Đề tài sinh viên nghiên cứu khoa học: Sự điều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động ngân hàng ngầm - Kinh nghiệm thế giới và khuyến nghị cho Việt Nam

Nhằm làm sáng tỏ những van dé pháp lý liên quan tớiNHN, đồng thời nghiên cứu và đánh giá về pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàngngầm tại các quốc gia trên thế giới, từ đó vận dụng li

BAN CHAP HANH TP HO CHÍ MINH

CONG TRINH DU THIGIAI THUONG SINH VIEN NGHIEN CUU KHOA HOC EUREKA

LAN THU 22 NAM 2020

TEN CONG TRINH:

SU DIEU CHINH CUA PHAP LUAT DOI VOI HOAT DONG

NGAN HANG NGAM - KINH NGHIEM THE GIOI VA

KHUYEN NGHI CHO VIET NAM

LINH VUC NGHIEN CUU: HANH CHINH — PHAP LY

CHUYEN NGANH: LUAT KINH TE

TWEE, HỖ CUS TET cae ness xo x nam thun x oma kg A ms 1 inn tà

TÓM TAT DE TÀI - 52-552222+22222221221122112211221121112211221121121 1 rde | PHAN MỞ DAU - 5c 2 t2 HH2 rrriee 2

1 Tính cấp thiết của đề tài 2-52 5c tt 2E 222212112121 11112112112121 21 re 2

2 Tổng quan tài liệu - 2-2 52+ S9EE2EEEEEE2EEE121 1212111 21711111111 117111111 xe 3

3 Mục tiêu của đề tài 5-5 1 2221 2121221011 210112112121121101211111121111212 11211111 erre 6

4 Phương pháp tiếp cận và nghiên cứu đề tài ¿5-55 5scScczcrzxcrrerxerxee 7

5 Đối tượng và phạm Vi nghiên cứu - 2 2 ++S2+S++x+Exezx+zxzzvzxezxrxerxered 7

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài - 5-5225 SS2c 2tr 7

7 Kết cầu của đề tài - 5c 2c t2 1 212112122121121011211112112111211 1121111112111 8

)Ï)8))00) 1011 ố 9

CHUONG I TONG QUAN VE HOAT DONG NGAN HANG NGAM VÀ PHAP LUAT DIEU CHỈNH HOAT DONG NGAN HANG NGÀM -5¿ 9 1.1 Những van dé cơ bản về hoạt động ngân hàng ngầm 2-5 +: 9 1.1.1 Khái niệm hoạt động ngân hàng ngÌM +- + +Sk+E‡E‡E+E£EEEEEEEEEEerkrrerkee 9 1.1.2 Đặc điểm của hoạt động ngân hàng NGAM veceeccsceccscssvesesvsseesssvsseevssvessssesveseseeees 10 1.1.3 Cơ hội và thách thức liên quan đến hoạt động ngân hàng ngâm - 13

1.2 Sự điều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động ngân hàng ngam 15

1.2.1 Mục tiêu điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động ngân hàng ngâm 15

1.2.2 Nội dung cơ bản pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngâm 17

KET LUẬN CHƯNG l 2-5 SE 22E9EE2EEEE9EE2EE21212111211121521112111 1.211 24 CHƯƠNG II PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG NGÂN HÀNG NGÀM TẠI MOT SO QUOC GIA VA BÀI HỌC KINH NGHIEM DOI VỚI VIỆT NAM — ỐẦ 25

2.1 Thực tiễn và pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầm tại Trung Quốc ¬— 25 2.1.1 Sơ lược về hoạt động ngân hàng ngâm tại Trung Quốc - se: 26 2.1.2 Một số điểm đáng chú ý trong pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầm tại Trung QUỐC - c5 c‡Ek‡E‡EEEEEEEEE111511111111111111111.111111.1111211111112111 211110110 28 2.2 Thực tiễn và pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầm tại

2.2.1 Sơ lược về hoạt động ngân hàng ngâm tai Singapore veecccccceccsseecssvessevsseesesveseeees 33

PTE SEVIS OP cs sas TỶ ts 8 sh A kB SBA A Ah A NR AR ENA OR T7 342.3 Thực tiễn va pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hang ngầm tai Malaysia 382.3.1 Sơ lược về hoạt động ngân hàng ngâm tại Malaysia 2-5-5252 5s+ss+se‡ 392.3.2 Một số điểm đáng chú ý trong pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngâm2771/27/2128 8ẼẺ8e 402.4 Pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầm tại một số quốc gia khác trên thế

520 Ỏ 452.5 Tổng kết kinh nghiệm từ các quốc gia va bài học cho Việt Nam - 49KET LUAN 9:1019) c0 “—.-.'Â^ 53

CHUONG III NHAN DIEN HOAT DONG NGAN HANG NGÀM TẠI VIỆT

NAM - THUC TRANG PHAP LUAT DIEU CHINH VA MOT SO KHUYEN

NGHỊ NHAM NÂNG CAO HIEU QUA HOAT DONG QUAN LY TỪ KINH

NGHIEM THE GIOT 007 4 Ò 543.1 Nhận diện hoạt động ngân hang ngầm tai Việt Nam -. - 5-5: 553.2 Thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt hoạt động ngân hàng ngầm tại Việt Nam

¬— .ăăă 63

NT nh h Ô 633.2.2 Han CNE TH ỚNẼẽ nh" .‹.-.-.AŒH,AH,.H, 693.3 Một số khuyến nghị nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý ngân hàngngầm tại Việt Nam từ kinh nghiệm thế giới 2-2 2 SE+£z£Ee£EzEerxerserees 763.3.1 Đối với mô hình quản lý, cơ chế thực hiện thanh tra, kiểm soát hệ thong tàiCHINN AE 773.3.2 Đối với các quy định pháp luật về nhận diện hoạt động ngân hàng ngắm S0

3 3.3 Đối với các quy định của pháp luật nhằm kiểm soát và dam bảo an toàn hệ

3.3.4 Đối với các quy định nhằm bảo vệ quyên lợi người tiêu dùng tài chính Mỹ3.3.5 Khuyến nghhị khác - - 5c St ESEkEE+EEEEEEE1E11112112111121111111111111111111 111 rte 98

KET LUẬN CUA DE TAL 0 eeseecsssesseessneesseesnsessneesnecsneesnseesneesnnessneesneeesneennneesnees 101DANH MỤC TÀI LIEU THAM KHAO0.000 cccccccscsssssssscssessessessessesssesssssesseeseesees 103PHHT DGG A corse sesesesrasme cere recess wa ste tr et eee eco eRe 109 PHU LUC Boneeeecccecscsssscsssssssssssssussssesssusssssessuesssvsssusessvessussssvessussssuessueessueessessuessseeeseess 119

DANH MỤC CONG TRÌNH TRƯỚC DAY CUA TÁC GIA 127

Biểu đồ 1: Quy mô hệ thống ngân hàng ngầm tại Trung Quốc giai đoạn 2012

Sơ đồ 1: Mô hình hoạt động của cho vay ngang hàng 61

DANH MỤC BANG BIEUBang 1: Các CTCK có tỷ trong lãi từ các khoản cho vay và phải thu/téng sẽdoanh thu hoạt động cao nhất trong quý II và 9 tháng năm 2019 (Tỷ đồng)

Bang 2: 17 ngân hàng tại Việt Nam đã áp dung trụ cột 1 của Basel II đến 6Angày 10/12/2019

BNM Ngân hàng Negara Malaysia Bank Negara Malaysia

BVQLNTD | Bảo vệ quyên lợi người tiêu dùng

CBA Đạo luật ngân hang trung ương | Central Bank of Malaysia Act

Malaysia 2009

CBIRC Ủy ban Quản lý Ngân hàng và Bảo | China Banking and Insurance

hiểm Trung Quốc Regulatory Commission

CBRC Uy ban Quan lý Giám sát Ngân China Banking Regulatory

hang Trung Quốc Commission

CCRIS Hệ thống thông tin tham chiếu tin | Central Credit Reference

dung Trung ương Information System

CIRC Uy ban Quản lý Giám sát Bảo | China Insurance Regulatory

hiểm Trung Quốc Commission

CSRC Uỷ ban Chứng khoán quốc gia| China Securities Regulatory

Trung Quốc Commission

CTTC Công ty tài chính

DFA Dao luat cai cach va bao vé nguoi | Dodd-Frank Wall Street Reform

tiêu dung phố Wall and Consumer Protection ActECB Ngân hang Trung ương Châu Âu | European Central Bank

FCA Cơ quan Kiểm soát Tài chính Financial Conduct Authority

FED Cục Dự trữ Liên bang (Hoa Ky) Federal Reserve System

FSA 2013 Đạo luật Dịch vụ Tài chính 2013 | Financial Services Act 2013

(Malaysia)

FSB Ủy ban Ôn định Tài chính Financial Stability Board

FSEC Uy ban điều hành ôn định tài chính | Financial Stability Executive

Committee

FSOC Hội đồng giám sát ôn định tài chính | Financial Stability Oversight

Council

GDP Tổng sản pham nội địa Gross Domestic Product

IMF Quỹ tiền tệ quốc tế International Monetary FundKWAP Quỹ hưu trí của Malaysia Kumpulan Wang Persaraan

MAS Cơ quan Tiền tệ Singapore Monetary Authority of Singapore

MMEFs Quy Tién té Money Markets Funds

MoU Biên ban Ghi nhớ Memorandum of Understanding

NHNN Ngân hàng Nhà nước

NHTM Ngan hang Thuong mai

NHTW Ngân hang Trung ương

OIFs Các Quỹ Đầu tu khác Other Investment Funds

P2P Cho vay ngang hang Peer to Peer Lending

PBoC Ngân hang Nhân dân Trung Quốc | People's Bank of China

SC Uy ban Chứng khoán Malaysia Securities Commission Malaysia

SFC Uy ban Chimg khoan va san giao | Securities and Exchange

dich Hoa Ky Comission

SFA Luật Chứng khoán va hợp đồng | Securities and Future Acts

tương lai (Singapore)

SPV Tổ chức tài chính chuyên biệt Special- Purpose vehicle

TBRs Các khoản vay dựa trên uy tín của | Trust beneficiary rights products

người thụ hưởng

TCTD Tổ chức tín dụng

UBCKNN Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước

WMPs San pham quan ly tai san Wealth Management Products

TOM TAT DE TAISau cuộc khủng hoảng tài chính thế giới 2008-2009 gắn với sự sup đồ của ngânhàng Lehman Brothers, khái niệm “Shadow Banking” — “ngân hàng ngầm” đã bắt đầuxuất hiện Theo thống kê của Gaston Gelos, ngân hàng ngầm chiếm khoảng 50% hệthống ngân hàng trên toàn thế giới Tại Việt Nam, tuy chưa có một con số chính thứcnhưng theo ước tính, hoạt động ngân hàng ngầm đang chiếm khoảng 30% tổng tín dụng

do ngân hàng thương mại cung cấp

Sự phát triển mạnh mẽ của ngân hàng ngầm kéo theo nhiều rủi ro đối với thị trườngtài chính, nhưng cho đến nay, Việt Nam vẫn chưa xây dựng được một hệ thống phápluật dé điều chỉnh hoạt động này Nhằm làm sáng tỏ những van dé pháp lý liên quan tớiNHN, đồng thời nghiên cứu và đánh giá về pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàngngầm tại các quốc gia trên thế giới, từ đó vận dụng linh hoạt, sáng tạo dé đưa ra nhữngkiến nghị hữu ích trong việc xây dựng hệ thống pháp luật quản lý hoạt động ngân hàngngầm tại Việt Nam, nhóm nghiên cứu đã quyết định lựa chọn đề tài: “Sw diéu chỉnh củapháp luật đối với hoạt động ngân hàng ngâm — Kinh nghiệm thế giới và khuyến nghịcho Việt Nam ”

Đề thực hiện tốt đề tài và đạt được mục tiêu đã đề ra, trong quá trình nghiên cứu,nhóm đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu bao gồm: Phương pháp nghiên cứu, ràsoát tài liệu; Phương pháp so sánh; Phương pháp khảo sát Các phương pháp này được

sử dụng kết hợp khi phân tích các van dé lý luận và thực tiễn hướng tới mục tiêu nghiêncứu của đề tài Sau khi nghiên cứu và đào sâu các vấn đề liên quan đến hoạt động ngânhàng ngầm trên phương diện pháp ly, đề tai đã thu được những kết quả chính như sau:Tại chương 1, dé tài đã đưa ra các van đề tổng quan về hoạt động ngân hàng ngầmnhằm nhận diện rõ bản chất và tác động của hoạt động ngân hàng ngầm trong nền kinh

tế và những yêu cầu đối với việc điều chỉnh pháp luật

Tại chương 2, đề tài đã nghiên cứu nội dung pháp luật điều chỉnh hoạt động ngânhàng ngầm và thực tiễn quản lý tại một số quốc gia gồm Trung Quốc, Singapore,Malaysia, Anh và Hoa Kỳ, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm dé góp phần hoàn thiện và

bồ sung cho pháp luật Việt Nam

Tại chương 3, đề tài đã nhận diện và đánh giá hoạt động ngân hàng ngầm tại ViệtNam va một số khuyến nghị pháp luật đặt trong biến chuyền nên tài chính trong thời đại4.0, bao gồm: Đổi mới mô hình quản lý; Xây dựng khung giám sát đối với hoạt độngngân hàng ngầm; Hoàn thiện các quy định pháp luật đảm bảo an toàn hệ thống và một

số khuyến nghị khác

PHAN MỞ DAU

1 Tính cấp thiết của dé tài

Nhìn lại những thăng trầm của nền tài chính thế giới trong hai thập kỷ qua vớinhiều sự kiện quan trọng diễn ra, dù mang đến những tác động tích cực hay tiêu cực, đãđược giải quyết triệt để hay vẫn còn là những vướng mắc thì ít nhiều những sự kiện nàyđều gây ảnh hưởng đến nền kinh tế-xã hội trên phạm vi toàn cầu dẫn đến những thayđổi không hè nhỏ Trong đó, không thé không nhắc đến cuộc khủng hoảng tài chính thégiới giai đoạn 2008-2009 gan liền với sự sụp đỗ của Lehman Brothers - ngân hàng lớnhàng đầu Hoa Kỳ diễn ra vào nửa cuối năm 2008 Sự sụp đồ được bắt nguồn từ Hoa Kỳ

và lan ra khắp thế giới, kéo nền kinh tế chung đi xuống, đe dọa nền kinh tế toàn cầu

2009 Cũng chính từ sự kiện này, khái niệm “Ngân hàng ngầm” (Shadow banking) đãbắt đầu dần được biết đến rộng rãi, gây ra nhiều tranh cãi trong giới chuyên gia tài chínhcủa nhiêu quôc gia.

