được nâng cao năng lực, thẩm quyền và đòi hỏi Quốc hội cần có thực quyền hơn trong các vấn đề liên quan đến chức năng ngân hàng trung ương của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thông qua việc sửa đổi, bổ

dung Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010

DẪN NHẬP VÀO ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU 1 Mở đầu

Ngân hàng phát hành hay còn gọi là ngân hàng trung ương, cơ quan chuyên trách phát hành tiền và điều hành chính sách tiền tệ luôn đóng vai trò không thể thiếu trong triển khai thực hiện chiến lược phát triển ở tất cả các nước trên thế giới Tuỳ thuộc vào các giai đoạn phát triển mà vai trò huyết mạch của ngân hàng phát hàng đối với hệ thống trung gian tài chính thể hiện trung tâm “trái tim” của mình Thông qua các nghiệp của mình, nguồn vốn tiết kiệm trong dân cư được chuyển hoá thành nguồn vốn đầu tư của nền kinh tế Kết quả tích cực của những tác động của ngân hàng trung ương giữ vai trò định hướng cho một nền kinh tế phát triển lành mạnh và thực hiện tốt chức năng dẫn dắt

nguồn vốn trong nền kinh tế Thực tiễn cho thấy, nếu những tác động dẫn dắt, điều tiết nền kinh tế của ngân hàng trung ương không được bảo đảm về thẩm quyền quyết định sử dụng các công cụ, cách thức, biện pháp để triển khai thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia sẽ làm cho các mục tiêu tăng trưởng kinh tế khó có thể đạt được

Đến nay, có ba mô hình ngân phát hành ương phổ biến kể từ khi chúng ta biết đến mô hình và cách thức vận hành Theo thời gian, những nhược điểm trong từng mô hình cấu trúc, chức năng của ngân hàng trung ương bộc lộ những ưu điểm, nhược điểm và mỗi quốc gia, tuỳ thuộc vào nhu cầu, mức độ phát triển để cho thể chọn lựa, thiết lập cơ quan phát hành tiền và điều hành chính sách tiền tệ chuyên trách phù hợp Điều đó cũng có nghĩa, không có mô hình cơ quan phát hành tiền chuyên trách chuẩn phù hợp để áp dụng cho tất cả các nước trên thế giới Xác định mô hình ngân hàng trung ương, dù theo mô hình nào cũng phải bảo đảm ngân hàng trung ương có đầy đủ thẩm quyền và độc lập trong việc ra quyết định lựa chọn, xác định mục tiêu cũng như thẩm quyền pháp lý cần thiết để hiện thực hoá thẩm quyền của mình trong thực tế

Từ những vấn đề lý luận và thực tiễn nêu trên, trong phạm vi và quy mô của đề tài nghiên cứu cấp cơ sở, Nhóm nghiên cứu tập trung vào các vấn đề:

Thứ nhất, hệ thống hoá cơ sở lý luận về nội dung và tiêu chí xác định mức độ độc

lập (về pháp lý) mà một ngân hàng trung ương cần phải có Từ cơ sở lý luận về tính độc lập về pháp lý, thẩm quyền, cách thức áp dụng các biện pháp, công cụ chính sách tiền tệ nhằm đạt được mục tiêu đề ra Bên cạnh đó, yêu cầu quản lý thị trường ngân hàng hướng tớià bảo đảm an toàn cho hệ thống các định chế tài chính cũng là nhiệm vụ quan trọng của ngân hàng trung ương Từ các vấn đề lý luận được nhận diện, nhóm nghiên cứu sẽ phân tích, đánh giá khuôn khổ pháp luật Việt Nam hiện hành về mô hình tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong mô hình ngân hàng trung ương là một đơn vị trực thuộc Chính phủ

Thứ hai, từ vấn đề nghiên cứu được xác định ở trên, Nhóm nghiên cứu cho rằng,

khuôn khổ pháp luật hiện hành chưa bảo đảm được sự độc lập cần thiết để Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thực hiện tốt vai trò của một ngân hàng trung ương Vai trò và chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và ngoại hối dường như được ưu tiên hơn chức năng ngân hàng trung ương Như thế cũng có nghĩa, trong thực tiễn, khi nói đến Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, người ta thường nhắc đến hay nhấn mạnh đến

pháp để can thiệp nhanh để giữ ổn định thị trường tiền tệ hoặc lái chính sách tiền tệ phục vụ cho các mục tiêu nhiệm kỳ, trong ngắn hạn của Chính phủ Hiện trạng này, trong không ít tình huống đã làm cho Ngân hàng Nhà nước Việt Nam xa rời mục tiêu hay chức năng chính yếu của một ngân hàng trung ương là giữ ổn định giá trị đồng tiền, ổn định giá cả và kiểm soát lạm phát

2 Tổng quan và cơ sở lý luận về vấn đề nghiên cứu

Ngân hàng trung ương là thiết chế quan trọng và không thể thiế của bất kỳ quốc gia Tùy thuộc vào truyến thống, điều kiện phát triển kinh tế các nước có những sự lựa chọn khác nhau khi xác định vị trí pháp lý, nghĩa là định vị vị trí trí của nó trong bộ máy nhà nước; xác định tương quan, cách thức thực hiện quyền lực nhà nước của ngân hàng trung ương, mà thực chất là phân định thẩm quyền pháp lý giữa ngân hàng trung ương với nhánh quyền lực lập pháp (Quốc hội hay Nghị viện) và nhánh quyền hành pháp (Chính phủ) Trong mối quan hệ này, việc ngăn ngừa các can thiệp của Chính phủ vào các quyết định của ngân hàng trung ương có ảnh hưởng lớn tới việc thực hiện mục tiêu của ngân hàng trung ương

2.1 Ở khía cạnh kinh tế, mục tiêu hàng đầu và quan trọng nhất của hầu hết các ngân

hàng trung ương là mục tiêu giữ ổn định mặt bằng giá cả cũng như phòng ngừa rủi ro trong hoạt động (của từng định chế trung gian tài chính) cũng như của cả hệ thống các trung gian tài chính Từ các mục tiêu chung đến các mục tiêu cụ thể được các ngân hàng phát hành lựa chọn đều có tác động mạnh mẽ đến hiệu quả của nền kinh tế Vì vậy, ở khía cạnh kinh tế, tiêu chí đo lường tính độc lập trên thực tế của ngân hàng trung ương thường tập trung vào mức độ ổn định giá cả, khả năng kiểm soát lạm phát và bảo đảm an toàn cho hệ thống tài chính cho đến việc thực hiện giám sát đối với các tổ chức tín dụng, cứu nguy cho nền kinh tế khi xảy ra rủi ro tài chính, nhất là trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế Điều này đã được nhiều tác giả nghiên cứu luận giải trên nhiều khía cạnh khác nhau như: Trương Văn Phước (2006), Hà Thị Sáu (2005)

Từ vị trí, vai trò nêu trên của cơ quan phát hành tiền tệ chuyên trách, có khá nhiều nghiên cứu yêu cầu bảo đảm ngân hàng trung ương độc lập ở khía cạnh kinh tế Các

công trình tiêu biểu cho hướng nghiên cứu này tập trung trong cuốn Hoàn thiện Luật

Ngân hàng – Những đòi hỏi từ hội nhập kinh tế quốc tế, Nbx Lao động xã hội, Hà Nội,

2007 như các nghiên cứu của: Ngô Hướng (2007, tr.95-102), Sử Đình Thành (2007,

Xuân Nghĩa (2005), Lê Minh Hưng (2005)

2.2 Ở khía cạnh pháp lý, vị trí pháp lý, vai trò cũng như tính độc lập pháp lý, được biểu

hiện ở thẩm quyền, năng lực ra quyết định của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cũng là chủ đề nhận được được sự quan tâm, chia sẻ của nhiều nhà khoa học và được luận giải trên nhiều khía cạnh khác nhau:

Thứ nhất, độc lập pháp lý, thẩm quyền, trách nhiệm của Ngân hàng Nhà nước Việt

Nam trong thực hiện chức năng của mình là chủ đề thu hút được nhiều nhà khoa học quan tâm luận giải khi sửa đổi, bổ sung Luật Ngân hàng Nhà nước năm 1997 Các tác giả nghiên cứu tiêu biểu cho hướng nghiên cứu này có thể kể đến là: Vũ Thế Vậc (2005), Nguyễn Thị Nhung (2007, tr.103-111), Châu Đình Phương (2007, tr.123-135), Lâm Thị Hồng Hoa (2007, tr.137-140), Trần Thị Kỳ (2007, tr.141-148), Phạm Thị Giang Thu (2008, tr 3 - 6, 28), Phạm Thúy Hạnh (2010), Nguyễn Văn Tuyến (2007, tr 58 – 65), Lê Thị Thu Thủy (2009, tr 14 – 18)

Nguyễn Văn Tuyến (2007, tr.75-82) nhấn mạnh các giải pháp gia tăng thẩm quyền pháp lý độc lập không chỉ trong mô hình tổ chức mà còn ở cả nội dung hoạt động của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, đặc biệt là trách nhiệm giải trình trước Chính phủ (là cơ quan chủ quản), Quốc hội (cơ quan có thẩm quyền xác định mục tiêu tăng trưởng kinh tế, kiểm soát lạm phát) Đây được xem là giải pháp pháp lý quan trọng cho việc thúc đẩy tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Theo Tác giả, tính độc lập (của Ngân hàng Nhà nước) không chỉ được xem xét trong mối quan hệ với Chính phủ mà còn với các yếu tố khác trong hệ thống chính trị của Việt Nam Do không thể giải quyết hết các xung đột về lợi ích giữa các đơn vị hợp thành hệ thống chính trị nên Ngân hàng Nhà nước Việt Nam sẽ gặp không ít khó khăn để giải quyết trọn vẹn các xung đột

lợi ích khi các quyết định để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao Các phân tích

này cho thấy sự cần thiết phải ban hành những quy định nhằm gia tăng sự độc lập của ngân hàng trung ương trong mối quan hệ với các nhóm lợi ích khác nhau trong xã hội

Thứ hai, yêu cầu bảo đảm sự độc lập trên thực tế của Ngân hàng Trung ương đã

được tiếp tục đặt ra để thảo luận khi Việt Nam tiến hành sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 cũng như thực hiện chiến lược phát triển ngành ngân hàng đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2030 Theo đó, Ngân hàng Nhà nước cần phải xem là một thiết chế độc lập và cần được ghi nhận là một chế định trong Hiến pháp (Lê Thị Thu Thuỷ, 2013, tr.55-64)

khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương để giảm sự lệ thuộc của chính sách tiền tệ vào chính sách tài khoá và quan trọng hơn, giảm thiểu các can thiệp của Chính phủ vào hoạt động của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Viên Thế Giang (2018)

Thứ ba, bảo đảm sự độc lập pháp lý, năng lực và thẩm quyền của Ngân hàng Nhà

nước trong việc thực hiện quản lý nhà nước đối với hoạt động ngân hàng để bảo đảm an toàn hoạt động của các định chế tài chính, trong đó đòi hỏi những quyết sách dứt khoát của Ngân hàng Nhà nước không gây ra những tác động tiêu cực đối với nền kinh tế Các nghiên cứu tiêu biểu có thể kể đến là: Võ Thị Mỹ Hương, Viên Thế Giang (2011), Viên Thế Giang, Võ Thị Mỹ Hương (2012), Viên Thế Giang (2014), Viên Thế Giang, Võ Thị

Mỹ Hương (2013 tr.540-550),

2.3 Ở nước ngoài, cũng đã có khá nhiều nghiên cứu liên quan đến ngân hàng trung

ương như:

