Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Trường: Vị trí, vai trò của Thanh tra Quốc hội trong cơ chế kiểm soát quyền lực ở một số nhà nước pháp quyền hiện đại

Với nhu cầu ổi mới tổ chức hoạt ộng bộ máy nhà n°ớc trên c¡ sở hiến ịnh nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà n°ớc gắn liền với mục tiêu xây dựng nhà n°ớc pháp quyền ở Việt Nam hiện nay, ng

È TÀI

NGHIÊN CUU KHOA HỌC CAP C  SỞ

VỊ TRÍ, VAI TRÒ CUA THANH TRA QUỐC HOI _ TRONG CO CHE KIÊM SOÁT QUYEN LỰC Ở MOT SO

NHÀ N¯ỚC PHÁP QUYÈN HIỆN ẠI

Chủ nhiệm ề tài: ThS Thái Thị Thu TrangTh° kí ề tài: ThS Dau Công Hiệp

HÀ NỘI - 2017

ThS Hoàng Quỳnh Hoa Biên tập viên, Phòng Quản lý khoa học

và tri sự tạp chí Tr°ờng ại học luật

Hà Nội, Tr°ờng ại học luật Hà Nội

ThS ỗ Quý Hoàng Giảng viên Công pháp quốc tế, Khoa

pháp luật Quốc tế, Tr°ờng ại học

Luật Hà Nội

PHAN THỨ NHAT: BAO CAO TONG HỢP KET QUA

NGHIEN CUU DE TAI

A MO ẦU

1 Tính cấp thiết của dé tài

Tình hình nghiên cứu ề tài

Mục tiêu nghiên cứu của ề tài

Phạm vi nghiên cứu của ề tài

Ph°¡ng pháp nghiên cứu của ề tài

Nn + t2 Các sản phẩm của ề tài

7 C¡ cầu Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu dé tài

B NỘI DUNG NGHIÊN CỨU

1 Những van ề lý luận về vị trí, vai trò của Thanh tra Quốc hội

trong c¡ chế kiêm soát quyền lực nhà n°ớc ở nhà n°ớc pháp

quyên hiện ại

2 Tổ chức và hoạt ộng của Thanh tra Quốc hội một số n°ớc trên

thế giới

3 Kết luận

PHAN THỨ HAI: CÁC CHUYEN È

Chuyên ề 1: Thanh tra Quốc hội — Thiết chế kiểm soát ộc lập ở

nhà n°ớc pháp quyền

Chuyên ề 2: Thanh tra Quốc hội Thụy iển và Phần Lan

Chuyên ề 3: Mô hình Thanh tra Quốc hội Croatia và Bồ ào Nha

PHỤ LỤC

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

11 11 12 12 13 14 14

32 72

74 75

103 125

BAO CAO TONG HỢP KET QUA

NGHIEN CUU DE TAI

Pháp quyền — “rule of law” là khái niệm không còn xa lạ ối với nhiều n°ớctrên thế giới, trong ó có Việt Nam C°¡ng l)nh chính trị về xây dựng ất n°ớctrong thời kỳ quá ộ lên chủ ngh)a xã hội (bổ sung va phát triển nm 201 1) ã xác

ịnh một trong những nhiệm vụ trọng tâm của ảng và Nhà n°ớc ta trong giai

oạn hiện nay là ây mạnh việc xây dựng thành công nhà n°ớc pháp quyền xã hội

chủ ngh)a Thực ra, t° t°ởng về nhà n°ớc pháp quyền ã °ợc Chủ tịch Hồ Chí

Minh ề cập ngay từ những ngày chúng ta xây dựng nhà n°ớc dân chủ ầu tiên của

dân tộc, những ặc iểm c¡ bản của nhà n°ớc pháp quyền ã °ợc thể hiện trong

Hiến pháp 1946, ó là một bản Hiến pháp °ợc xây dựng dựa trên nguyên tắc:

“-oàn kết toàn dân, không phân biệt giống nòi, gái trai, giai cấp, tôn giáo; ; ảm

bảo các quyên tự do dân chủ; - thực hiện chính quyên mạnh mẽ và sáng suốt củanhân án”; Khng ịnh n°ớc Việt Nam là một n°ớc dân chủ cộng hòa mà ở ó tất

cả quyền lực nhà n°ớc thuộc về nhân dân '; ề cao tính tối th°ợng của Hiến pháp

và pháp luật” Tuy nhiên, trong °ờng lối xây dựng nhà n°ớc của ảng, khái niệm

“nhà n°ớc pháp quyền xã hội chủ ngh)a” lần ầu tiên °ợc ảng ta sử dụng chínhthức là trong Vn kiện Hội nghị Trung °¡ng 2 khóa VII và trong Vn kiện Hộinghị ại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII (nm 1994) Tại Hội nghị này,

ảng ta ã xác ịnh rõ nhiệm vụ và ph°¡ng h°ớng xây dựng Nhà n°ớc phápquyền xã hội chủ ngh)a Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, °ờnglối xây dựng nhà n°ớc pháp quyền tiếp tục °ợc các ại hội VIII, IX, X và XI của

ảng phát triển và hoàn thiện”, ặc biệt là trong giai oạn hiện nay, tr°ớc sự

nghiệp ổi mới ất n°ớc trong bối cảnh hội nhập quốc tế thì vẫn ề xây dựngthành công nhà n°ớc pháp quyền xã hội chủ ngh)a °ợc ảng và Nhà n°ớc ta chútrọng và ây mạnh

Sự ra ời của Hiến pháp 2013 ánh dấu một b°ớc ngoặt quan trọng trong việcthê chê hóa c°¡ng l)nh của ảng về việc xây dựng ât n°ớc trong ó có

1 ` , £ z £ 2 À ae “ ` > x a A na a ` +

iêu thứ 1 Hién pháp 1946: “tat cả quyền bính trong n°ớc là của toàn dân Việt Nam, không phân biệt noi

giOng, gái trai, giàu nghèo, giai cap, tôn giáo”

2 ` , £ z x a a rr > > ˆ 3 x a wk rq a

iêu thứ 4 Hiên pháp 1946: “Mỗi công dân Việt Nam phải: - Bảo vệ TO quôc/ - Tôn trọng Hiên pháp/ - Tuân theo pháp luật”

http://www.tapchicongsan.org.vn/Xay-dung-Nha-nuoc-phap-quyen-xa-hoi-chu-nghia-Viet-Nam.

xã hội chủ ngh)a của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân” i liền khng ịnh

trên, lần ầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, tại khoản 3 iều 2 Hiến pháp

2013 ã bổ sung nguyên tắc “kiêm soát” quyền lực nhà n°ớc bên cạnh sự phâncông, phối hợp giữa các c¡ quan nhà n°ớc trong việc thực hiện quyền lập pháp,

hành pháp và t° pháp Có thé thấy, xây dựng nhà n°ớc pháp quyền và van ề

kiểm soát quyền lực nhà n°ớc là hai vấn ề có mối quan hệ chặt chẽ với nhau.Kiểm soát quyền lực nhà n°ớc là iều kiện tất yêu ể có một nhà n°ớc dân chủ;một chính quyền thực sự phục vụ lợi ích của ng°ời dân, ề cao quyền conng°ời; tôn trọng Hiến pháp và pháp luật Bởi lẽ, nguyên nhân chủ yếu của sự tồn

tại của hiện t°ợng chuyên quyên, ộc oán, lạm quyền trong việc sử dụng quyềnlực nhà n°ớc chính là từ việc không kiểm soát °ợc quyền lực Do vậy, “thiết

kế” °ợc mô hình kiểm soát quyền lực nhà n°ớc một cách hiệu quả là iều kiện

tất yêu dé xây dựng thành công nhà n°ớc pháp quyền

Nhìn ra thế giới, hiện nay, các mô hình thiết chế nhằm kiểm soát quyền lựcnhà n°ớc rất a dạng, ặc biệt là các mô hình c¡ quan kiểm soát ộc lập bởinhững °u iểm của nó nh° tính khách quan, ộc lập và tính chuyên sâu trong

l)nh vực kiểm soát , các thiết chế này có thể °ợc quy ịnh trong hiến pháp (c¡

quan hiến ịnh ộc lập) hoặc °ợc hình thành bởi luật của mỗi quốc gia Trong

số các mô hình ó, phải kế ến mô hình Thanh tra Quốc hội (Parliament

Ombudsman) ây là một thiết chế “mang nhãn hiệu” Thụy iển” nh°ng ã

iêu 2 Khoản 3 Hiên pháp 2013

5 ý Ầ sk K 2 r z ^ K an z tk K sk : ^ ^GS.TS Dao Tri Uc, “về thiệt chê Ombudsman của các n°ớc trên thê giới”, Các thiệt che hiện ịnh ộc lập Kinh nghiệm nghiệm quôc tê và triên vọng ở Việt Nam, Viện chính sách và pháp luật công, 2013, tr.58

-6 http://www.ombudsman.parliament.nz/about-us/history:có 150 quốc gia có mô hình thanh tra quôc hội

của thiết chế Thanh tra Quốc hội trên thế giới xuất phát từ vai trò quan trọng của

loại c¡ quan này trong việc kiểm soát quyền lực nhà n°ớc ặc biệt là các c¡quan hành chính — vốn là những c¡ quan tác ộng rất lớn tới ời sống ng°ời dânnh°ng cing là loại c¡ quan có xu h°ớng lạm quyền nhiều nhất

Với nhu cầu ổi mới tổ chức hoạt ộng bộ máy nhà n°ớc trên c¡ sở hiến ịnh

nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà n°ớc gắn liền với mục tiêu xây dựng nhà

n°ớc pháp quyền ở Việt Nam hiện nay, nghiên cứu về mô hình thanh tra Quốc

hội, nhận thức °ợc vị trí c¡ quan này ối với vẫn ề kiểm soát quyền lực nhà

n°ớc ở nhà n°ớc pháp quyền là một vẫn ề rất cần thiết, qua ó sẽ ặt ra nhữngh°ớng i gợi mở cho Việt Nam trong việc xây dựng bộ máy nhà n°ớc trong giai

oạn tới.

Với lý do trên, chúng tôi ã chọn ề tài: “Vi tri, vai trò của Thanh tra Quốc

hội trong c¡ chế kiểm soát quyền lực nhà n°ớc ở một số nhà n°ớc pháp

quyền hiện ại” làm ề tài nghiên cứu khoa học cấp c¡ sở

2 Tình hình nghiên cứu ề tài

Nghiên cứu về Thanh tra Quốc hội ở n°ớc ta trong những nm gần ây ã

có một số công trình nghiên cứu ở mức ộ khác nhau, cụ thể:

- Tinh hình nghiên cứu trong n°ớc

Thứ nhất, công trình nghiên cứu d°ới hình thức sách chuyên khảoPhải nói là ở Việt Nam ch°a có một công trình d°ới dạng sách chuyênkhảo nào nghiên cứu riêng về mô hình Thanh tra Quốc hội, mà nội dung này chỉ

ở một ch°¡ng mục nhất ịnh trong nội dung nghiên cứu rộng h¡n, theo ó cómột số công trình tiêu biểu sau:

1, “Các thiết chế hiến ịnh ộc lập — Kinh nghiệm quốc té và triển vong ở

7 wk k :

Xem Nghiên cứu so sánh Hiên pháp các quôc gia Asean — PGS.TS Tô Van Hoa

Hà Nội 2013: Nội dung gồm 7 phan, trong ó, phan II là các bài nghiên cứu vềOmbudsman - trong ó, các tác gia ã phân tích khái quát lịch sử hình thành vàphát triển của Thanh tra Quốc hội trên thế giới, vai trò của thanh tra quốc hội và

ề cập ến mối liên hệ với Việt Nam Tuy nhiên, công trình này chỉ mới tìmhiểu s¡ bộ mô hình Thanh tra Quốc hội một số n°ớc và chỉ ra °ợc một số °u

iểm và khả nng áp dụng mô hình Thành tra Quốc hội ở Việt Nam mà ch°a ặt

vị trí c¡ quan này trong mối liên hệ xây dựng nhà n°ớc pháp quyền ở n°ớc tahiện nay.

