Kỷ yếu hội thảo khoa học cấp Khoa: Quản lý dân cư theo lãnh thổ - Quá trình hình thành, phát triển của bộ máy nhà nước

Nếu không phân chia lãnh théquốc gia thành các ¡n vị hành chính - lãnh thé thì không chỉ ng°ời dân gặp khó khn trởngại trong việc thực hiện quyền, ngha vụ của họ mà việc thực hiện chức n

BỘ T¯ PHÁP TR¯ỜNG ẠI HỌC LUẬT HÀ NOI

Quản lý dân c° theo lãnh thổ - Quá trình hình thành, phát trién của bộ máy nhà n°ớc

Chủ trì : TS oàn Thị Tố Uyên — TS Bùi

Xuân Phái

Th° ký : TS Lại Thị Phuong Thảo

Hà Nội — 2022

DANH MỤC BAO CÁO HỘI THẢO CAP KHOA

“Quản lý dân c° theo lãnh thổ - Quá trình hình thành phát triển của

bộ máy nhà n°ớc”

STT Tên báo cáo Trang

Quản lý dân c° theo lãnh thô và quá trình hình thành, phát triển của 1

1 | chính quyền ịa ph°¡ng trong bộ máy nhà n°ớc

1S Nguyễn Vn Nm

Lý thuyết tập quyên, phân quyên và tản quyên trong tổ chức và hoạt 13

2 | ộng của bộ máy chính quyền ịa ph°¡ng

TS Hà Thị Lan Ph°¡ng

3 Mỗi quan hệ giữa các co quan chính quyên dia ph°¡ng 24: TS Bùi Xuân Phái

Quản lý dân c° theo lãnh thô và môi quan hệ giữa chính quyên ịa 5]

4 | ph°¡ng với ng°ời dan

1S Trần Thị Quyên

s C¡ chê kiêm soát ôi với chính quyên ịa ph°¡ng 59, NCS ThS Duong Van Quy

Mô hình chính quyên ịa ph°¡ng ở một sô n°ớc trên thê giới va gợi 63

y cho Viét Nam hién nay

6 NCS ThS Nguyễn S¡n Bách

ThS Tran Thị QuyênThS Nguyễn Thùy LinhChính quyên ịa ph°¡ng trong lịch sử dân tộc Việt Nam và gợi ý cho 97

7 | Việt Nam hiện nay

1S Phạm Thị Thu HiềnPhân quyên trong tô chức và hoạt ộng của chính quyên ịa ph°¡ng II

s._ | Việt Nam hiện nay

ThS Nguyễn Thu Trang

Sự hình thành nhà n°ớc — thành phô và chính quyên các cấp ở thành 120

9 | phô

GS.TS Nguyễn Minh oan

Mô hình chính quyền ịa ph°¡ng ở nông thôn, ô thị tại Việt Nam 136

10 | hiện nay

NCS ThS Pham Vinh Ha

Mô hình chính quyền ịa ph°¡ng ở hải ảo và ¡n vị hành

chính-11 | kinh tế ặc biệt tại Việt Nam hiện nay me

ThS Nguyễn Thùy LinhChính quyền tự quản cấp xã ở Việt Nam - lịch sử, hiện tại và xu 164

12 | h°ớng

TS Trần Thị Hong NhungSap nhập don vi hành chính lãnh thé - xu h°ớng tất yếu ở Việt Nam 177

13 | hién nay

TS Lai Thi Phuong Thao

QUAN LY DÂN C¯ THEO LÃNH THO

VA QUA TRINH HINH THANH, PHAT TRIEN CUACHINH QUYEN DIA PHUONG TRONG BO MAY NHA NUOC

TS Nguyén Van NamGiảng viên Bộ môn Lý luận chung về nhà n°ớc và pháp luật

Khoa Pháp luật Hành chính — Nhà n°ớcTóm tắt: Quản lý dân c° theo lãnh thổ là nhiệm vụ cing là mục tiêu gắn với sự ra

ời của nhà n°ớc ké từ thời iểm nhà n°ớc xuất hiện trong lich sử loài ng°ời Quá trình

tổ chức bộ máy nhà n°ớc thực chất cing chính là sự hiện thực hóa công việc quản lý dânc° theo lãnh thổ, ặc biệt là tổ chức chính quyên ịa ph°¡ng Bài viết làm rõ c¡ sở lyluận của quá trình hình thành, phát triển chỉnh quyên ịa ph°¡ng và một số gợi ý nghiêncứu tại Việt Nam hiện nay.