Một là, nghiên cứu về lịch sử ngân hàng trung ương đã được nhiều tác giả quan

tâm, luận giải từ quá khứ, hiện tại cho đến tương lai của Ngân hàng Trung ương Michael D Bordo (2007) trên cơ sở chỉ ra qua trình hình thành và phát triển tính độc lập lập của Ngân hàng trung ương đã chỉ ra các thách thức cho việc triển khai tính độc lập trong thực tế Alex Cukierman (2006) đánh giá mối quan hệ giữa ngân hàng trung ương độc lập với việc xây dựng chính sách tiền tệ quốc gia từ quá khứ đến hiện tại cũng như các vấn đề trong tương lai

Hai là, các nghiên cứu về tính độc lập của ngân hàng trung ương được quan tâm

luận giải khá kỹ trong nhiều công trình nghiên cứu khác nhau và do có sự khác nhau về quan điểm đánh giá tính độc lập (về mặt pháp lý, được thể hiện ở các quy định pháp luật) của ngân hàng trung ương trong các nghiên cứu ở nước ngoài Ahsan, Skully & Wickramanayake (2006) đánh giá các vấn đề phát sinh liên quan đến quan hệ giữa ngân hàng trung ương độc lập và thực tiễn áp dụng Arta Pisha (2010) bàn đến việc chỉ ra mô hình mới để đo lường tính độc lập của ngân hàng trung ương trong thực tiễn Popescu Iulian Vasile (2013) chỉ ra kinh nghiệm trong áp dụng ngân hàng trung ương độc lập trong triển khai chiến lược chính sách tiền tệ quốc gia Các vấn đề mới phát sinh cũng đã được bàn luận về tính độc lập của ngân hàng trung ương như Bernd Hayo, Carsten Hefeker (2002), Peter Stella and Ake Lonnberg (2008), Srđan Golubovié (2009), Adam S Posen (2010)

Từ kết quả khảo sát các công trình nghiên cứu ở trên có thể nhận thấy:

Thứ nhất, hầu hết các công trình nghiên cứu đều thừa nhận vị trí, vai trò không

thể của ngân hàng phát hành trong thể chế kinh tế của mỗi quốc gia

Thứ hai, mỗi mô hình tổ chức của ngân hàng trung ương đều có ưu điểm, nhược

điểm riêng Việc lựa chọn mô hình ngân hàng trung ương phụ thuộc vào nhiều các đặc thù về thể chế chính trị, kinh tế mỗi quốc gia

Thứ ba, tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng

ngân hàng trung ương còn yếu và khuôn khổ pháp luật cần được sửa đổi, bổ sung để phát triển thực chất hơn tính độc lập cho Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trên các khía cạnh:

- Hệ thống hóa và làm rõ cơ sở lý luận về tính độc lập của ngân hàng trung ương phù hợp với mô hình tổ chức, cách thức vận hành ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ trong điều kiện nền kinh tế chuyển đổi và hội nhập quốc tế

- Làm rõ nội dung, cơ chế pháp lý bảo đảm tính độc lập của Ngân hàng trung ương theo mô hình ngân hàng trung ương là một đơn vị trực thuộc Chính phủ

- Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về cơ chế pháp lý bảo đảm tính độc lập của Ngân hàng trung ương, sự độc lập của Ngân hàng trung ương theo mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ để nhận diện thực trạng của các nước, các kinh nghiệm hay có thể học hỏi

- Phân tích, đánh giá để chỉ ra những hạn chế, mâu thuẫn, chồng chéo cũng như thiếu tính khả thi trong các quy định pháp luật Việt Nam có khả năng ảnh hưởng, tác động đến tính độc lập của ngân hàng trung ương trên cơ sở các tiêu chí đánh giá tính độc lập pháp lý của ngân hàng trung ương

- Đề xuất các biện pháp pháp lý để bảo đảm sự tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi triển khai thực hiện trên thực tế chức năng ngân hàng trung ương phù hợp với diễn tiến của nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

3 Mục tiêu nghiên cứu

- Hệ thống hóa và làm rõ cơ sở lý luận về tính độc lập của ngân hàng trung ương phù hợp với mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ trong điều kiện nền kinh tế chuyển đổi và hội nhập quốc tế

theo mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ

- Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về cơ chế pháp lý bảo đảm tính độc lập của Ngân hàng trung ương, sự độc lập của Ngân hàng trung ương theo mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ để nhận diện thực trạng của các nước, các kinh nghiệm hay có thể học hỏi

- Phân tích, đánh giá để chỉ ra những bất cập trong các quy định pháp luật Việt Nam có khả năng ảnh hưởng, tác động đến tính độc lập của ngân hàng trung ương trên cơ sở các tiêu chí đánh giá tính độc lập của ngân hàng trung ương

- Đề xuất các biện pháp pháp lý để bảo đảm sự tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương phù hợp với diễn tiến của nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

4 Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu này tập trung phân tích dưới góc độ luật học (khoa học pháp lý), dựa trên các phương phép nghiên cứu luật học truyền thống, trong đó phương pháp phân tích luật viết (phân tích logic quy phạm pháp luật) được sử dụng chủ yếu Bên cạnh đó, phương pháp nghiên cứu thư viện cũng được sử dụng để triển khai đề tài này thông qua việc tìm kiếm các công trình nghiên cứu trong nước và ngoài nước để làm rõ các luận điểm khoa học trong đề tài Việc sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể trong đề tài như sau:

- Phân tích, tổng hợp, hệ thống hoá, so sánh Phương pháp này được sử dụng xuyên suốt đề tài nghiên cứu để xây dựng, luận giải, biện minh cho các vấn đề khoa học được đề cập

- Phân tích logic quy phạm Chương này được sử dụng chủ yếu ở Chương 2 dùng để phân tích, đánh giá quy định pháp luật hiện hành và kiến nghị lập pháp thông qua việc sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật

- Phương pháp so sánh luật học Phương pháp này được sử dụng trong suốt đề tài, linh hoạt trong nhiều nội dung của đề tài

5 Ý nghĩa khoa học và lợi ích của đề tài

- Xác định mô hình lý luận của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi được bảo đảm sự độc lập khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương

Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương phù hợp với lộ trình cải cách bộ máy nhà nước

- Kiến nghị sửa đổi, bổ sung các đạo luật liên quan đến việc bảo đảm sự độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương

- Chỉ ra được những bất cập, hạn chế, mâu thuẫn, chồng chéo trong các quy định pháp luật liên quan đến việc bảo đảm sự độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương được xem là nguyên nhân của việc không bảo đảm sự độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương

- Đề xuất cơ chế pháp lý bảo đảm sự độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khi thực hiện chức năng ngân hàng trung ương phù hợp với điều kiện nền kinh tế thị trường Việt Nam hiện nay.

tài chính năm 2007 cũng trong giai đoạn hiện nay

Trên cơ sở các kinh nghiệm phát triển, nhất là các trải nghiệm xử lý các tác động xấu từ thực tiễn khủng hoảng kinh tế tài chính toàn cầu giai đoạn 2007 – 2011, nhiều nước trên thế giới, nhất là Hợp Chúng quốc Hoa Kỳ, Đại Hàn Dân Quốc, Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa hay Nhật Bản khi sử dụng ngân hàng trung ương như một công cụ hiệu quả để xử lý khủng hoảng, Lê Thị Thu Thuỷ (2013) cho rằng: Ngân hàng trung ương thực sự là nhân tố cốt lõi trong dẫn dắt hệ thống các định chế tài chính, hệ thống tài chính cũng như nền kinh tế quốc gia trải qua các khó khăn của khủng hoảng Thực tế cho thấy, nếu ngân hàng trung ương có đẩy đủ thẩm quyền một cách cụ thể, rõ ràng trong việc xây dựng, triển khai thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia thì khi đó, các biện pháp can thiệp, hỗ trợ cho tổ chức tín dụng yếu kém có thể thoát khỏi tình trạng mất khả năng thanh toán hay tình trạng phá sản từ đó giúp duy trì và bảo đảm được tính thanh khoản, nhất là việc thực hiện tốt chức năng cung ứng dịch vụ thanh toán cho toàn hệ thống tài chính cũng như của nền kinh tế sẽ phát huy hiệu quả

và thực chất hơn

Đến nay, trên thế giới đã biết đến 3 mô hình ngân hàng trung ương: (1) ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ; (2) ngân hàng trung ương là một cơ quan thuộc Chính phủ; và (3) ngân hàng trung ương thuộc Bộ Tài chính, trong đó, hai mô hình đầu tiên là phổ biến hơn cả Việc lựa chọn mô hình ngân hàng trung ương phụ thuộc vào nhiều yếu tố như mức độ phát triển của nền kinh tế, khả năng điều tiết nền kinh tế của Chính phủ, thể chế chính trị… Thực tế cho thấy, không có một “mô hình chuẩn” nào đối với ngân hàng trung ương, nói cách khác, không có một mô hình ngân hàng trung ương duy nhất nào có thể áp dụng cho tất cả các nền kinh tế Mỗi quốc gia tùy thuộc vào đặc điểm, trình độ phát triển kinh tế và thể chế chính trị của mình

mà lựa chọn mô hình ngân hàng trung ương phù hợp

1.1.1 Mô hình ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ

Ở khía cạnh lịch sử, mô hình ngân hàng trung ương độc lập, trực thuộc Quốc hội còn được gọi là mô hình ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ Mô hình này thường được thiết lập và vận hành ở các nước có nền kinh tế phát triển Ở những quốc gia này, chính sách tiền tệ quốc gia đóng vai trò chính trong tạo động lực phát triển từ hoạt động của nền kinh tế đến việc giải quyết việc làm cũng như các vấn đề an sinh xã hội Đảm bảo hiệu quả trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, ngân hàng trung ương cần phải có vị trí pháp lý đủ mạnh để làm đối trọng thực sự trong mối quan hệ với Quốc hội và Chính phủ Thẩm quyền pháp lý này phải

được rõ ràng, cụ thể, đồng thời cũng cần phải có các công vụ pháp lý để thực hiện chức năng của mình Theo đó, Ban lãnh đạo ngân hàng phát hành có toàn quyền trong việc ra các quyết định thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao Các can thiệp của

Quốc hội hay Chính phủ sẽ không phát sinh hiệu lực pháp lý

Về vị trí pháp lý, ngân hàng trung ương là một thiết chế độc lập, không nằm trong cơ cấu của Quốc hội (Nghị viện) hay Chính phủ Chẳng hạn, ở Hoa Kỳ, Lãnh đạo Cục Dự trữ Liên bang Hoa Kỳ được thiết lập thông qua cơ chế bầu Khi Chính phủ cần nguồn tài chính để chi trả cho hoạt động của mình, Chính phủ có thể “vay” ngân hàng trung, nhưng Cục Dự trữ Liên bang có toàn quyền quyết định là có cho vay hay không? Sự kiện Chính phủ của Tổng thống Obama phải đóng cửa do không “vay” được tiền thông qua nâng trần nợ công năm 2008 là một ví dụ điển hình cho quyền độc lập tuyệt đối được tôn trọng của Chính phủ đối với quyết định do Cục Dự trữ Liên bang đưa ra Có thể khẳng định, ngân hàng trung ương trong tình trạng pháp lý độc lập trong mối tương quan với Chính phủ là nhân tố cần thiết và cốt lõi có tác động tích cực trong việc đạt được hiệu quả cao trong điều hành chính sách tiền tệ, nghĩa là duy trì sự ổn định giá trị đồng tiền, kiểm soát lạm phát hiệu quả