2, Nghiên cứu so sánh Hiến pháp các quốc gia Asean, PGS.TS Tô VnHòa, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2015: Nội dung gồm 8 ch°¡ng, trong ó,Ch°¡ng VI: Kiểm soát quyên lực nhà n°ớc trong hiến pháp các quốc gia Asean,tác giả ã ề cập ến c¡ quan Thanh tra quốc hội của một số n°ớc trong khối

Asean (Thái Lan và Philippin) Tác giả cing chỉ nêu khái quát các ặc iểm của

mô hình Thanh tra Nghị viện (Quốc hội) của hai n°ớc là Thái Lan và Phillippinchứ ch°a ánh giá mang tính lý luận sự tồn tại của mô hình Thanh tra Quốc hộitrong các nhà n°ớc ó.

Thứ hai, công trình nghiên cứu d°ới hình thức ề tài nghiên cứu khoa họccác cap

1, ề tài khoa học của Vn phòng Quốc hội: “Các mô hình tổ chức và hoạt

ộng quốc hội của một số n°ớc trên thế giới”, chủ nhiệm ề tài: TS Nguyễn Sỹ

Ding, Hà Nội, 2001: ây là công trình khoa học nghiên cứu về tô chức và hoạt

ộng quốc hội của nhiều quốc gia trên thế giới, trong ó, công trình ã ề cập

ến mô hình Thanh tra Quốc hội với t° cách là một c¡ quan trợ giúp cho Quốchội trong l)nh vực bảo vệ quyền con ng°ời

2, Dé tài nghiên cứu cấp bộ: “C¡ quan nhân quyên quốc gia — Mô hình,

dung gồm 4 phần, trong ó, nhóm tác giả ã ề cập ến vai trò của ombudsman(thanh tra viên) trong vai trò là c¡ quan bảo vệ quyền con ng°ời chứ ch°a khai

thác ở khía cạnh là c¡ quan kiểm soát ộc lập

3, Dé tài nghiên cứu khoa học cấp c¡ sở của Thanh tra Chính Phủ 1999 về tổchức hoạt ộng thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số n°ớc trên thế gidl.Trong ó, có các chuyên dé của các tác giả nghiên cứu về tổ chức và hoạt ộngcủa c¡ quan thanh tra của một số n°ớc trên thế giới nh°: “Sw thanh lập và hoạt

ộng của thanh tra Quốc hội an Mạch”, của tắc giả Vn Tiến Mai; “Thanh tra

Quốc hội của Canada” của ịnh Quang Tuyến, “Tổ chức và hoạt ộng của

thanh tra Thụy iển” của Vi Vn Chiến, “Giới thiệu về c¡ quan thanh traPhilippin” của tác giả ặng Khánh Toàn

4, “Tài liệu tham khảo về hoạt ộng giảm sát của nghị viện các n°ớc trên thégiới”, Vn phòng Quốc hội (phục vu cho xây dựng Luật hoạt ộng giám sát củaQuốc hội, Hội ồng nhân dân), Hà Nội, 2014: Tài liệu ã chỉ ra các hình thứcgiám sát của nghị viện các n°ớc trên thế giới áp dụng, trong ó có mô hìnhThanh tra Quốc hội;

5, Luận án tiến s) luật học: “Vai frò của các c¡ quan thanh tra nhà n°ớc

trong kiểm soát việc thực hiện quyên hành pháp ở Việt Nam” của Nguyễn Vn

Tuan, ng°ời h°ớng dan: GS.TS Dinh Vn Mậu (Hoc viện Chính tri Quốc gia Hồ

Chí Minh), bảo vệ nm: 2015 Luận án ã gồm 175 trang, chia làm 4 ch°¡ng.Trong ó tác giả ã nghiên cứu các mô hình thanh tra nhà n°ớc và có ề cậpThanh tra Quốc hội Công trình cing ã chỉ ra một số iểm lý luận về vấn ề

kiểm soát quyền hành pháp thông qua c¡ chế thanh tra và ề cập một số mô hình

Thanh tra Quốc hội ở một số n°ớc trên thế giới

6, Luận vn thạc s) luật học: “Hoàn thiện tổ chức và hoạt ộng Ban dânnguyện thuộc Ủy ban th°ờng vụ Quốc hội trong bối cảnh Việt Nam hiện nay”,

th°ờng vụ Quốc hội ở Việt Nam thời gian qua, chỉ ra °ợc °u iểm và hạn chếcủa mô hình này, qua ó °a ra giải pháp hoàn thiện trên c¡ sở học tập mô hìnhmột số n°ớc trên thế giới về c¡ quan có cùng chức nng, trong ó tác giả có ềcập ến mô hình thanh tra Quốc hội nh°ng chỉ dừng lại là một trong những kiếnnghị hoàn thiện tô chức hoạt ộng của Ban dân nguyện thuộc Ủy ban th°ờng vụQuoc hội trong giai oạn hiện nay.

Ngoài ra, một sô công trình nghiên cứu khoa học trên các tạp chí, tiêu biêu:

1, “C¡ quan thanh tra Nghị viện Thụy iển”, Lê Trọng Vinh, Bộ Nội vụ, số

6, 1999;

2, “Tng c°ờng hoạt ộng giảm sat việc giải quyét khiếu nại, tô cáo của công ddan với việc xây dựng mô hình Uy ban Dan nguyện của Quốc hội hiện nay”, TS.Tr°¡ng Thị Hồng Hà, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, 2010;

3, “Bàn về thiết chế Ombudsman liên bang ở Nga”, Mai Vn Thắng, Tạp chí

Khoa học HQG Hà Nội: Luật học tập 31- số 2/2015;

4, “Mô hình bộ máy quốc gia vê nhán quyên ở một sô n°ớc và suy ngh) Về c¡ chê ảm bảo quyên con ng°ời ở n°ớc ta” / T°ờng Duy Kiên // Nghién cứu lậppháp Vn phòng Quốc hội, Số 15/2009;

5, “Thanh tra Quốc hội trên thế giới và giá trị tham khảo ối với Việt Nam” /Hoàng Hùng Hải / Nhà n°ớc và Pháp luật Viện Nhà n°ớc và Pháp luật, Số5/2014;

6, “Giám sát của quốc hội ối với t6 chức bộ máy nhà n°ớc trên thé giới và

những giá trị tham khảo cho Việt Nam” / Tr°¡ng Hồ Hải! Luật học Tr°ờng Dai

học Luật Hà Nội, Số 5/2015

7, “Vai tro của thanh tra trong việc kiêm soát quyên lực cua c¡ quan hành

Nh° vậy, các công trình nghiên cứu trong n°ớc ít nhiều ã ề cập ến mô

hình Thanh tra Quốc hội ở những khía cạnh khác nhau nh° là c¡ quan góp phầnhoàn thiện chức nng giám sát của Quốc hội hoặc là c¡ quan bảo vệ quyền conng°ời hoặc nghiên cứu Thanh tra Quốc hội d°ới góc ộ là nghiên cứu một môhình cụ thể ở một n°ớc trên thế giới, tuy nhiên, việc kết quả nghiên cứu của cáccông trình khoa học kể trên vẫn ch°a nhìn nhận mô hình c¡ quan này một cáchsâu sắc, toàn diện, xác ịnh °ợc vị trí, vai trò của c¡ quan này trong vẫn ềkiểm soát quyền lực nhà n°ớc ở nhà n°ớc pháp quyền ể lý giải °ợc những

iểm cốt lõi về Thanh tra Quốc hội thứ mà khiến cho thiết chế này có sức lan tỏamạnh mẽ Qua ó, phần nào có câu trả lời thuyết phục h¡n cho việc ánh giá khảnng áp dụng mô hình này ở Việt Nam ây là nhiệm vụ mà ề tài nghiên cứukhoa học cần phải kế thừa và tiếp tục phát triển ể làm sáng tỏ

- Tinh hình nghiên cứu nwớc ngoài

Nghiên cứu về thanh tra Quôc hội không phải là vân ê mới ôi với các nhàkhoa học pháp lý trên thé giới, có thể kế ến một số công trình tiêu biểu:

1, “Internetinal ombudsman yearbook”, Vol 1, 1997/ Vol.2, 1999 / Vol 3,

2000 ed by International Ombudsman Institute and Linda C Reif: Day là dangsách °ợc in hang nm với các tuyên tập khác nhau, chuyên tập hợp các bài viết

của các học giả quốc tế về l)nh vực ombudsman Cuốn 1 gồm 11 chuyên ề, nội

dung là tìm hiểu chung về ombudsman ở các khía cạnh khác nhau (d°ới góc ộ

là nghề nghiệp, là một co quan, tìm hiểu chức nng của ombudsman ) Cuốn 3

gồm 15 chuyên dé, trong ó, các tác giả ã tìm hiểu ombudsman ở một số khíacạnh thông qua tìm hiểu ombudsman ở một số quốc gia (Hong Kong, Kampala,Uganda ) Cuốn 4 gồm 7 chuyên ề, nghiên cứu vai trò của ombudsman trong

l)nh vực kiểm soát c¡ quan hành chính (giám sát, kiểm tra trong l)nh vực công,chong lại quan lieu ) va vai trò cua ombudsman trong vân ê quyên con ng°ời.

luận án nhiều quan iểm về thanh tra Quốc hội của các n°ớc trên thế giới, làmc¡ sở ể xây dựng các nội dung lý luận cing nh° trong quá trình phân tích môhình c¡ quan này ở một số quốc gia Tuy vậy, các chuyên dé trong ba cuốn sáchnày không nghiên cứu một cách hệ thống các mô hình thanh tra Quốc hội trênthé giới mà chủ yếu phân tích d°ới dạng giới thiệu các van dé liên quan ếnombudsman và các n°ớc chỉ mang tính chât minh họa.

2, “The Danish Ombudsman”, March 1995, ed.by the Danish Ombudsmanand the Ministry of foreign affairs: Cuốn sách là tài liệu chuyên sâu về

ombudsman của n°ớc an Mạch, gồm: 15 chuyên ề, nội dung là các bài nghiêncứu của nhiều tác giả về lịch sử hình thành, vai trò của ombudsman trong việc

kiểm soát c¡ quan hành chính, mối quan hệ với c¡ quan nhân quyền Châu Âu,triển vọng phát triển của mô hình này trong t°¡ng lai Cuốn sách ã cung cấpcho luận án các nội dung quan trọng về thanh tra Quôc hội ở an Mạch;

3, “The parliamentary ombudsman — withstanding the test of time”, ed By TSO (the Stationery Office), 2007: bài nghiên cứu cua TS Richard Kirkham cuaKhoa luật tr°ờng Dai hoc Shefield, gồm 32 trang, trong ó, nội dung ã chi ranhững khó khn, thách thức khi thiết kế mô hình thanh tra Quốc hội và ý ngh)a

của việc tồn tại thanh tra Quốc hội;

4, “The Ombudsman, Good Governance and the International Human RightsSystem” của giáo su Pr Linda C Reifed: cuốn sách bao gồm 12 ch°¡ng, nộidung ã ề cập tới sự phát triển quan niệm về Ombudsman, phân tích các khíacạnh về vai trò của ombudsman trong việc kiểm soát quyền lực của chính phủ,

c¡ quan hành chính và bảo ảm các quyền con ng°ời Tác phẩm là sự ánh giákhá toàn diện hoạt ộng của các mô hình ombudsman của các n°ớc ại diện chocác khu vực khác nhau trên thé giới

5, “How to be a good Ombudsman” của tiễn s) Jacob Soderman, bài nghiêncứu °ợc trình bày tại Hội nghị bồi d°ỡng nâng cao công chức thanh tra Châu

Âu nm 2004 tại Marid, qua ó, tác giả ã trình bày nguồn gốc ra ời của c¡quan thanh tra ầu tiên tại Châu Âu và sự phát triển các c¡ quan thanh tra ở cácn°ớc liên minh Châu Âu, ánh giá tính hiệu quả của hoạt ộng thanh tra trongviệc kiểm soát c¡ quan hành chính thông qua việc quốc hội bầu c¡ quan thanh

tra nhm ảm bảo sự ộc lập của c¡ quan thanh tra với c¡ quan hành chính

6, “The Ombudsman Institution and The Quality of Democracy”, TS P.Nikiforos Diamandouros Bài nghiên cứu ã chỉ ra vai trò của co quan Thanhtra Quốc hội trong việc thúc day chất l°ợng của nền dân chủ Nội dung: 1.Nguồn gốc và sự lan tỏa của c¡ quan Thanh tra Quốc hội trên thế giới; 2 Dânchủ và pháp quyền; 3 Sự óng góp của c¡ quan Thanh tra Quốc hội tới chất

l°ợng của nền dân chủ

7, “Supervision of the Courts by the Swedish Parliamentary Ombudsman”,Lars Lindstrom (thanh tra Thuy Dién) Bài nghiên cứu phân tích một khía cạnhthâm quyên của Thanh tra Quốc hội Thụy iển, tác giả ã lý giải vì sao thanhtra Quốc hội Thụy iển có thẩm quyền giám sát tòa án, ánh giá ý ngh)a củathâm quyên này

8, “Ombudsman: protection of the rights of minorities in Portugal and bestinternational practices”, Joao Tiago Silveira, Bai nghiên cứu gồm 2 nội dung

chính: 1 So sánh thanh tra ở Bồ Dao Nha với các quốc gia khác về khái niệm,

nng lực, thâm quyền; 2 Việc thực hiện hoạt ộng giám sát của thanh tra Bồ

ào Nha.