Từ khóa: quản lý dân c° theo lãnh thổ, chính quyên ịa ph°¡ng, bộ máy nhà n°ớc

1 Quan lý dân c° theo lãnh thé

Tong tác phẩm nổi tiếng “Nguồn gốc của gia ình, của chế ộ t° hữu và của nhàn°ớc”, Anghen viết: “So với t6 chức thị tộc tr°ớc kia, thì ặc tr°ng thứ nhất của nhàn°ớc là ở chỗ nó cn cứ vào ịa vực mà phân chia dân c° do nó quản tri”' Nh° vậy,quản lý dân c° theo lãnh thổ là ặc tr°ng c¡ bản, quan trọng của nhà n°ớc

Anghen chỉ rõ, tr°ớc khi nhà n°ớc ra ời, tổ chức thị tộc °ợc hình thành và duy trìbởi những quan hệ huyết thống, thân tộc, ở ó những thành viên của nó phải gắn với một

ịa vực nhất ịnh Theo ó, các thị tộc cho dù ã duy tri cuộc sống ịnh canh ịnh c° hayvẫn còn du canh du c° thì chỉ những ng°ời có cùng huyết thống mới °ợc h°ởng quyền

và phải thực hiện ngh)a vụ thành viên thị tộc Do sự biến ổi mọi mặt của ời sống xã hội,

ến một thời kỳ nhất ịnh, trên một ịa vực không còn bao gồm những ng°ời cùng huyếtthống c° trú Khi nhà n°ớc ra ời, ng°ời ta lấy sự phân chia ịa vực làm iểm xuất phát

và dé cho ng°ời dân thực hiện quyền lợi và ngh)a vụ xã hội của họ tại n¡i họ ở, không kê

họ thuộc thị tộc, bộ lạc nào “Cách tổ chức những ng°ời dân thuộc quyền quản trị củanhà n°ớc, cn cứ theo ịa vực họ c° trú nh° thé, là cách tổ chức chung cho tất cả cácnhà n°ớc Cho nên, cách tổ chức ó, chung ta thay hình nh° là tự nhiên”? Nh° vậy, mộtnguyên lý ã trở thành phổ quát, nhà n°ớc lấy việc quan lý dân c° theo lãnh thé làm iểmxuât phát cho việc tô chức và vận hành bộ máy của mình.

! Các Mác và F.Anghen, tuyển tap, tập 5, Nxb Khoa hoc xã hội, H 1972, tr 521.

? Các Mác và F.Anghen, tuyên tập, tập 5, Nxb Khoa học xã hội, H 1972, tr 521.

Van dé là, tại sao nhà n°ớc phải quản lý dân c° theo lãnh thỏ, liệu có thé có ph°¡ngthức nào khác dé quản lý dân c°?

Cần phải khng ịnh rng, nhà n°ớc có thể có nhiều cách ể tác ộng, quản lý dânc°, tuy nhiên, quản lý dân c° theo lãnh thổ vẫn là ph°¡ng thức c¡ bản, chủ yếu và quantrọng nhất của nhà n°ớc Mọi “nha n°ớc déu làm nhiệm vụ là ‘quan dan’ hay 'biên chếdan’ vào những ¡n vị hành chính lãnh thổ, có ngh)a biên chế dân vào sự lệ thuộc nhàn°ớc, chính quyên nhà n°ớc Phân chia dân c° theo lãnh thé dé mà cai quản dân, giámsát việc i lính, óng thuế của dén”> Nhà n°ớc là tổ chức xã hội gắn liền lãnh thổ, ó làyếu tố luôn i kèm nhà n°ớc Nhà n°ớc sinh ra là dé tổ chức, quản lý con ng°ời, quản lý