Hoạt động ngân hàng ngầm có thê hiểu một cách đơn giản là những hoạt động cóđặc điểm tương tự với các ngân hàng truyền thống nhưng chưa có sự quản lý, giám sátcủa cơ quan nhà nước còn hạn chế Tại Việt Nam, trong nhiều năm qua hệ thống ngânhàng ngầm đã và đang tồn tại, phát triển song song với hệ thống ngân hàng thương mại(NHTM) truyền thống Tuy chưa có một con số chính thức về các khoản vay ở lĩnh vựcnày nhưng theo ước tính, hoạt động cho vay ngoài ngân hàng đang chiếm xấp xỉ 30%tổng tín dụng do NHTM cung cấp!

Bên cạnh nhiều cơ hội đáng ghi nhận mà hoạt động ngân hàng ngầm mang lại nhưcung cấp kênh đầu tư với tính linh hoạt cao, đa dạng hóa phòng ngừa rủi ro cho hệ thốngngân hàng , sự tồn tại của hoạt động này cũng đang là mối đe dọa lớn đối với sự bình6n tài chính quốc gia, đặc biệt khi theo thống kê hiện nay số lượng ngân hàng ngầmchiếm khoảng 50% hệ thông ngân hàng trên toàn thế giới ? Hoạt động ngân hàng ngầm

có thé gây rủi ro cho công chúng, trong trường hợp tình trạng rút tiền 6 ạt xảy ra, ngânhàng ngầm có thé tạo hiệu ứng dây chuyền và gây hậu quả lớn cho hệ thống tài chínhcũng như nền kinh tế toàn cầu do tính liên kết nhất định với các NHTM

Thêm vào đó, hiện nay hoạt động ngầm đang ngày càng phát triển cả về quy mô

và số lượng trong kỉ nguyên của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư (CMCN 4.0),

từ đó kéo theo nhiêu lợi ích và rủi ro nhât định đôi với toàn nên kinh tê, và đặc biệt là

! Nguyễn Vân Hà (chủ nhiệm) (2016), Hoat động tài chính ngắm (Shadowbanking), tác động của nó đến an toàn

hệ thông ngân hàng và biện pháp phòng ngừa, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành, Ngân hàng nhà nước Việt

Nam

2 Giám đốc Bộ phận phân tích tài chính toàn cầu của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF)

đối với người tiêu dùng- đối tượng chịu tác động trực tiếp những gì mà hoạt động ngânhàng ngầm đem lại.

Từ những thách thức đó đã đặt ra yêu cầu cần phải hình thành một khung pháp lýhoàn chỉnh, kết hợp với những biện pháp quan lý, giám sát chặt chẽ dé điều chỉnh hoạtđộng ngân hàng ngầm Tuy nhiên, trên phương diện pháp lý, hiện nay ở Việt Nam vẫnchưa có bộ luật hay một văn bản chính thức nào điều chỉnh một cách có hệ thống đốivới những hoạt động này Từ thực tiễn trên, việc tìm hiểu và nghiên cứu về sự điều chỉnhcủa pháp luật đối với các hoạt động ngân hàng ngầm ở một số quốc gia trên thế giới, dé

từ đó tìm ra những hướng đi đúng đắn cho pháp luật Việt Nam trong việc quản lý, giámsát hoạt động ngân hàng ngầm hiện nay là vô cùng cần thiết Chính vì vậy, việc tiếnhành nghiên cứu đề tài “Sw điều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động ngân hangngam- kinh nghiệm thé giới và khuyến nghị cho Việt Nam” là hết sức cấp thiết

đây Tổng quan tài liệu

Hoạt động ngân hàng ngầm đã ra đời từ rất lâu, tồn tai và phát triển song song cùng

với hoạt động ngân hàng truyền thống, đây được xem là một hoạt động luôn tiềm ân sự

rủi ro đối với nền tài chính Bởi vậy, các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước vềhoạt động này trên phương diện kinh tế là vô cùng phong phú Tuy nhiên, qua quá trìnhnghiên cứu cho thấy số lượng các công trình nghiên cứu về hoạt động ngân hàng ngầmtrên phương diện pháp lý vẫn còn hạn chế, manh mún, không tập trung, đặc biệt là ởViệt Nam.

Bode Tài liệu nước ngoài

Cho đên thời điêm hiện tại, nhóm nghiên cứu đã tiép cận được một sô công trình nghiên cứu trên thê giới vê hoạt động ngân hàng ngâm như sau:

- FSB (2012), Consultative Document Strengthening Oversight and Regulation of

Shadow Banking Tài liệu nay được Uỷ ban 6n định tài chính thé giới (FSB) công bốvào tháng 11 năm 2012 nhằm đưa ra những khuyến nghị cho việc xây dựng chính sáchban đầu nhằm tăng cường giám sát và điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầm, từ đó nhằmgiải quyết các rủi ro do hoạt động ngân hàng ngầm gây ra

- Laura E.Kordes (2016), “Shadow banking”, tạp chi Finance & Development:Bài tap chí của Laura E.Kordes năm 2016 đã mang đến cho độc giả những góc nhìn mới

lạ, nhưng cũng dé hiểu về hoạt động ngân hàng ngầm Đồng thời, tac giả cũng phân tích

về lịch sử hình thành phát triển của hoạt động ngân hàng ngầm và chỉ rõ những rủi rotiềm ân mà hoạt động này mang lại

- Thorvald Grung Moe (2015), Shadow banking: policy challenges for centralbanks, Global Financial Services Institute: Dé tài đã đưa ra mot cai nhin kha day du va

toàn diện về bản chất của hoạt động ngân hàng ngầm và sự phát triển của hoạt động nàytheo thời gian Đặc biệt, nghiên cứu đã chỉ ra cụ thê những thách thức, khó khăn màNgân hàng trung ương gặp phải trong hoạt động quản lý và xây dựng pháp luật nhằmđiều chỉnh hệ thống ngân hàng ngầm Tuy nhiên, nghiên cứu chỉ đừng lại ở khía cạnhthực trạng mà chưa đưa ra những giải pháp dé giải quyết những vấn đề pháp lý còn tồntal.

- Christian Hoffman (2017), Shadow banking in Singapore, Singapore Journal ofLegal studies: Đây là một trong những nghiên cứu có giá tri và có tam ảnh hưởng củatác giả Christian Hoffman về hoạt động ngân hàng ngầm tại Singapore, trong đó baogồm các vấn đề cơ bản như: Khái niệm về ngân hàng ngầm; Bản chất của hoạt độngngân hàng ngầm tại Singapore; Những cơ hội và thách thức mà hoạt động ngân hàngngầm mang lại; Quy mô và sự phát triển nhanh chóng của hệ thống ngân hàng ngầm tại

Singapore; Tuy nhiên, nhìn chung nghiên cứu vẫn đang dừng lại ở bước nhận diện và

phân tích một cách khách quan mà chưa đưa ra được những kiến nghị mang tính thực

tiễn trên phương diện pháp luật

- MAS 2013, Financial Stability Review, đây là bản báo cáo về tong quan tình hình

ôn định tài chính tại Singapore được MAS ban hành vào tháng 12 năm 2013 Tài liệu đãcung cấp những số liệu cụ thé về tình hình tài chính của quốc gia này nói chung và sựphát triển vượt bậc của hoạt động ngân hàng ngầm nói riêng

- Douglas Elliott, Arthur Kroeber, Yu Qiao (2015), Shadow banking in China: Aprimer Đề tài nghiên cứu đã đưa ra cái nhìn khá toàn diện về hoạt động ngân hàng ngầmtại Trung Quốc, trong đó bao gồm các vấn đề cơ bản như: Khái niệm về ngân hàngngầm; Bản chất của hoạt động ngân hàng ngầm tại Trung Quốc; Quy mô và sự phát triểnnhanh chóng của hệ thống ngân hàng ngầm tại Trung Quốc; Định hướng quản lý hoạtđộng ngân hàng ngầm của chính quyền Trung Quốc Tuy nhiên đề tài tiếp cận ngânhàng ngầm trên phương diện kinh tế học và đưa ra cái nhìn khách quan mà không đưa

ra kiến nghị hay giải pháp xây dựng mô hình quản lý hay các quy phạm pháp luật nhằmđiều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầm

-(Robin) Hui Huang (2015), The Regulation of Shadow Banking in China: International and Comparative Perspectives, Research Paper No 2015-05, The Chineseuniversity of Hong Kong Bài nghiên cứu đã dua ra những đánh giá về các quy định điềuchỉnh hoạt động ngân hàng ngầm tại Trung Quốc thông qua việc so sánh quy định vềngân hàng ngầm tại Trung Quốc với các nước khác trên thế giới Trong đó, tác giả tậptrung vào các quy định tại Thông tư của Văn phòng Quốc Vụ Viện về các van đề liênquan đến Tăng cường Quy định đối với Ngân hàng ngầm (Thông tư số 107 năm 2013của Quốc vụ vién)

- Torsten Ehlers, Steven Kong and Feng Zhu (2018), Mapping shadow banking inChina: structure and dynamics, BIS Working Papers, No 701 Dé tài đã phác hoa ra bứctranh tong quan về cấu trúc của hoạt động ngân hang ngầm tai Trung Quốc và mối liên

hệ giữa hệ thống ngân hàng ngầm với những hoạt động khác trên thị trường tài chính

Đề tài tập trung khai thác các vấn đề như: đặc điểm; cấu trúc; động lực phát triển; cáccông cụ chính của hoạt động ngân hàng ngầm tại Trung Quốc Tuy nhiên, nghiên cứuchưa đề cập đến các quy định pháp luật điều chỉnh hay mô hình quản lý, giám sát đốivới hoạt động này.

-Muhamad Amar Mohd Farid (2010), Monitoring shadow banking and itschallenges: the Malaysian experience, Bank Negara Malaysia Bài viết nghiên cứu vềtong quan hoạt động ngân hang ngầm tai Malaysia với những đánh giá về số lượng, quy

mô hoạt động ngân hàng ngầm ở nước này, từ đó đưa ra những kinh nghiệm nhăm quản

lý hoạt động ngân hàng ngầm tại Malaysia

rô g Tài liệu frong nước

Ở Việt Nam, tuy số lượng công trình nghiên cứu chưa nhiều nhưng cần đề cập đếnmột số đóng góp nôi bật như:

- Nguyễn Vân Hà (2016), Hoat động tài chính ngâm (Shadow banking), tác độngcủa nó đến an toàn hệ thong ngân hang và biện pháp phòng ngừa, Đề tài nghiên cứukhoa học cấp ngành, Ngân hàng nhà nước Việt Nam Đề tài nghiên cứu hoạt động ngânhàng ngầm dưới góc độ kinh tế, qua đó cho thấy khái niệm, bản chất của ngân hàngngầm, đo lường quy mô của hoạt động ngân hàng ngầm và tác động của nó đến an toàn

hệ thống ngân hàng Bên cạnh đó, qua việc nghiên cứu tình hình hoạt động ngân hàngngầm từ một số nước trên thế giới tác giả đã đưa ra các đề xuất, biện pháp quản lý hoạtđộng ngân hàng ngầm nhằm tăng cường an toàn hoạt động cho hệ thống ngân hàng

- Đinh Ngọc Tân (2017), Hoạt động ngân hàng ngâm: Kinh nghiệm quản lý tạimột số nước và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam, Luận văn Thạc sĩ Tài chính ngânhàng, Học viện Khoa học xã hội Luận văn đưa ra một số van đề lý luận chung về hoạtđộng ngân hàng ngầm bao gồm các đặc điểm và cách nhận diện hoạt động này Đồngthời qua việc nghiên cứu kinh nghiệm quản lý của một số nước trên thế giới, tác giả đãđưa ra một số đề xuất nhằm tăng hiệu quả quản lý đối với hoạt động này

- Hồ Ngọc Tú (2017), “Hoạt động ngân hàng ngầm, kinh nghiệm các nước và kiếnnghị cho Việt Nam”, Tạp chí Kinh tế tài chính Việt Nam số 5/10/2017, Viện Chiến lược

và Chính sách tài chính, Bộ Tài chính Bài viết nghiên cứu về hoạt động ngân hàng ngầmdưới góc độ kinh tế, đưa ra các lý luận chung về ngân hàng ngầm trên thế giới cũng nhưtại Việt Nam, qua đó rút ra bài học kinh nghiệm trong quản lý hoạt động hệ thống ngânhàng ngầm cho Việt Nam hiện nay

- Nguyễn Thị Thanh Tú (2018), “Hoạt động ngân hàng ngầm tại Việt Nam- Quyđịnh pháp luật, thực trạng và đề xuất nhằm đảm bảo an toàn hệ thống ” Tạp chí Luậthọc số 11/2018, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr86-100 Bài viết nghiên cứu về hoạtđộng ngân hàng ngầm dưới góc độ pháp lý, qua đó nhận biết được tác động của nó đến

hệ thống tài chính Đồng thời từ việc nghiên cứu thực trạng hoạt ngân hàng ngầm ở ViệtNam, tác giả đã đánh giá về khung pháp lý điều chỉnh hoạt động này và đề xuất nhămtăng cường kiêm soát và đảm bảo an toàn hệ thông.

Các tài liệu nước ngoài nhìn chung đã đưa ra nhiều nội dung liên quan đến hoạtđộng ngân hàng ngầm như dấu hiệu nhận diện hoạt động ngân hàng ngầm, hướng quảnly, một số nghiên cứu đã đánh giá pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầm tạimột số quốc gia cụ thể Tại Việt Nam, các công trình, bài viết nghiên cứu về hoạt độngngân hàng vẫn chưa đa dạng song bước đầu đưa ra được kiến thức tổng quan về ngânhàng ngầm như nhận diện hoạt động ngân hàng ngầm cụ thẻ, ảnh hưởng hoạt động ngânhàng ngầm đến kinh tế - xã hội Việt Nam, một số đánh giá pháp lý và kiến nghị đối vớipháp luật được đề cập nhằm quản lý hoạt động ngân hàng ngầm Tuy nhiên, hầu hết cáccông trình mới chỉ mới nghiên cứu về hoạt động ngân hàng ngầm ở Việt Nam trênphương diện kinh tế hay mới tồn tại một cách khái quát ở quy mô bài tạp chí trên phươngdiện pháp lý.

Thực tế, vẫn chưa có một công trình chuyên sâu, hoàn chỉnh về sự điều chỉnh củapháp luật đối với hoạt động ngân hàng ngầm đặt trong mối quan hệ nghiên cứu kinhnghiệm của một số quốc gia trên thế giới Chính vì vậy, đặt trong bối cảnh các cơ quanchức năng và các nhà nghiên cứu pháp luật đang mong muốn tìm kiếm các giải pháp déquản lý tốt hoạt động ngân hàng ngầm hướng tới việc đảm bảo an toàn cho hệ thống tàichính và quyền lợi cho công chúng Nhóm nghiên cứu cho rằng việc nghiên cứu đề tài

về “Sự điều chỉnh của pháp luật trong hoạt động ngân hàng ngẫm” hiện nay là vôcùng cần thiết

3 Mục tiêu của đề tài

Hoạt động nghiên cứu đề tài được tiễn hành thực hiện với mục tiêu tìm hiểu về sựđiều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động ngân hàng ngầm trên phương diện pháp lýtại Việt Nam, bao gồm các nội dung về chủ thể tham gia, quy định đối với hoạt động,cách thức quản lý, giám sát và vấn đề xử lý vi phạm đối với hoạt động này Nghiên cứucũng hướng đến tìm hiểu quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầm củamột số quốc gia trên thế giới từ đó rút ra những kinh nghiệm và khuyến nghị cho ViệtNam, đưa hoạt động ngân hàng ngầm đi vào khuôn khổ giám sát, giảm thiêu những ảnhhưởng tiêu cực đôi với sự ôn định tài chính và rủi ro đặt ra cho công chúng.