Ngoài ra, ề tài còn khai thác các số liệu, thông tin khoa học từ các Báo cáoth°ờng niên của Thanh tra Quốc hội các n°ớc: Thụy iển, Phần Lan, Bồ àoNha, Croatia gửi ến Quốc hội trong những nm gần ây

Những thông tin về cách thức tổ chức, hoạt ộng của mô hình Thanh tra Quốchội, cùng với những ánh giá về mô hình này của các chuyên gia n°ớc ngoài lànguồn t° liệu quan trọng giúp ề tài có thể ánh giá °ợc vị trí của

Thanh tra Quôc hội trong việc kiêm soát quyên lực ở nhà n°ớc pháp quyên, bởi lẽ mô hình này không còn xa lạ với nhiêu n°ớc trên thê giới, trong khi ó,

mô hình này ở Việt Nam ch°a từng tôn tại, do vậy, việc ánh giá vị trí của Thanh tra Quoc hội chủ yêu dựa trên thực tiên của n°ớc ngoai.

3 Mục tiêu nghiên cứu của dé tài

Dé giải quyét câu hỏi nghiên cứu: Thanh tra Quốc hội có vị tri, vai tro nh° thê nào trong việc kiêm soát quyên lực nhà n°ớc ở nhà n°ớc pháp quyên hiện ại, nhóm tác giả thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu sau:

- Phân tích và ánh giá mang tinh lý luận về vị trí, vai trò của Thanhtra Quốc hội trong nhà n°ớc pháp quyên

- Phân tích va ánh gia °ợc một cách sâu sắc, toàn diện vê quy ịnhpháp luật và thực tiễn hoạt ộng của Thanh tra Quốc hội của một số n°ớc trênthế giới Qua ó, rút ra °ợc mẫu sô chung trong tổ chức và hoạt ộng củaThanh tra Quốc hội

- Chi ra những °u thé của việc sử dung mô hình co quan Thanh traQuoc hội trong việc kiêm soát quyên lực nhà n°ớc ở nhà n°ớc pháp quyên.

- Dé tng tính thuyết phục cho dé tài nghiên cứu, nhóm tac giả sé

ng tối thiểu 01 bài tạp chí có nội dung lấy từ kết quả nghiên cứu của ề tàinghiên cứu khoa học.

4 Phạm vi nghiên cứu của ề tài

Dé tài nghiên cứu hệ thống quy ịnh pháp luật và thực tiễn hoạt ộng củaThanh tra Quốc hội ở một số nhà n°ớc pháp quyền hiện ại Trong ó, nhóm

nghiên cứu lựa chọn hai quốc gia ại diện mô hình Thanh tra Quốc hội ra ời thời

kỳ ầu tiên làThụy iển, Phần Lan và hai quốc gia ại iện mô hình thanh tra

Quốc hội ở giai oạn sau là Bồ ào Nha và Croatia, ây ều là những quốc gia có

mô hình Thanh tra Quốc hội °ợc ánh giá là hoạt ộng hiệu quả, °ợc

nhiêu quôc gia khác học tập, tham khảo Qua ó, làm rõ °ợc vi trí, vai trò của Thanh tra Quôc hội trong vân ê kiêm soát quyên lực nhà n°ớc ở nhà n°ớcpháp quyên

Ph°¡ng pháp nghiên cứu của ề tài

ề tài °ợc thực hiện trên c¡ sở các ph°¡ng pháp luận và ph°¡ng phápnghiên cứu cụ thể sau ây:

- Ph°¡ng pháp luận:

ề tài sử dụng ph°¡ng pháp luận dựa trên c¡ sở lý luận của chủ ngh)aMác - Lê nin và tử t°ởng Hồ Chí Minh về nhà n°ớc và pháp luật; Các họcthuyết chính trị về nhà n°ớc và pháp luật trên thế giới

Chuyên dé 2 và chuyên dé 3: Nhóm tác giả áp dụng chủ yếu ph°¡ng pháp

phân tích, so sánh, thống kê ể nghiên cứu tổ chức và hoạt ộng thanh tra Quốc

hội một số n°ớc trên thế giới, qua ó ánh giá °ợc hiệu quả hoạt ộng của loạithiết chế này trong bộ máy nhà n°ớc

Báo cáo tổng thuật: nhóm tác giả sử dụng chủ yếu ph°¡ng pháp phân tích, sosánh ể rút ra kết luận về vị trí, vai trò của Thanh tra Quốc hội trong việc kiểmsoát quyền lực nhà n°ớc ở nhà n°ớc pháp quyên Bên cạnh ó, ề tài có một sốgợi mở về việc áp dụng mô hình Thanh tra Quốc hội nhằm hoàn thiện bộ máynhà n°ớc ở Việt Nam trong vấn ề kiểm soát quyền lực ở giai oạn hiện nay

6 Các sản phẩm của ề tài

- Bao cáo tổng hợp

- Cac chuyên ề gồm:

Chuyên dé 1 Thanh tra Quốc hội - Thiết chế kiêm soát ộc

lập trong nhà n°ớc pháp quyền hiện ại

Chuyên ề 2 Thanh tra Quốc hội ở Thụy iển và Phan Lan

Chuyên ề 3 Thanh tra Quốc hội ở Croatia và Bồ ào Nha

- Bai báo: “M6 hình Thanh tra Quốc hội Thụy iển, Phan Lan và gid trị

tham khảo ở Việt Nam” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 2 tháng8/2017.

7 C¡ cầu của Báo cáo tong hợp kết quả nghiên cứu dé tài

1 Những vẫn ề lý luận về vị trí, vai trò của Thanh tra Quốc hội ở nhàn°ớc pháp quyền hiện ại

1.1 Nha n°ớc pháp quyền va nhu cầu kiểm soát quyền lực nhà n°ớc

1.1.1 T° t°ởng pháp quyền và nhà n°ớc pháp quyền

1.1.2 Mối quan hệ giữa Nhà n°ớc pháp quyền và nhân quyền

1.2 C¡ chế kiểm soát quyền lực trong nhà n°ớc pháp quyền

1.2.1 Khái niệm c¡ chế kiểm soát quyền lực

1.2.2 Các c¡ chế kiểm soát quyền lực ở nhà n°ớc pháp quyền

1.3 Thanh tra Quốc hội — Thiết chế kiểm soát quyền lực ộc lập trong nhà

n°ớc pháp quyền hiện ại

1.3.1 Sự ra ời của mô hình Thanh tra Quốc hội

1.3.2 Kiểm soát quyền lực nhà n°ớc của Thanh tra Quốc hội trong nhà n°ớc

pháp quyền

2 Tổ chức và hoạt ộng Thanh tra Quốc hội một số n°ớc trên thế gidivamột số gợi mở cho Việt Nam

2.1 Thanh tra Quốc hội của Thụy iền và Phan Lan

2.1.1 Thanh tra Quốc hội Thụy iển

2.1.2 Thanh tra Quốc hội Phần Lan

2.2 Thanh tra Quốc hội của Croatia và Bồ ào Nha

2.2.1 Thanh tra Quốc hội Croatia

2.2.2 Thanh tra Quốc hội Bồ ào Nha

2.3 Nhận xét về tổ chức và hoạt ộng Thanh tra Quốc hội trên thế gidi vamột sô gợi mở cho Việt Nam

1 Những vấn ề lý luận về vị trí, vai trò của Thanh tra Quốc hội ở nhàn°ớc pháp quyền

1.1.Nhà n°ớc pháp quyền và nhu cầu kiểm soát quyên lực nhà n°ớc

1.1.1 T° trởng pháp quyên và nhà n°ớc pháp quyền

Về mặt thuật ngữ, Châu Âu lục ịa th°ờng sử dụng khái niệm pháp quyên,

hay nhà n°ớc pháp quyên (Etat de droit/ Rechsstaat) Còn theo cách hiểu

Anh-Mỹ, với thuật ngữ khá t°¡ng ồng là rule of law, có thé hiểu là sự cai trịthống

có ngh)a vụ phải tuân theo pháp luật ể có °ợc iều ó, các ạo luật do nhàn°ớc ban hành, hay pháp luật thực ịnh, phải là sự phản ánh và không °ợc tráipháp luật tự nhiên Theo N D Arora_ Giáo s° ại học Kinh tế và kỹ thuật

Berlin, pháp quyền (rule of law) °ợc hiểu là "sự cai tri của luật pháp, luật phápnh° úng ngh)a của nó: tức là luật pháp là thứ cai trị chứ không phải là ng°ờithực thi pháp luật [cai trị]; trên thực té, những ng°ời vận hành pháp luật lại cóbồn phận thi hành pháp luật theo ngh)a của nó, chứ không phải nh°

* Cách hiểu Anh-Mỹ về pháp quyền hay pháp trị (rules of law) khá t°¡ng ồng với quan iểm nhà n°ớc pháp

quyền (Etat de droit/ Rechsstaat) của châu Âu lục ịa Trong thuật ngữ Etat de droit, từ droit vừa có ngh)a là lẽ phải, vừa có ngh)a là quyền, vừa có ngh)a là pháp luật Còn trong từ rule of law, rule có ngh)a là cai trị, thống trị.

Khái niệm rule of law nhấn mạnh ến vai trò và vị trí th°ợng tôn của pháp luật trong việc iều chỉnh các chuẩn

mực xã hội theo ngh)a không phải nha n°ớc cai trị mà là pháp luật cai trị Do ó, nhà n°ớc phải ứng d°ới pháp

luật tự nhiên.Tham khảo thêm: Nguyễn Sỹ Ding, Pháp quyển hay pháp trị, ng tại tạp chi Tia sáng:

http://tiasang.com.vn/Default.aspx?tabid=62& News=257&Category ID=3

ng°ời ó muốn nó có ngh)a là gi."

- Pháp luật có vai trò trọng tài công bằng, diéu hòa lợi ích của các bên trong

những moi quan hệ xã hội cu thể thuộc các mặt kinh tế, vn hóa, chính trị.v.v.

Theo cách hiểu này, pháp luật phải ứng giữa lợi ích của mọi chủ thé, không

thiên lệch về bat kỳ ai, dù ó là cá nhân, tô chức, ảng phái, giai cấp nào Phápluật phải công bằng một cách tuyệt ối Có một câu ngạn ngữ tiếng Latin nổitiếng ã nói lên iều nay: Lex iniusta non est lex! (Luật mà bat công thì khôngphải là luật!)

Nh° vậy, t° t°ởng pháp quyên hiểu theo ngh)a rộng nó là một chế ộ xã hội

mà ở ó tất cả mọi ng°ời ều bình dang tr°ớc pháp luật, không ai ứng trên

pháp luật, kể cả nhà n°ớc Nhà n°ớc, hay những ng°ời cầm quyền, do ó, phải

nhận thức rng chân lý cao nhất không phải thuộc về mình mà thuộc về phápluật Nhà n°ớc pháp quyền ặt trong mối quan hệ với chế ộ pháp quyền có thểxác ịnh ó là một thành tố c¡ bản tạo nên chế ộ pháp quyên

Từ ây, có những quan niệm chung về Nhà n°ớc pháp quyền giúp chúng tahiểu rõ h¡n về mô hình nha n°ớc này: Nhà n°ớc pháp quyền chính là mô hìnhnhà n°ớc tôn trọng tính tối th°ợng của pháp luật mà pháp luật ở ây phải °ợc

hiểu là “pháp luật thông th°ờng chứ không phải là những ảnh h°ởng chính trị,

và loại frừ sự cua quyên, hoặc ặc quyền, hoặc thậm chí là phạm vi quyền tu

quyết ịnh quá lớn ối với chính quyén” - A.V Dicey”: Hay một cách chi tiết

h¡n: “ể ludn chứng cho sự ràng buộc Nhà n°ớc bằng pháp luật, tat yếu phải

thừa nhận những quy phạm ứng trên Nhà n°ớc Những quy phạm ó không thểbắt nguồn từ ý chi chủ quan của Nhà n°ớc, không thé nm trong pháp luật màNhà n°ớc ặt ra ó chỉ có thể là các quy phạm của phạm trù ạo ức, của

9 : :

Theo N D Arora, Polotical science, Tata McGraw Hill, 2011, mục 6-3 Nguyên van: "Rule of law is the rule of law, law as it is: it is the law that rules and not person who enforces the law; in fact, the person operating the

ia is under obligation to enforce the law as it is, and not as he/she wants it to mean."