xã hội Là ối t°ợng quản lý của nhà n°ớc, trong iều kiện cuộc sống ịnh canh, ịnh c°,mỗi ng°ời dân ều có một n¡i sống nhất ịnh, trên ịa bàn ó, diễn ra các hoạt ộng sốngchủ yếu của họ Nói cách khác, với t° cách là một thực thê sống, mỗi ng°ời luôn có mộtn¡i sinh sống nhất ịnh, gắn liền một ịa bàn lãnh thổ nhất ịnh, ó là thuộc tính khôngthé tách rời cuộc sống của con ng°ời Gắn bó với quê h°¡ng, n¡i sinh sống, làm việcthậm chí ã trở thành tình cảm thiêng liêng, máu thịt của mỗi ng°ời Do vậy, có thé nói,n¡i c° trú là thuộc tính cố hữu của tất cả mọi ng°ời Các tiêu chí quan lý khác nh° dântộc, tín ng°ỡng, tôn giáo, chính kiến th°ờng chỉ °ợc sử dụng kèm theo tiêu chí n¡i c°trú.

Quan lý dân c° theo lãnh thé °ợc hiéu trên 2 cấp ộ:

Một là, ng°ời dân không phân biệt huyết thống, dân tộc, tín ng°ỡng , cứ sống trênmột ịa vực nhất ịnh thì °ợc coi là c° dân của một nhà n°ớc nhất ịnh, có mối liên hệ

và chịu sự quản lý của nhà n°ớc ó Sự phân ịnh lãnh thổ quốc gia ồng ngh)a với sựphân ịnh ối t°ợng dân c° chịu sự quản lý của các nhà n°ớc Trên c¡ sở ó, ng°ời dânthực hiện quyền và ngh)a vụ tr°ớc nhà n°ớc theo n¡i mà họ c° trú Theo ó, cho dù cùngchung nguồn gốc, cùng quan hệ huyết tộc, cùng ngôn ngữ, vn hóa, lối sống nh°ng c° trútrên lãnh thổ 2 quốc gia khác nhau thì chịu sự quản lý của 2 nhà n°ớc khác nhau, thựchiện quyền và ngh)a vụ tr°ớc 2 nhà n°ớc khác nhau

Hai là, trong một quốc gia, ng°ời dân c° trú ở âu thì thực hiện quyền và ngh)a vụcủa mình tại ịa ph°¡ng n¡i mình c° trú Theo ó, khi lãnh thô ất n°ớc rộng lớn, ng°ờidân i lại khó khn, hoặc dân số trên một ịa bàn t°¡ng ối ông, sự giao thiệp với chínhquyền vì thế sẽ gặp nhiều khó khn, trở ngại, trong iều kiện ó, nhà n°ớc phải phân chia

3 Phạm Hồng Thái, Một số vấn dé về phân chia don vị hành chính - lãnh thổ, Tạp chí Khoa học HQGHN, Luật học

26 (2010), tr 73-80.

lãnh thổ quốc gia thành các ¡n vị hành chính - lãnh thổ nhỏ h¡n nh° tỉnh, huyện, xã ,dam bảo ng°ời dân dù sinh sống ở âu ều có thé dé dàng, thuận lợi trong việc giao thiệpvới chính quyền dé thực hiện quyên, ngh)a vụ của mình Nếu không phân chia lãnh théquốc gia thành các ¡n vị hành chính - lãnh thé thì không chỉ ng°ời dân gặp khó khn trởngại trong việc thực hiện quyền, ngh)a vụ của họ mà việc thực hiện chức nng của nhàn°ớc cing bị ảnh h°ởng.