4 Phương pháp tiếp cận và nghiên cứu đề tài

Đề thực hiện mục tiêu nghiên cứu mà đề tài đặt ra, trên cơ sở chủ trương của Đảng

và Nhà nước về xây dựng nén kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, cũngnhư phát huy dân chủ và xây đựng nhà nước pháp quyên xã hội chủ nghĩa, các phươngpháp nghiên cứu cụ thê được sử dụng bao gồm:

Phương pháp nghiên cứu, rà soát tài liệu: phương pháp được sử dụng để rà soát,tong hợp và phân tích báo cáo của các cơ quan, tổ chức như Ủy ban ổn định tài chính,

Cục dự trữ liên bang Hoa Kỳ về khái niệm, các đặc điểm nhận diện hoạt động ngân

hàng ngầm và xác định các nội dung pháp lý điều chỉnh hoạt động ngân hàng ham trênthé giới

Phương pháp so sánh: phương pháp này được sử dụng để xác định và phân tíchcác quy định của pháp luật Việt Nam liên quan đến hoạt động ngân hàng ngầm đặt trong

sự liên hệ với quy định và kinh nghiệm nước ngoài nhằm đạt được đánh giá đa chiều vàtoàn diện.

Phương pháp khảo sát: để phục vụ cho quá trình nghiên cứu, nhóm nghiên cứu đãthực hiện khảo sát đối với đối tượng là sinh viên/ nhân viên học tập và làm việc trongkhối ngành pháp luật; nhân viên làm việc trong khối ngành ngân hàng và những ngườikhông thuộc khối pháp luật, ngân hàng trên phạm vi toàn quốc Khảo sát nhằm đánh giánhận thức và hiểu biết của nhóm đại diện trong xã hội về hoạt động ngân hàng ngầm

5 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Hệ thông các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động ngânhàng ngầm như: Luật các Tô chức tin dụng 2010, sửa đôi bố sung năm 2017; Bộ luậtDân sự 2015; Bộ luật Hình sự 2015; Luật Chứng khoán năm 2006, sửa đôi bố sung

2010; Luật Chứng khoán 2019 và các văn bản hướng dẫn thi hành và văn bản liên quan

khác.

Phạm vi nghiên cứu: Nội dung nghiên cứu của đề tài tập trung vào các quy địnhpháp luật tham gia vào việc quản lý, giám sát hoạt động ngầm nam trong các Luật chuyênngành và các văn bản quy định chỉ tiết, hướng dẫn thi hành Bên cạnh đó, đề tài cònnghiên cứu một số quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng tại một số quốcgia trên thế giới như Trung Quốc, Singapore, Malaysia và các quốc gia khác như Hoa

Ky, Anh nham rút ra bài học kinh nghiệm và đưa ra khuyến nghị dé hoàn thiện phápluật tại Việt Nam.

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Y nghĩa khoa học: Đề tài góp phần làm rõ những van đề lý luận và co sở tiếp cận

đề điều chỉnh pháp luật về hoạt động ngân hàng ngầm ở Việt Nam; Nhận diện hoạt động

ngân hang ngầm tại một số quốc gia trên thé giới và phân tích sự định pháp luật điềuchỉnh đối với hoạt động ngân hàng ngầm tại các quốc gia nay, từ đó rút ra bài học kinhnghiệm cho Việt Nam; Đưa ra một số khuyến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật ViệtNam trong van dé quản lý hoạt động ngân hàng ngầm.

Y nghĩa thực tiên: Nội dung của đề tài có ý nghĩa thiết thực cho mọi cá nhân, tôchức liên quan đang có nhu cầu tìm hiểu, tiếp cận các hoạt động ngân hàng ngầm; giúpcho các chủ thể thực hiện hoạt động ngân hàng ngầm nhìn nhận được khung pháp lýđiều chỉnh hoạt động này; giúp các cá nhân, tô chức khác trong xã hội nhận diện đượchoạt động ngân hàng ngầm và bé sung thêm hiểu biết pháp luật dé tránh khỏi các rủi rongoài ý muốn khi sử dụng dịch vụ của hệ thống ngân hàng ngầm Từ đó, góp phần thựchiện và xây dựng pháp luật về hoạt động ngân hàng ngầm

Te Kết cầu của đề tài

Ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài bao gồm những nội dung chính sau

Chương I Tổng quan về hoạt động ngân hàng ngầm và pháp luật điều chỉnh hoạtđộng ngân hàng ngầm

Chương II Sự điều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động ngân hàng ngầm tại một

số quốc gia và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Chương III Nhận diện hoạt động ngân hàng ngầm tại Việt Nam- Thực trạng phápluật điều chỉnh và một số khuyến nghị nhăm nâng cao hiệu quả hoạt động quản ly từkinh nghiệm thế giới

NỘI DUNGCHUONG I TONG QUAN VE HOAT ĐỘNG NGAN HÀNG NGAM VA

PHAP LUAT DIEU CHỈNH HOAT DONG NGAN HANG NGAM

1.1 Những van đề cơ ban về hoạt động ngân hang ngầm

1.1.1 Khái niệm hoạt động ngân hàng ngâm

Thuật ngữ “Ngân hàng ngâm ” (Shadow banking) lần đầu tiên được phát biểu bởi ôngPaul McCulley- giám đốc đầu tư PIMCO (Quy đầu tư trái phiếu hang đầu thé giới) tại diễnđàn kinh tế của Ngân hang Trung ương Hoa Kỳ, tổ chức tại Kackhole Wyoming năm 2007.Theo McCulley: “Ngân hàng ngâm chủ yếu đề cập đến những định chế tài chính phi ngânhàng ở Mỹ có sử dụng sự dịch chuyển kỳ han (Maturity transformation) Trên thực tế, trongkhi các ngân hàng thương mại thực hiện việc chuyển đổi kỳ hạn bằng việc sử dụng tiễn gửingăn hạn nhằm tài trợ các khoản vay dai hạn thì ngân hàng ngâm cũng thực hiện một cáchtương tự, thông qua huy động các quỹ ngắn hạn trên thị trường tiên tệ và sử dụng đề muatài sản có kỳ hạn Nhưng do không phải tuân thủ quy định theo sự quản lý như đối với ngânhàng truyền thong, ngân hàng ngâm không thể thực hiện các khoản vay khẩn cấp từ FED>””4Theo Ngân hang Trung ương cua Ireland: “Ngdn hàng ngâm là một thuật ngữ được

sử dụng nhằm mô tả các hoạt động giống như ngân hàng (chủ yếu là cho vay) diễn ra bênngoài phạm vi ngân hàng truyền thống Hiện nay, trên thị trường quốc tế, nó vẫn được xemnhư là trung gian tài chính phi ngân hàng Ngân hàng ngâm cũng có chức năng cho vaytương tự ngân hàng truyền thong Tuy nhiên, cách thức quy định giữa các bên lại có nhiễuđiểm khác biệt "Š

Bên cạnh đó, Uy ban ổn định tài chính (Financial Stability FSB) cũng đưa ra định nghĩa chung về hoạt động ngân hàng ngầm như sau:

Board-“Ngân hàng ngâm là hệ thong trung gian tín dụng bao gồm các tổ chứccùng các hoạt động nằm ngoài hệ thống ngân hàng thông thường) ©

Ngoài ra, dé mang đến một cái nhìn mới lạ va dé hiểu hon đối vớithuật ngữ “Ngdn hàng ngầm ”, Laura E.Kordes đã có một một cách vi vontương đối đặc biệt: “Nếu như một thir trông nhu một con vịt, kêu nhự mộtcon vịt, hoạt động nhự một con vit thì no sẽ là một con vịt hoặc được coi

là một con vịt Nhưng vậy còn một tổ chức nhìn giống một ngân hàng, hoạt

3 Federal Reserve System: Cục Dự trữ Liên bang

4 Laura E.Kordes (2013), “What is Shadow banking ”, Finance & Development, Vol.50, no.2.

ŠCentral Bank of Ireland, Explainer - What is shadow banking?.

https://centralbank.ie/consumer-hub/explainers/what-is-shadow-banking truy cap 10/03/2020

5 FSB (2018), Global shadow banking monitoring report 2017.

động như một ngân hàng thì sao? Thường thì néu nó không phải là ngânhàng — Nó là ngân hàng ngâm ”7.

Tựu chung lại, có rất nhiều quan điểm cũng như là góc nhìn về định nghĩa, bảnchất của ngân hàng ngầm Thông qua việc nghiên cứu các quan điểm trên có thể đi đếnkhái quát về định nghĩa của hoạt động ngân hàng ngầm như sau: Hoat động ngân hàngngắm là hình thức tín dung phi truyền thống được thực hiện bởi các định chế tài chínhhoặc tổ chức, cá nhân, theo đó các hoạt động huy động vốn và cho vay tương tự ngânhàng truyền thong được tiễn hành nhưng không chịu sự diéu tiết và kiểm soát chặt chẽcủa các quy định an toàn tài chính do NHTW dat ra.

Nghiên cứu về lich sự hình thành của ngân hàng ngầm, có thé thay rằng tuy thuậtngữ “Ngân hàng ngầm '' được phát biểu lần đầu vào năm 2007 bởi Paul McculleyŠnhưng trên thực tế, rất nhiều nhà phân tích trên thế giới cho răng nó được bắt nguồn từthuật ngữ “Ngdn hàng song hành” (Parallel banking system) xuất hiện trong tác phamThe parallel banking system của đồng tác giả Jane W D'Arista và Tom Schlesinger’,xuất bản năm 1993 Và mặc dù thuật ngữ “Ngdn hàng ngâm” chỉ mới được biết đếnrộng rãi ké từ sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu (Global Financial Crisis) Song,theo nhiều chuyên gia tài chính, ít nhất từ cuối thế kỷ XIX, ngân hàng ngầm đã bắt đầuxuất hiện tại Anh khi ngân hàng Anh bắt đầu triển khai chương trình bình ôn hối phiếu

tư nhân bằng cách bảo lãnh các nhà môi giới hối phiếu Các nhà môi giới này khôngphải là ngân hàng, nhưng họ đã thực hiện việc quy đổi hối phiếu thành tiền- một hoạtđộng mà ngày nay chúng ta vẫn xem là dịch vụ của các ngân hàng ngầm

1.1.2 Đặc điểm của hoạt động ngân hàng ngầm

Hiện nay tại nhiều quốc gia trên thế giới, hệ thống các ngân hàng ngầm vẫn đangtồn tại và song hành cùng với ngân hàng truyền thống Về cơ bản, ngân hàng ngầm cũng

có những hoạt động tương tự nghiệp vụ của ngân hàng truyền thống như cho vay, huyđộng vốn Chính vì vậy, theo Cục dự trữ liên bang Hoa Kỳ?, hoạt động ngân hàng ngầm

trước hết có một số đặc điểm tương tự với hoạt động của NHTM truyền thống như:

- Dịch chuyền kỳ han (maturity transformation): lay nguồn tiền ngắn hạn đi đầu tưvào các tài sản dài hạn.

- Dịch chuyền thanh khoản (liquidity transformation): đây là khái niệm tương tựnhư dịch chuyên kỳ hạn, nhưng chỉ tiết hơn là sử dụng các khoản nợ giống như tiền mặt

7 Laura E.Kordes (2013), tldd.

8 Laura E.Kordes (2013), tldd.

° Zoltan Pozsar, Tobias Adrian, Adam Ashcraft, Hayley Boesky (2012), Federal Reserve Bank of New York Staff Reports — Shadow Banking.

(thanh khoản cao) dé mua các tài sản rất khó bán đi (thanh khoản thấp hơn) như cáckhoản tín dụng.

- Don bay (leverage): vay mượn thêm tiền dé mua tài sản nhằm khuếch đại lợinhuận đâu tư tiêm năng.

- Chuyén rủi ro tin dung (credit risk transfer): chuyển rủi ro người đi vay bị vỡ nợ

từ người cho vay ban đầu sang người khác

Dưới góc độ quản lý, việc đưa ra các tiêu chí nhằm nhận diện được hoạt động củangân hàng ngam là hết sức quan trọng và cần thiết Chính vì vậy, FSB đã đưa ra bốn tiêuchí dé nhận diện, bộ tiêu chí này hiện nay cũng được áp dụng tại nhiều quốc gia trên thé

gidi, cu thé:

(1) Hoạt động ngân hang ngầm là hoạt động mang ban chat tin dụng: Tương

tự các ngân hàng truyền thống, ngân hàng ngầm cũng thực hiện một số hoạt động mangbản chất tín dụng như huy động vốn hay cho vay

(2) Ngân hàng ngầm có nguồn vốn được huy động một cách phi truyền thống:Trong khi nguồn vốn cho vay trong các ngân hàng truyền thống được huy động chủ yếubăng nguồn tiền gửi từ người dân thì nguồn vốn cho vay trong hoạt động ngân hàngngầm lại được huy động thông qua phát hành một số loại giấy tờ có giá ngắn hạn nhưthương phiếu, repo, kinh doanh các sản phẩm chứng khoán hóa mà không được huyđộng tiền gửi của người dân do chỉ các tô chức được cấp phép là ngân hàng thì mới đượchuy động vốn qua các sản phẩm tiền gửi

(3) Các hoạt động của ngân hàng ngầm không được nhận đảm bảo thanhkhoản chính thức từ nguồn tài trợ công Hoạt động của ngân hàng ngầm không được sự

hỗ trợ trực tiếp từ khu vực công về van đề thanh khoản và ứng phó với các rủi ro nhưbảo hiểm hay vay tái cấp vốn, tái chiết khẩu từ ngân hàng trung ương (NHTW) giốngnhư các NHTM truyền thống

(4) Ít bị điều tiết bởi NHTW Nếu như các NHTM truyền thống năm dưới sựgiám sát chặt chẽ của NHTW cùng các tổ chức chính phủ khác và chịu sự điều chỉnh

của các văn bản pháp luật, quy định pháp lý thì hiện nay vẫn chưa có một Bộ luật hay

văn bản nào điều chỉnh một cách có hệ thống đối với hoạt động của ngân hàng ngầmQua xem xét các đặc điểm chung và hướng dẫn nhận diện hoạt động ngân hàngngầm có thê thấy sự đặc trưng của hoạt động ngân hàng ngầm so với hoạt động của

NHTM truyền thống được thê hiện rõ ở các khía cạnh sau:

Thứ nhất, khác với việc các NHTM truyền thống được hưởng sự đảm bảo trựctiếp và công khai (direct and explicit official enhancement) từ khu vực công '° thì hoạtđộng của ngân hàng ngầm không được sự hỗ trợ trực tiếp từ khu vực công về vấn đềthanh khoản và ứng phó với các rủi ro như bảo hiểm hay vay tái cấp vốn, tái chiết khấu

từ NHTW Bởi lẽ, các ngân hàng thông thường với vai trò là trung gian tài chính thiluôn tồn tại những rủi ro thanh khoản, thanh toán Nhằm bảo vệ quyền lợi của người gửitiền, tăng cường khả năng tín dụng thì tổ chức bảo hiểm tiền gửi đã được thành lập vớimục đích bảo vệ một phần hoặc toàn bộ tiền gửi trong hệ thống ngân hàng Mặt khác,với vai trò là Người cho vay cuối cùng (lender of last resort) thi NHTW tiễn hành việccung cấp tiền cho NHTM khi họ không có đủ dự trữ hoặc không có đủ tiền mặt trả chonhững khách hàng đến rút tiền ra Khi các NHTM thấy mình bị thiếu tài sản có khả năngthanh toán so với mức an toàn, tức không đạt mức dự trữ bắt buộc, họ phải tăng cườngkhả năng thanh toán Họ có thể làm việc này bằng cách bán trái phiếu kho bạc choNHTW, thu hồi vốn cho vay ngắn hạn hay vay chiết khấu tai NHTW'' Như vậy, có théthay răng “hoạt động của ngân hàng ngâm là hoạt động tin dụng không được hưởng lợi

từ các nguôn ho trợ thanh khoản chính thức của tổ chức bảo hiểm tiễn gửi và ngân hàng

trung ương”?