Introduction to the Study of the Law of the constitution, 9 Med, MacMillan and Co.,Limited, London (1950), tr

202, theo Luận án tiến s): “Tinh ộc lập của tòa án” — TS Tô Vn Hòa

biếu hiện về quyên lực của chính phủ ều có khả nng do ếm °ợc theo cáctiêu chuẩn pháp luật và có khả nng chống lại mọi nguy c¡ và ảnh h°ởng xấubằng những ph°¡ng tiện trì thức dé bảo ảm trật tự; c¡ sở của nhà n°ớc là ÿ

t°ởng về công lý, công bằng dựa trên sự công nhận và tiếp nhận hoàn toàn giátrị toi th°ợng của nhân cách con ng°ời, °ợc bảo ảm bởi các thể chế làmkhuôn khổ của trật tự tự do, dân chủ, quyén con ng°ời, an toàn cho các công

12

dan”- (Fritz Stier-Somlo)

1.1.2 Mối quan hệ giữa Nhà n°ớc pháp quyén va nhân quyên

Có thé khang ịnh, t° t°ởng triết học về quyền con ng°ời chính là c¡ sở chot° t°ởng pháp quyên hiện ại hình thành Cụ thé h¡n, ó chính là dong t° t°ởngtriết học thời kỳ Khai sáng (Lumière) với những ại iện tiêu biểu nh° Jean-Jacques Rousseau, Voltaire, Montesquieu hay John Stuart Mills Vào thời kynay, với su anh h°ởng từ triết học chính trị của J.Locke, các nhà triết học Khai

sáng ở Pháp ã dần hình thành những ý niệm về các quyền hién nhiên (évident)

của con ng°ời “Các triết gia Khai sáng ã muốn thiết lập những quyên nhất

ịnh mà mọi con ng°ời sinh ra ều °ợc h°ởng ó chính là những gì mà họ

gọi là quyên tự nhiên t” Với tinh thần dé cao quyền con ng°ời, các nhà triết

học thời kỳ này tìm ến pháp luật với t° cách là một công cụ hiệu quả ể bảo

ảm các quyền ó Chính Montesquieu ã nói: "Giá tri chính yếu của pháp luật

5 sỹ Ấy des 3 : T = tệ b

là thiết lập quyến cho mọi ng°ời °ợc tự do suy ngh)."

Tuy nhiên, nêu i vào tìm hiéu một cách sâu sac h¡n thì có thê thay, t° t°ởng

về quyền con ng°ời xuất phát từ chủ ngh)a cá nhân trong triết học, °ợc bắt

11 ‘ ee wt £

P.Novgorotsev: “Pháp luật và nhà n°ớc”, Tạp chí những van ê triét học và tâm ly, tiêng Nga sô 74, 1904 Tr.

439 — trích dẫn theo PTS Nguyễn Vn Niên, “Xây dựng Nhà n°ớc pháp quyền Việt Nam — Một số vấn ề lý

luận và thực tiễn”, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội 1996, tr.31

nguồn từ thời kỳ cô ại ở các n°ớc ph°¡ng Tây, nh° Alain Laurent ã tổng kết

về chủ ngh)a cá nhân: “thai nghén trong một giai oạn kéo dài từ Socrate ếnMontaigne, tồi ột nhập bằng một cuộc 'cách mạng kiểu Copernic' trong thé kỷXVII và XVIII và ạt tới sự giải phóng tuyệt doi trong thé ky XIX” Chủ ngh)a cánhân ở ây chính là ề cao con ng°ời cá nhân với t° cách ộc lập của nó, nh°lời bàn của Marx, trong tiêu luận Về vấn dé Do thái (La question juive-1841), cá

nhân ở ây ngh)a là "mộ: cá nhân tách khỏi cộng ồng, bó hẹp vào chính mình,chi quan tâm tới lợi ích riêng mà thôi và vâng theo cai riêng tu võ oản của

(15)

mình.” Chính John Stuart Mill, trong phan trình bày về c¡ sở học thuyết củamình, ã ứng trên lập tr°ờng rằng: "Trong phan c° xử giới hạn liên can ếnbản than anh ta, sự ộc lập cua anh ta nh° một quyền hạn là tuyệt ối Conng°ời ca nhân là chúa tế ối với chính bản thân anh ta, ối với thân thể và tâm

hôn riêng của anh ta mi Và học giả Alain Laurent ã kết luận "Nhin lại quá

khứ, rõ ràng là hình t°ợng ca nhân và quyên tự do xem nh° gid trị tối cao củacon ng°ời ã nảy sinh và mang tính chất chặt chẽ về lịch sử trong mối t°¡ng

liên thâm tram với nhau oT Nh° vậy, với dòng chảy sâu xa của tu t°ởng triết

học về chủ ngh)a cá nhân - con ng°ời cá nhân °ợc coi trọng h¡n so với những

dạng tổng thé nh°: gia ình, nhóm, giai cấp, dân tộc.v.v ã tạo c¡ sở cho việchình thành t° t°ởng triết học về quyền con ng°ời và từ ó ặt ra nhu cầu xâydựng chế ộ pháp quyền nhằm ảm bảo sự công bằng, bình ng và iều hòa lợiích của các chủ thé trong xã hội Có thé mô hình hóa logic này dé dé hiểu hon:

Triết học Khai sáng về Xây dựng chế ộ

Chủ ngh)a cá nhân — quyền con ng°ời —— pháp quyền

15 2 Ls T P 4

Do những tác pham cua Marx việt tr°ớc nm 1942 không °ợc °a vào Toàn tập nên tác giả tham khảo ban tiêng Pháp tại: http://classiques.uqac.ca/classiques/Marx_karl/question_juive/question_juive.pdf, trang 23 Nguyên van: "un individu séparé de la communauté, replié sur lui-méme, uniquement préoccupé de son intérét personnel et obéissant a son arbitraire privé."

John Stuart Mill, Bàn về fự do, Nguyễn Vn Trọng dich, Nxb Tri thức, Hà Nội, 2014 (tái bản lần thứ nm),

trang 37.

17 ‘ BI SỐ a A k P Ä nữa oe

Alain Laurent, Lịch sử ca nhân luận, (tai bản lần thứ nhat), Phan Ngoc dich, Nxb Thê giới, Ha Nội, 2001, trang 176.

B°ớc sang thời kỳ hiện ại, trên c¡ sở kế thừa các dòng t° t°ởng về nhânquyên tr°ớc ó và với xu h°ớng ngày càng dé cao quyền con ng°ời, nhà n°ớchiện ại coi việc bảo ảm nhân quyền là mục ích tối th°ợng ồng thời là ýngh)a tôn tại của mình iều này °ợc thé hiện rõ trong Tuyên ngôn ộc lập của

Mỹ nm 1776: “Tất cả mọi ng°ời sinh ra déu có quyên bình dang, Tao Hóa cho

họ những quyén không ai có thể xâm phạm °ợc Trong những quyên ấy, có

quyên °ợc sống, quyên tự do và quyền m°u cau hạnh phúc Rang ể ảm bảo

cho những quyên lợi này, các chính phủ °ợc lập ra trong nhân dân và có °ợc

3 , a „ Lor > l ^ 19 › những quyên lực chính áng trên c¡ sở sự nhát trí của nhân dân T° t°ởng

óng vai trò quan trọng trong việc ngn ngừa những nguy c¡ xâm phạm quyền

cá nhân, dù nguy c¡ ó có sinh ra từ âu, bất ké là cá nhân, ảng phái hay nhàn°ớc.

nhân quyển là những yếu tô ặc tr°ng truyền thong của chế ộ pháp quyên nl?

Hay có thé nói, mục ích của việc xây dựng nhà n°ớc pháp quyền chính là có

°ợc chế ộ pháp luật ảm bảo sự công bằng, ngn ngừa sự lạm quyền của nhà

n°ớc Trong chế ộ ó, nhà n°ớc và pháp luật óng vai trò iều hòa lợi ích củatất cả chủ thé trong xã hội, và do ó quyền con ng°ời °ợc bảo vệ một cách tốt

1.2.1 Khái niệm c¡ chế kiểm soát quyên lực

- Khái niệm và ặc iểm của kiểm soát quyén lực nhà n°ớc

Kiểm soát quyền lực nhà n°ớc thực chất là việc nắm bắt °ợc tổ chức vàhoạt ộng của các chủ thể thực hiện quyền lực nhà n°ớc, °ợc tiễn hành bởi cácc¡ quan nhà n°ớc hoặc từ phía nhân dân — chủ thé của quyền lực nhà n°ớc

nhằm bảo ảm các chủ thể thực hiện quyền lực một cách úng dan, không lạm

quyên hay sử dụng quyển lực nhà n°ớc vào mục ích t° lợi, di ng°ợc lại bảnchát của nhà n°ớc dân chủ.

Từ ây có thê rút ra một sô ặc iêm về kiêm soát quyên lực nhà n°ớc:

Về bản chất, kiém soát quyền lực nhà n°ớc chính là hạn chế quyền lực nhà

n°ớc Theo quan iểm của Aristote: “Quyên lực hoàn toàn °ợc ví với một dòngsông lớn Khi giữ nó trong phạm vi giới han cua hai bo, nó có cả vẻ dep va sự hữu ích, nh°ng khi no phá võ bờ thì nó sẽ quá hung dit nh° bị chặn dung giữadòng, nó sẽ cuốn trôi mọi thứ, tan phá và hủúy hoại bat cứ noi nào mà nó di

gud” , sự giới hạn quyén lực chính là tao ra “hai bờ” dé ảm bảo cho “dong

sông quyền lực” °ợc vận hành một cách suôn sẻ, hữu ích Nh° vậy, trong nhàn°ớc pháp quyền, sự mở rộng tới vô han của quyên lực nhà n°ớc là bat khả, nhà

n°ớc không phải là chủ thể có thé làm mọi thứ, sự giới hạn quyên lực nhà n°ớc

ở ây chính là pháp luật của chế ộ pháp quyền Hay nói cách khác nhà n°ớc

không thé có những quyết ịnh hay hành vi i ng°ợc lại với những “guy tắc ứng

xử phù hợp với ạo ức, phản anh °ợc giả trị nhân vn chung của loài

N3 x ¬ Ầ Ä g we OP , ; ros sử ng°ời”, nhà n°ớc cing không thê “can thiệp hành chính vào qua trình tự diéu

; ; ¬-

chỉnh của xã hội”

Mục ích của kiểm soát quyền lực chính là làm lành mạnh hóa nhà n°ớc vàbiến nhà n°ớc trở về với úng vị trí “công bộc” của nó trong quan hệ ối vớinhân dân Nhà n°ớc phục vụ cho lợi ích của nhân dân, trên c¡ sở ó, nhà n°ớcmới ảm bảo quyén con ng°ời °ợc bảo vệ và thúc day, không bị xâm phạm bởi

tổ chức hay cá nhân và ặc biệt là chính bản thân nhà n°ớc

Doi t°ợng chịu sự kiểm soát quyên lực chính là các co quan nhà n°ớc vàcách thức mà các c¡ quan nhà n°ớc thực hiện quyền lực nhà n°ớc Thực ra, c¡quan nhà n°ớc là tô chức °ợc vận hành bởi những con ng°ời nắm giữ các chức

vụ trong các c¡ quan ó Cho nên, kiểm soát các c¡ quan nhà n°ớc chính là

kiểm soát °ợc hành vi của những ng°ời nắm giữ quyên lực nhà n°ớc trong cácc¡ quan nhà n°ớc, ảm bảo rằng họ không thực hiện các hoạt ộng nam ngoai

tham quyén, chức nang của minh, déng thời việc thực hiện nhiệm vu quyền hạn phải thực sự úng ắn, phù hợp với lợi ích của nhân dân, xã hội.