Lý luận và thực tiễn đã chứng minh, khi ngân hàng phát hành có sự độc lập cao thì tình trạng lạm phát khó xảy ra hoặc nếu có thì ở mức thấp hoặc có thể kiểm soát được Như thế cũng có nghĩa, khi ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ thì việc xây dựng, quyết định, thực thi chính sách tiền tệ quốc gia hầu như không bị lệ thuộc hoặc chạy theo yêu cầu phát triển kinh tế mà Chính phủ đang theo đuổi Một ngân hàng trung ương hoạt động tập trung vào mục tiêu giữ ổn định giá trị đồng tiền, độc lập và theo đuổi đến cùng mục tiêu duy trì mặt bằng giá cả ổn định Để đạt được mục tiêu độc lập đòi hỏi ngân hàng trung ương, nhất là Chính phủ phải tôn trọng các quy định pháp luật về thẩm quyền cụ thể và không cơ quan nhà nước hay người đứng đầu cơ quan nhà nước nào có thể can thiệp vào hoạt động của ngân hàng trung ương Cũng tương tự như vậy, cơ quan phát hành và điều hành chính sách tiền tệ cũng cần phải có những bảo đảm pháp lý cần thiết khi có các công cụ pháp lý để khước từ các đề nghị hay yêu cầu ngân hàng trung ương “hỗ trợ” Chính phủ để đạt được các mục tiêu kinh tế vĩ mô, nhất là tăng trưởng kinh tế hay chi tiêu công cho Chính phủ vì nó là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến tình trạng lạm phát

1.1.2 Mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ

Đây là mô hình thường được vận hành ở các nước có nền kinh tế chuyển đổi Về cấu trúc, ngân hàng trung ương được xem là thành tố và nằm trong cơ cấu tổ chức bộ máy của Chính phủ Vì là một bộ phận cấu thành nên trong mối quan hệ với Chính phủ, ngân hàng trung ương phải chịu sự điều hành, can thiệp trực tiếp của Chính phủ từ cách thức tổ chức, điều hành đến hoạt động triển khai thực hiện các mục tiêu chính sách, trong đó có chính sách tiền tệ quốc gia đi vào trong đời sống kinh tế - xã hội Trong mô hình này ngân hàng trung ương chịu sự chi phối, lệ thuộc vào Chính phủ ở cả mô hình tổ chức và thẩm quyền Sự chi phối, lệ thuộc này làm cho thẩm quyền pháp lý của thiết chế công quyền này bị giới hạn rất nhiều

Trong mối quan hệ tổ chức thực hiện quyền lực quản lý hành chính nhà nước, ngân hàng trung ương là cơ quan hành chính “cấp dưới” của Chính phủ Do là thành viên Chính phủ, nên về nguyên tắc có thể suy luận ngân hàng trung ương đương nhiên được xem hay có nguy cơ bị biến thành là “công cụ” kinh tế nằm trong tay Chính phủ nhằm đáp ứng nhu cầu của Chính phủ như chi tiêu công hoặc là công cụ bơm tiền cho các mục tiêu tăng trưởng Trong nhiều trường hợp, để điều tiết hoạt động kinh tế đáp ứng mục tiêu tăng trưởng kinh tế đã được Quốc hội (hay Nghị viện) giao, Chính phủ cũng có thể yêu cầu ngân hàng trung ương phải điều chỉnh các mục tiêu chính sách, trong đó bao gồm cả mục tiêu chính sách tiền tệ để phục vụ cho mục tiêu tăng

trưởng Chẳng hạn trong tình huống Việt Nam,“Chính phủ quy định cụ thể chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng bộ, cơ quan ngang bộ”1 Trong tình trạng pháp lý là cơ quan ngang bộ của Chính phủ, nghĩa là “cấp dưới” của Chính phủ và do đó, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam có thể đối mặt với các khó khăn trong hoạt động như:

- Khó có thể xây dựng hay thiết lập một bộ máy tổ chức phù hợp (chẳng hạn như thiết kế cấu trúc các cơ quan cần thiết để triển khai thực hiện đồng thời hai chức năng, nhất là chức năng ngân hàng trung ương);

- Không thể khước từ các yêu cầu của Chính phủ vì điều đóng cũng đồng nghĩa với trách nhiệm pháp lý “chống lệnh” cấp trên là Chính phủ

Về thẩm quyền, do Ngân hàng trung ương là một đơn vị cấu thành Chính phủ nên phạm vi thẩm quyền của ngân hàng trung ương lệ thuộc vào việc “phân quyền”

1 Khoản 2 Điều 39 Luật Tổ chức chính phủ năm 2015

của Chính phủ cho Ngân hàng trung ương Kết quả sự lệ thuộc của cơ chế phân quyền,

mà thực chất, các bộ, cơ quan ngang bộ như cách gọi của Việt Nam là để “thực hiện

chức năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc”2

Thực tiễn cho thấy, trong trường hợp nền kinh tế gặp trục trặc (như lạm phát bắt đầu tăng cao hoặc nguồn vốn tín dụng không được phân bổ hiệu quả ) hoặc không đáp ứng các mục tiêu tăng trưởng, Chính phủ, thông qua quyền “cấp trên” của mình có thể “ra lệnh”, yêu cầu, bắt buộc ngân hàng trung ương có các biện pháp can thiệp vào thị trường tiền tệ để “bơm” vốn cho nền kinh tế Các tác động và can thiệp thông qua các tác động chính sách, nhìn qua có thể thấy, Chính phủ đang điều tiết nền kinh tế thông qua quy hoạch, chiến lược, chính sách pháp luật Tuy nhiên, dưới góc nhìn của mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ, các can thiệp này thực chất là đang thực hiện các “mệnh lệnh hành chính” mang tính bắt buộc của Chính phủ đối với cơ quan phát hành tiền tệ để đạt được mục tiêu tăng trưởng kinh tế Trong bối cảnh này, mục tiêu quan trọng nhất của mục tiêu ổn định tiền tệ, duy trì tỷ lệ lạm phát phù hợp và ổn định giá thường không được quan tâm thích đáng hoặc bị “bỏ lại phía sau” Đây là nguyên nhân dẫn tới, trong mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ, các vấn đề lạm phát, ổn định giá cả thường không được xử lý triệt để bằng cách quyết căn nguyên của lạm phát là do ngân hàng trung ương, thông qua các ngân hàng thương mại phải thực hiện việc “bơm tiền” hay hút tiền từ trong lưu thông về nhằm thực hiện mục tiêu chính sách của Chính phủ hơn là bảo đảm sự ổn định giá trị đồng tiền và kiểm soát lạm phát Từ những phân tích trên cho thấy, với tình trạng pháp lý như trên, khi ngân hàng trung ương là đơn vị trực thuộc Chính phủ, nghĩa là không được độc lập thì đương nhiên cũng rất khó để bảo đảm cho ngân hàng trung ương có được đầy đủ thẩm quyền pháp lý để thực hiện chức năng của mình là yêu cầu then chốt để Ngân hàng trung ương phát huy và làm tốt được vai trò của mình

1.1.3 Mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Bộ Tài chính

Đến nay, hầu như không còn quốc gia nào áp dụng mô hình này nên nó trở thành mô hình ngân hàng trung ương được nhắc đến do yếu tố lịch sử “đã từng tồn tại” Sở dĩ hầu như không còn quốc gia nào lựa chọn mô hình ngân hàng phát hành là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính để đảm nhận chức năng ngân hàng trung ương là do khi cơ

2 Khoản 1 Điều 39 Luật Tổ chức chính phủ năm 2015

quan phát hành tiền bị trở thành đơn vị trực thuộc vào Bộ Tài chính có thể dẫn đến tình trạng Bộ Tài chính sử dụng nghiệp vụ phát hành tiền - nghiệp vụ quan trọng hàng đầu của ngân hàng trung ương như một công cụ để bù đắp cho tình trạng thâm hụt ngân sách, dẫn đến tình trạng lạm phát không thể kiểm soát làm cho giá cả tăng cao, ảnh hưởng lớn tới đời sống của người dân cũng như nền kinh tế Nói cách khác, mô hình này đã chứa đựng mâu thuẫn “tự thân”, bởi lẽ, trong một cơ quan nhà nước vừa có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ ngân sách vừa thực hiện thẩm quyền của một cơ quan phát hành tiền và điều tiết lượng tiền cung ứng Đây là lý do thuyết phục để đến nay không còn quốc gia nào vận hành mô hình này Điều này minh chứng cho sự thật là, duy trì sự ổn định giá trị đồng tiền và bảo đảm cân đối trong thu chi ngân sách nhà nước không thể tồn tại trong cùng một cơ quan là Bộ Tài chính và cần phải tách bạch để hai mục tiêu của chính sách do hai cơ quan nhà nước độc lập thực hiện để “mâu thuẫn tự thân” không có cơ hội bộc phát Theo Lê Thị Thu Thuỷ (2013) hiện nay chỉ có hai mô hình tổ chức được áp dụng trên thực tế là ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ và ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ được thiết lập ở các nước

1.1.4 Đánh giá chung về cách thức vận hành các mô hình ngân hàng trung ương

Khi bàn về tính hiệu quả trong hoạt động, có thể nhận thấy, chức năng quan trọng của ngân hàng trung ương, với tư cách là cơ quan được trao thẩm quyền xây dựng và điều hành chính sách tiền tệ quốc gia cần phải được bảo đảm quyền quyết định sử dụng các công cụ điều hành nhằm đạt được mục tiêu ổn định giá cả để đạt được mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế có thể đạt được Để làm tốt chức năng này của mình đòi hỏi ngân hàng trung ương phải thật sự có thẩm quyền và dựa trên một hệ thống thể chế, cơ cấu tổ chức, điều hành rõ ràng, cụ thể, nghĩa là được độc lập về vị trí pháp lý, chủ động và chịu trách nhiệm trong việc ra các quyết định để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia Các phương thức thực hiện chức năng của ngân hàng trung ương có điểm giống nhau về mục đích và nội hàm, liên quan từ quản lý nhà nước trong lĩnh vực ngân hàng và hoạt động nhằm ổn định giá trị đồng nội tệ đến đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống tổ chức tín dụng và tăng trưởng kinh tế (thường được để song song hoặc là mục tiêu mang tính hệ quả) Nội dung này được thể hiện thông qua các chức năng cốt lõi của ngân hàng trung ương từ hoạt động phát hành vào trong lưu thông hay thu hồi tiền về cho đến xây dựng và thực thi chính

sách tiền tệ quốc gia Các hoạt động liên quan đến quản lý nhà nước đối với hoạt động ngân hàn như cấp giấy phép thành lập, thanh tra hành chính, giám sát an toàn hoạt động ngân hàng; kiểm soát tín dụng hoạt động tín dụng, thanh toán và ngân quỹ; bảo đảm an toàn và tuân thủ pháp luật trong hoạt động cũng như quản lý ngoại hối; cung cấp các thông tin cần thiết và truyền thông (Bodea, C., & Hicks, R., 2015) để công chúng biết được tác động thực tế trong hoạt động của mình Ở Việt Nam, các nội dung hoạt động được mô tả ở trên được giao cho ngân hàng trung ương thực hiện (như trường hợp Việt Nam) hoặc cũng có thể giao cho Bộ Tài chính triển khai