Thứ hai, xét về phương diện pháp lý, ngân hàng ngầm ít bị ràng buộc bởi các quyđịnh pháp luật hơn so với hoạt động ngân hàng thông thường Cu thé, hoạt động củangân hàng thông thường bị điều chỉnh chặt chẽ bởi hệ thống pháp luật ngân hàng đồngthời nằm dưới sự kiểm soát của NHTW nhằm kiểm soát thị trường tiền tệ Trong khi đó,hoạt động ngân hàng ngam- thực hiện bởi các tổ chức tài chính phi ngân hàng, định chếtài chính khác như công ty tài chính (CTTC) , công ty chứng khoán (CTCK), quỹ đầutư, lại được điều chỉnh bởi các quy định của nhiều lĩnh vực khác nhau như ngân hàng,chứng khoán, doanh nghiệp, Tuy răng xét về mặt thực tế, vẫn tồn tại một số quy địnhđiều chỉnh hoạt động của một số đối tượng ngân hàng ngầm nhất định nhưng không có

Bộ luật nào hay văn bản chính thức nào điều chỉnh một cách có hệ thống.

Thứ: ba, các ngân hàng ngầm sở hữu một nguồn vốn huy động phi truyền thống.Bởi vì trong khi nguồn vốn cho vay trong hệ thông NHTM truyền thống được huy độngchủ yếu bằng nguồn tiền gửi từ người dân thì nguồn vốn cho vay trong hoạt động ngânhàng ngầm được huy động thông qua phát hành một số loại giấy tờ có giá ngắn hạn nhưthương phiếu, repo, kinh doanh các sản phẩm chứng khoán hóa mà không được huyđộng tiền gửi của người dân do chỉ các tô chức được cấp phép là ngân hàng thì mới đượchuy động vôn qua các sản phâm tiên gửi.

'° Khu vực công: Ngân hàng trung ương, tổ chức bảo hiểm tiền gửi.

1! Nguyễn Văn Ngọc, Từ điển Kinh tế học, Đại học Kinh tế Quốc dân

'2 Nguyễn Vân Hà (2016), tldd, tr 19-20.

Thư tư, về chủ thê thực hiện, nếu như hoạt động ngân hàng truyền thống được

thực hiện bởi các ngân hàng hay tô chức tín dụng (TCTD) thì các hoạt động ngân hàngngầm chủ yếu được thực hiện bởi các định chế tài chính phi ngân hàng như CTCK,CTTC, quỹ đầu cơ tín dụng, quỹ tương hỗ thị trường tiền tệ, Công ty cho vay bảo đảmhay tô chức kinh doanh được chính phủ bảo trợ và một số hoạt động được thực hiện bởi

chính các ngân hàng3.

1.1.3 Cơ hội và thách thức liên quan đến hoạt động ngân hàng ngầm

a) Co hội từ hoạt động ngân hàng ngầm

Theo báo cáo của FSB sau một cuộc khảo sát về quy mô hệ thống ngân hàng ngầmvào năm 2018 (được thực hiện trên phạm vi 29 vùng quốc gia/ lãnh thỏ) thì Hoa Ky làquốc gia có hệ thống ngân hàng ngầm lớn nhất thế giới với tông giá trị rơi vào khoảng14.100 ty USD, 8 quốc gia/lãnh thổ khu vực đồng tiền chung châu Âu (Eurozone) đứngthứ hai với 10.100 tỷ USD; tiếp theo là Trung Quốc với 7.000 tỷ USD; Quần đảo

Cayman với 4.700 tỷ USD va Nhật Bản với 2.800 tỷ USD".

Ngoài ra, cũng là một cuộc khảo sát về quy mô hệ thống ngân hàng ngầm- thống

kê của Gaston Gelos !5, hiện nay số lượng ngân hàng ngầm chiếm khoảng 50% hệ thốngngân hàng trên toàn thế giới Chính vì vậy, những tác động mà ngân hàng ngầm mangđến không chỉ nằm trong phạm vi vùng quốc gia lãnh thô mà còn ảnh hưởng đến toàncầu Hoạt động ngân hàng ngầm đã đem lại nhiều cơ hội cho nền kinh tế thé giới, cụ thénhư sau:

Trước hết là về những cơ hội mà hoạt động của hệ thống ngân hàng ngầm mang

lại, Uy ban Châu Âu! đã chỉ ra một sô cơ hội nôi bật, bao gôm:

- Cung cấp các phương thức đầu tư cho nhà đầu tư thay thế việc gửi tiết kiệm ngânhàng thông thường.

- Có tính linh hoạt cao hơn so với NHTM bởi vì sự đảm bảo của tài chính công đốivới hệ thông NHTM thông qua nhiều quy định pháp lý chặt chẽ sẽ hạn chế NHTM trongviệc phục vụ một sỐ mảng thị trường nhất định Chăng hạn, các CTTC có thê tập trungchuyên môn vào mảng cho các doanh nghiệp vay mới mức tín nhiệm, bảo đảm thấptrong khi các NHTM khó có thê thực hiện do hệ thống các quy chế pháp lý chặt chẽ

- Các ngân hàng ngầm đã góp phần giúp đa dạng hóa phòng ngừa rủi ro cho hệthống NHTM Bởi vi sự tồn tại của hoạt động ngân hàng ngầm đã làm cho san phâm và

13 Nguyễn Thị Thanh Tú (2018), “Hoạt động ngân hàng ngầm tại Việt Nam - Quy định pháp luật, thực trạng và đề xuất nhằm bảo đảm an toàn hệ thống”, Tạp chí Luật học số 11/2018, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr 88-89.

!4 FSB (2018), Global shadow banking monitoring report 2017, tr 50

'5 Giám đốc Bộ phận phân tích tài chính toàn cầu của Quy tiền tệ quốc tế (IMF)

‘6 European Central Bank (2012), Greenpaper- Shadow banking, European Commission Brussel 19/02/2012

chủ thé trong thị trường tài chính da dang hon với các tổ chức cung ứng dịch vụ đặcbiệt, điều này giúp ngân hàng mở rộng sản phẩm, dịch vụ, tăng tính thanh khoản.

b) Những thách thức của hoạt động ngân hàng ngầm

Không thé phủ nhận hệ thống nhân hàng ngầm có những tac động tích cực, tuynhiên, hoạt động này cũng mang rất nhiều rủi ro và ảnh hưởng tiêu cực đến toàn bộ nềnkinh tế Có thể điểm qua một số thách thức xung quanh hoạt động của ngân hàng ngầmnhư sau:

Thứ nhất, rủi ro tài chính trong hoạt động của ngân hàng ngầm có tỉ lệ cao hơn sovới NHTM rat nhiều Nguyên nhân chính của tình trạng này là việc các hoạt động ngânhàng ngầm ít chịu sự kiểm soát, bảo đảm của cơ quan quản lý nhà nước và ít được điềuchỉnh bởi những quy định chặt chẽ của pháp luật Điều này dẫn đến tình trạng hoạt độngngân hàng ngầm chỉ được tài trợ bằng nguồn vốn hạn hẹp và sẽ chịu rủi ro cao nếu kháchhàng đến rút tiền một cach 6 ạt do các ngân hàng ngầm không tôn tại cơ chế được bảo

vệ tránh khỏi rủi ro hệ thống như các NHTM Hoạt động ngân hàng ngầm chứa đựngnhững rủi ro tương tự như hệ thống NHTM, thậm chí là ở mức độ cao hơn và luôn tiềm

an nguy co vỡ nợ Nếu các NHTM nhận được sự hỗ trợ và bao vệ của Ngân hàng Nhànước (NHNN) và các nguôn tài sản công, thì ngân hàng ngâm không có cơ chê đó.Thư hai, khả năng tác động đến an toàn hệ thống tài chính Hệ thống NHTM hiệnnay với quy mô chiếm khoảng 50% tổng lượng vốn ngân hàng toàn cầu, “ngân hangngầm” là nguồn vốn quan trọng với nhiều cá nhân và doanh nghiệp Song chính điềunày cùng với điểm yếu cô hữu của “ngân hàng ngầm” và khả năng quản lý rủi ro kémđang dẫn tới mỗi đe dọa đối với sự bình ồn tài chính toàn cầu nêu không được giám sátchặt chẽ.

Trong hệ thống tài chính hiện nay, tỷ lệ đòn bay tài chính! cao trong hệ thốngngân hàng ngầm sẽ tạo ra rủi ro lớn đối với kinh tế vĩ mô nếu hệ thống tài chính trên thếgiới không có kha năng chống đỡ tốt Điển hình là sự gia tăng đòn bay tài chính trongnền kinh tế Trung Quốc đã dẫn đến “bong bóng” trong giá tài sản và sự bùng nỗ củangành xây dựng cơ sở hạ tầng tại nước này Có khoảng 30% tín dụng của Trung Quốc

là tín dụng từ hệ thống ngân hàng ngầm, dẫn tới rủi ro đối với sự 6n định tài chính củanước này cũng như hệ thống tài chính toàn cầu Bởi sử dụng đòn bẩy tài chính lớn, tính

17 Don bay tài chính là khái niệm dé chỉ sự kết hợp giữa nợ phải trả và vốn chủ sở hữu trong việc điều hành chính

sách tài chính doanh nghiệp Đòn bây tài chính lớn khi tỷ trọng doanh nghiệp có tỷ trọng nợ phải trả cao hơn tỷ trọng vôn chủ sở hữu.

thanh khoản của các công cụ tài chính của ngân hàng ngầm phụ thuộc nhiều vào biếnđộng giá trên thị trường Bắt cứ biến động cực đoan nào trên thị trường như tăng trưởnghay suy thoái đột biến cũng có thé ảnh hưởng mạnh mẽ tới hệ thống ngân hàng ngầm.Thứ ba, khả năng tạo hiệu ứng dây chuyền và gây hậu quả lớn cho hệ thống tàichính do mối liên kết nhất định với hệ thống ngân hàng truyền thống và lĩnh vực kháccủa nền kinh tế Hoạt động ngân hàng ngầm được cho là đã dẫn tới sự bùng nổ của thịtrường bất động sản thương mại và nhà ở trước khủng hoảng tài chính 2007 - 2009.Nguồn cung tín dụng rẻ quá nhiều trong khi hệ thống tài chính chống đỡ yếu đối với cácrủi ro về sự mở rộng tin dụng nhanh đã dẫn tới sự sụp đồ của bong bóng bat động sản

bắt nguồn từ việc cho việc cho vay tín dụng nhà đất dưới chuẩn được tài trợ băng việc

phát hành các sản phẩm chứng khoán hóa như chứng khoán được đảm bảo bằng tài sản,chứng khoán được đảm bảo băng tài sản thế chấp Việc cho vay nợ đưới chuẩn một cách

6 ạt trong thời gian ngắn dẫn đến việc mat kiểm soát chat lượng của các khoản tin dung

và chính là một trong những nguyên nhân gây nên cuộc khủng hoảng tài chính ở Hoa

Ky sau đó lan rộng trên toàn câu.

Việc các TCTD phi ngân hàng được phép nhận tiền gửi và cung cấp tín dụng nhưngkhông phải tuân thủ các quy định an toàn của ngân hàng, dẫn đến các rủi ro đối với hệthống Thứ nhất, các tô chức này rất dé bị ảnh hưởng khi khách hàng yêu cầu được thanhtoán trước khi đến hạn rút tiền hoặc rút tiền trong một khoảng thời gian ngăn Điều nàykhông chỉ dẫn tới rủi ro thanh khoản cho TCTD phi ngân hàng mà còn đe dọa đến antoàn hệ thống trong trường hợp người gửi tiền mat niềm tin và rút tiền 6 ạt trong cả hệthống tài chính Thứ hai, do các TCTD phi ngân hàng không phải tuân thủ các quy định

an toàn chặt chẽ như của ngân hàng, các tô chức này có thé phối hợp với các NHTM dé

“lách luật”, phá vỡ các quy định Ví dụ, ngân hàng có thé cho các CTTC vay và cácCTTC này lại cho những khách hàng, người mà không được phép vay trực tiếp từ ngânhàng (do chưa đáp ứng được các quy định về an toàn của ngành) vay Trên thực tế, lịch

sử đã ghi nhận trường hợp các công ty tài chính nhận tiền gửi ở New Zealand đã tăngtrưởng nhanh chóng và sau đó sụp đồ, tạo ra rủi ro hệ thống nghiêm trọng vào các năm

2007-2011.!3

1.2 Sw điều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động ngân hàng ngầm1.2.1 Mục tiêu điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động ngân hàng ngẫmMột trong những đặc điểm của hoạt động ngân hàng ngầm là chịu sự điều chỉnhcủa pháp luật ngân hàng một cách hạn chế (so với sự điều chỉnh của hệ thống ngân hàng

18 Nguyễn Thùy Linh - Nguyễn Ha Phương (2019), Quản lý tổ chức tin dụng phi ngân hàng - kinh nghiệm quốc tế

và gợi ý chính sách cho Việt Nam.

http://tapchinganhang sach-cho-viet-nam.htm, truy cap ngay 20/3/2020.

gov.vn/quan-ly-to-chuc-tin-dung-phi-ngan-hang-kinh-nghiem-quoc-te-va-goi-y-chinh-truyền thống) Đây chính là nguyên nhân khiến hệ thống ngân hàng ngầm phát triển lớnmạnh, nhanh chóng nhưng lại mất định hướng, chứa đựng nhiều rủi ro cho thị trường tàichính và nền kinh tế Trước thực trạng này, một sé quốc gia trên thế giới đã ban hànhnhững chính sách, thậm chí là đạo luật riêng nhằm điều chỉnh hoạt động ngân hàngngầm Các quốc gia này rõ ràng đã nhận ra vai trò quan trọng của điều chỉnh pháp luậtđối với hoạt động ngân hàng ngầm trong việc hạn chế đối đa tiêu cực mà hệ thống nàygây ra và đã có những hành động cụ thể.