Nội dung của kiểm soát quyền lực chính là sử dụng các biện pháp nh° kiểmtra, thanh tra, giám sát, hay các c¡ chế kiềm chế, ối trọng ể nắm bắt °ợchành vi của của những chủ thể nắm giữ quyền lực nhà n°ớc

Nh° vậy, với những ặc iểm của nhà n°ớc pháp quyền nh° phan ầu phântích và hiểu về kiểm soát quyền lực thi có thé thấy, kiểm soát quyền lực nhàn°ớc trong nhà n°ớc pháp quyền óng vai trò rất quan trọng ây là yếu tổkhông thé thiếu ể xây dựng °ợc nha n°ớc pháp quyên với mục ích sau cùng

là có °ợc một chế ộ mà quyền con ng°ời °ợc ề cao và bảo vệ Có thể môhình hóa mối quan hệ giữa nhà n°ớc pháp quyên, vấn ề kiểm soát quyền lựcnhà n°ớc và nhân quyên nh° sau:

- Nhà n°ớc pháp l Kiểm soát De : Nhân quyên

iều kiện c¡ quyên Mục ích

bản quyền lực

Ss Fd

- Khái niệm và ặc diém co chê kiêm soát quyên lực ở nhà n°ớc pháp quyên

Về mặt thuật ngữ, c¡ chế °ợc hiểu theo nhiều ngh)a, cu thé: C¡ chế có théhiểu là “máy móc, bộ may, co cau” Chang hạn, c¡ chế nhà n°ớc (bộ máy nhà

n°ớc) Theo từ iển tiếng Việt: “C¡ chế là cách thức, sắp xếp tổ chức ề lam

°ờng h°ớng, c¡ sở theo ó mà thực hiện” Theo quan iểm của GS.TS triết họcPhạm Ngoc Quang: “C¡ chế là khái niệm dùng dé chỉ một chuỗi những khâu liên

23

,

kết với nhau theo một logic nhất ịnh, nhờ vậy mục tiêu °ợc thực hiện `

Nh° vậy, từ khái niệm c¡ chế và khái niệm kiểm soát quyền lực có thé rút rakhái niệm về c¡ chế kiểm soát quyền lực nhà n°ớc: /à ph°¡ng thức, quy trình,quy ịnh và các thiết chế có liên quan ến việc kiểm soát quyên lực nhà n°ớc,gắn kết chặt chẽ với nhau hợp thành một chỉnh thể, thông qua ó việc kiểm soátquyên lực nhà n°ớc °ợc thực hiện, nhằm ngn ngừa, loại bỏ những nguy co,những việc làm sai trái của nhà n°ớc, c¡ quan, nhân viên nhà n°ớc trong việc

tổ chức và thực hiện quyén lực nhà n°ớc, bảo ảm cho quyền lực nhà n°ớc

°ợc tổ chức và thực hiện theo úng các quy ịnh của Hiến pháp, pháp luật,

úng mục ích mong muốn và có hiệu quả

ặc iểm của c¡ chế kiểm soát quyền lực ở nhà n°ớc pháp quyền

Về bản chất, c¡ chễ kiểm soát quyền lực nhà n°ớc °ợc hình thành từ các thêchế, các thiết chế liên quan ến việc kiểm soát quyền lực nhà n°ớc, sự t°¡ng tácgiữa các yếu tổ của c¡ chế nhằm ạt °ợc những mục ích của việc kiểm soát

Về hình thức, c¡ chễ kiểm soát quyền lực khá a dạng: C¡ chế kiểm soátquyên lực nhà n°ớc từ phía nhà n°ớc (các c¡ quan nhà n°ớc); c¡ chê kiêm soát

quyền lực nhà n°ớc của nhân dân (các tổ chức chính trị, chính trị xã hội, tổ chứcdân sự và công dân) Trong nhà n°ớc pháp quyền hiện ại, tr°ớc sự biến ổiphức tạp của xã hội cing nh° sự thay ôi trong hoạt ộng của nhà n°ớc, c¡ chếkiểm soát quyền lực òi hỏi cần phải a dạng về các hình thức kiểm soát, theo

ó, sẽ có thêm nhiều hình thức kiểm soát mang tính bổ trợ cho các hình thức

kiểm soát truyền thông dé phát huy mặt tích cực, °u iểm và bổ trợ nhằm giải

quyết những hạn chế của các hình thức kiểm soát truyền thống

Về ý ngh)a, xây dựng c¡ chế kiểm soát quyên lực là co sở ể kiêm soát quyềnlực °ợc thực hiện một cách hiệu quả Có thể thấy, ể một hoạt ộng có tínhhiệu quả rõ ràng cần phải dựa trên c¡ chế nhất ịnh, do ó, muốn ảm bảo kiểm

soát quyền lực nhà n°ớc °ợc thực hiện nghiêm túc và có hiệu quả thì nó phải

°ợc vận hành theo c¡ chế nhất ịnh Hay nói cách khác, cần phải có hệ thôngpháp luật ầy ủ, chặt chẽ làm c¡ sở pháp lý rõ ràng từ xác ịnh các chủ thể cóthâm quyền kiểm soát quyền lực nhà n°ớc ến ối t°ợng, nội dung, hình thức,

quy trình, hậu quả pháp lý của việc kiểm soát

1.2.2 Các c¡ chế kiểm soát quyền lực nhà n°ớc trong nhà n°ớc phápquyên hiện ại

- Về co chế kiểm soát quyển lực từ phía nhà n°ớc, c¡ ché nay cing

có sự phát triển về hình thức ở nhà n°ớc pháp quyên hiện ại:

Thứ nhất, hình thức kiểm soát quyên lực truyền thong — kiểm soát quyển lựctrên c¡ sở phân chia quyền lực:

Hình thức kiểm soát quyền lực phổ biến ầu tiên trong thời kỳ hiện ại xuấtphát từ học thuyết phân quyền °ợc John Locke ặt nền móng vào cuối Thế kỷ

với tác phẩm “Về chính quyên dân sự - Chuyên luận thứ hai về phạm vi chan

chính và mục ích của chính quyền dân sự (Concerning civil government,second essay concerning the true original extent and end of civilgovernment,1690) va sau ó °ợc Montesquieu phát triển trong tác phẩm kinh

iển “Tinh thần pháp luật” (The spirit of the laws, 1748) Thuyết phân quyền làmột trong

23 5 sa Se op of "- we 5 ¬ ` “i oaDoan Thi Ngọc Hải, Quan niệm về kiểm soát và c¡ chế kiểm soát quyên lực nhà n°ớc ở n°ớc ta hiện nay,http://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ltem ID=1929.

những học thuyết nền tảng của cách mạng t° sản vào nửa cuối thế kỷ 18 Sau khicách mạng t° sản thành công, nhà n°ớc t° sản ều vận dụng học thuyết nàytrong quá trình xây dựng bộ máy nhà n°ớc với mục ích là kiểm soát quyên lựcnhà n°ớc nhằm duy trì sự tồn tại lâu dài của hình thức nhà n°ớc này cing nh°

phản ánh °ợc các t° t°ởng về nhân quyên lúc bấy giờ Học thuyết phân quyền

ban ầu có nội dung tập trung phân chia các nhánh quyền c¡ bản của quyên lựcnhà n°ớc, trong ó phổ biến là theo quan iểm của nhà t° t°ởng Montesquieu,phân quyền lực nhà n°ớc thành ba nhánh quyền: Lập pháp, Hành pháp, T° pháptheo nguyên tắc: Các co quan nam giữ các nhánh quyên này phải °ợc ộc lập,hoạt ộng kiềm chế và ối trọng (checks and balances) Ông ã viết: “Khi quyênlập pháp và hành pháp °ợc sát nhập lại trong tay của cùng một ng°ời hoặc cùng một Viện nguyên lão thì sẽ không còn gi là tự do nữa, bởi vì ng°ời ta sợrằng chính nhà vua hoặc viện ấy sẽ ban hành ra những ạo luật ộc tài ể thihành chúng một cách ộc tài Cing không có tự do nếu quyên lực t° pháp không

°ợc chia tách khỏi các quyên lực lập pháp và hành pháp Nếu nó nhập lại vớiquyên lập pháp thì cuộc sống và tự do của công dân sẽ bị ặt vào tình thé °ợc

iều khiển một cách ộc oán, vì quan tòa cing ồng thời là nhà lập pháp Nếu

nó °ợc nhập lại với quyên hành pháp, thi quan tòa sẽ có cả sức mạnh của kẻ

àn áp Nếu một ng°ời hay một tô chức của quan chức hoặc của quỷ tộc hay

của dân chúng nm luôn cả ba thứ quyên lực nói trên thì tất cả sẽ mắt hết”.

Nguyên tắc phân quyên thực sự là yếu t6 rất quan trọng ể kiểm soát quyền lựcnhà n°ớc.

Thứ hai, hình thức kiểm soát bồ trợ cho hình thức kiểm soát quyên lựctruyền thông — Các c¡ quan kiểm soát ộc lập:

Có thể thấy ây là hình thức mới xuất hiện trong nhà n°ớc pháp quyền hiện

ại so với hình thức kiểm soát quyền lực truyền thống Sự hình thành hình thức

kiểm soát bố tro này xuất phát từ nhu cau thực tiễn, cụ thé: Trong một xã hội

24 5 ‘ 8

Monstequieu, “Bàn về tinh thân pháp luật”, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, 2004, tr 266 (ng°ời dich: Trân Thanh Dam)

Trgày càng phát trrêm và có nhiều biến ổi phức tạp, iều này ảnh h°ởng trực tiếp

ến mức ộ khác nhau về vai trò của từng nhánh quyền trong ời sông xã hội,

ồng thời kéo theo sự ảnh h°ởng mối quan hệ giữa các nhánh quyền trong tổchức bộ máy nhà n°ớc Nhánh hành pháp trở nên mạnh h¡n vì vai trò quản lý xãhội ngày càng a dạng, nhánh lập pháp không thể làm luật ể iều chỉnh mọiquan hệ xã hội có nhu cầu mà ở một số l)nh vực phải ủy quyền lập pháp cho

những chủ thể sát sao với ời sống xã hội h¡n trong ó chủ yếu là nhánh hành

pháp và chính quyền ịa ph°¡ng Nh° vậy, sự tách bạch giữa các nhánh quyềnngày càng trở nên khó khn, học thuyết phân quyền trong vấn ề kiểm soátquyên lực trong thời kỳ hiện ại d°ờng nh° không thé vận dụng một cách tuyệt

ối Nói nh° GS.TS ào Tri Úc: “Ly luận và thực tiễn tổ chức quyên lực nhàn°ớc từ ó ến nay ã chỉ ra rang, phân quyên với bộ ba quyên lực chỉ là iều

2 99

tôi thiểu cho một nên dân chủ và do ó, cân phải có những c¡ chê kiêm soát

bổ trợ cho nguyên tắc phân quyền trong việc kiểm soát quyên lực

Hình thức kiểm soát quyền lực nhà n°ớc bồ sung cho học thuyết phân quyềntrong nhà n°ớc thời kỳ hiện ại ó chính là sự xuất hiện của các loại c¡ quankhông nằm trong các nhánh quyền lực truyền thông mà thuộc nhánh quyền ộclập với chức nng kiểm soát các c¡ quan trong các nhánh quyền lực truyềnthống ở những ph°¡ng diện khác nhau nh°: Thanh tra Quốc hội, Ủy ban nhân

quyên, Hội ồng bầu cử quốc gia °ợc gọi chung là c¡ quan hiến ịnh ộc lập

hay c¡ quan kiểm soát ộc lập

Các thiết chế hiến ịnh ộc lập °ợc lập ra với nhu cầu có °ợc một c¡ quanvận hành một cách vô t°, khách quan, phi ảng phái, chỉ phục vụ lợi ích chungcủa toàn xã hội Do vậy, các thiết chế hiến ịnh ộc lập có những ặc tr°ng c¡bản sau:

+ Ra ời do nhu câu ngày càng mở rộng chức nng của nhà n°ớc.

` ào Trí Úc, Các thiét chế hiến ịnh ộc lập, trích từ: GS.TSKH ào Tri Úc, GS.TS Nguyễn Thị M¡, TS

Nguyễn Vn Thuận, TS Vi Công Giao, Các thiết chế hiến ịnh ộc lập Kinh nghiệm quốc tế và triển vọng ở

Việt Nam, Nxb ại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2012, trang 12.