Mỗi mô hình đều có ưu điểm và hạn chế nhất định Với mô hình ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ, ngân hàng trung ương có toàn quyền xây dựng và thực thi chính sách tiền tệ quốc gia mà không bị ảnh hưởng bởi các áp lực chi tiêu của ngân sách hay áp lực chính trị khác, trên cơ sở đó có thể tăng hiệu quả của mục tiêu kiểm soát lạm phát, tăng trưởng kinh tế, giảm thâm hụt ngân sách và ổn định hệ thống tài chính Song bên cạnh đó, mô hình này cũng có điểm bất lợi ở chỗ khó có sự kết hợp hài hòa giữa chính sách tiền tệ quốc gia (do ngân hàng trung ương thực hiện) và chính sách tài khóa (do Chính phủ chỉ đạo) để quản lý vĩ mô nền kinh tế một cách hiệu quả Tuy nhiên, có thể khẳng định đây là mô hình tổ chức hiện đại, phù hợp với vai trò của ngân hàng trung ương trong nền kinh tế thị trường Ngược lại, mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ có ưu điểm nổi trội là Chính phủ có thể dễ dàng chỉ đạo và yêu cầu ngân hàng trung ương phối hợp chính sách tiền tệ quốc gia với các chính sách kinh tế vĩ mô khác nhằm đảm bảo tính đồng bộ và hiệu quả của tổng thể các chính sách kinh tế tài chính đối với các mục tiêu vĩ mô trong từng thời kỳ Mô hình này được xem là phù hợp với yêu cầu cần tập trung quyền lực để khai thác tiềm năng, xây dựng kinh tế trong thời kỳ tiền phát triển Tuy nhiên, mô hình này cũng có hạn chế nhất định, ngân hàng trung ương sẽ mất đi sự chủ động trong việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia Việc xây dựng và thực thi chính sách tiền tệ quốc gia có sự can thiệp chính trị thường chỉ đạt được những mục tiêu ngắn hạn Sự phụ thuộc vào Chính phủ có thể làm cho ngân hàng trung ương xa rời mục tiêu dài hạn của mình là ổn định giá trị tiền tệ, góp phần tăng trưởng kinh tế Hơn nữa, mô hình này có thể biến ngân hàng trung ương thành nơi phát hành tiền để bù đắp sự thâm hụt ngân sách nhà nước khiến cho hoạt động phát hành tiền không tuân thủ nguyên tắc và có thể dẫn đến lạm phát (Lê Thị Thu Thuỷ, 2013)

Từ những phân tích trên cho thấy, khi lựa chọn mô hình ngân hàng trung ương, các quốc gia căn cứ vào nhiều căn cứ khác nhau, trong đó, bảo đảm hiệu quả ổn định kinh tế vĩ mô, ổn định giá cả cũng như hệ thống tài chính là nội dung quan trọng được ưu tiên quan tâm Nói cách khác, dù được lựa chọn theo mô hình nào thì những chính sách của ngân hàng trung ương thường theo đuổi một nhóm các mục tiêu như lạm phát, tăng trưởng kinh tế, bình ổn hệ thống tài chính, ổn định lãi suất và tỉ giá, trong đó, mục tiêu lạm phát và tăng trưởng được xem là các mục tiêu cuối cùng Những mục tiêu còn lại được xem là các mục tiêu hay công cụ trung gian để đạt được mục tiêu cuối cùng (State Bank of Vietnam and Agency for Development and Exchange of Technology Economics and Finance of FrancE, 2007, P.9) Chính vì vậy, chức năng quan trọng của ngân hàng trung ương là cơ quan quản lý, xây dựng và điều hành chính sách tiền tệ quốc gia với nội dung quan trọng là quyết định sử dụng các công cụ điều hành nhằm đạt được mục tiêu ổn định giá cả, qua đó tạo điều kiện thúc đẩy tăng trường kinh tế đòi hỏi phải được dựa trên một hệ thống thể chế, cơ cấu tổ chức, điều hành ngân hàng trung ương thật sự có thẩm quyền Hoạt động của ngân hàng trung ương có điểm giống nhau về mục đích và nội hàm, bao gồm quản lý nhà nước trong lĩnh vực ngân hàng và hoạt động nhằm ổn định giá trị đồng nội tệ, đảm bảo an toàn hệ thống ngân hàng và tăng trưởng kinh tế, được thể hiện thông qua hoạt động: phát hành tiền; xây dựng và thực thi chính sách tiền tệ quốc gia; xây dựng và ban hành pháp luật theo thẩm quyền; cấp phép, thanh tra, giám sát ngân hàng; hoạt động tín dụng, thanh toán và ngân quỹ; hoạt động ngoại hối và quản lý ngoại hối; cung cấp thông tin và truyền thông (Bodea, C., & Hicks, R., 2015)

1.2 TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG

Khi đề cập đến ngân hàng trung ương độc lập, người ta thường đặt sự độc lập trong mối tương quan thẩm quyền giữa ngân hàng trung ương với cơ quan hoạch định, điều hành chính sách phát triển quốc gia là Chính phủ Nếu thiết lập được cơ chế pháp lý để giới hạn sự can thiệp của Chính phủ vào hoạt động, nhất là xác định mục tiêu của ngân hàng trung ương thì đó là mô hình ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ hay còn gọi là mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Quốc hội Trong trường hợp ngân hàng trung ương là một đơn vị cấu thành Chính phủ và Chính phủ có quyền can thiệp vào việc xác định mục tiêu, hoạt động của ngân hàng trung ương một cách trực tiếp thì đó là mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính

phủ Việc lựa chọn, xác định mô hình ngân hàng trung ương phù hợp phụ thuộc vào nhiều yếu tố như mức độ phát triển của nền kinh tế, khả năng điều tiết nền kinh tế của Chính phủ, thể chế chính trị… của mỗi quốc gia và điều này có tác động trực tiếp đến yêu cầu độc lập của ngân hàng trung ương Mỗi quốc gia, tùy thuộc vào đặc thù của trình độ phát triển, trong đó phát triển kinh tế đóng vay trò chính yếu cũng như thể chế chính trị mà có sự lựa chọn mô hình ngân hàng trung ương thích hợp nhất Bản chất của yêu cầu độc lập của ngân hàng trung ương là việc xác định mô hình tổ chức, định hình mối quan hệ về thẩm quyền, cách thức thực hiện chức năng của ngân hàng trung ương trong mối tương quan triển khai thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn với cơ quan lập pháp là Quốc hội cũng như với cơ quan hành pháp là Chính

phủ

1.2.1 Tính độc lập của ngân hàng trung ương

Là tác nhân quan trọng số một trong việc tạo ra những tiền đề, điều kiện và môi trường thuận lợi cho nền kinh tế phát triển bền vững (State Bank of Vietnam and Agency for Development and Exchange of Technology Economics and Finance of France, 2007:11) nên các hoạt động của ngân hàng trung ương có vai trò quan trọng quyết định tới sự ổn định và an toàn của hệ thống ngân hàng trong một quốc gia nên mức độ độc lập trong hoạt động của ngân hàng trung ương được xác định tùy thuộc vào mô hình tổ chức của ngân hàng trung ương và trình độ phát triển nền kinh tế thị trường ở mỗi quốc gia Để làm tốt vai trò này, ngân hàng trung ương cần phải được độc lập về vị trí pháp lí, thẩm quyền cũng như trong việc hoạch định các vấn đề liên quan đến chính sách tiền tệ, chế độ tài chính, nhân sự - các yêu cầu căn bản, là tiêu chí hàng đầu của ngân hàng trung ương hiện đại Có hai nhân tố mức độ độc lập khi triển khai hoạt động của ngân hàng trung ương là: (i) cách thức tổ chức cấu trúc bên trong, tức là các cơ quan hợp thành ngân hàng trung ương và; (ii) Trình độ phát triển để tiếp nhận các can thiệp, tác động vào nền kinh tế thị trường các nước Mức độ thể hiện sự độc lập của ngân hàng trung ương trong thực tế có sự khác biệt đáng kể giữa mục tiêu và thực tế vận hành mô hình ngân hàng trung ương độc lập (Thomas Cargill, 2018), đồng thời cũng phải đối diện với nhiều vấn đề khi giải quyết mối quan hệ với chính phủ liên quan đến việc đạt được các mục tiêu của chính sách tiền tệ quốc gia (Maria Demertzis, Andrew Hughes Hallett, Nicola Viegi,, 2004: 907-922)

Sự độc lập của ngân hàng trung ương có thể đạt hiệu quả sẽ hạn chế được tình trạng thâm hụt ngân sách nhà nước trong các nền dân chủ, trong những năm không diễn ra bầu cử và khác với nhiệm kỳ của Chính phủ Nói cách khác trong mối tương quan giữa sự độc lập của Ngân hàng Trung ương và Chính sách tài chính, Ngân hàng Trung ương rất khó hạn chế thâm hụt chi tiêu (Bodea, C., & Higashijima, 2017:47-70) Điều này đặt ra đòi hỏi khuôn khổ pháp luật về tính độc lập của ngân hàng trung ương cần được tiếp cận và xây dựng để giải quyết động thời nhiều mục tiêu như lạm phát, chi tiêu công, ổn định giá trị đồng tiền cũng như thẩm quyền của ngân hàng trung ương, nhất là trong mối quan hệ với Quốc hội và Chính phủ Hayo, B., & Voigt, S., 2008:751-777)

Trong giai đoạn hiện nay, việc xây dựng các trụ cột quản trị tốt (Vũ Công Giao, Nguyễn Hoàng Anh, Đặng Minh Tuấn, Nguyễn Minh Tuấn, 2017) để các ngân hàng trung ương thực có được tính độc lập trên các khía cạnh về trách nhiệm giải trình dân chủ và tính minh bạch là rất quan trọng và cần thiết (Fabian Amtenbrink2005:101-132) Ở các nước phát triển, theo Trần Thế Sao (2007:151), ngân hàng trung ương cần được tách ra khỏi hệ thống quyền hành chính trị, nghĩa là được độc lập về mặt chính trị và hành chính với đòi hỏi dù người đứng đầu ngân hàng trung ương do nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm thì nhiệm kỳ của của người đứng đầu ngân hàng trung ương phải dài hơn nhiệm kỳ của nguyên thủ quốc gia Chỉ khi nhiệm kỳ của người đứng đầu ngân hàng trung ương không lệ thuộc vào nhiệm kỳ của Quốc hội hay Chính phủ thì mục tiêu độc lập của ngân hàng trung ương trong mối tương quan với các mục tiêu của Chính phủ mới có thể trở thành “đối trọng” với chính sách của Chính phủ nhằm bảo đảm mục tiêu của chính sách tiền tệ

Theo Lê Phương Lan (2020), thuật ngữ “độc lập” liên quan tới ngân hàng trung ương còn có thể bao gồm cả nội hàm tự chủ trong hoạt động, bao gồm quyền tự chủ về mặt hành chính, ngân sách và hoạt động trong phạm vi luật pháp quy định Ở các nước phát triển, quan điểm về một ngân hàng trung ương độc lập không phải điều mới mẻ, mà từ lâu đã được xem như điều kiện về môi trường thể chế và chính trị, trong đó ngân hàng trung ương có thể hoạt động hiệu quả Ngân hàng trung ương độc lập giúp kiềm chế tỷ lệ lạm phát ở mức thấp cả về thực tiễn và lý thuyết Tuy nhiên, ảnh hưởng của ngân hàng trung ương độc lập tới tăng trưởng kinh tế nhìn chung chưa rõ ràng Do ổn định giá trị đồng nội tệ là mục tiêu căn bản nhất của một ngân hàng

trung ương nên việc cải cách ngân hàng trung ương theo hướng độc lập hơn sẽ giúp thực hiện tốt hơn mục tiêu này Sau mục tiêu ổn định giá, ngân hàng trung ương sẽ chú trọng đến mục tiêu ổn định kinh tế mà không phải là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, do ổn định kinh tế là cơ sở để tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững Vì vậy, ngân hàng trung ương các nước, đặc biệt là các nước phát triển, thực thi chính sách ngân hàng trung ương độc lập Chẳng hạn:

Ngân hàng trung ương Pháp bắt đầu độc lập vào năm 1993, sự kiểm soát chính trị đối với Ngân hàng trung ương Anh và Nhật Bản đã chấm dứt vào năm 1998, Ngân hàng trung ương châu Âu độc lập ngay từ khi mới thành lập (01/7/1998) Các ngân hàng dự trữ liên bang của Hoa Kỳ đã đặt nền móng cho sự độc lập vào năm 1951 Kinh nghiệm quốc tế ở hầu hết các nước phát triển cho thấy, sự độc lập của các ngân hàng trung ương tốt nhất nên được chính thức hóa trong Hiến pháp, hoặc trong ngân hàng trung ương Các công cụ quản trị như Bản ghi nhớ (MoU) là hình thức đã được Ngân hàng trung ương Anh sử dụng (2015) cũng có thể được xây dựng để tạo thuận lợi cho sự tương tác giữa các ngân hàng trung ương và chính phủ