Như vậy, yêu cầu cấp thiết của việc điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động ngânhàng ngầm không phải tự nhiên được sinh ra, mà bởi trên thực tế, hoạt động ngân hàngngầm đã có những tác động tiêu cực ở mức độ lớn đến kinh tế toàn cầu, và hoạt độngđiều chỉnh pháp luật có thé hạn chế những tiêu cực đó

Trước hết, cần hiểu: Quản lý hoạt động ngân hàng ngâm là hoạt động của cơ quanquản lý trung ương tác động hướng đến tat cả các chủ thể ngân hàng ngâm, các ngânhàng chính thống có hoạt động ngân hàng ngắm, các định chế tài chính khác bằng hoạtđộng xây dựng khung quản lý, nhận diện, do lường hoạt động ngân hàng ngâm và quản

lý, giám sát hoạt động ngân hàng ngâm, nhằm đạt đến mục tiêu gia tăng mặt tích cực

và hạn chế mặt tiêu cực của hoạt động ngân hàng ngắm và dua vào khuôn khổ quản lý

lý có thê kiểm soát và điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầm theo định hướng của mình

- Các quy phạm pháp luật kết hợp với công tác quản lý có vai trò trong việc địnhhướng hoạt động ngân hàng ngầm Các cơ quan quản lý trung ương sẽ xây dựng nhữngquy định quản lý chung và hướng các hoạt động ngân hàng ngầm đến việc thực hiệnnhững quy định đó Điều này sẽ dần đưa hoạt động ngân hàng ngầm vào tam kiểm soátcủa các cơ quan quản lý, từ đó loại bỏ những tiêu cực của hoạt động này.

- Xây dựng, phân công, phối hợp giữa các cơ quan quản lý, hướng dẫn và kiểm tracác tô chức có hoạt động ngân hàng ngầm dé thực hiện các quy định nhằm dat được mụcđích quản lý chung.

!9 Dinh Ngọc Tân (2018), Hoạt động ngân hang ngâm: kinh nghiệm quản lý tại một số nước và bài học kinh

nghiệm cho Việt Nam, Luận văn Thạc sĩ Tài chính ngân hàng, Học viện Khoa học xã hội, tr.20.

- Xây dựng được cơ sở dé củng cố và nâng cao vai trò, thâm quyền của các cơ quanquản lý nhà nước trong công tác quản lý hoạt động ngân hàng ngầm nói riêng và cả nềnkinh tế nói chung Trước tình hình hoạt động ngân hàng ngầm không được quản lý vàgây ra những tác động tiêu cực đến nền kinh tế như hiện nay, việc hình thành một khungpháp luật hoàn chỉnh phục vụ cho nhiệm vụ quản lý đối với hoạt động này là vô cùngcấp bách.

- Quản lý hoạt động ngân hàng ngầm nhằm hướng tới đảm bảo sự ôn định và thíchứng cao của hệ thống tài chính và nền kinh tế trong một môi trường luôn xuất hiện nhữngbiến động và thay đôi bất ngo, VỚI Sự xuất hiện của những hình thức hoạt động tài chínhmới với rủi ro cao hơn như hoạt động ngân hàng ngâm.

Trước sự lớn mạnh không ngừng của hoạt động ngân hàng ngầm cùng những rủi

ro tiềm ấn, rõ ràng việc xây dựng pháp luật điều chỉnh là vô cùng cần thiết, hướng đếnviệc đưa ngân hàng ngầm vào tầm kiểm soát, góp phần hạn chế tiêu cực và phát huynhững điểm tích cực của hoạt động này đối với nền kinh tế Pháp luật, với đặc điểm là

có tính bao quát và được bảo đảm thực hiện bằng quyên lực nhà nước chính là công cụhữu hiệu nhất dé thực hiện hoạt động quản lý nói trên Trên thế giới nói chung và ViệtNam nói riêng đã ít nhiều có những quy định nhằm điều chỉnh hoạt động của ngân hàngngầm, tuy nhiên chúng thường nằm rải rác ở những văn bản khác nhau chứ chưa có sựđồng bộ và thống nhất

Trên cơ sở đánh giá đúng bản chất và thực trạng hoạt động ngân hàng ngầm hiệnnay, thách thức đặt ra đối với những nhà làm luật là xây dựng được một hệ thông phápluật hoàn thiện và phù hợp để không triệt tiêu hoàn toàn ngân hàng ngầm mà hạn chếđến mức tối đa những mặt tiêu cực của hệ thống này đến nên kinh tế

1.2.2 Nội dung cơ bản pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầmHoạt động ngân hàng ngầm được xem là các nghiệp vụ được thực hiện bởi các tôchức, cá nhân (trong nhiều tài liệu được xác định là định chế phi tài chính), nằm ngoài

sự kiểm soát của NHTW và chịu sự điều chỉnh của quy định pháp luật ở mức thấp hơn

so với các hoạt động ngân hàng thông thường Thực tế nghiên cứu cho thấy nhiều quốcgia đã và đang có những quy định đề điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầm trong nhiều

lĩnh vực như ngân hàng, chứng khoán, doanh nghiép, Tuy nhiên vẫn không có bộ luật

hay văn bản chính thức nào điều chỉnh hoạt động này một cách có hệ thống, đông thời

sự can thiệp của ngân hàng nhà nước với hoạt động ngân hàng ngâm cũng không đượcquy định cụ thể mà sẽ tác động thông qua sự điều chỉnh chung của thị trường.?0

20 Nguyễn Thi Thanh Tú (2018), dd, tr.88

Từ định hướng quan lý của các chủ thé trên thế giới nhận thấy nội dung cơ bảnpháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầm được tiếp cận dựa trên một nhóm cácquy định như sau, bao gồm những nội dung về chủ thê tham gia; phạm vi hoạt độngngân hàng ngầm; cơ chế quản lý, giám sát; và vẫn đề xử lý vi phạm Theo đó, việc xácđịnh được những nội dung này sẽ góp phần hình thành và hoàn thiện nhận thức về hoạtđộng ngân hàng ngầm trên phương diện pháp lý Đồng thời khăng định vai trò điều chỉnhcủa pháp luật đối với ngân hàng ngầm giai đoạn hiện nay là vô cùng cấp thiết và quantrọng Trong phạm vi bài viết, nhóm nghiên cứu sẽ khái quát những nội cơ bản về chủthé tham gia; phạm vi hoạt động ngân hàng ngầm; cách thức quản lý, giám sát và van

đề xử lý vi phạm đối với hoạt động này

1.2.2.1 Chủ thể tham gia hoạt động ngân hàng ngầm

a Chi thé quan ly

Qua việc nghiên cứu về hoạt động ngân hàng ngầm tai một số quốc gia trên thégiới, nhận thay chủ thể quản ly là một yếu tố quan trọng trong việc dam bảo hoạt độngngân hàng ngầm có thé tồn tại và phát triển cùng với nền tài chính Các chủ thé này lànhững cơ quan, cá nhân có thâm quyền, nhiệm vụ quản lý, giám sát các hoạt động ngânhàng ngầm Từ đó, góp phần xây dựng các chế định pháp luật về thâm quyền, tiêu chi,

cơ chế quản lý, chế tài dé điều chỉnh hoạt động này một cách hợp pháp thông qua quatrình nghiên cứu, đánh giá Đồng thời xây dựng các quy định liên quan đến các tiêu

chuân an toàn đê phòng tránh rủi ro và kiêm soát hệ thông ngân hàng ngâm.

Xét thay, không chỉ với riêng ngân hàng ngầm, mà trong tổng thé lĩnh vực tài chínhnói chung thi vai trò của cơ quan quản lý luôn được dé cao.

Một trong những cơ quan đầu não chịu trách nhiệm quản lý và điều chỉnh hoạtđộng tài chính trên toàn thé giới là Uy ban ôn định tài chính toàn cầu (FSB) Được thànhlập vào tháng 4/2009, FSB bao gồm các cơ quan có thẩm quyền quốc gia chịu tráchnhiệm về sự ôn định tài chính tại các trung tâm tài chính quốc tế lớn, tô chức tài chínhquốc tế, các t6 chức thanh tra giám sát quốc tế va các ủy ban chuyên gia NHTW FSB

có nhiệm vụ thúc đây sự 6n định tài chính quốc tế thông qua công tác trao đôi thông tin

và hợp tác trong công tác thanh tra giám sát tài chính, theo đó hoạt động ngân hàng ngâm cũng sẽ chiu sự giám sát của FSB.

Hoạt động ngân hàng ngầm ở các quốc gia đều được quản lý, giám sát bởi cơ quanquản lý chuyên trách có thâm quyền Theo đó các cơ quan này có trách nhiệm phải đảmbảo an toàn cho hệ thống tài chính Một số nước đã thành lập cơ quan quản lý chung, cụthé tại Singapore là Cơ quan quản lý tiền tệ Singapore Cơ quan này được giao nhiệm

vụ thực hiện tất cả các khía cạnh của giám sát tài chính Một số nước như Malaysia lại

có cơ quan quản lý riêng, các cơ quan này được sắp xêp thành một hệ thông quản lý với

ba vòng?!, mỗi vòng có nhiệm vụ điều chỉnh một nhóm chủ thể khác nhau, theo đó các

cơ quan quản lý phải trao đôi dữ liệu và thông tin thích hợp trong phạm vi thầm quyềnvới nhau.

Tại Việt Nam, van đề về chủ thé quản lý hoạt động ngân hàng ngầm cũng đượcđặt ra với những đặc điểm và nhiệm vụ tương tự với nhóm chủ thê quản lý hoạt này ởcác quốc gia khác trên thế giới Tại đây, các cơ quan chủ quản được giao nhiệm vụ quản

lý, thanh tra, giám sát và đảm bảo an toàn cho hoạt động ngân hàng ngầm trong từnglĩnh vực cụ thể Ở mỗi lĩnh vực khác nhau sẽ có những cơ quan chuyên môn riêng biệtchịu trách nhiệm quản lý trực tiếp, song các cơ quan này cũng có sự phối hợp nhất địnhthông qua việc liên kết, trao đôi thông tin nhằm đạt được mục tiêu đảm bảo an toàn cho

hệ thống tài chính

Nhìn chung vai trò của nhóm chủ thể này là quản lý, giám sát hoạt động ngân hàngngầm thông qua việc thu thập và xử lý các nguồn dữ liệu thu được từ hoạt động thu thập,điều tra Từ đó là cơ sở để xây dựng cách thức quản lý, đặc biệt là xây dựng một khungpháp lý phù hợp với tình hình kinh tế xã hội hiện có của mỗi nước

b Chủ thể thực hiện

Dựa trên quan điểm của FSB, ngân hàng ngầm “/a hệ thống trung gian tín dụngbao gồm các tô chức cùng các hoạt động nam ngoài hệ thong ngân hàng thôngthường ”?? Theo đó, có thê hiểu chủ thé thực hiện hoạt động ngân hàng ngầm thường làcác tổ chức năm ngoài hệ thống ngân hàng thông thường tham gia vào hệ thống trunggian tín dụng Vì vậy, các tổ chức này sẽ có những đặc trưng riêng khác với các tổ chức

có hoạt động ngân hàng thông thường Cụ thể, theo FSB hoạt động ngân hàng ngầm làhoạt động mang bản chất tín dụng, có nguồn vốn huy động phi truyền thống, không đượcnhận đảm bảo thanh khoản chính thức từ nguồn tài trợ công và ít bị điều chỉnh bởiNHTW Các tiêu chí của FSB cũng được công nhận phô biến và trở thành tiêu chí nhậnbiết hoạt động ngân hàng ngầm ở nhiều quốc gia

21 Vòng 1 (bên trong cùng) bao gồm các thực thé làm gia tăng mối quan ngại về rủi ro có hệ thống thông qua mức

độ liên kết cao với hệ thống ngân hàng Bao gồm dịch chuyền kỳ hạn hoặc thanh khoản, tao đòn bay và lo lắng

kinh doanh chênh lệch giá.

Vòng 2 (vòng tiếp theo) bao gồm các thực thê tham gia vào việc mở rộng tín dụng, trực tiếp hoặc như là một phần

của chuỗi trung gian tín dụng Hầu hết các NBFIs được nhóm lại trong vòng tròn này, làm cho nó trở thành một phần không thể tách rời của khung giám sát.

Vòng 3 (vòng tròn ngoài cùng) bao gôm các thực thể không thuộc định nghĩa ngân hàng ngầm nhưng tạo điều kiện

cho dòng vốn giữa nhà cung cấp cuối cùng và người dùng cuối của các quỹ, là một phần của chuỗi trung gian tài chính nói chung.

Theo: Muhamad Amar Mohd (2010), Monitoring shadow banking and its challenges: The Malaysian experience, Bank Negara Malaysia và Dinh Ngoc Tân (2017), Hoat động ngân hàng ngâm: kinh nghiệm quan ly tại một số nước và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam, Luận văn Thạc sĩ Tài chính ngân hàng, Học viện Khoa học xã hội 7? FSB (2012), Consultative Document Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking, Apolicy Framework for Addressing Shadow Banking Risks in Securities Lending and Repos.

Ngoài ra, theo Uy ban châu Âu, các tổ chức thuộc hệ thống ngân hàng ngầm lànhững định chế tài chính hợp pháp nhưng lại không trong phạm vi giám sát của các cơquan giám sát về ngân hàng và không được cung cấp dịch vụ của hệ thống bảo hiểm tiềngửi; không được đảm bảo từ ngân hàng trung ương thông qua các khoản vay tái cấp vốn,tái chiết khấu nhằm giảm thiêu rủi ro khi có vấn đề về thanh khoản như hệ thống ngânhàng thông thường.

Uỷ ban Châu Âu cũng đã đưa ra các tô chức tham gia hệ thống ngân hàng ngầmbao gôm:

e Các tô chức tài chính chuyên biệt (SPVs) thực hiện hoạt động hoán đôi ky

hạn/ thanh khoản băng thao tác chứng khoán hóa

® Các quỹ quan ly tiên hoặc các quỹ đâu tu cung cap các dich vụ có đặctrưng tương tự tiền gửi

° Các quỹ đầu tư cung cấp dịch vụ tín dụng, cho vay

° Các công ty tài chính, tô chức chứng khoán cung cấp dịch vụ tín dụnghoặc bảo lãnh tín dụng hoặc thực hiện các thao tác hoán đôi kỳ hạn/ thanh khoản màkhông bị quản lý giống như đối với ngân hàng thương mại thông thường

* Các tô chức bảo hiểm, tái bảo hiểm phat hành các sản phẩm tín dụng hoặcbảo lãnh tín dụng.