+ Không phụ thuộc vào các thiết chế thuộc các nhánh quyền lực lập pháp,hành pháp và t° pháp;

+ Có trách nhiệm giải trình song không chịu sự kiểm tra ràng buộc th°ờng

xuyên của các thiết chế khác;

+ Có những chức nng nhiệm vụ o hiến pháp quy ịnh;

+ Mang tính chất chuyên môn thuần túy, có những chức nng, thâm quyền

riêng trong một số l)nh vực nhất ịnh.

Một vẫn ề quan trọng làm nên “th°¡ng hiệu” của các thiết chế hiễn ịnh ộc

lập ó là “tính ộc lập” của chúng ề ảm bảo tính ộc lập này, ịa vị củachúng °ợc nâng lên tầm “hiến ịnh”, với một sự ảm bảo pháp lý cao nhất từ

hiến pháp Cing theo GS ào Trí Úc, tính ộc lập của các thiết chế hiện ịnh

ộc lập °ợc thé hiện qua các yêu cầu là:

+ Thiết chế ó phải bao gồm những c¡ quan không chịu sự phụ thuộc theoquan hệ trên — d°ới ối với một c¡ quan thuộc nhánh quyên lực khác hay củacác c¡ quan khác.

+ Thiết chế ó có những chức nng pháp lý và ặc iểm tổ chức °ợc hiếnpháp quy ịnh.

+ Các c¡ quan trong thiết chế là một hệ thống tô chức, có thé tập trung hoặc

phi tập trung nh°ng thông nhất về chức nng và nhiệm vu

+ Các chức nng, thâm quyền của các c¡ quan nhà n°ớc trong thiết chế ó

phải mang tính chat là những chức nng, thâm quyền phổ quát mà không mangtính quản lý ngành Chang hạn, chức nng của Kiểm toán nhà n°ớc là kiểm tra,giám sát về nguôn tài chính công, bat ké nguồn tài chính công ang nm ở l)nhvực nào: giáo dục, y tế, khoa học công nghệ hay công nghiệp, nông nghiệp, v.v

Bản thân óng vai trò là c¡ quan kiểm soát quyền lực nh°ng chúng không cóthâm quyên can thiệp vào phạm vi chức nng và nhiệm vụ của các thiệt chê của

những nhánh quyền lực khác Ý ngh)a của c¡ quan kiểm soát ộc lập trong bộmáy nhà n°ớc theo chúng tôi thê hiện ở chỗ:

Sự tén tại của c¡ quan kiểm soát ộc lập tạo ra một c¡ chế mới cho việc kiểmsoát nhà n°ớc, bổ trợ cho c¡ chế kiểm soát quyền lực truyền thống Nếu nh°thuyết phân quyền h°ớng tới sự kiềm chế ối trọng giữa các c¡ quan, trong ó

ặt ra các yêu cầu về việc nhiệm vụ và thâm quyền của co quan này phải hạnchế bớt sự lạm quyền của c¡ quan khác thì gốc rễ quyền lực của c¡ quan kiểm

soát ộc lập lại chính từ tính ộc lập của nó mà sinh ra Thật vậy, thuyết phân

quyên thuần túy khiến cho các c¡ quan có mối quan hệ rắc rối (chang hạn theo

hiến pháp Hoa Kỳ 1787, quốc hội có quyền luận tội tổng thống, phê chuẩn cácchức danh trong nội các còn tong thống lại có quyền phủ quyết các ạo luật của

quốc hội.v.v.) iều này khiến cho hoạt ộng kiểm soát từ phía các c¡ quan này

chịu ảnh h°ởng nặng nề bởi chính trị và lợi ích Trong khi ó, một c¡ quan hoàntoàn vô t°, khách quan nh° các c¡ quan kiểm soát ộc lập có thể thực hiện côngviệc của mình một cách chính áng và công bng Có thể nói rng từ khía cạnhnày, các thiết chế kiểm soát ộc lập ã óng vai trò quan trọng trong việc khắcphục hạn chế của thuyết phân quyền Bên cạnh ó, thiết chế kiểm soát ộc lậplàm việc theo h°ớng chuyên nghiệp Chính sự chuyên môn hóa trong hoạt ộngcủa thiết chế kiểm soát ộc lập giúp nó giới hạn phạm vi can thiệp của mình

ồng thời nâng cao chất l°ợng va vai trò của nó iều này khắc phục phan naocác mô hình kiểm soát nội bộ khi mà hoạt ộng kiểm soát còn chồng chéo vớicác chức nng khác.

- _ Về c¡ chế kiểm soát quyên lực từ xã hội:

Bên ngoài c¡ chế kiểm soát quyền lực từ chính các c¡ quan nhà n°ớc, cần thấy

rang trong xã hội cing tồn tại rất nhiều nhân tố óng vai trò tích cực trong việc

kiểm soát quyền lực của nhà n°ớc Sự kiểm soát quyền lực của xã hội có tínhkhách quan và phản ánh d° luận của xã hội tr°ớc các hoạt ộng của nhà n°ớc.Xét về mặt kết cấu, xã hội °ợc nhìn nhận nh° một hệ thong phức tap với

câu trúc bao gôm các thành tô khác nhau bao gôm: cá nhân, tô chức chính trị, tô chức chính trị - xã hội, tô chức xã hội dân sự.v.v Môi thành tô kê trên lại óng những vai trò khác nhau trong sự kiêm soát quyên lực nhà n°ớc từ phía xã hội nói chung.

C¡ sở cho c¡ chế kiểm soát từ phía xã hội ối với quyền lực nhà n°ớc óchính là yếu tố dân chủ Nền dân chủ là một chế ộ mà ở ó quyên lực nhà n°ớcnằm trong tay ng°ời dân Từ nên dân chủ trong tiếng Anh: Democracy có nguồngốc từ hai từ trong tiếng Hy Lạp ó là: Demos (bình dân) và Kratos (làm chủ).Xuất hiện từ ở Athen sau cải cách của Cleisthenes, dan chủ ã trở thành một t°

t°ởng v) ại và °ợc học hỏi bởi các quốc gia cận ại Yêu cầu của nền dân chủ

ó là ng°ời dan °ợc thực sự làm chủ nhà n°ớc của họ iều nay có ngh)a rang

nhà n°ớc “tựa hồ nh° ứng trên xã hội” nh°ng gốc rễ của nó phải bắt nguồn từ

xã hội Giống nh° một cái cây cao, tỏa bóng rộng nh°ng thân, rễ của nó phải gắn

chặt với ất Nh°ng không thê có một chính phủ toàn dân, chỉ có một số ng°ời

nhất ịnh °ợc nhân dân tin t°ởng gửi gam trao cho việc thực hiện quyền lựcnhà n°ớc Và dé ng°ời dân yên tâm rng những chủ thể này làm úng bốn phancủa mình thì tất yếu ng°ời dan phải °ợc kiểm soát quyên lực

Ng°ời dân có thể kiểm soát bng các ph°¡ng thức quyết ịnh một số van déquan trọng về tổ chức, hoạt ộng của bộ máy nhà n°ớc hay một số vấn ề quantrọng của ất n°ớc thê hiện thông qua các quyền c¡ bản là quyền bầu cử, quyền

°ợc tr°ng cầu ý dân Bên cạnh ó, ng°ời dân thực hiện việc kiểm soát bằngviệc yêu cầu c¡ quan nhà n°ớc giải trình về hoạt ộng của mình, thực hiện

quyên khiếu nại, t6 cáo nếu thay co quan nhà n°ớc hay quan chức nhà n°ớc cóhành vi xâm phạm ến lợi ích của bản thân hay xã hội

Trong nhà n°ớc pháp quyên hiện ại, kiêm soát quyên lực nhà n°ớc từ chính nhà n°ớc và kiêm soát quyên lực nhà n°ớc từ phía ng°ời dân êu °ợc chú trọng Bởi lẽ, nêu chỉ vận dụng một trong hai c¡ chê thì ch°a thực sự kiêm soát quyên lực một cách triệt ê vì moi c¡ chê kiêm soát lại có những °u

hiện °ợc ảm bảo bởi quyền lực nhà n°ớc, có c¡ sở vật chất và ội ngi nhânlực có chuyên môn, nghiệp vụ Nh°ng hạn chế là có thể không khách quan nếu

bị ảnh h°ởng bởi t° t°ởng chính trị hoặc lợi ích Kiểm soát quyền lực từ phíang°ời dân th°ờng sẽ khách quan vì lợi ích của ng°ời dân °ợc ảm bảo trên c¡

sở sự trong sạch và làm úng bổn phận của nhà n°ớc Tuy vậy, ng°ời dânth°ờng ở thé bị ộng, không °ợc trang bị ầy ủ c¡ sở vật chất hay sự chuyênnghiệp dé thực hiện °ợc quyền của mình trong vấn dé kiểm soát quyền lực.1.3 Thanh tra Quốc hội — c¡ quan kiểm soát quyền lực ộc lập trongnhà n°ớc pháp quyền hiện ại

1.3.1 Sự ra doi cua Thanh tra Quốc hội

Trong SỐ các co quan hiến ịnh ộc lập thì Thanh tra Quốc hội °ợc xếp vàomột trong những loại c¡ quan iển hình nhất Mô hình Thanh tra Quốc hội là môhình °ợc xây dựng khá phổ biến ở các n°ớc ông Âu, Trung và Nam Mỹ

nh°ng lại bắt nguồn từ ất n°ớc Thụy iển Xét về mặt thuật ngữ,

„Parliamentary Ombudsman“ (Thanh tra Quốc hội) là tên gọi chung của mộtthiết chế tại một số quốc gia nh° Thụy iển, Phần Lan, Dan Mạch hay Nauy

Tại một số quốc gia, thuật ngữ ,,Justice Ombudsman“ (Thanh tra công lý) hay

một vài cách gọi khác cing °ợc sử dụng với ý ngh)a t°¡ng tự Trong một sốtr°ờng hợp, những thuật ngữ này °ợc dùng ể “ám chỉ” cả Vn phòng Thanhtra Nghị viện cing nh° một cá nhân thanh tra cụ thể Vào những nm 1960,phong trào về Thanh tra Quốc hội ã °ợc nhân rộng tại các n°ớc nh° ức,Anh, Canada, Hà Lan, Thụy S), Ireland, Áo, Ấn ộ và thậm chí cả tại Mỹ Hiệnnay theo thông kê không chính thức, ã có 115 quốc gia trên thế giới ã thànhlập Thanh tra Quốc hội ở các cấp hành chính khác nhau Có nhiều quốc gia ãthành lập không phải một mà là nhiều c¡ quan Thanh tra Quốc hội khác nhau

2 k ` , ` 28 trên lãnh thô quôc gia minh, vi dụ Australia, Pakistan, Argentina, Hoa Kỳ v.v.

28 va th

Xem www.theioi.org/ioi-members.

Trong ó, có khoảng trên 60 n°ớc trên thế giới ã thành lập c¡ quan nhân quyền

A RLS k a nf oe

quôc gia theo mô hình Thanh tra quôc hội nay

Thiết chế Thanh tra Quốc hội ở các quốc gia khác nhau là không hoàn toàngiống nhau Tuy nhiên, ặc iểm c¡ bản của thiết chế này là tính chất hoạt ộng

ộc lập nh°ng vẫn giữ “sự kết nối” với Quốc hội/Nghị viện ở một mức ộ nhất

ịnh Thanh tra Quốc hội ngày nay là c¡ quan của nhà n°ớc có sự kết hợp tínhnng của thanh tra cô iển với việc mở rộng phạm vi chức nng, hoạt ộng trongtrong một số l)nh vực khác, trong ó phổ biến là l)nh vực bảo vệ quyền con

ng°ời Quyền hạn của Thanh tra hầu hết bắt nguồn từ quyền lực của Nghị viện/

Quốc bội” hoạt ộng thông qua việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân

và thực hiện quyền thanh tra, iều tra theo quy ịnh của pháp luật

Tại các n°ớc Bắc Âu, Thanh tra Quốc hội có thâm quyền bao trùm toàn bộ

hệ thống chính quyên ở trung °¡ng lẫn ịa ph°¡ng ặc biệt, tại một số quốc gianh° Thụy iển và Phan Lan, thẩm quyên này còn có thé °ợc mở rộng sang cảtòa án ối với các quy ịnh về thủ tục tố tụng Còn các quốc gia Châu Âu khác,

tòa án lại không chịu sự chi phối của Thanh tra Quốc hội mà chỉ coi nh° một sự

lựa chọn thay thế hoặc bổ sung cho hệ thống t° pháp

Mô hình Thanh tra Quốc hội th°ờng xây dựng do một cá nhân ứng ầu, cóthé tập trung vào việc bảo vệ và thúc ây quyền con ng°ời và bên cạnh ó cònchú trọng vào thúc day quản trị tốt trong hành chính công Mô hình này dựa chủyếu vào nng lực và phẩm chất cing nh° uy tín của ng°ời Thanh tra và th°ờng

có ặc iểm chung:

- Là c¡ quan nhà n°ớc với chức nng bảo vệ và thúc ây quyền con ng°ời;

- Th°ờng °ợc lãnh dao bởi một cá nhân, có thẩm quyền ra quyết ịnh;

- Có thâm quyên tiép nhận khiêu nại cá nhân và tiên hành iêu tra;

*°GS TSKH ào Trí Úc - Các thiết chế hiến ịnh ộc lập-Kinh nghiệm quốc tế và triển vọng ở ViệtNam, Nxb ại học quốc gia Hà Nội, tr.38.