Cốt lõi của sự độc lập của ngân hàng trung ương là khả năng quyết định trong việc xác định mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ trong từng giai đoạn và điều hành chính sách tiền tệ thông qua quyền quyết định sử dụng các công cụ để điều hành chính sách tiền tệ quốc gia Từ các tiêu chí đánh giá, đo lường mức độ độc lập của ngân hàng trug ương có thể nhận thấy (Lê Thị Thu Thuỷ, 2013):

Các mức độ độc lập của ngân hàng trung ương được nhận diện và thể hiện thông qua quyền quyết định trong việc xác định mục tiêu cuối cùng và quyền quyết định sử dụng các công cụ để đạt được mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ quốc gia Mức độ độc lập cao nhất là khi ngân hàng trung ương được toàn quyền quyết định trong việc xác định mục tiêu và quyền quyết định sử dụng các công cụ để đạt được mục tiêu của chính sách tiền tệ quốc gia Mức độ độc lập này thường thấy trong mô hình ngân hàng trung ương độc lập với chính phủ và phù hợp với

những nước có nền kinh tế phát triển mà ở đó, chính sách tiền tệ quốc gia được coi là động lực của mọi sự phát triển như như Hoa Kỳ, Đức, Nga

Từ những phân tích trên cho thấy, ngân hàng trung ương có mức độ độc lập thấp hay hạn chế khi hầu như không có quyền hành đáng kể hoặc chỉ có quyền quyết định một phần trong việc quyết định sử dụng các công cụ để điều hành chính sách tiền tệ quốc gia do lệ thuộc vào quyết định của chính phủ thông qua các quy định pháp luật Mức độ độc lập hạn chế này thường thấy ở những nước lựa chọn mô hình ngân hàng

trung ương trực thuộc chính phủ, mà ở đó “chính phủ có quyền can thiệp rất lớn,

không chỉ trên phương diện tổ chức, điều hành mà còn trong hoạt động thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, ngân hàng trung ương được ví như công cụ của Chính phủ trong việc điều tiết giá trị đồng tiền và huy động các nguồn tài chính trong nền kinh tế” (Lê Thị Thu Thuỷ, 2013)

1.2.2 Các mức độ thể hiện tính độc lập của ngân hàng trung ương

Các mức độ thể hiện nội dung độc lập về phương diện pháp lý, thẩm quyền, mô hình tổ chức của ngân hàng trung ương trên thực tế cũng rất khác nhau Mức độ thể hiện nội dung độc lập của ngân hàng trung ương trên thực tế được thể hiện thông qua cơ chế hoạch định chính sách tiền tệ quốc gia Ngân hàng trung ương đòi hỏi phải có toàn quyền quyết định công cụ và sử dụng các công cụ đó để thực thi chính sách tiền tệ quốc gia Bên cạnh đó, sự độc lập của ngân hàng trung ương còn được thể hiện ở những quy định về trách nhiệm giải trình không chỉ của ngân hàng trung ương (như một thiết chế công độc lập và chịu trách nhiệm độc lập về các quyết định của mình) và người đứng đầu ngân hàng trung ương nói riêng nếu mục tiêu (đã đề ra hoặc tuyên bố) mà không đạt (Jakob de Haan, Sylvester C W Eijffnger, 2016) hay như các tuyên bố khởi nguồn cho các thay đổi trong sử dụng các công cụ để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia hay các quyết định để thực hiện chức năng ngân hàng “mẹ”, là người cho vay cuối cùng của các ngân hàng yếu kém hoặc lâm vào tình trạng phá sản

Ahsan, Skully & Wickramanayake (2006) đã chỉ ra nhiều yếu tố quyết định đến tính độc lập và việc quản trị ngân hàng trung ương như pháp luật, chính trị, sự ổn định giá cả, chính sách tỷ giá, chính sách tiền tệ… Arta Pisha chỉ ra mô hình mới để đo lường tính độc lập của ngân hàng trung ương Adam S.Posen đòi hỏi ngân hàng trung ương cần có thẩm quyền độc lập đề từ chối mua trái phiếu chính phủ…

Thực tế cho thấy, ngân hàng trung ương các nước trên thế giới hiện nay đều có sự độc lập nhất định trong hoạt động ở ba lĩnh vực: Điều hành chính sách tiền tệ quốc gia, giám sát các tổ chức tín dụng và quản trị điều hành nội bộ, tuy nhiên, mức độ độc lập là không giống nhau (Vicarelli, Fausto, Sylla, Richard, Cairncross, Alec, Bouvier, Jean, Holtfrerich, Carl-Ludwig, Nardozzi, Giangiacomo and Toniolo, Gianni., 2012) Để đo lường mức độ độc lập của ngân hàng trung ương đã được nhiều nghiên cứu đề cập (Walsh, C.E., 2010) Khi đo lường mức độ độc lập của ngân hàng trung ương người ta thường dựa vào các tiêu chí (Sử Đình Thành, 2007:9; Arta Pisha, 2010):

- Phương thức bổ nhiệm người đứng đầu ngân hàng trung ương, độ dài của nhiệm kì;

- Thẩm quyền quyết định của ngân hàng trung ương liên quan đến việc theo đuổi mục tiêu cơ bản là ổn định lạm phát và giá cả;

- Mức độ tự chủ của ngân hàng trung ương trong việc thiết kế và điều hành chính sách tiền tệ quốc gia;

- Giới hạn của ngân hàng trung ương trong việc cung cấp tín dụng cho chính sách tài khoá và các ngân hàng thương mại như là người cho vay cuối cùng;

- Yêu cầu trách nhiệm của ngân hàng trung ương trong việc thực hiện các thẩm quyền được giao

Ở Việt Nam, các nghiên cứu đề cập đến nội dung độc lập trong tổ chức, thẩm quyền của ngân hàng trung ương cũng đã được triển khai và thường bắt đầu khi Luật Ngân hàng Nhà nước được sửa đổi, bổ sung Tuy nhiên, các tiêu chí đánh giá tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam dường như không đồng nhất Trong nhiều trường hợp, do yếu tố “lịch sử” hoặc ngại đổi mới, tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước lại trở thành một “điểm nghẽn” do các thận trọng hoặc thiếu dứt khoát của Ngân hàng Nhà nước hoặc sự cố níu kéo của Chính phủ Mặc dù vậy, theo kết quả nghiên cứu của tác giả Phạm Thị Giang Thu (2007:83-84), tính độc lập của ngân hàng trung ương ở các nước là khác nhau tương ứng với một trong bốn mức độ:

i) Ngân hàng trung ương có trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ quốc gia và chế độ tỉ giá nếu chế độ tỉ giá không được thả nổi;

ii) Ngân hàng trung ương có trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ và chế độ tỉ giá nhưng việc quyết định này dựa trên mục tiêu chủ yếu đã đã được xác định trước trong luật;

iii) Ngân hàng trung ương có trách nhiệm hoàn thành các chỉ tiêu chính sách tiền tệ do quốc hội hoặc chính phủ quyết định; iv) Ngân hàng trung ương không có quyền quyết định chính sách tiền tệ quốc gia, chế độ tỉ giá, không có quyền lựa chọn các công cụ thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia

Dưới góc nhìn của các tổ chức tài chính quốc tế cho thấy, Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) có vai trò rất lớn trong thúc đẩy sự độc lập của ngân hàng trung ương (Andreas Kern, Bernhard Reinsberg, Matthias Rau-Göhring, 2019:212-229; Rau-Goehring, Matthias & Reinsberg, Bernhard & Kern, Andreas, 2020; Bernhard Reinsberg, Andreas Kern, Matthias Rau-Göhring, 2021) và cho rằng, về cơ bản, mức độ độc lập của các ngân hàng trung ương trên thế giới được phân thành bốn cấp độ, bao gồm:

Một là, độc lập tự chủ trong thiết lập mục tiêu hoạt động

Ở cấp độ này, ngân hàng trung ương có trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ quốc gia, chế độ tỷ giá (nếu không theo chế độ thả nổi tỷ giá) và có quyền quyết định mục tiêu hoạt động chủ yếu trong số các mục tiêu đã được pháp luật quy định Đây là cấp độ độc lập tự chủ cao nhất mà một ngân hàng trung ương có thể đạt được mà ví dụ điển hình là Cục Dự trữ Liên bang Mỹ - FED Tuy nhiên, đây cũng chính là cấp độ độc lập tự chủ khó vận dụng nhất, vì nó đòi hỏi ngân hàng trung ương phải có uy tín cao và năng lực thực thi rất tốt thì mới có thể biến mục tiêu thành hiện thực, nhất là trong giai đoạn thực thi chính sách tiền tệ quốc gia thắt chặt Bên cạnh đó, cấp độ độc lập tự chủ này cũng đòi hỏi ngân hàng trung ương có khả năng dự báo chuẩn xác trên cơ sở các thống kê kinh tế - tài chính

Hai là, độc lập tự chủ trong thiết lập chỉ tiêu hoạt động

Ở cấp độ này này, ngân hàng trung ương cũng được trao trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ quốc gia và chế độ tỷ giá Tuy nhiên, khác với cấp độ độc lập về mục tiêu, trong cấp độ độc lập về xây dựng chỉ tiêu hoạt động, luật quy định cụ thể một mục tiêu hoạt động chủ yếu của ngân hàng trung ương Ví dụ, trong Điều lệ tổ chức và hoạt động của ngân hàng trung ương Châu Âu (ECB) quy định, mục tiêu hoạt động hàng đầu của ngân hàng này là “duy trì sự ổn định giá cả” và ECB được

quyết định chỉ tiêu hoạt động Với cấp độ độc lập tự chủ này, việc thay đổi mục tiêu duy nhất đòi hỏi phải sửa đổi Luật ngân hàng trung ương

Ba là, độc lập tự chủ trong lựa chọn công cụ điều hành

Ở mức độ độc lập này, chính phủ hoặc quốc hội quyết định chỉ tiêu chính sách tiền tệ quốc gia sau khi thảo luận và thỏa thuận với ngân hàng trung ương Khi quyết định được thông qua, ngân hàng trung ương có trách nhiệm hoàn thành chỉ tiêu trên cơ sở được trao đủ thẩm quyền cần thiết để có thể toàn quyền lựa chọn những công cụ điều hành chính sách tiền tệ quốc gia phù hợp nhất Tiêu biểu cho cấp độ độc lập tự chủ này là Ngân hàng Dự trữ New Zealand và Ngân hàng Canada Nói cách khác, ngân hàng trung ương được trao đủ thẩm quyền để lựa chọn các công cụ điều hành một cách linh hoạt và phù hợp nhất nhằm đạt được các chỉ tiêu đã được thoả thuận giữa chính phủ/quốc hội với ngân hàng trung ương

Bốn là, độc lập tự chủ hạn chế

Đây là cấp độ độc lập tự chủ thấp nhất, theo đó chính phủ là nơi quyết định chính sách (cả về mục tiêu lẫn chỉ tiêu hoạt động) cũng như can thiệp vào quá trình triển khai thực thi chính sách tiền tệ quốc gia Đây là một trong những nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả hoạt động của ngân hàng trung ương, nhất là trong việc thực hiện mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền Đây chính là trường hợp của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hiện nay và trên thực tế thì mức độ độc lập tự chủ này đã từ lâu bộc lộ những mặt hạn chế, bất cập