Nhìn chung, hoạt động ngân hàng ngầm thường được thực hiện bởi các định chếtài chính phi ngân hàng trên thị trường như CTTC, CTCK, quỹ đầu cơ tín dụng, quỹtương hỗ thị trường tiền tệ, công ty cho vay bảo đảm, tổ chức kinh doanh được chínhphủ bảo trợ và một số hoạt động được thực hiện bởi chính các ngân hàng

c Chủ thể liên quan khác

Ngoài sự tham gia của các chủ thể thực hiện và chủ thê quản lý hoạt động ngânhàng ngầm thì vẫn còn những tô chức, cá nhân liên quan khác có tác động trực tiếp hoặcgián tiếp đến sự vận động của các hoạt động này Họ có thê là khách hàng tham gia sửdụng dịch vụ của hệ thống ngân hàng ngầm với mục đích tìm kiếm nguồn vốn một cáchnhanh chóng, dễ dàng mà không bị phụ thuộc nhiều vào sự điều chỉnh của pháp luật;hay những trung gian môi giới phục vụ cho việc tìm kiếm, hỗ trợ khách hàng trong quátrình thực hiện các giao dịch, Hoạt động ngân hàng ngần còn có thể được thực hiệnbởi chủ thé được hình thành một cách bat hợp pháp với chức năng "bảo kê" cho nhữnghoạt động mang bản chat “tín dụng den’’

Nhìn chung sự điều chỉnh của pháp luật đối với nhóm chủ thé này còn rất hạn chế,tạo ra nhiêu 16 hông dân đên sự tham gia tràn lan vào các hoạt động ngân hàng ngâm ma

không được quan ly chặt chẽ Từ đó đặt ra câu hỏi, pháp luật cần đưa ra những quy địnhnhư thé nào dé góp phan quản lý, điều chỉnh hành vi của những chủ thể liên quan này?

1.2.2.2 Quy định về phạm vi hoạt động ngân hàng ngầm

Do hoạt động ngân hàng ngầm chỉ chịu sự quản lý ở mức thấp hơn so với hoạtđộng ngân hàng truyền thống nên những quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động nàythường ít được đề cập đến Hầu hết pháp luật các quốc gia đều chỉ đưa ra những dấuhiệu để nhận diện hay liệt kê những hoạt động được coi là hoạt động ngân hàng ngầm

và những tổ chức tham gia thực hiện hoạt động này Từ đó là cơ sở để xác định các quyphạm pháp luật điều chỉnh

Về van đề nhận diện hoạt động ngân hàng ngầm được căn cứ dựa trên các đặcđiểm, đặc trưng của hoạt động này Hiện nay, phần lớn các quốc gia đều công nhận vàdựa vào những tiêu chí nhận điện mà Hội đồng giám sát ồn định tài chính FSB đã đưa

ra, từ đó giúp các nước xác định rõ hoạt động nào là hoạt động ngân hàng ngầm, hoạt

động nào hợp pháp và bất hợp pháp Việc làm này có ý nghĩa hết sức quan trọng trongcông tác xác định đôi tượng, qua đó thực hiện việc quản lý, giám sát sao cho hiệu quả.Theo đó, căn cứ vào những dấu hiệu nhận diện, các nhà nghiên cứu sẽ di xác địnhđâu là hoạt động ngân hàng ngầm, hoạt động này được tồn tại dưới hình thức nào và do

tổ chức nào thực hiện Có thê liệt kê được những hoạt động do hệ thông ngân hàng ngầmthực hiện để huy động vốn như phát hành các công cụ thị trường tiền tệ bao gồm giấy

tờ có giá, repo chứng khoán hoặc thông qua phát hành công cụ trung gian và dài hạn chocác CTCK, công ty bảo hiểm Trong đó, hệ thống này bao gồm các tô chức là CTTC,CTCK, quỹ đầu cơ tín dụng, quỹ tương hỗ thị trường tiền tệ, công ty cho vay bảo đảm,

tô chức kinh doanh được chính phủ bảo trợ và một số hoạt động được thực hiện bởichính các ngân hàng Tuy nhiên, việc liệt kê các tô chức tham gia vào hoạt động ngânhàng ngầm cũng không tránh khỏi việc bỏ lọt do ngân hàng ngầm có thể có nhiều biếnthê khác nhau ở các quốc gia khác nhau

Ngoài ra, đo lường hoạt động ngân hàng ngầm cũng là một vấn đề cần phải đặt ra.Các nhà nghiên cứu dựa vào một số khoản mục từ bảng cân đối kế toán của các tổ chức

có thực hiện hoạt động ngân hàng ngầm, từ đó tính toán quy mô của hoạt động này ởmột quốc gia, khu vực hoặc quy mô lớn hơn dựa trên các chỉ tiêu như: tổng các khoảnmục trên bảng cân đối kế toán; tất cả giá tri tài sản ngoại bảng, giá tri tất cả các khoảntín dung của một tô chức tin dung của một tô chức ngân hàng ngâm; hoặc giá tri các

chứng khoán hóa từ t6 chức ngân hàng ngầm” Hoạt động đo lường được thực hiệnthông qua việc nghiên cứu, tong hợp các báo cáo của các tô chức, định chế tài chính có

hoạt động ngân hàng ngầm, do đó cần đặc biệt lưu ý van đề kiểm soát dữ liệu thu thập.

Mặc dù những quy định còn hạn chê, tuy nhiên đây vân là cơ sở đê các cơ quan cóthâm quyền thực hiện chức năng quản lý, giám sát đối với hoạt động này

1.2.2.3 Quản lý, giám sát hoạt động ngân hàng ngầm

Mặc dù hoạt động ngân hàng ngầm có đặc trưng là ít phải chịu sự quản lý, ít bịràng buộc bởi các quy định pháp lý so với hoạt động của ngân hàng truyền thống, songcác hoạt động này vẫn chịu sự điều chỉnh của một số quy định pháp luật Nhìn chung,các quy định pháp luật này ít được ban hành thống nhất, quản lý tập trung, nói cách khác

là chưa có những bộ luật cụ thé dé điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầm một cách có

hệ thống Hoạt động quản lý, giám sát ngân hàng ngầm được thiết lập thông qua những

cơ quan quản lý khác nhau, với những quy định pháp luật nằm ở nhiều lĩnh vực, kết hợpvới những cơ chế đặc thù dé thực hiện quá trình quản lý

Bang việc nhận diện và đo lường hoạt động ngân hàng ngầm, các cơ quan có thâmquyền sẽ tiến hành hoạt động quản lý, giám sát thông qua việc thiết lập các quy định củapháp luật về thầm quyên, các tiêu chí, quy cách quản lý, tiêu chuẩn đảm bảo an toàn chocác tổ chức thực hiện hoạt động ngân hàng ngầm và xây dựng những khung hoạt động,

cơ chế thông tin dé thực hiện giám sát hoạt động này một cách hợp pháp, phù hợp vakịp thời Về cách thức quản lý, giám sát hoạt động ngân hàng ngầm, trong phạm vi bàiviết nhóm nghiên cứu sẽ tập trung vào những nội dung cấp phép, cơ chế báo cáo và van

dé phòng ngừa rủi ro đối với hoạt động nay

a Cấp phép

Đối với những hoạt động ngân hàng ngầm nam trong trong sự kiêm soát của phápluật thì van dé cấp phép luôn được đặt ra Cap phép được coi là giai đoạn tiền kiêm trongquá trình quản lý, giám sát hoạt động các ngân hàng nói chung Nghiên cứu về van đềnày, nhận thấy nhiều quốc gia đều quy định giấy phép hoạt động là một loại giấy tờ cầnthiết và quan trọng dé quyết định các chủ thé có hoạt động ngân hàng ngầm có thé đượctham gia một cách hợp pháp vào thị trường tài chính hay không, từ đó xác định các ràngbuộc pháp lý về quyền hạn, nghĩa vụ, đặc biệt thông qua loại giấy tờ này các cơ quan cóthâm quyên có thé dé dàng hơn trong việc quan ly Theo đó, các chủ thê tham gia hoạtđộng ngân hàng ngầm cần phải đáp ứng được những tiêu chuẩn, điều kiện mà pháp luật

đã đưa ra đối với từng lĩnh vực để nhằm đảm bảo các chủ thé này có đủ khả năng đểtham gia vào thị trường tiền tệ, đồng thời chứng minh khả năng chịu trách nhiệm đối

? Nguyễn Vân Hà (chủ nhiệm) (2016), #/dd, tr.48

với những rủi ro mà hoạt động ngân hàng ngầm có thê gây ra trong quá trình hoạt động.Nội dung giấy phép thường bao gồm các điều kiện liên quan đến các loại vốn, bộ máyquản lý, chứng chỉ hành nghề

b Cơ chế báo cáo

Trên cơ sở đa số các hoạt động ngân hàng ngầm hiện nay đều ít nhiều phải chịu sựquản lý, giám sát của các cơ quan chức năng, nên vấn đề thực hiện báo cáo cũng cầnđược đặt ra đối với nhóm chủ thê có hoạt động ngân hàng ngầm này Thực hiện việc lập

và đánh giá báo cáo kết quả kiểm soát được coi là giai đoạn hậu kiểm trong quá trìnhquản lý, giám sát hoạt động ngân hàng nói chung và ngân hàng ngầm nói riêng Theo

đó, các cơ quan quản lý có thâm quyền sẽ có trách nhiệm thu thập dữ liệu thông tin đầy

đủ về quy mô tổng tai sản, lượng cung ứng tín dung cho nền kinh tế dé phục vụ chohoạt động đo lường, nhận diện, đánh giá hoạt động ngân hàng ngầm một cách hiệu quả.Bên cạnh đó, dé việc khai thác số liệu được chính xác hơn, các cơ quan quản lý khácnhau cũng cần có sự trao đồi thông tin với nhau về các đối tượng là tổ chức có hoạt độngngân hàng ngầm Ngoài ra, các chủ thê thực hiện hoạt động ngân hàng ngầm cũng cần

có trách nhiệm cung cấp thông tin, dir liệu chính xác cho các co quan quan lý dé các cơquan này thực hiện việc lập báo cáo đánh giá định kỳ để kịp thời khắc phục những rủi

ro nêu có.

Tuy nhiên, nhận thấy dữ liệu về hoạt động ngân hàng ngầm thường rất hạn chế dotính ít chịu sự quản lý, nên các con số thu thập được mới dừng ở những con số ướclượng Từ đó đặt ra yêu cầu hình thành một hệ thống xử lý kiểm soát đữ liệu cho toàn

bộ hoạt động ngân hàng ngầm trong một khu vực địa lý nhất định

Tóm lại, việc đặt ra cơ chế báo cáo là cơ sở dé đưa ra đề xuất xây dựng các chínhsách và quy định pháp luật kịp thời nhằm quản lý hoạt động ngân hàng ngầm, 6n định

và phát triển thị trường tài chính

c Phòng ngừa rủi ro

Tương tự như hoạt động của hệ thống ngân hàng thông thường, hoạt động ngânhàng ngầm cũng luôn chứa đựng những rủi ro tài chính, thậm chí ở mức độ cao hơn vàluôn tiềm ấn nguy cơ vỡ nợ Tuy nhiên, khác với NHTM thông thường, hệ thống ngânhàng ngầm hoàn toàn không có cơ chế bảo vệ chính thức nào để tránh khỏi rủi ro Lý đo

là hệ thống ngân hàng ngầm vốn không được quản lý và kiểm soát chặt chẽ và đặc biệt

là không được đảm bảo từ cơ quan quản lý nhà nước Qua nghiên cứu cho thấy nhiềungân hàng ngầm được tài trợ bằng nguồn vốn ngắn hạn sẽ phải chịu rủi ro rất lớn khikhách hang 6 ạt đến rút tiền cùng

Tuy nhiên dé hạn chế rủi ro, một số quốc gia đã ban hành nhiều chính sách dé hanchế tác động tiêu cực của hoạt động ngân hàng ngầm đến sự ổn định của hệ thống tàichính Ví dụ, tại châu Âu, N Doyle, L Hermans, P Molitor and C Weistroffer (2016)kiến nghị: NHTW châu Âu (ECB) cần đưa ra một số chính sách nhằm hạn chế rủi rocủa hoạt động ngân hàng ngầm như tăng cường giám sát về thanh khoản, chuyền đổithanh khoản, các NHTM cần tăng cường khả năng chống đỡ các cú sốc Ngoài ra, liênquan đến quản trị rủi ro đòi hỏi các định chế tài chính phải đưa ra tiêu chí đánh giá rủi

ro rõ rang, các cam kết quản trị rủi ro

1.2.2.4 Xử lý vi phạm

Xử phạt vi phạm đối với những hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động ngânhàng ngầm là hình thức nhằm tạo tinh ran đe đối với các tổ chức, cá nhân tham gia lĩnhvực tài chính này Theo đó, những hành vi phạm có thể liên quan đến giấy phép thànhlập và hoạt động, giấy phép hoạt động nghiệp vụ, vấn đề huy động vốn, lãi suất cho vay,các vấn đề liên quan đến đảm bảo an toàn hệ thống tiền tệ, Những chủ thể có hoạtđộng vi phạm sẽ bị áp dụng các chế tài do pháp luật của quốc gia có hoạt động đó quyđịnh tùy theo từng mức độ khác nhau như thu hồi hoặc đình chỉ giấy phép hoạt động,phạt vi phạm hành chính, phạt tù Các quy định xử phạt có thể được quy định trongmột luật riêng hoặc dựa trên các luật liên quan nếu quốc gia đó không có pháp luậtchuyên ngành điều chỉnh cho hoạt động này

Hoạt động ngân hàng ngầm sẽ thực sự được quản lý khi hình thành những quy địnhpháp luật có tính quản lý chặt chẽ kết hợp cùng với các chế tài nhăm tăng tính răn đe, từ

đó góp phan bảo vệ nền kinh tế khỏi những rủi ro tiềm ẩn

KET LUẬN CHUONG ITai chương I với nội dung nghiên cứu tổng quan về hoạt động ngân hàng ngầm vapháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầm, nhóm nghiên cứu đã phân tích và đưa

ra những kết luận như sau:

Thứ nhất, đề tài đã tìm hiểu được những vấn đề cơ bản của hoạt động ngân hàngngầm thông qua việc nghiên cứu khái niệm ngân hàng ngầm được nhìn nhận từ nhiều

cá nhân, cơ quan khác nhau ở một SỐ quốc gia Từ đó, rút ra được định nghĩa về hoạtđộng ngân hàng ngầm, đồng thời phân tích được những tiêu chí nhận diện hoạt độngnày dựa trên quan diém của Hội đồng giám sát 6n định tài chính FSB và đánh giá đượcnhững cơ hội hay thách thức đối với hoạt động ngân hàng ngầm trong tương lai