30 k 2 x a

Tuy nhiên, một sô c¡ quan Thanh tra °ợc hình thành bởi Chính phủ hay Tông thong Dù vậy, iêu này không làm mat i tính ộc lập của c¡ quan Thanh tra.

- Th°ờng chỉ giới hạn ở thâm quyên ra khuyến nghị Một số khác, Thanh tra

Quốc hội °ợc trao quyền °a vụ việc ra tòa án trong tr°ờng hợp khuyến nghị bị

từ chối hoặc không °ợc thực thi Tuy nhiên không phải lúc nào họ cing thựchiện thâm quyên này

1.3.2 Những ặc tr°ng về kiểm soát quyên lực của Thanh tra Quốc hội frongnhà n°ớc pháp quyên hiện ại

Có thể khẳng ịnh, kiểm soát quyền lực của Thanh tra Quốc hội là hình thứckiểm soát ộc lập nam trong c¡ chế kiểm soát quyén lực từ phía nhà n°ớc Nhu

ã phân tích ở trên về hình thức kiểm soát ộc lập bổ trợ cho hình thức kiểm

soát quyền lực truyền thống, Thanh tra Quốc hội ã phát huy °ợc những °u

iểm của mình trong c¡ chế kiểm soát quyền lực ở nhà n°ớc pháp quyên hiện

ại iều này °ợc thé hiện ở những ặc tr°ng sau:

- Thứ nhất, Thanh tra Quốc hội là một c¡ quan kiểm soát ộc lập, ảm bảotính khách quan trong quá trình kiểm soát Tính ộc lập của Thanh tra Quốc hộichính là không phụ thuộc các c¡ quan thuộc các nhánh quyên lực truyền thốngnh° về mặt chính trị hay lợi ích iều này giúp Thanh tra Quốc hội ảm bảo tínhchuyên môn và khách quan khi thực hiện nhiệm vụ ây là một trong những yêucầu quan trọng của nhà n°ớc pháp quyền bởi ặc tính này của Thanh tra Quốc

hội ã ngn ngừa sự lạm quyén va ảm bảo tính th°ợng tôn pháp luật Với một

t° cách ộc lập và chức nng “phục vụ” là chủ yếu, Thanh tra Quốc hội khôngchịu sự chi phối bởi các yếu tố chính trị và do ó không có xu h°ớng „tự tạo rapháp luật” hay ,ứng trên pháp luật” nh° các c¡ quan khác.

- Thứ hai, Thanh tra Quốc hội là c¡ quan kiểm soát có thẩm quyền thanh trasâu rộng Có thê thay, thâm quyên thanh tra của Thanh tra Quốc hội ã mang lại

cho nó khả nng kiểm soát quyền lực áng kể Cùng với thẩm quyên sâu rộng,kết hợp với tính chuyên môn cao lại càng khiến Thanh tra Quốc hội hoạt ộng ivào thực chất ối t°ợng của Thanh tra Quốc hội h°ớng tới trong hoạt ộng củamình lại chính là các hành vi của các c¡ quan nhà n°ớc, các chủ thể sử dụng

quyền lực nhà n°ớc, trong ó chủ yêu nhất là các c¡ quan hành chính Có thé

khang ịnh trong bối cảnh xây dựng nhà n°ớc pháp quyền hiện ại, vận dụng

mô hình Thanh tra Quốc hội chính là một trong những h°ớng i tốt nhằm tngc°ờng kiểm soát c¡ quan hành chính nhà n°ớc vốn là loại c¡ quan có tầm ảnh

h°ởng lớn trong xã hội phát triển và việc kiểm soát loại co quan này cần phải có

sự bồ trợ của loại thiết chế kiểm soát ộc lập nh° Thanh tra Quốc nei

- Cuối cùng, Thanh tra Quốc hội là c¡ quan kiểm soát quyền lực h°ớng tớibảo ảm nên dân chủ và bảo vệ nhân quyên Nh° ã trình bày, phát huy dân chủ

và ề cao nhân quyền là yếu tố trọng tâm trong nhà n°ớc pháp quyền Trong rất

nhiều dạng thiết chế hién ịnh ộc lập thì Thanh tra Quốc hội là một trongnhững thiết chế phản ánh °ợc mục tiêu của kiểm soát quyền lực trong nhà n°ớcpháp quyền là h°ớng tới bảo vệ quyền con ng°ời Thanh tra Quốc hội nh° “câycầu nối” giữa nhà n°ớc với ng°ời dân thông qua c¡ chế giải quyết khiếu nại củacông dân Nhà n°ớc mà ặc biệt là c¡ quan ại diện cho ng°ời dân — Quốc hội

sẽ thông qua Thanh tra Quốc hội nắm bắt °ợc tốt h¡n phản ứng của ng°ời dântr°ớc những quyết inh, hành vi của c¡ quan hành chính tác ộng ến ho Qua

ó, thấy °ợc chất l°ợng hoạt ộng của các c¡ quan hành chính, ồng thời hoàn

thiện quy ịnh pháp luật dé việc triển khai thông qua các c¡ quan hành chính

°ợc hiệu quả h¡n, ảm bảo tốt h¡n quyén con ng°ời, quyền công dân Ng°ợclại từ phía ng°ời dân, Thanh tra Quốc hội là một kênh tiếp cận c¡ quan nhà n°ớc

dễ dàng và hiệu quả ể có thể phản ánh °ợc tâm t°, suy ngh) của mình tr°ớc

hành ộng của nhà n°ớc, họ nhận thấy °ợc quyên làm chủ của mình °ợc ảm

bảo tốt h¡n, ý thức °ợc rõ h¡n vai trò của nhà n°ớc trong xã hội hiện ại làphục vụ cho lợi ich của nhân dân.

Nh° vậy, các lập luận phần c¡ sở lý luận trên ây ã cho ta thấy, xây dựng

Thanh tra Quốc hội ang là xu thế nhằm kiểm soát quyên lực ở nhà n°ớc pháp

quyền hiện ại iều này xuất phát từ những °u iểm trong kiểm soát quyền lực

của loại thiết chế này ề thấy rõ h¡n vi trí, vai trò của Thanh tra Quốc hội trong

31_ › r ` cự y 2

Trân Thanh H°¡ng, May suy ngh) về van dé kiếm soát c¡ quan hành chính nhà n°ớc với mục dich bảo dam quyền công dan, Tap chí Khoa học pháp lý, sô 3/2004.

c¡ chê kiêm soát quyên lực nhà n°ớc ở nhà n°ớc pháp quyên hiện ại, ê tài sẽ phân tích tô chức, hoạt ộng của Thanh tra Quôc hội ở một sô quôc gia trên thêgiới trong phần 2 d°ới ây.

Ds Tổ chức và hoạt ộng của Thanh tra Quốc hội một số n¡jớc trên

thế giới

2.1 Thanh tra Quốc hội của Thụy iển và Phan Lan

2.1.1 Thanh tra Quốc hội Thụy iển

Thụy iển - quốc gia °ợc biết ến nh° là “cái nôi” của mô hình Thanh traQuốc hội Xét về mặt lịch sử, sự phát triển tổ chức quyền lực nhà n°ớc của Thụy

iển ã phản ánh nguyên nhân dẫn ến sự ra ời Thanh tra Quốc hội: C¡ quanthanh tra °ợc thành lập tại Thụy iển lúc ầu là do ý t°ởng của nhà vuaCharles XII vào nm 1713 với tên gọi là Thanh tra Công lý (Ombudsman forJustice) nhằm bao dam sự tuân thủ các ạo luật và quy tắc °ợc dé ra ỗi với các

thâm phán, s) quan quân ội và nhân viên dân sự Tuy nhiên, ể chống lại chế

ộ ộc tài hoàng gia, Quốc hội Thụy iển ã có những b°ớc i quan trọng trong

ó có sự ra ời của Thanh tra Quốc hội, c¡ sở pháp lý °ợc ghi nhận trong LuậtCông cụ của Chính phủ 1809 và ạo luật Nghị viện 1810 Mặc dù ã có Thanhtra Công lý của nhà vua nh°ng bản thân Quốc hội vẫn muốn có c¡ quan thanhtra của riêng mình ể giám sát việc tuân thủ luật pháp, quy tắc của tòa án và các

viên chức Chính phủ cing nh° nhân viên của học

“Hin pháp Thụy Dién 1974, sửa ổi nm 2012 bao gồm 5 ạo luật: ạo luật công cụ của chính phủ, ạo luật

Kế thừa, ạo luật Tự do báo chí, ạo luật c¡ bản về tự do ngôn luận, ạo luật Nghị viện, trong ó, Thanh tra

Quốc hội °ợc ghi nhận chủ yếu ở hai ạo luật là ạo luật công cụ của chính phủ và ạo luật nghị viện.

°a ra c¡ sở pháp lý hiến ịnh về vị trí và chức nng cing nh° những quy ịnh

c¡ bản về cách thức thành lập c¡ quan Thanh tra Quốc hội ” Ngoài ra, thiết chế

Thanh tra Quốc hội còn °ợc quy ịnh rải rác tại một số vn bản khác nh° Luật

H°ớng dẫn hoạt ộng của Thanh tra Quốc hội; ạo luật về truy cập công ối với

các thông tin và bí mật “.v.v Nh° vậy, có thể nhận thấy, c¡ sở pháp lý cho sự

tồn tại và hoạt ộng của mô hình Thanh tra Quốc hội Thụy iền t°¡ng ối toàndiện và ồng bộ, giúp cho thiết chế Thanh tra nghị viện làm việc hiệu quả, úng

ắn, tránh °ợc những sai sót, lạm quyền hay các vi phạm không áng có trongquá trình hoạt ộng.

Vẻ vị tri, chức nng

lẻ

Nh° ã trình bay ở trên, có thé thấy, Thanh tra Quốc hội Thụy Dién °ợc xác

ịnh là co quan hiến ịnh ộc lập Hiến pháp Thụy iển ã trao cho Thanh tra

Quốc hội nguyên tắc ộc lập trong quá trình thực hiện chức nng, nhiệm vụ của

mình Chức nng của Thanh tra Quốc hội là ảm bảo cho các c¡ quan thực hiện

quyền lực công tuân thủ các quy ịnh pháp luật dé không xâm phạm ến các

quyền co bản của công dân Thụy iển xác ịnh Thanh tra Quốc hội là mộttrong ba trụ cột kiểm soát quyền lực của Quốc hội Thụy iển bên cạnh Co quan

Kiểm toán quốc gia và thành viên của Quốc hội

Về nhiệm vụ, quyền hạn

Thứ nhát, Thanh tra Quốc hội Thụy iền tiếp nhận và giải quyết các ¡nth° khiếu nại phan nàn về những van ề, những quyết ịnh không công bang của

các c¡ quan công quyền từ trung °¡ng ến ịa ph°¡ng Bat cứ cá nhân công dân

nào cảm thấy rằng mình bị xử lý sai hay bị ối xử bất bình ng ều có thể ệtrình ¡n khiếu nại tới Thanh tra Quốc hội (Complaint Letter — Thu phan nàn)

iêm thú vi là bat cứ ai cing có quyên khiêu nại tới Thanh tra Quôc hội ma

35 ` a Lo , Và

Ch°¡ng 13, iêu 6, Mục Kiêm soát Nghị viện, ạo luật công cụ của chính phủ và Ch°¡ng 8 iêu 11, Ch°¡ng

9 iều 8 của ạo luật về Nghị viện.