Bên cạnh nghiên cứu của Quỹ Tiền tệ quốc tế còn có nghiên cứu liên quan đến tính độc lập của ngân hàng trung ương hiện đại Theo đó, trong một nền kinh tế thị trường phát triển, để ngân hàng trung ương có thể hoàn thành những vai trò và nhiệm vụ như đã trình bày ở trên, quan hệ giữa tổ chức này với cơ quan lập pháp (Quốc hội) và cơ quan hành pháp (Chính phủ) phải được phân định rõ ràng trong luật về ngân hàng trung ương Đạo luật này phải nêu rõ địa vị pháp lý của ngân hàng trung ương, phân định quyền hạn của ngân hàng trung ương (trong mối quan hệ với Quốc hội và Chính phủ) trong việc hình thành và thực thi chính sách tiền tệ quốc gia Xu hướng chung của các ngân hàng trung ương hiện đại là cơ quan này ngày càng trở nên độc lập với Quốc hội và Chính phủ Tính độc lập của ngân hàng trung ương thể hiện ở ba khía cạnh: (i) độc lập về nhân sự, (ii) độc lập về chính sách và (iii) độc lập về tài chính (Nguyễn Văn Thuyết, 2021)

1.3 BẢO ĐẢM SỰ ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG BẰNG CÔNG CỤ PHÁP LUẬT

1.3.1 Phân định thẩm quyền giữa ngân hàng trung ương với nhánh quyền lập pháp và quyền hành pháp

Quyết định lập pháp về ngân hàng trung ương thể hiện việc lựa chọn mô hình tổ chức, phạm vi thẩm quyền và hoạt động của ngân hàng trung ương Nội dung hoạt động lập pháp hướng tới mục thiêu xác lập các quy định pháp luật nhằm giải quyết mối quan hệ về thẩm quyền khả năng chi phối của quyền lập pháp (thông qua hoạt động của Quốc hội) và quyền hành pháp (thông qua hoạt động của Chính phủ), theo đó quyền quyết định các vấn đề liên quan đến tiền tệ của mỗi quốc gia được thể hiện ở việc bảo đảm sự ổn định giá trị đồng tiền, kiểm soát lạm phát và các mục tiêu tăng trưởng kinh tế

Ở phần lớn các quốc gia, Quốc hội/nghị viện thực hiện ba chức năng cơ bản là lập hiến, lập pháp, giám sát và quyết định các công việc quan trọng của đất nước Để giảm sự xung đột trong quy trình lập pháp, cơ quan lập pháp sẽ tạo ra diễn đàn để thuyết trình, chất vấn, xem xét và chấp nhận các quan điểm khác nhau trong quá trình xem xét, thông qua luật và các quyết sách cơ bản của đất nước Theo Nguyễn Đăng Dung (2007:82), quyền lập pháp thuở ban đầu được dùng để chỉ các hành vi thảo luận và ban hành các văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật, quyền này còn được gọi là quyền làm luật (ra luật), nhưng sau đó theo thời gian quyền làm luật được mở rộng sang các lĩnh vực khác như: giám sát, thành lập Chính phủ - hành pháp, bỏ phiếu tín nhiệm hành pháp, thậm chí còn là xét xử cả các quan chức cao cấp… Tất cả những hành vi nói trên đều được hiểu trong phạm vi của quyền lập pháp là quyền của cơ quan được thành lập từ sự ủy thác của cử tri Thuộc tính cơ bản, xuyên suốt mọi hoạt động của quyền lập pháp là đại diện cho nhân dân, bảo đảm cho ý chí chung của nhân dân được thể hiện trong các đạo luật mà mình là cơ quan duy nhất được nhân dân giao quyền biểu quyết thông qua luật

Quyền hành pháp là quyền năng trực tiếp trong hoạch định, đệ trình chính sách và thực thi chính sách (Viên Thế Giang, 2018:288-314) Quyền hành pháp bao gồm các quyền liên quan đến đề xuất chính sách, pháp luật để Quốc hội phê chuẩn, thông qua, để rồi theo nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chính phủ lại thực thi chính sách,

pháp luật, truy tố tội phạm và đưa các hành vi vi phạm pháp luật (công tố) để Tòa án xét xử

Theo Bùi Xuân Đức (2011:11-20), quyền hành pháp là quyền kiến tạo, hoạch định chính sách quốc gia và tổ chức, điều hành để thực thi chính sách quốc gia trong thực tế Nội dung của quyền hành pháp bao gồm: khởi xướng, đề xuất chính sách và dự thảo luật để trình cơ quan lập pháp thảo luận, thông qua; ban hành các kế hoạch, chính sách cụ thể và văn bản dưới luật để các cơ quan hành chính thực thi các chính sách và luật do cơ quan lập pháp thông qua; chỉ đạo, điều hành, hướng dẫn và giám sát việc thực hiện chính sách và pháp luật; thiết lập trật tự công cộng nhằm ổn định và phát triển quốc gia; phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm theo thẩm quyền hoặc yêu cầu Tòa án xét xử theo thủ tục tố tụng Bản chất của quyền hành pháp là mang tính cai trị thể hiện ở chỗ: cơ quan hành pháp phải chủ động hoạch định, đề xuất ban hành chính sách, pháp luật (hoặc tự mình ban hành chính sách, pháp luật) và thực hiện các hoạt động điều hành, quản lý nhằm thực thi chính sách, pháp luật trong thực tế bảo đảm sự ổn định và phát triển quốc gia

Dưới góc độ so sánh, Lê Thị Thu Thuỷ (2013)cho rằng, hoạt động lập pháp điều chỉnh mô hình ngân hàng trung ương phản ánh mô hình ngân hàng trung ương được các quốc gia lựa chọn Chẳng hạn, đối với mô hình ngân hàng trung ương độc lập với chính phủ trong nền kinh tế thị trường hiện nay được xem là lý tưởng để trao cho ngân hàng trung ương vị trí pháp lý độc lập để đảm bảo tính hiệu quả trong điều hành chính sách tiền tệ quốc gia ở mỗi nước Cụ thể là:

- Ở Hoa Kỳ, năm 1908 Đạo luật Aldrich - Vreeland được Quốc hội Hoa Kỳ thông qua đã xác định rõ sự cần thiết phải quy định hệ thống ngân hàng độc lập với Chính phủ Sau đó, năm 1913, Đạo luật về Cục dự trữ Liên bang Hoa Kỳ khẳng định Ngân hàng trung ương Hoa Kỳ (Cục Dự trữ liên bang Hoa Kỳ - FED) có vị trí độc lập với Chính phủ, trực thuộc Quốc hội, độc lập trong việc quyết định cung ứng tiền tệ và thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia Theo đạo luật này, cơ quan lãnh đạo cao nhất của FED là Hội đồng Thống đốc, người điều hành FED là Chủ tịch Hội đồng gồm 7 thành viên, do Tổng thống bổ nhiệm, với sự tham vấn và đồng thuận của Thượng viện (Phần 10, Điều 1), là cơ quan quyền lực đối với hoạt động của ngân hàng trung ương, mọi quyết định đều được thông qua một cách dân chủ, đa số, tránh tình trạng lạm quyền Không một nghị sỹ nào trong Quốc hội được là thành viên của

Hội đồng Thống đốc của Hệ thống Dự trữ liên bang hoặc là cán bộ hay là Giám đốc của Ngân hàng Dự trữ liên bang (Phần 4 Điều 13) Hội đồng Thống đốc hoạt động theo quy chế độc lập, là cơ quan chịu trách nhiệm trước Quốc hội Mỹ (Phần 2B, Khoản a), có nhiệm vụ điều hòa tiền tệ, tín dụng trong quá trình phát triển của nền kinh tế Mỹ với mục đích đảm bảo sự ổn định giá trị đồng tiền USD và sự tăng trưởng kinh tế, có thẩm quyền quy định mức chiết khấu, mức dự trữ tối thiểu, điều hòa chính sách thị trường mở, quyết định quy chế hoạt động của các ngân hàng dự trữ liên bang và các ngân hàng thành viên hệ thống dự trữ liên bang, giám sát hệ thống ngân hàng Hoa Kỳ nói chung

- Tương tự như FED, Ngân hàng trung ương ở Đức có vị trí pháp lý độc lập với Chính phủ Theo Luật Ngân hàng trung ương Cộng hòa Liên bang Đức năm 1957, “Ngân hàng liên bang Đức hoạt động độc lập và không bị lệ thuộc vào các chỉ thị của Chính phủ Liên bang…” (Điều 12) mặc dù Chủ tịch, Phó Chủ tịch, hai ủy viên của Hội đồng ngân hàng trung ương được đề cử bởi Chính phủ liên bang và Tổng thống bổ nhiệm, 4 ủy viên khác được đề cử bởi Bundesrat (Thượng viện đại diện cho Liên bang) có thỏa thuận với Chính phủ liên bang (Khoản 3 Điều 7) Ngoài ra, trong phạm vi có thể mà không làm tổn hại đến nhiệm vụ của mình như là một phần của Hệ thống các ngân hàng trung ương châu Âu, Ngân hàng Liên bang Đức có trách nhiệm hỗ trợ chính sách kinh tế chung của Chính phủ Liên bang (Điều 12) Kể từ khi Hiệp ước Maastricht năm 1992 - Hiệp ước về thành lập Liên minh châu Âu (Treaty on European Union) của các quốc gia trong cộng đồng châu Âu được ban hành thì mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền cho tất cả các ngân hàng trung ương thuộc Liên minh châu Âu đã được công khai Hiệp ước này cũng đòi hỏi các quốc gia trong cộng đồng châu Âu phải đảm bảo tính độc lập cho ngân hàng trung ương với đầy đủ quyền lực trong việc hoạch định và điều hành chính sách tiền tệ quốc gia

- Mô hình ngân hàng trung ương ở Nga cũng là mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Quốc hội Luật về Ngân hàng trung ương Nga năm 2002, được sửa đổi bổ sung năm 2009 và 2011, quy định ngay trong Điều 1: “Ngân hàng trung ương Nga hoạt động độc lập với các cơ quan chính quyền của Liên bang Nga, các cơ quan chính quyền của các chủ thể trong Liên bang Nga và chính quyền địa phương” Ngân hàng trung ương Nga chịu trách nhiệm trước Quốc hội Liên bang Nga Quốc hội có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm Chủ tịch Ngân hàng trung ương Nga theo đề nghị của Tổng

thống Nga, bổ nhiệm, miễn nhiệm các ủy viên của Hội đồng thống đốc theo đề nghị của Chủ tịch Ngân hàng trung ương Nga trên cơ sở có sự thống nhất với Tổng thống Nga (Điều 5) Tổ chức và hoạt động của Ngân hàng trung ương Nga được nêu rõ không chỉ trong Luật về Ngân hàng trung ương Nga mà còn được ghi nhận tại Điều 75 Hiến pháp của Nga ban hành năm 1993, sửa đổi, bổ sung năm 2008, rằng: “…Hoạt động phát hành tiền chỉ được thực hiện bởi Ngân hàng trung ương Nga Việc phát hành các đồng tiền khác ở Liên bang Nga không cho phép Bảo vệ và đảm bảo sự ổn định giá trị đồng tiền Rúp là chức năng cơ bản của Ngân hàng trung ương Nga Chức năng này được thực hiện độc lập với các cơ quan quản lý nhà nước khác”

Từ những phân tích trên cho thấy, bản chất quy định về tính độc lập của ngân hàng trung ương chính là sự phân định thẩm quyền giữa ngân hàng trung ương với nhánh quyền lập pháp và quyền hành pháp Giới hạn sự kiểm soát của cơ quan thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội) và quyền lập pháp (Chính phủ) là nội dung cốt lõi trong việc thiết lập khuôn khổ pháp lý bảo đảm tính độc lập của ngân hàng trung ương Thực tế cho thấy, sự tương tác giữa quyền lập pháp với quyền hành pháp cùng với các đòi hỏi chính trị đôi khi làm cho việc bảo đảm sự độc lập của ngân hàng trung ương trở nên khó khăn hơn