Thư hai, đề tài đã xác định được sự cân thiệt của việc điêu chỉnh pháp luật đôi vớihoạt động ngân hàng ngầm thông qua việc phân tích những tác động tiêu cực của ngân

hang ngầm đến hệ thống tai chính cùng va vai trò của pháp luật trong van dé quản ly,giám sát hoạt động ngân hàng là vô cùng quan trọng

Từ đó, đề tài đã tiến hành việc đưa ra những nội dung pháp luật cơ bản điều chỉnhhoạt động ngân hàng ngầm bao gồm các quy định về chủ thé tham gia; quy định điềuchỉnh hoạt động ngân hàng ngầm; cách thức quan lý, giám sát; và van đề xử lý vi phạm

CHƯƠNG II PHÁP LUẬT DIEU CHỈNH HOAT DONG NGAN HÀNG NGAMTẠI MOT SO QUOC GIA VA BAI HỌC KINH NGHIỆM DOI VỚI VIỆT NAMHiện nay, hoạt động ngân hàng ngầm ngày càng trở nên pho biến, tồn tại cùng vớicác hoạt động của ngân hàng truyền thống trong nén tài chính thế giới Vì vậy việc xâydựng những quy định pháp luật dé điều chỉnh hoạt động này là van dé cần đặt ra đối vớimỗi quốc gia Trong phạm vi đề tài, nhóm nghiên cứu sẽ tìm hiểu về một số các quyđịnh pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầm tại các quốc gia như Trung Quốc,Singapore, Malaysia và các quốc gia khác như Anh và Hoa Kỳ Từ đó rút ra bài họckinh nghiệm dé hoàn thiện pháp luật Việt Nam trong việc xây dựng các quy định phápluật nhằm điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầm

2.1 Thực tiễn và pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầm tạiTrung Quốc

Trung Quốc hiện đã vươn lên trở thành nền kinh tế lớn thứ 2 thế giới với GDP năm

2019 là 14.36 tỷ USD.?? và cũng là một trong những quốc gia có hệ thông ngân hàngngầm lớn nhất thế giới Tuy vậy, trong những năm gần đây, các cơ quan quản lý TrungQuốc đang rất nỗ lực trong việc kiêm soát hệ thống ngân hàng ngầm, và bước đầu đãđạt được những thành tựu nhất định Bên cạnh đó Trung Quốc còn là quốc gia có nhiềunét tương đồng với Việt Nam trong hệ thống chính trị, quá trình phát triển kinh tế, cũngnhư cách thức kinh doanh, vận hành các hoạt động trong đời sống kinh tế

Ngoài những lý do nêu trên, dé tài lựa chọn tìm hiểu và học hỏi kinh nghiệm củaTrung Quốc bởi các lý do chính sau đây: 7z nhất, Trung Quốc đã tiến hành xây dung,hoàn thiện mô hình quản lý, giám sát để quản lý được hệ thống ngân hàng ngầm đangphát triển mạnh mẽ tại nước minh; Thi hai, Trung Quốc đã có sự xây dựng quy trìnhcấp phép và quan lý hoạt động P2P theo hướng chặt chẽ hơn; Thi ba, dé tăng hiệu quảquản lý, Trung Quốc đã đưa ra những chế tài mạnh mẽ để xử lý vi phạm đối với hoạtđộng ngân hàng ngầm

2Tô Minh, Vi Sa (2020), GDP Trung Quốc 2019 tăng 6,1%, bình quân dau người vượt 10 nghìn USD.

https://www.nhandan.com.vn/thegioi/item/42970602-gdp-trung-quoc-2019-tang-6- 1 10-nghin-usd.html, truy cap ngay 18/03/2020.

-binh-quan-dau-nguoi-vuot-2.1.1 Sơ lược về hoạt động ngân hàng ngẫm tại Trung Quốc

Dựa trên định nghĩa về ngân hàng ngầm của FSB cùng những đặc điểm riêng củaTrung Quốc, Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc (PBoC) đã đưa ra định nghĩa về hệ thôngNgân hàng ngầm tại nước này như sau: “[Hệ thống] ngân hàng ngầm của Trung Quốc

là trung gian tín dụng liên quan đến các chủ thể và hoạt động nằm ngoài hệ thống ngânhàng thông thường”, phục vụ cho việc “chuyên đổi thanh khoản và tin dung”, và “tiềm

ân khả năng” trở thành “nguồn gốc của những rủi ro hệ thống hoặc những chênh lệch về

9925

luat phap.

Theo nghiên cứu của Moody’s (Moody's Investors Service - hay la thang Moody,

là mức đánh giá trải phiếu tin dung trong kinh doanh của tập đoàn Moody), hệ thôngngân hàng ngầm của Trung Quốc vào năm 2016 đạt 27,5% tông tài sản ngân hàng chínhthức, tương đương hơn 50 nghìn tỷ nhân dân tệ Còn theo cơ quan giám sát ôn định tàichính FSB thì ngân hàng ngầm tại Trung Quốc đã tăng hơn 30% mỗi năm trong 3 năm

từ 2014-2016, trong khi các quốc gia khác trên thé giới là 10% Day có thé coi là mộtdau hiệu vô cùng lo ngại về sức khỏe nền tài chính Trung Quéc.”°

Quy mô Hệ thống Ngân hàng ngầm tại Trung Quốc

Douglas Elliott, Arthur Kroeber, Yu Qiao (2015), Shadow banking in China: A primer, tr4

Trong thời gian 2 năm trở lại đây, van đề về hoạt động ngân hàng ngầm tại TrungQuốc được các cơ quan quan sát tài chính thế giới rất quan tâm Những người đứng đầucủa các cơ quan như FED, IMF đều đã có những bài phát biểu về nguy cơ lớn của hoạtđộng ngầm tai Trung Quốc với đánh giá chung là khá nghiêm trọng Trung Quốc hiệnđang có quy mô hệ thống ngân hàng ngầm rất lớn, theo báo cáo thường niên của cơ quangiám sát 6n định tài chính FSB (2018) quy mô hệ thống ngân hàng ngầm tại Trung Quốcđang vào khoảng 7.000 ty USD Theo báo cáo mới công bố của Moody's, tổng giá trị tàisản của hệ thống ngân hàng ngầm ở Trung Quốc trong nửa đầu năm 2019 đã giảm gần1.700 tỷ NDT (gần 240 tỷ USD) xuống còn 59.600 ty NDT, mức thấp nhất kê từ cuốinăm 2016, giữa bối cảnh chính phủ nước này nỗ lực hạn chế những rủi ro tài chính.Nhận diện hoạt động ngân hàng ngam chủ yếu tại Trung Quốc

Hệ thống ngân hàng ngầm tại Trung Quốc hoạt động vô cùng mạnh mẽ, có quy môlớn với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau Những hoạt động ngân hàng ngầm vàchủ thé tham gia chủ yếu được xác định gồm:

- Ngân hàng: Trên thực tế, các Ngân hàng tại Trung Quốc tham gia khá nhiều vàohoạt động ngân hàng ngầm Các sản phẩm ngân hàng ngầm đang được các Ngân hangtại Trung Quốc cung cấp bao gồm:

Sản phẩm quản lý tài sản WMPs (Wealth Management Products): Day sản phẩmđầu tư mang lại lợi nhuận dựa trên hiệu suất của một nhóm tài sản cơ bản Thông thường

nhóm tài sản cơ bản ở đây là một khoản vay lớn hoặc một nhóm các khoản vay WMPs

thường được cung cấp cho khách hàng dưới dạng các lựa chọn thay thế với năng suấtcao hơn so với tiền gửi truyền thống WMPs được xếp vào hoạt động ngân hàng ngầm

vì chúng là sự thay thế chặt chẽ cho tiền gửi ngân hàng Về nguyên tắc, các ngân hàngchỉ quản lý tài sản WMPs thay cho khách hang, và chính khách hang mới là người chịurủi ro khi khối tài sản cơ bản giảm giá trị.” Các ngân hàng ban WMPs với mức lãi suất

từ 8% tới gần 27%, tuy nhiên sản phẩm này thường không được liệt kê trong bảng cânđối của các ngân hàng và do đó cũng không chịu sự ràng buộc về mặt pháp lý

TBRs (Trust beneficiary rights products — Các khoản vay dựa trên uy tín của ngườithụ hưởng Cụ thê đó là một ngân hàng đứng ra thành lập một công ty, công ty đó phụtrách vay vốn từ một quỹ tín thác khác, sau đó công ty này lại trao lại quyền hưởng lợinhuận từ khoản vay này lại cho ngân hàng, và đó chính là sự xuất hiện TBRs Các ngânhàng tiếp tục giao dịch các TBRs với các ngân hàng khác Mục đích của phương pháp

?8 Douglas Elliott, Arthur Kroeber, Yu Qiao (2015), Shadow banking in China: A primer, tr7 - tr8 và Dinh Ngoc

Tân (2018), Hoat động ngân hàng ngắm: Kinh nghiệm quản lý tại một số quốc gia và bài hoc cho Việt Nam, tr.36

? Tommaso Gabrieli, Keith Pilbeam & Bingxi Shi (2017), The impact of shadow banking on the implementation

of Chinese monetary policy https:/Nink.springer.com/article/10.1007/s10368-017-0397-z truy cập ngày 18/3/2020.

này là làm các khoản vay đây rủi ro này của công ty trông có vẻ khá an toàn như các giao dịch liên ngân hàng.

- Các tổ chức, cá nhân khác: Với dịch vu cho vay ngang hàng (P2P), bat cứ tổchức, cá nhân nào cũng có thê tham gia vào hoạt động ngân hàng ngầm mà không cần

sử dụng một một tổ chức tài chính chính thức làm trung gian Cho vay ngang hàng cònđược gọi là cho vay xã hội hoặc đám đông Hay hiểu một cách đơn giản, cho vay nganghàng là mô hình kinh doanh sử dụng nên tang online kết nối giữa những nha dau tư (tổchức, cá nhân có nguôn tiền nhàn rỗi) đến người cần vay Với cho vay ngang hàng, ty

lệ lãi suất cho khách hàng có tín dụng tốt thường thấp hơn so với lãi suất ngân hàng

tương đương.?0

- Các công ty cung cấp dịch vụ tài chính qua internet: đây chính là những công ty

“móc nối” giữa người vay và người cho vay trong hoạt động cho vay ngang hàng Cáccông ty này thường chưa được cấp phép hoạt động chính thức và hầu hết đều đang hoạtđộng núp bóng tư vấn đầu tư

Ngoài ra, một số chủ thê khác cũng tham gia vào hệ thống ngân hàng ngầm nhưngvới những hoạt động nhỏ lẻ, chiếm tỷ lệ nhỏ bao gồm: Công ty bảo dam (Guaranteecompanies); Công ty tài chính vi mô (Microfinance companies); Công ty ủy thắc (Trustcompanies); Cửa hang cầm đồ và người cho vay không chính thức (Pawn shops andunofficial lenders)

2.1.2 Một số điểm đáng chú ý trong pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàngngắm tai Trung Quốc

Qua nghiên cứu pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý ngân hàng ngầm tại Trung

Quoc, một sô diém nôi bật được thê hiện như sau:

a) Hoan thiện, nâng cao hiệu quả hoạt động của mô hình quan lý, giamsát hoạt động ngân hàng ngâm theo diễn biến thị trường

Là một quốc gia có hệ thống ngân hàng ngầm phát triên mạnh mẽ, yêu cầu đặt ravới Trung Quốc là việc xây dựng được một mô hình quản lý, giám sát hiệu quả để đạtđược mục tiêu: đưa hoạt động ngân hàng ngầm vào khuôn khổ quản lý Và Trung Quốc

đã lựa chọn xây dựng một mô hình gồm nhiều cơ quan, có sự phối hợp và trao đôi kịpthời để tối đa hiệu quả quản lý

Tháng 01 năm 2013, Trung Quốc ban hành Thông tư của Văn phòng Quốc VụViện về các vấn đề liên quan đến Tăng cường Quy định đối với Ngân hàng ngầm (Thông

30 Huỳnh Thu Hiền (2019), Cho vay ngang hang tai Trung Quốc và kinh nghiệm cho Việt

Nam,-http://tapchitaichinh 310816.html?fbclid=IwAR3ONuSLxUBL5Wy4KXYBiiLzrXppL7_4MpwZiuZBu8PQRgYZLLVoRpFn4nM, truy cập ngày 20/3/2020.

vn/tai-chinh-quoc-te/cho-vay-ngang-hang-tai-trung-quoc-va-kinh-nghiem-cho-viet-nam-tư số 107 năm 2013 của Quốc vụ viện) Đây được coi là nền móng cho pháp luật điềuchỉnh hoạt động ngân hàng ngầm tại Trung Quốc khi đưa ra những hướng dẫn chỉ tiết

về mô hình quản lý hoạt động này Thông tw số 107 tiếp cận dựa trên các chủ thé thựchiện ngân hàng ngầm, từ đó phân chia trách nhiệm của từng cơ quan quản lý°!:

Mot là, các chủ thé thực hiện ngân hàng ngầm được điều chỉnh bởi các cơ quanquản ly chuyên môn tương ứng Chang hạn: các WMPs (Wealth Management Products

— sản phẩm quản lý tài sản) 32 được cung cấp bởi các ngân hàng chịu sự giám sát củaCBRC (China Banking Regulatory Commission -Uy ban Quản lý Giám sát Ngân hàngTrung Quốc); các WMPs được cung cấp bởi các CTCK va công ty tương lai, cũng nhưcác quỹ dau tư cổ phan tư nhân, được quy định bởi CSRC (China Securities RegulatoryCommission - Uỷ ban Chứng khoán quốc gia Trung Quốc)

Mô hình Yihang Sanhui (một ngân hang, ba uy ban) trên cơ sở Fen Fenye Jingying,Fenye Jianguan (hoạt động riêng, quy định riêng) được trién khai tại Trung Quốc vớiNgân hàng Nhân dân Trung Quốc (People's Bank of China - PBoC) và 03 uỷ ban Uyban Quản lý Giám sát Ngân hàng Trung Quốc (CBRC), Uỷ ban Chứng khoán quốc giaTrung Quốc (CSRC) và Ủy ban Quản lý Giám sát Bảo hiểm Trung Quốc (CIRC) giúptăng hiệu quả quản lý, giám sát do các cơ quan này có chuyên môn cao và thực sự sâu

sát với những hoạt động thực tiễn trên thị trường Tuy nhiên , mô hình quản lý này cũng

dẫn đến nhiều bat cập, rõ nhất là trong việc chồng chéo trong cả hệ thống pháp luật và

cả thực tiễn quản lý, do đó năm 2018, Trung Quốc đã quyết định sáp nhập 2 cơ quan:

Ủy ban Quản lý Giám sát Ngân hàng Trung Quốc (CBRC) và Ủy ban Quan lý Giám sátBảo hiểm Trung Quốc (C/RC) thành Ủy ban Quản lý Ngân hàng và Bảo hiểm TrungQuốc (CBIRC), biến mô hình 1 ngân hàng — 3 ủy ban thành mô hình tinh giản hơn: 1ngân hàng — 2 ủy ban ( Hay còn gọi là mô hình Hai cơ quan).