Có thể xem thêm các vn bản pháp ly c¡ bản cho tổ chức hoạt ộng của Thanh tra Quốc hội Thụy Dién ở

trang web: https://www.jo.se/en/A bout-JO/Legal-basis/

37 _ https:⁄/www.Jo.se/en/About-JO/The-Parliamentary-agency/: “The Parliamentary Ombudsmen (JO) are directly accountable to the Swedish Riksdag and form one pillar of parliamentary control in Sweden”

không nhất thiết phải là công dân của Thuy iển ây là một quy ịnh rat tiến

bộ và hiệu quả, góp phần ngn chặn và xử lý triệt ể tất cả những sai sót, vi

phạm phát sinh trên thực tế Bên cạnh việc tiếp nhận thụ ộng các ¡n th° khiếunại, Thanh tra Quốc hội cing có thể tự mình chủ ộng khởi x°ớng một thủ tục

iều tra khi bản thân thấy có vấn ề phát sinh Trung bình mỗi nm Thanh traQuốc hội Thụy iền tiếp nhận khoảng trên 5.500 khiếu nại khác nhau ở nhiềul)nh vực Riêng trong nm 2014-2015, có 7.358 tr°ờng hợp °ợc báo cáo tớithanh tra ể giải quyết, trong ó, 7.143 tr°ờng hợp là do các cá nhân gửi ến; 78tr°ờng hợp °ợc tự khởi x°ớng bởi Thanh tra và 137 tr°ờng hợp liên quan ếnl)nh vực lập pháp mới — l)nh vực mà Thanh tra Quốc hội °ợc trao c¡ hội dé thé

hiện ý kiến, quan iểm của mình ối với các ạo luật của Chính phủ `”.

Thứ hai, Thanh tra Quốc hội có quyền truy tố các quan chức nhà n°ớc ra tr°ớctòa: “iều 9:Thanh tra Quốc hội có quyển tiến hành thủ tục tô tụng ối với mộtthành viên của Tòa án Tối cao, Toà án Hành chính Toi cao; ề nghị sa thảihoặc f°ớc quyên quản lý của viên chức theo quy ịnh tại ạo luật Công cụ củaChính phủ.

Diéu 10: Các Thanh tra Quốc hội có ngh)a vụ khởi x°ớng và truy tô theothủ tục tô tụng cn cứ vào quyết ịnh Ủy ban Hiển pháp ối với Bộ tr°ởng theo

Diéu 12.3 ạo luật Công cụ của Chính phủ; tiến hành truy tô ối với quan chứctrong Riksdag (Quốc hội) hoặc là một c¡ quan của Quốc hội theo quyết ịnhcủa các uy ban Quốc hội theo quy ịnh pháp luật” (Luật h°ớng dẫn hoạt ộng

Thanh tra Quốc hội)

Thứ ba, Thanh tra Quốc hội còn có quyền lập báo cáo về hành vi hayquyết ịnh của các c¡ quan công quyền không phù hợp hoặc trái với pháp luậthiện hành Thanh tra Quốc hội cing có thé ề xuất ý kiến t° van nhằm bảo dam

sự áp dụng thống nhất và úng dan các quy ịnh của pháp luật; ề nghị thay ổi

quy chế hoạt ộng của Chính phủ hoặc Quốc hội”

Tr°ớc ây, Thanh tra Quốc hội óng vai trò nh° một công tố viên dé truy

Xem thêm biểu dé tại https://www.jo.se/en/A bout-JO/Statistics/

39; ~ Z l

iêu 4 Luật Luật h°ớng dan hoạt ộng của Thanh tra Quoc hội

nào các chủ thé cing có những sai phạm ủ cấu thành tội bị truy tố, do ó, nm

1915, Quốc hội Thụy iền ã bổ sung cho Thanh tra thẩm quyền tu van và °a

ra khuyến nghị” Mặc dù những khuyến nghị này không mang tính bắt buộc

nh°ng iều ó không có ngh)a là những kết luận của Thanh tra Quốc hội không

có giá trị ràng buộc Những ý kiến, kết luận thuyết phục của Thanh tra Quốc hộicùng sức ép của công chúng buộc các chủ thể có liên quan phải xem xét các lời

khuyên ó một cách nghiêm túc, mặt khác, ây là cn cứ quan trọng cho Quốchội cing nh° các c¡ quan có thâm quyền tiến hành các biện pháp giải quyết tiếp sau

Về tổ chức

Thanh tra Quốc hội do Quốc hội bầu với nhiệm kỳ bốn nm và có thê °ợcbầu lại Mặc dù không có quy ịnh chính thức rng Thanh tra Quốc hội phải làmột luật gia nh°ng trên thực tế các Thanh tra Quốc hội ều ã °ợc dao tạo bàibản về pháp luật Tr°ớc những nm 1940, luật pháp Thụy iển quy ịnh chi có

àn ông mới có thể °ợc bầu làm thanh tra Quốc hội Tuy nhiên, cho ến nm

1941, quy ịnh này chính thức °ợc bãi bỏ và phụ nữ có thé trở thành Thanh traQuốc hội Hiện nay, Vn phòng Thanh tra Quốc hội của Thụy iển có bốn

ng°ời, hai Thanh tra viên là nam và hai Thanh tra viên là nữ `, Mỗi Thanh tra

phụ trách riêng từng mảng l)nh vực của mình và một trong bốn Thanh tra viên sẽ

có một ng°ời giữ chức vụ Truong Thanh tra Tr°ởng thanh tra chịu trách nhiệmquan lý, °a ra quyết ịnh và phân bố các l)nh vực hoạt ộng cho các Thanh tra

khác Tuy vậy, Tr°ởng thanh tra cing không thé can thiệp vào hoạt ộng trong

l)nh vực cụ thé của một Thanh tra viên khác Thêm vào ó, mỗi Thanh tra viênhoạt ộng t°¡ng ối ộc lập và chịu trách nhiệm cá nhân trực tiếp tr°ớc Quốc

hội về hành vi của mình Mỗi nm, các Thanh tra viên sẽ phải ệ trình báo cáo th°ờng niên

lên Quốc hội cing nh° Ủy ban th°ờng trực về Hiến pháp Sau ó, các Thanh tra viên

40 A ‘

Xem: https://www.jo.se/en/About-JO/History/

Tr°ởng Thanh Tra nghị viện Elisabet Fura, thanh tra Lars Lindström, thanh tra Cecilia Renfors, thanh tra Stefan Holgersson

cing có thé phải °a ra những báo cáo bằng vn bản riêng của mình nếu nh°

Quốc hội có yêu cầu trong từng tr°ờng hợp cụ thể“,

Về thực tiễn hoạt ộng

Thanh tra Quốc hội Thụy iển là mô hình lâu ời, do ó, thiết chế này ã trở

nên thân thuộc với ng°ời dân Thụy Dién.Trén thực tế, Thanh tra Quốc hội Thụy

iển luôn phát huy °ợc vai trò của mình, ã góp phần không nhỏ trong c¡ chếkiểm soát quyền lực nhà n°ớc và bảo vệ quyền lợi chính áng cho ng°ời dân

Trung bình mỗi nm Thanh tra nghị viện tiếp nhận l°ợng vụ việc lớn khoảng

trên 5.500 khiếu nại khác nhau trên nhiều l)nh vực Trong nm 2014-2015, có7.358 tr°ờng hợp °ợc báo cáo tới Thanh tra ể giải quyết, trong ó, 7143tr°ờng hợp là do các cá nhân gửi ến; 78 tr°ờng hợp °ợc tự khởi x°ớng bởiThanh tra và 137 tr°ờng hợp liên quan ến l)nh vực lập pháp mới — l)nh vực mà

thanh Tra nghị viện °ợc trao c¡ hội ể thể hiện ý kiến, quan iểm của mình ối

với các ạo luật của Chính phủ Sang nm 2015 — 2016 có 8.040 tr°ờng hợp mới

ã °ợc ng ký với Ombudsmen (tng so với nm tr°ớc ó là 682 (9,3%).

Ké từ 01/7/2011, Thanh tra Quốc hội có thêm một ¡n vị ặc biệt trực

thuộc với tên gọi là ¡n vị OPCAT với nhiệm vụ giám sat ể ảm bảo cho các

ối t°ợng là cá nhân ang bị t°ớc oạt quyền tự do thân thé không bị ối mặt

với các hình phạt dã man, tra tấn hay các biện pháp trừng phạt phi nhân ạokhác Sở d) có sự phát sinh thêm ¡n vị này trong c¡ cấu của Thanh tra Quốchội Thụy iển là do yêu cầu từ Nghị ịnh th° của Công °ớc về Chống tra tan

của Liên hợp quốc nm 2002 Nghị ịnh th° này yêu cầu các quốc gia thành

viên có ngh)a vụ triển khai một c¡ chế quốc gia ể theo õi về vấn ề này Trênthực tế, thay mặt cho các Thanh tra viên, ¡n vị OPCAT th°ờng xuyên cónhững chuyến viếng thm ến các c¡ sở có cá nhân bị t°ớc oạt quyền tự do dékiểm tra và báo cáo về vấn ề có hay không việc sử dụng nhục hình, tra tấn từphía các c¡ quan nhà n°ớc Nh° vậy, trong c¡ câu của Thanh tra Quôc hội ã

42 Xem thêm tại https://www.jo.se/en/A bout-JO/Annual-reports/

43 _ Xem thêm biểu dé tại https://www.jo.se/en/About-JO/Statistics/_ Truy cập 25/5/2017

°ợc tích hợp thêm một ¡n vị thành viên, hoạt ộng ộc lập nh°ng có chứcnng t°¡ng tự với các Thanh tra ây là một iểm mới th°ờng thấy trong các môhình Thanh tra hiện ại ngày nay.

2.1.2 Thanh tra Quốc hội Phan Lan

Thiết chế Thanh tra Quốc hội của Phần Lan có bắt nguồn trực tiếp từ Thụy iển

và là thiết chế Thanh tra Quốc hội lâu ời thứ hai trên thé giới” Mô hình Thanh

tra Quốc hội của Phần Lan °ợc thiết lập từ Hiến pháp nm 1919 ngay khi quốcgia giành lại °ợc ộc lập sau h¡n 100 nm cai trị của dé chế Sa hoàng Nga.Thanh tra Quốc hội Phần Lan ầu tiên °ợc lựa chọn vào ngày 19/12/1919, ông

tên là Erik Alopeus Về tổ chức, trong thời gian ầu, nhiệm kỳ của thanh tra là

một nm Sau ó, nhiệm kỳ ã thay ối thành ba nm vào nm 1933 Và kể từ

nm 1957 ến nay, nhiệm kỳ này ã °ợc giữ nguyên là bốn nam”

Về c¡ sở pháp lý

Hiện nay, Thanh tra Quốc hội Phần Lan °ợc Hiến pháp nm 1999 quy

ịnh tại iều 38, Ch°¡ng 4 (ch°¡ng về hoạt ộng của Nghị viện) Ngoài iều

38, Thanh tra Quốc hội còn °ợc ề cập tới tại một số iều khoản khác nh° iều

27, iều 109, iều 112, iều 113 Theo ó, Quốc hội Phần Lan có quyền chỉ

, : : T T x TUẾ x._.+6

ịnh một Thanh tra Quôc hội và hai Phó thanh tra với nhiệm kỳ bôn nmQuốc hội sẽ có thâm quyền lựa chọn Tr°ởng thanh tra và hai Phó thanh tra.Tr°ớc khi °a ra cho Quốc hội lựa chọn, các ứng cử viên cho chức vụ Thanh tra

Quốc hội sẽ phải trải qua một ợt sàng lọc d°ới hình thức bỏ phiếu kín do Ủyban Hiến pháp tiến hành Thiết chế Thanh tra Quốc hội Phần Lan còn °ợc cụthể hóa trong một vn bản riêng biệt, ó là ạo luật về Thanh tra Quốc hội (/heParliamentary Ombudsman Act) ạo luật này quy ịnh thâm quyền giám sáttính hợp pháp trong các hành vi của bộ máy công quyền; vấn ề khiếu nại tố cáo

và việc iều tra giải quyết khiếu nại; công tác thanh tra, kiểm tra; quyền °a rasáng kiên riêng.v.V

44 Xem thêm tại http://wwwW.oIkeusasiamies.fi/Resource.phx/eoa/english/ombudsman/othercountries/index.htx Truy cập 20/4/2017

45 Xem thêm tại http://www.oikeusasiamies.fi/Resource.phx/eoa/english/ombudsman/history.htx

46 Xem thêm tại www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1999/en19990731.pdf