1.3.2 Nội dung cần luật hoá để bảo đảm tính độc lập của ngân hàng trung ương

Nội dung cần luật hoá để bảo đảm sự độc lập của ngân hàng trung ương liên quan vị trí pháp lý và thẩm quyền của cơ quan này, trong mối tương quan với các

nhánh quyền lập pháp, hành pháp bao gồm:

Một là, xác định mục tiêu hoạt động của ngân hàng trung ương Đây là nội dung

cần được cân nhắc luật hoá Hầu hết các thiết chế ngân hàng phát hành độc lập đều tập trung yêu cầu nếu luật pháp thiết lập ổn định giá cả là mục tiêu duy nhất và chính yếu của ngân hàng trung ương thì cần hạn chế việc đi kèm với các mục tiêu kinh tế vĩ mô khác Nói khác đi, ổn định giá cả là mục tiêu hàng đầu và duy nhất của ngân hàng trung ương phải được cân nhắc là một yêu cầu để đảm bảo ngân hàng trung ương độc lập Thực tiễn đã chứng minh, một ngân hàng trung ương có được các công cụ pháp lý để duy trì, bảo đảm yêu cầu độc lập để thực hiện chính sách tiền tệ thì sẽ tạo điều kiện thuận lợi hơn trong việc thực hiện mục tiêu kiểm soát lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô và tạo niềm tin của người dân vào các mục tiêu chính sách vĩ mô của Nhà nước Khuôn khổ pháp luật về tổ chức và hoạt động của ngân hàng trung ương

cần làm rõ vai trò quyết định trong việc quyết định mục tiêu và các công cụ để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia bằng cách kiểm soát chặt chẽ việc ngân hàng trung ương cho chính phủ vay để tránh ngân hàng trung ương trở thành công cụ cho các chính sách kinh tế của chính phủ

Hai là, nhiệm kì của ngân hàng trung ương phải bảo đảm không trùng khớp với

nhiệm kì của quốc hội hoặc chính phủ để bảo đảm các mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ không bị lệ thuộc hay bị chi phối bởi các quyết định chính sách phát triển kinh tế - xã hội của quốc hội hay chính phủ Những nước đáp ứng được tiêu chí ngân hàng trung ương độc lập đều thiết kế nhiệm kì ngân hàng trung ương dài hơn so với nhiệm kì của quốc hội hoặc chính phủ Sở dĩ nhiệm kỳ của ngân hàng trung ương phải khác biệt với nhiệm kỳ của Quốc hội hay Chính phủ là để giảm sự lệ thuộc, chi phối của các cơ quan này vào mô hình tổ chức, phạm vi thẩm quyền, cách thức thực

hiện việc điều hành chính sách tệ của ngân hàng trung ương

Ba là, bảo đảm quyền quyết định các vấn đề về nhân sự thuộc về người đứng

đầu ngân hàng trung ương theo hướng hạn chế sự can thiệp của chính phủ vào việc lựa chọn nhân sự của ngân hàng trung ương là tiêu chí quan trọng cho việc bảo đảm tính độc lập thực chất của ngân hàng trung ương ở khía cạnh nhân sự Bảo đảm độc lập về nhân sự là tiền đề giúp người đứng đầu ngân hàng trung ương chủ động xây

dựng mô hình tổ chức để đạt được hiệu quả hoạt động trên thực tiễn Chẳng hạn:“Ở

Indonesia, Tổng thống có quyền chỉ định và bổ nhiệm Thống đốc Ngân hàng trung ương khi có sự chấp thuận của Hạ nghị viện Ở Singapore, Tổng thống bổ nhiệm Thống đốc Ngân hàng trung ương theo đề xuất của Nội các chính phủ và Tổng thống cũng có quyền từ chối nếu như không đồng ý với đề xuất của Bộ trưởng Bộ nội các…” (State Bank of Vietnam and Agency for Development and Exchange of Technology

Economics and Finance of France, 2007:20-21)

Bốn là, bảo đảm sự minh bạch và thực hiện hiệu quả trách nhiệm giải trình trong

hoạt động của ngân hàng trung ương Công khai, minh bạch không phải là những khái niệm mới, nhưng cùng với sự hình thành và phát triển các lý thuyết về quản trị nhà nước thì các khái niệm này ngày càng được sử dụng rộng rãi và có nội hàm mở

rộng hơn Công khai được hiểu là “không giấu kín, mà để cho mọi người có thể biết”

(Viện Ngôn ngữ học, 2010:227) Còn minh bạch là “sáng rõ, rành mạch” (Viện Ngôn ngữ học, 2010:815) Minh bạch là sự thể hiện trên thực tế mức độ rõ ràng, công khai,

sự sẵn sàng chia sẻ thông tin cho các đối tượng có nhu cầu tiếp cận Bên cạnh đó, minh bạch còn là sự đảm bảo khả năng tiếp cận được thông tin nhanh chóng, chính sách và năng lực sẵn sàng tham gia trao đổi một cách trực tiếp, thẳng thắn, trung thực, ngay thẳng về quá trình ban hành các chính sách và quyết định Minh bạch luôn gắn liền với trách nhiệm, đòi hỏi chính phủ và đội ngũ cán bộ, công chức phải công khai quá trình thực hiện công việc cho các bên quan tâm Ở góc độ này, minh bạch khong thể tồn tại tách rời với trách nhiệm, vì có trách nhiệm mới có xu hướng công khai và đảm bảo các điều kiện cho công khai Theo Lê Thị Thiều Hoa (2021:21-29): “Công

khai, minh bạch là những thành tố quan trọng của một nền quản trị quốc gia hiệu quả và là yêu cầu không thể thiếu nhằm đảm bảo thực hiện dân chủ trong nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân.Theo đó, công khai không chỉ là sự “mở” về thông tin mà còn là sự “mở” về việc người dân được quyền tiếp cận các thông tin do Nhà nước cung cấp Minh bạch có hàm nghĩa rộng hơn, nghĩa là không những phải công khai mà còn thể hiện tính tin cậy, nhất quán, dễ hiểu, dễ tiếp cận của thông tin, tính rõ ràng, không khuất tất, không khó khăn trong quá trình cung cấp thông tin Đặc biệt, minh bạch luôn gắn liền với trách nhiệm của người cung cấp thông tin, không chỉ là sự sẵn sàng chia sẻ, cung cấp thông tin mà còn phải đảm bảo các điều kiện cho mọi người đều có khả năng tiếp cận được thông tin một cách đầy đủ, kịp thời Bên cạnh đó, minh bạch cũng đòi hỏi sự sẵn sàng tham gia trao đổi, giải trình một cách trực tiếp, thẳng thắn, trung thực, cụ thể về các vấn để xung quanh thông tin được cung cấp Có trách nhiệm, mới có xu hướng công khai và đảm bảo các điều kiện cho công khai, và nhờ vậy, mới tạo ra được sự minh bạch”

Về trách nhiệm giải trình, đây vẫn còn khá mới trong nhận thức xã hội ở Việt Nam Về nội dung, trách nhiệm giải trình là khái niệm thuộc phạm trù đạo đức và quản trị Dưới góc độ chính trị - pháp lý trách nhiệm giải trình bao hàm nhiều ý nghĩa và được xem xét ở nhiều góc độ khác nhau Đó có thể là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước trước những tồn tại, hạn chế trong hoạt động của cơ quan Trách nhiệm giải trình cũng có thể là việc trả lời trước công chúng, báo chí về những điểm còn mâu thuẫn, chưa đạt được sự đồng thuận khi triển khai một chủ trương, chính sách, pháp luật trong thực tiễn Xét từ bản chất của các kênh xác lập trách nhiệm

giải trình, tác giả Phạm Duy Nghĩa cho rằng:“Để hiểu trách nhiệm giải trình là của

ai, đối với ai, về vấn đề gì, được thực hiện bằng công cụ nào, và có thể dẫn tới hệ

quả, chế tài gì, có thể phân tách trách nhiệm giải trình theo bốn góc nhìn chi tiết hơn, bao gồm: (i) trách nhiệm giải trình về chính trị, (ii) trách nhiệm giải trình về hành chính, (iii) trách nhiệm giải trình về nghề nghiệp, và (iv) trách nhiệm giải trình trước xã hội”

Ở các nước, người đứng đầu ngân hàng trung ương không phải là đại biểu dân cử (đại biểu quốc hội) nên mọi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của ngân hàng trung ương phải được người đứng đầu báo cáo, công bố trước quốc hội, chính phủ và công chúng, nhất là việc điều hành để đạt được mục tiêu của chính sách tiền tệ quốc gia Các thay đổi trong chính sách và công cụ điều hành cần phải dự báo được để tránh những tác động không tốt tới hoạt động của thị trường ngân hàng (sự ổn định) và

kiểm soát được lạm phát (kiểm soát dòng luân chuyển vốn tín dụng trên thị trường) 1.3.3 Quyền quyết định sử dụng các công cụ để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia và tính độc lập của ngân hàng trung ương

Tuỳ thuộc mô hình tổ chức và mục tiêu phát triển trong các giai đoạn khác nhau dựa trên các định hướng mục tiêu phát triển đất nước, nhưng mục tiêu cuối cùng mà các ngân hàng trung ương theo đuổi thường là các nhóm:

(i) ổn định giá cả, (ii) ổn định tỷ giá, (iii) tăng trưởng, (iv) việc làm,

(v) và ổn định hệ thống tài chính

Trong số các mục tiêu này, các mục tiêu về ổn định giá cả, ổn định tỷ giá, tăng trưởng kinh tế và việc làm có liên quan quan đến ổn định kinh tế vĩ mô Mục tiêu ổn định hệ thống tài chính có liên quan đến mục tiêu giảm thiểu rủi ro hệ thống của khu vực tài chính Đây là lý do giúp người ta nhận diện mục tiêu cuối cùng quan trọng nhất của hầu hết các ngân hàng trung ương là ổn định giá cả và đảm bảo an toàn cho hệ thống tài chính

Để bảo đảm đạt được các mục tiêu này, ngân hàng trung ương cần phải được chủ động trong việc sử dụng các công cụ để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia Điều này được lý giải ở chỗ chính sách tiền tệ đóng vai trò rất quan trọng đối với nền kinh tế của một quốc gia vì nó tác động đến các biến số vĩ mô cơ bản như cung tiền, cung tín dụng, lãi suất, tỷ giá… và thông qua đó ảnh hưởng tới mặt bằng giá (hay lạm

phát), tăng trưởng, và thất nghiệp Để bảo đảm ngân hàng trung ương có được sự độc lập trong quyết định chính sách tiền tệ cần làm rõ vị trí, vai trò của Quốc hội, Chính phủ và ngân hàng trung ương trong quyết định các vấn đề có liên quan đến chính sách tiền tệ quốc gia, trong đó giới hạn sự can thiệp của Chính phủ khi ngân hàng trung ương thực hiện chức năng của mình là rất cần thiết và có ý nghĩa quyết định đến việc có đạt được các mục tiêu của chính sách tiền tệ quốc gia cũng như mục tiêu tăng trưởng kinh tế cũng như chỉ số lạm phát thuộc quyền quyết định của Quốc hội, bao gồm các nội dung:

- Ngân hàng trung ương cần có một không gian tự chủ nhất định để tăng cường hiệu lực và hiệu quả của chính sách tiền tệ, về bản chất là Ngân hàng trung ương phải có thực quyền trong quyết định các vấn đề trọng yếu liên quan đến các mục tiêu của chính sách tiền tệ quốc gia

- Quyền quyết định và vai trò giám sát của Quốc hội để đạt được mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia cần được làm rõ

- Quyền điều hành của Chính phủ trong việc đạt được các mục tiêu tăng trưởng kinh tế và kiểm soát lạm phát cần tránh xâm phạm đến các mục tiêu của chính sách tiền tệ quốc gia, nhất là nguy cơ lạm phát, nghĩa là bảo đảm sự ổn định giá cả

HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

2.1.1 Xác lập cơ sở pháp lý để Ngân hàng Nhà nước thực hiện chức năng ngân hàng phát hành và chức năng quản lý nhà nước

Ngân hàng Nhà nước Việt Nam được thành lập theo Sắc lệnh số 15-SL ngày 6/5/1951 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa về việc thiết lập Ngân hàng Quốc gia Việt Nam với các nhiệm vụ chính là3:

“- Phát hành giấy bạc, điều hòa sự lưu hành tiền tệ;

- Huy động vốn của nhân dân, điều hòa và mở rộng tín dụng để nâng cao sản xuất của nhân dân và phát triển kinh tế Nhà nước; - Quản lý ngân quỹ quốc gia;

- Quản lý ngoại tệ và thanh toán các khoản giao dịch với nước ngoài;

- Quản lý kim dung bằng các thể lệ hành chính: thể lệ về vàng bạc; thể lệ về quỹ của các doanh nghiệp quốc gia,v.v…

- Đấu tranh tiền tệ với địch.”