Hai là, Thông tw 107 cũng quy định một số chủ thé ngân hàng ngầm được điềuchỉnh bởi chính quyền địa phương theo Bộ quy tắc thống nhất được ban hành bởi các

bộ ngành có liên quan của chính quyền trung ương Ví dụ, CBRC chịu trách nhiệm điềuphối một hội nghị liên bộ dé đưa ra các quy tắc áp dụng cho hoạt động của công ty bảođảm tài chính, trong khi việc giám sát thực tế được thực hiện bởi chính quyền địaphương Tương tự, các quy tắc giám sát đối với những công ty cho vay nhỏ sẽ đượcCBRC ban hàng sau khi tham khảo ý kiến với các cơ quan khác như PBoC, và chính

3! (Robin) Hui Huang (2015), The Regulation of Shadow Banking in China: International and Comparative Perspectives, tr.490.

32 Wealth Management Products WMP là các sản phẩm dau tư lợi suất cao (tức rủi ro cũng cao) do ngân hàng phân phối và thường là rót tiền vào các tài sản kém thanh khoản và rất rủi ro.

quyên tỉnh sẽ là đơn vị giám sát trực tiếp Sự giám sát kết hợp Trung ương — Địa phươngnày cũng được áp dụng cho các hoạt động ngân hàng ngầm khác.

Ba là, đối với những hoạt động ngân hàng ngầm chưa có cơ quan nào được chỉđịnh quản lý, Trung Quốc xác định cần tập trung nghiên cứu đề tìm ra giải pháp Ví dụ,PBoC được giao nhiệm vụ kết hợp với các bộ có liên quan để xây dựng các quy địnhquan lý những WMPs được cung cấp bởi bên thứ ba, chứng khoán hóa bởi các tổ chứcphi tài chính và các hoạt động tài chính qua Internet.

b) Xây dựng quy trình cấp phép và quản lý hoạt động P2P theo hướng chặt chế

Năm 2016, Uy ban Quản lý Giám sát Ngân hàng Trung Quốc (CBRC) đã ban hànhCác biện pháp tạm thời về cho vay trực tuyến (Interim Measures on Online Lending),quy định cụ thể quản lý hoạt động cho vay trực tuyến

Về thủ tục đăng ký: Tại Điều 5 đã quy định thủ tục đăng ký nền tảng cho vay trựctuyên gôm:

1) Xin giấy phép kinh doanh thông thường từ cơ quan đăng ký doanh nghiệp làCục quan lý công nghiệp và thương mại và các chi nhánh ở địa phương;

2) Ghi nhận và đăng ký với cơ quan tài chính lý tài chính địa phương nơi đặt trụ SỞ;

3) Xin giay phép kinh doanh dịch vụ viễn thông có liên quan từ cơ quan có thâmquyền là Bộ công nghiệp và công nghệ thông tin và các chi nhánh ở địa phương

Bên cạnh đó, ngày 28/11/2016, Uỷ ban điều tiết ngân hàng Trung Quốc cùng Bộcông nghiệp và công nghệ thông tin và cơ quan quản lý nhà nước về thương mại và côngnghiệp phối hợp ban hành Hướng dẫn về thủ tục đăng ký các tô chức trung gian thôngtin cho vay ngang hàng với một bộ quy trình đăng ký cụ thể và các quy định về việcđăng ký đối với các tô chức trung gian thông tin cho vay trực tuyến như: tài liệu cầnthiết; thời gian và quá trình xem xét cấp phép thành lập; hoạt động nhằm minh bạch hoáviệc quản lý hoạt động kinh doanh

Chính quyền địa phương cũng được quyền ban hành các quy định chi tiết hướngdẫn luật để áp dụng cho từng vùng miền Ngày 14/02/2017, Quảng Đông là tỉnh đầu tiênban hành hướng dân chi tiệt vê việc cap phép đôi với các nên tang cho vay trực tuyên,

qua đó khuyến khích các nền tảng nay đăng ký thành lập với số vốn từ 50 triệu Nhândân tệ trở lên và có đội ngũ nhân sự có kinh nghiệm làm việc trong các tô chức tài

chinh.*?

Nhìn chung, các thủ tục xin cấp giấy phép kinh doanh được quy định tai Các biệnpháp tạm thời về cho vay trực tuyến không khó dé các doanh nghiệp thực hiện Các quyđịnh này không đặt ra yêu cầu đánh giá năng lực thực chất của các nên tang cho vay trựctuyến cũng như các yêu cầu cụ thê nào về vốn pháp định, vốn thanh toán hay dự trữ vốn.Đây được coi là cách tiếp cận theo hướng quy định đơn giản hoá việc thành lập các nềntảng cho vay trực tuyến va dé thị trường tự quyết định sự tồn tại và phát triển

Về mặt quan ly: Các cơ quan quản lý Trung Quốc đã đưa ra nhiều biện pháp cứngrắn và quyết liệt nhằm kìm hãm và quản lý hiệu quả hơn hoạt động cho vay ngang hàngđang gia tăng một cách chóng mặt trong những năm gần đây Các biện pháp tạm thời

về cho vay trực tuyển (Interim Measures on Online Lending) do CBRC ban hành năm

2016 đã giới hạn các nền tảng internet chỉ là một tổ chức trung gian cung cấp các thôngtin về cho vay trực tuyến chứ không đóng vai trò như một tô chức trung gian tài chính.Đồng thời, bộ quy tắc cũng có các quy định nghiêm ngặt như nghiêm cấm công tyP2P cung cấp các dịch vụ tăng cường tín dụng bằng cách trực tiếp hoặc gián tiếp cungcấp bảo lãnh hoặc cam kết các khoản tiền gốc và lãi cho bên cho vay; tiến hành kinhdoanh chứng khoản hoá tài sản dưới dạng như tài sản chứng khoán hoá, tài sản uỷ thác

và cô phiếu quỹ; chấp nhận hoặc gộp các quỹ của bên cho vay cũng như quy định giớihạn cho vay đối với cá nhân và doanh nghiệp, theo đó tổng số tiền cho vay qua tất cảcác nền tang cho vay trực tuyến của một cá nhân không được vượt quá 1 triệu Nhân dan

tệ, của một pháp nhân hoặc tô chức không được vượt quá 5 triệu Nhân dân tệ

Chính phủ Trung Quốc cũng đã bồ sung 10 biện pháp tăng cường kiểm soát nhưcam mở thêm các website cho vay trực tuyến, yêu cầu các công ty P2P còn hoạt độngphải đỡ bỏ các rào cản đối với việc khách hàng khiếu nại, tăng cường hình phạt đối vớicác công ty P2P có hành vi lừa đảo; thiết lập chương trình bồi thường cho nhà đầu tư

khi các công ty P2P phá sản v.v.””

Các quy định điều chỉnh hoạt động cho vay ngang hàng ở Trung Quốc được banhành khá toàn diện và đầy đủ, tạo hành lang pháp lý cho các nền tảng công nghệ thựchiện hoạt động cho vay ngang hàng, giúp các tô chức, cá nhân tiêp cận được các nguôn

33 Nguyễn Hải Yến (2019), “Pháp luật về cho vay ngang hàng - thực tiễn Trung Quốc và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam”, Tạp chi Luật học Số đặc biệt "Pháp luật kinh té trong bối cảnh hội nhập quốc tế hiện nay, Trường Đại

học Luật Hà Nội, tr.I 12.

34 Nguyễn Hải Yến (2019), tldd, tr.1 11.

35 Can Van Lực (2018), Quản lý cho vay ngang hàng: Kinh nghiệm quốc tế và một số gợi ý cho Việt Nam, CafeF.

https://cafef.vn/cac-nuoc-dang-quan-ly-cho-vay-ngang-hang-nhu-the-nao-20181017140302299.chn truy cập 29/03/2020

vốn nhàn rỗi dé dang hơn, đồng thời bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của các bêntham gia quan hệ cho vay qua nền tảng công nghệ cho vay ngang hàng Việc có nhữngbiện pháp mạnh tay của Trung Quốc đã giúp quản lý hoạt động cho vay ngang hàng đạthiệu quả cao hơn, góp phần đưa hoạt động này vào khuôn khổ, giảm thiêu những rủi ro

mà hoạt động này mang lại cho khách hàng và thị trường tài chính.

c) Ban hành và triệt để thực hiện các quy định xử phạt vi phạm đối với chủ théthực hiện hoạt động ngân hàng ngầm

Bên cạnh những nỗ lực điều chỉnh trên thị trường tài chính — ngân hang, TrungQuốc cũng đã đưa ra những quy định nghiêm khắc về xử lý vi phạm đối với những cánhân, tô chức thực hiện hoạt động ngân hàng ngầm

Ngày 31/01/2019, Tòa án Nhân dân Tối cao và Viện Kiém sát Nhân dân Tối caoTrung Quốc đã đưa ra thông báo về việc thực hiện các biện pháp mạnh tay đối với cácgiao dịch chuyền tiền bất hợp pháp thông qua các ngân hàng ngầm nhằm kiềm chế sựrút chạy của dòng vốn ra nước ngoài Quy định này sẽ có hiệu lực từ đầu tháng 2/2019với nội dung: Các chủ thể thực hiện ngân hàng ngầm giao dịch với số lượng lớn ngoại

tệ sẽ bị buộc tội vận hành doanh nghiệp bat hợp pháp và có nguy cơ phải ngồi tù tới hơn

2 năm Trước đó, người phạm tội này chỉ bị xử phạt hành chính Quy định được áp dụngđối với các giao dịch ngầm liên quan đến từ 5 triệu nhân dân tệ (tương đương 74.000USD) trở lên hoặc các giao dich mang về lợi nhuận trên 100.000 nhân dân tệ °°

Việc nâng cao khung hình phạt đối với hoạt động ngân hàng ngầm thể hiện rõquyết tâm trong việc điều chỉnh và kiểm soát hoạt động ngân hàng ngầm, hạn chế rủi ro

mà hoạt động này gây ra cho thị trường tài chính và nền kinh tế Tuy nhiên, với hoạtđộng mạnh mẽ và quy mô lớn như thị trường ngân hàng ngầm tại Trung Quốc, nhữngbiện pháp xử lý này vẫn chưa thực sự nghiêm khắc và thích đáng, đòi hỏi các nhà làmluật phải tăng khung hình phat hơn nữa dé đảm bao tinh ran de và 6n định thị trường.Hơn nữa, hoạt động ngân hàng ngầm diễn ra với phạm vi rất rộng trên nhiều lĩnh vực.Bởi vậy, cần kịp thời xây dựng khung pháp lý trong việc xử phạt các chủ thể thực hiệnngân hàng ngầm một cách toàn diện hơn nữa

2.2 Thực tiễn và pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng ngầm tại

https://vnba.org.vn/index.php?option=com_k2&view=item&id=8934:trung-quoc-manh-tay-xu-phat-cac-ngan-thức, Singapore trải qua một thời kỳ chuyển mình thần kỳ và lột xác trở thành một trongnhững trung tâm tài chính, thương mại hàng đầu thế giới Với mức độ phát triển và thịtrường tài chính đa dạng của minh thì cũng như nhiều quốc gia khác trên thé giới,Singapore đã sớm đối diện với sự xuất hiện của hoạt động ngân hàng ngầm Tuy nhiênnhờ cơ chế quản lý được xây dựng sớm và có nhiều biện pháp mạnh tay nên những rủi

ro, hạn chế trong hoạt động ngân hàng ngầm đã được cải thiện một cách đáng ké

Đề tài này tìm hiểu và học hỏi kinh nghiệm của Singapore bởi quốc gia này đãthực hiện quản lý hoạt động ngân hàng ngầm một cách hiệu quả thông qua sự hợp nhấttrong mô hình giám sát, kết hợp với các quy định nghiêm ngặt về cấp phép và quy định

xử lý vi phạm mạnh mẽ đối với hoạt động ngân hàng ngầm

2.2.1 Sơ lược về hoạt động ngân hàng ngẫm tai Singapore

Tại Singapore, các ngân hàng truyền thông hiện đang nam giữ phan lớn tài sản củatất cả các tô chức tài chính, số tài sản mà hiện nay 165 ngân hàng đang sở hữu có giá trịlên đến 1677 ty USD 3” Có thé thấy rằng các ngân hàng truyền thống ở Singapore đóngvai trò hết sức quan trọng trong nên tài chính của quốc gia này Tuy nhiên, trong mộtvài năm gần đây, dù ngân hàng truyền thống vẫn giữ vai trò tối thượng nhưng hệ thốngngân hàng ngầm tai Singapore đã có sự phát triển nhanh chóng về cả quy mô và phạm

vi hoạt động, mang lại nhiêu ảnh hưởng đáng kê đên nên kinh tê của quôc gia này.Cũng giống như nhiều quốc gia trên thé giới, ở Singapore cũng tồn tại nhiều khái

niệm, định nghĩa khác nhau về hoạt động ngân hàng ngầm Nhưng nhìn chung, các

chuyên gia trong lĩnh vực tài chính của Singapore đều đưa ra quan điểm cho răng:

“Những tô chức thực hiện hoạt động ngân hàng ngắm là các trung gian tài chính thựchiện dịch vu đáo hạn, chuyển doi tin dung và thanh khoản bên ngoài hệ thong ngân hàngthông thường, không được điều chỉnh bởi những quy định pháp luật một cách chặt vàdong thời cũng không được bảo dam bởi mang lưới an toàn chỉnh thức như các ngânhàng truyền thống 3Š

Hoạt động ngân hàng ngầm tại Singapore được thực hiện bởi những trung gian tiêubiểu như Quỹ Tiền tệ (Money Markets Funds-MMFs), Quỹ đầu cơ và quỹ đầu tư tư nhân(Hedge and Private Equity Funds), Quỹ Trao đôi ngoại hối (Exchange-Traded Funds),Các Quỹ Dau tư khác (Other Investment Funds-OIFs), Dai ly môi giới va công ty cautrúc tài chính (Broker-Dealers and Structured Financial Vehicles- SFVs).

Qua việc đánh giá quy mô của với hoạt động ngân hàng ngầm bang cách thu thập

dữ liệu về các hoạt động tài chính của quốc gia, vào năm 2014 tài sản của các ngân hàngchiếm khoảng hơn 600% GDP của Singapore, tài sản của các tô chức thực hiện hoạt

37 Christian Hoffman (2017), Singapore Journal of Legal studies: Shadow banking in Singapore, tr 26.

38 Stijn Claessens & Lev Ratnovski (2015), “What is Shadow Banking?”, IMF Working Paper WP/14/25, tr 3.