Nh° vậy, chính nhu cầu quản lý dân c° theo lãnh thé ã làm hình thành nên hệthống chính quyền ịa ph°¡ng trong bộ máy nhà n°ớc

2 Khái niệm, sự hình thành, phát triển của chính quyền ịa ph°¡ng trong bộmáy nhà n°ớc

2.1 Khái niệm chính quyền ịa ph°¡ng

Hiện nay, trong các vn bản pháp luật và kế cả trong khoa học pháp lý ở n°ớc ta,khái niệm chính quyền ịa ph°¡ng ch°a °ợc nhìn nhận một cách thông nhất

Có cách hiểu cho rng, chính quyền ịa ph°¡ng là hệ thống chính quyền của một ôthị hay một khu vực lãnh thổ °ợc iều hành bởi những ng°ời ại diện do nhân dân ịaph°¡ng bầu ra*; chính quyền ịa ph°¡ng là một nhóm ng°ời chịu trách nhiệm quan lýhành chính của một vùng lãnh thô"

Tác giả Nguyễn S) Ding ồng nhất chính quyền ịa ph°¡ng với ¡n vị hành chính”,quan iểm này cing cho rằng, trong thời kỳ phong kiến, các c¡ quan ở cấp lộ, phủ, châukhông phải là chính quyền ịa ph°¡ng bởi chúng ều do chính quyền trung °¡ng thànhlập và ại diện cho chính quyên trung °¡ng, các quan chức ều do nhà vua bố nhiệm va

ều cai trị theo mệnh lệnh của nhà vua Tác giả này cho rằng, chính quyền ịa ph°¡ngkhông ại diện cho nhà vua, mà ại diện cho c° dân ịa ph°¡ng, bầu cử ịa ph°¡ng vìvậy là ph°¡ng thức không thé thiếu dé hình thành nên chính quyền ịa ph°¡ng

Tác giả Trần Công Ding cho rằng, chính quyền ịa ph°¡ng là một bộ phận hợpthành của chính quyền nhà n°ớc thống nhất, bao gồm các c¡ quan ại diện - quyết nghị

do nhân dân ịa ph°¡ng trực tiếp bầu ra và các c¡ quan tô chức khác °ợc thành lập trên

4A.S Hornby, Oxford Dictionary of curent English by, Oxford UniversityPress 2000, p.755 (Từ dién giải ngh)a tiếng Anh thông dụng của Oxford, ại học Oxford xuất bản nm 2000, tr 755.

5Oxford Advanced learner’s Dictionary, Oxford University Press 2003, p 690 (Từ dién hoc sinh cao cap, Dai hoc

Oxford xuất ban nm 2003, tr 690).

6 Nguyễn Si Ding, Chính quyên dia ph°¡ng, https://tiasang.com.vn/dien-dan/chinh-quyen-dia-phuong-5287/, truy

cập ngày 25/4/2022.

c¡ sở các c¡ quan ại diện - quyết nghị này ể quản lý các l)nh vực xã hội ở ịa ph°¡ngtheo hiến pháp và pháp luật.

Tác giả Tô Vn Hòa cho rằng, chính quyền ịa ph°¡ng là thiết chế nhà n°ớc °ợcthành lập từ ịa ph°¡ng ể thực thi các công việc nhà n°ớc trong phạm vi một ¡n vịhành chính nhất ịnh; Chính quyền ịa ph°¡ng có trách nhiệm chm lo công việc của ịaph°¡ng và có thâm quyền chung trong phạm vi lãnh thổ của ¡n vị hành chính mà mìnhphụ trách Nói một cách ngắn gọn, chính quyền ịa ph°¡ng là thiết chế nhà n°ớc °ợcthành lập từ ịa ph°¡ng dé thực thi công việc nhà n°ớc ở ịa ph°¡ng