Một cách tổng quát, Ngân hàng Quốc gia Việt Nam làm những công việc để thi hành chính sách tiền tệ, chính sách tín dụng và chính sách ngân hàng của Chính phủ Trong giai đoạn này, vị thế của Ngân hàng Quốc gia Việt Nam chưa được xem là một “cơ quan ngang bộ” khi Sắc lệnh ấn định vị trí pháp lý của người đứng đầu Ngân hàng Quốc gia Việt Nam “tương đương với danh vị thứ trưởng” Đồng thời, việc điều hành đất nước nói chung, Ngân hàng Quốc gia Việt Nam nói riêng diễn ra trong bối cảnh chiến tranh, nên việc xác định mô hình tổ chức, vị trí pháp lý của Ngân hàng Quốc gia Việt Nam chưa được quan tâm thích đáng

Khi Việt Nam thống nhất về phương diện nhà nước vào tháng 7/1976 và đổi tên nước là Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, về ngành ngân hàng, hợp nhất về mặt 3 Điều 2 Sắc lệnh số 15-SL ngày 6/5/1951 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa về việc thiết lập Ngân hàng Quốc gia Việt Nam

thể chế, tổ chức từ 1976 và hợp nhất Ngân hàng về mặt tiền tệ vào mùa xuân năm 1978 qua việc đổi tiền Đồng thời, việc vận hành nền kinh tế theo cơ chế kinh tế kế hoạch tập trung bao cấp chỉ cho phép hệ thống ngân hàng có duy nhất một cấp, đóng vai trò giống như “ngân sách thứ hai” hay cánh tay nối dài của ngân sách Nhà nước Sở dĩ gọi là ngân sách thứ hai vì trong nền kinh tế như vậy, nguồn vốn do Nhà nước quản lý tập trung và rót vào hệ thống các doanh nghiệp nhà nước Trong trường hợp các doanh nghiệp thiếu vốn, kể cả vốn cố định và lưu động thì sẽ yêu cầu ngân hàng phải đáp ứng Không những thế, nếu ngân sách nhà nước thiếu thì nghiễm nhiên hệ thống ngân hàng một cấp này phải chịu trách nhiệm cung cấp Điều này đã dẫn tới hậu quả ngân hàng trung ương trở thành nguồn cung cấp tài chính cho các hoạt động của Chính phủ và do đó, không phù hợp và cần phải được đổi mới cho phù hợp với xu hướng phát triển và chuyển đổi sang cơ chế thị trường (Hồng Quân, 2016) Do đó, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 của ban Chấp hành Trung ương Đảng, khoá V nhấn mạnh yêu cầu: Chuyển mạnh hoạt động của Ngân hàng sang hạch toán kinh tế và kinh doanh xã hội chủ nghĩa Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng tại Đại hội VI đánh giá bên cạnh nhiệm vụ quản lý lưu thông tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước cần xây đựng hệ thống Ngân hàng chuyên nghiệp kinh doanh tín dụng và dịch vụ ngân hàng, hoạt động theo chế độ hạch toán kinh tế Nghị quyết Hội nghị lần thứ 2 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VI yêu cầu kiện toàn Ngân hàng Nhà nước làm nhiệm vụ phát hành và quản lý nhà nước về tiền tệ, tín dụng Phát triển các Ngân hàng chuyên nghiệp là tổ chức kinh doanh tín dụng và dịch vụ ngân hàng Nội dung đổi mới hoạt động Ngân hàng Nhà nước Việt Nam được thực hiện theo định hướng: hoàn thiện hoạt động của Ngân hàng Nhà nước với tư cách là Ngân hàng phát hành duy nhất của Nhà nước, cơ quan quản lý Nhà nước về tiền tệ, tín dụng và ngân hàng, cơ quan dự trữ ngoại tệ, vàng bạc, kim khí quý, đá quý của Nhà nước Tổ chức lại Ngân hàng Nhà nước để thực hiện chức năng của ngân hàng phát hành và cơ quan quản lý Nhà nước về tiền tệ, tín dụng, ngân hàng, đứng đầu Ngân hàng Nhà nước có Tổng Giám đốc Ngân hàng Nhà nước Tổng Giám đốc Ngân hàng Nhà nước là thành viên của Hội đồng Bộ trưởng, thay mặt Nhà nước quản lý toàn bộ hệ thống ngân hàng trong cả nước Ngân hàng Nhà nước thống nhất ban hành và kiểm tra thực hiện các chính sách, chế độ tiền tệ, tín dụng, thanh toán (đối nội cũng như đối ngoại) trong cả nước Ngân hàng Nhà nước thu hút tiền gửi của các Ngân hàng

chuyên nghiệp và cho các Ngân hàng chuyên nghiệp vay trên cơ sở hoàn trả có thời hạn và có lãi Ngân hàng Nhà nước không trực tiếp giao dịch với các đơn vị sản xuất - kinh doanh Khách hàng của Ngân hàng Nhà nước là các Ngân hàng chuyên nghiệp hạch toán kinh tế độc lập, đồng thời thực hiện chức năng quản lý Nhà nước Ngân hàng Nhà nước trực tiếp giải quyết các quan hệ vốn bằng tiền với Ngân sách Nhà nước phát sinh trong hoạt động kinh tế đối nội và đối ngoại của các ngành, các địa phương4 Với quyết định này Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã đặt nền móng cho việc thiết lập khuôn khổ pháp lý để tách bạch giữa chức năng quản lý và kinh doanh trong hệ thống ngân hàng

Đánh giá về quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của Ngân hàng Nhà nước ông Cao Sĩ Kiêm, nguyên thống đốc Ngân hàng Nhà nước giai đoạn này cho rằng: Chủ trương chuyển đổi này đã bắt đầu từ những năm 1986-1987, nhưng quá trình ấy diễn ra không dễ dàng bởi thời điểm đó đất nước cũng đang bước vào giai đoạn chuyển đổi cả nền kinh tế với những khó khăn rất lớn Trong đó, cái vướng nhất là hệ thống luật lệ còn thiếu nhiều quy chế, quy định, thể chế cho kinh tế thị trường Việc đổi mới hệ thống ngân hàng diễn ra trong bối cảnh không chỉ thiếu mà sự không đồng bộ, không phù hợp và chưa có kinh nghiệm cũng là rào cản lớn cho các ngân hàng thương mại (ngân hàng chuyên doanh) đi vào hoạt động trong môi trường mới, cũng như cho hoạt động quản lý, giám sát của Ngân hàng Nhà nước Bên cạnh đó, các quy định không sát với tình hình thực tế, hay bị va vấp vào những vấn đề mà mình tưởng không xử lý được Đơn cử, theo quan điểm của chúng ta lúc đó, quốc doanh là chủ đạo thì khi cho vay hay các chính sách khác là cứ phải ưu tiên vào quốc doanh Nó xung đột như thế nên khó nhất là thể chế, nhưng không phải một lúc mà thay đổi được, cứ phải dần dần, lấy những kết quả chuyển đổi khả quan của nền kinh tế để thôi thúc, tác động để thay đổi Mặc dù vậy, ngay cả khi luật lệ, chính sách có rồi mà không có đội ngũ triển khai thì công việc cũng không “trôi”, có thể dẫn đến rủi ro ngay Nên vấn đề tiếp theo đặt ra đối với ngành ngân hàng là phải có bộ máy con người Mô hình mới cần những người có chuyên môn, kinh nghiệm thực tế và phải được gửi đi học hỏi, đào tạo để nếu ở cương vị Ngân hàng Nhà nước thì làm tốt

4 Hội đồng Bộ trưởng, Quyết định số 218-CT ngày 03/07/1987 về cho làm thử việc chuyển hoạt động của ngân hàng sang kinh doanh xã hội chủ nghĩa

chức năng quản lý, ở góc độ ngân hàng thương mại thì nắm vững luật lệ quy định, làm đúng trong hoạt động kinh doanh (Hồng Quân, 2016)

2.1.2 Định hình vai trò ngân hàng trung ương của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

Quá trình chuyển đổi sang mô hình ngân hàng hai cấp được trải qua hai giai đoạn là thí điểm và vận hành chính thức mô hình ngân hàng hai cấp mà ở đó, ngân hàng Nhà nước Việt Nam được xác định là cơ quan quản lý nhà nước về ngân hàng và là ngân hàng phát hành – ngân hàng trung ương ở Việt Nam Cụ thể là:

Thứ nhất, ở giai đoạn thí điểm, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) ban

hành Nghị định 53/HĐBT ngày 26/3/1988 về tổ chức, bộ máy Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và đã xác lập các quy định đầu tiên để:

Một là, xác định vị trí pháp lý của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là cơ quan

của Hội đồng Bộ trưởng được tổ chức thành hệ thống thống nhất trong cả nước, gồm hai cấp là Ngân hàng Nhà nước và các Ngân hàng chuyên doanh trực thuộc

Hai là, xác định rõ chức năng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam bao gồm:

- Chức năng quản lý nhà nước, theo đó Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Thực hiện quản lý Nhà nước về công tác tiền tệ, tín dụng và Ngân hàng đối với nền kinh tế quốc dân thông qua việc trình Hội đồng Bộ trưởng quyết định (hoặc tự mình quyết định theo quyền hạn được giao) các chủ trương, chính sách, chế độ và kế hoạch về tiền tệ, tín dụng, thanh toán, ngoại hối, vàng bạc, đá quý; chế độ quản lý đối với các tổ chức tài chính - tín dụng Ngân hàng nước ngoài trên lãnh thổ Việt Nam và đối với các cơ quan đại diện Ngân hàng Việt Nam tại nước ngoài

- Thực hiện việc Nhà nước độc quyền phát hành đồng bạc Việt Nam; được Hội đồng Bộ trưởng uỷ nhiệm cùng với Bộ Tài chính quản lý dự trữ tiền Việt Nam, ngoại tệ, vàng bạc, đá quý của Nhà nước; công bố tỷ giá hối đoái đồng bạc Việt Nam; trực tiếp điều hành quỹ điều hoà phát hành và tổ chức điều hoà lưu thông tiền tệ

Đánh giá giai đoạn thí điểm vận hành mô hình ngân hàng hai cấp, trong đó có đổi mới mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Ngân hàng Nhà nước được thực hiện trong bối cảnh cả nền kinh tế, gần như bị chìm ngập trong một cơ chế hỗn tạp: Vừa vận động theo sức ì của cơ chế bao cấp cũ, vừa vận động theo cơ chế thị trường mới hình thành nhưng chưa có tiền lệ ở nước ta, cũng như chưa có đủ môi trường pháp lý trong bối cảnh ấy, cấu trúc của hệ thống NH vẫn là “một hệ thống