Theo tác giả Vi Hồng Anh, trong tiếng Anh, chính quyền ịa ph°¡ng (localgovernment) là một hình thức quan tri công (a form of public administration) tổ chức taicác don vi hành chính (hành chính lãnh thổ) trong lãnh thổ của quốc gia Theo ó, thuậtngữ chính quyền ịa ph°¡ng có nội hàm rộng, không chỉ là hệ thống các c¡ quan củachính quyền ịa ph°¡ng mà bao gồm cả ¡n vị hành chính (hành chính lãnh thổ), phápluật, tô chức va c¡ chế vận hành; nguồn lực tài chính các iều kiện vật chất, kỹ thuậtkhác Nói cụ thé h¡n, chính quyền ịa ph°¡ng phải bao hàm các nội dung sau:1 phan

ịnh ¡n vi hành chính (¡n vị hành chính lãnh thổ); 2 xác ịnh mô hình quan tri: quản

lý ịa ph°¡ng, tự quản ịa ph°¡ng, mức ộ tham gia của ng°ời dân ịa ph°¡ng vào tổchức chính quyền ịa ph°¡ng; 3 xác ịnh nguyên tắc phân ịnh thâm quyền giữa trung

°¡ng và ịa ph°¡ng; 4 các yếu tố kỹ thuật khác”

Có thé nói, cách hiểu về chính quyền ịa ph°¡ng khá a dang và phong phú, ềcập nhiều khía cạnh của chính quyền ịa ph°¡ng, từ quan niệm về chính quyền ịaph°¡ng, con °ờng hình thành, ến vị trí, tính chất, c¡ cấu của nó

Dé có những nhận thức toàn diện, ầy ủ về chính quyền ịa ph°¡ng, tr°ớc hết phảibắt ầu từ những thuật ngữ “chính quyền”; “ịa ph°¡ng” Theo ó, “chính quyền” làmột thuật ngữ Hán Việt, nó °ợc hiểu là bộ máy nhà nude" Từ iển tiếng Việt giải thích

7Trần Công Ding, Hoàn thiện to chức và hoạt ộng của các c¡ quan chính quyên ịa ph°¡ng ở Việt Nam

hiện nay, luận án tiến s) luật học, Tr°ờng ại học Luật Hà Nội, nm 2016, tr 31-32.

8T6 Vn Hòa, Chính quyền ịa ph°¡ng là gì, một số khái niệm c¡ bản về chính quyên ịa ph°¡ng, iluatsu.com, truy

cập ngày 22/4/2022.

° Vi Hồng Anh, Kiến nghị hoàn thiện ch°¡ng chính quyên ịa ph°¡ng trong dự thảo sửa ổi hiến pháp nm 1992, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 14(246), tháng 7/2013.

10 “Chính” (trong “chính trị”; “chính quyền”; “hành chính” ) °ợc hiểu là công việc nhà n°ớc; “quyền” chính là

quyền lực - cái mà ai nắm °ợc nó thì có thể bắt ng°ời khác phải phục tùng (ào Duy Anh, Hán Việt Từ iển, Nxb.

Thành phố Hồ Chí Minh, 1996, tr 173 (quyền th°ợng); 170 (quyền hạ) Lý luận cing nh° thực tiễn ều khang ịnh,

“công việc nhà n°ớc” chính là quản lý, iều hành các mặt của ời sống xã hội Nh° vậy, có thê hiểu, “chính quyên ”

là cái mà nếu nam °ợc nó thì có thể quản ly, iều hành các hoạt ộng của xã hội Theo cách hiểu nay, chính quyền chính là bộ máy nhà n°ớc, nói ến chính quyền là nói ến bộ máy nhà n°ớc.

chính quyền là “bô máy iều khiển, quan lý công việc của nhà n°ớc”!! Có cách hiểu hoàntoàn t°¡ng tự, Từ dién luật học cing giải thích chính quyền là “bộ máy diéu hành, quản lýcông việc của nhà m°ớc”!? Cách hiểu này hoàn toàn t°¡ng ồng với cách hiểu của Lêninkhi ông cho rằng, van dé c¡ bản của mọi cuộc cách mạng là van ề chính quyền, ngh)a làlàm cách mạng là phải giành °ợc bộ máy nhà n°ớc Theo cách hiểu truyền thống, bộmáy nhà n°ớc là một hệ thống các c¡ quan nhà n°ớc, trong ó dé °ợc coi là một c¡ quannhà n°ớc phải là một thiết chế có tính ộc lập t°¡ng ối, °ợc thành lập theo những trình

tự, thủ tục nhất ịnh, °ợc trao những quyền nng riêng, có thầm quyền xác ịnh, ton tai

và hoạt ộng nhân danh nha n°ớc Nh° vậy, rút cục lại nói ến chính quyên chính là nói

ến hệ thống c¡ quan nhà n°ớc C¡ quan nhà n°ớc °ợc phân chia thành nhiều loại theonhiều tiêu chí khác nhau, theo phạm vi thâm quyên, các c¡ quan nha n°ớc °ợc phân chia

thành co quan trung °¡ng, co quan ịa ph°¡ng)3 Trong ó, c¡ quan trung °¡ng có phạm

vi tác ộng trên toàn quốc, co quan ịa ph°¡ng bị giới hạn thẩm quyền tác ộng trongkhông gian ịa ph°¡ng.

Từ cách hiểu về chính quyền nh° nêu trên, theo góc nhìn của Lý luận nhà n°ớc phápluật, xét một cách chung nhất, có thé hiểu chính quyền trung °¡ng là tổng thé các c¡ quannhà n°ớc có thấm quyên trên cả n°ớc; chỉnh quyên ịa ph°¡ng là tổng thé c¡ quan nhàn°ớc có thẩm quyên trong phạm vi ịa ph°¡ng

Có thể nói, ây là cách hiểu t°¡ng ối gần gii với thực tiễn, phù hợp quan iểm củanhiều nhà khoa hoc Chang hạn, Từ iển Luật học giải thích “chính quyền °ợc phânthành chính quyên trung °¡ng và các cấp chính quyên ịa ph°¡ng Chính quyên trung

°¡ng là tập hợp tất cả các c¡ quan nhà n°ớc trung °¡ng Chính quyên ịa ph°¡ng là tậphợp tat cả các c¡ quan nhà n°ớc ở ịa ph°¡ng”!^ Theo tác giả Vi Hồng Anh, trong cácvn kiện của ảng cộng sản Việt Nam, thuật ngữ chính quyền ịa ph°¡ng °ợc sử dụngkhá phổ biến với hàm ý là hệ thống c¡ quan nhà n°ớc ở ịa ph°¡ng!` Tác giả Tr°¡ng

!! Viện ngôn ngữ học, Ti iển tiếng Việt, Nxb Da Nẵng, 2010, tr 266.

!2 Viện Khoa học pháp lý, Bộ T° pháp, Tờ iển Luật học, Nxb.T° pháp - Nxb Từ iển Bách khoa, H 2005, tr 138.

“Trung °¡ng”, “ịa ph°¡ng” vốn là những thuật ngữ Hán Việt dùng dé chỉ những khu vực lãnh thé, theo ó, “trung

°¡ng” là chỗ chính giữa, “ịa ph°¡ng” là những khu vực ở về các h°ớng khác nhau so với trung °¡ng Vốn ngày x°a, thời nhà Chu, vua Chu chỉ trực tiếp cai quản một khu vực nhất ịnh trong lãnh thô quốc gia, còn âu nhà vua chia ra thành những phần và ban cấp cho các v°¡ng công, quí tộc, hoàng thân, quốc thích, từ ó n¡i vua nhà Chu

óng gọi là trung °¡ng; các lãnh ịa ban cấp cho lãnh chúa là các ịa ph°¡ng Từ cách hiểu này mà dẫn ến cách hiểu c¡ quan trung °¡ng là những c¡ quan có phạm vi tác ộng trên toàn quôc, c¡ quan ịa ph°¡ng chỉ có phạm vi tác ộng trong những khu vực nhất ịnh của lãnh thé quốc gia.

14Vién Khoa học pháp lý, Bộ T° pháp, Tir iển Luật hoc, Nxb.T° pháp - Nxb Từ iển Bách khoa, H 2005, tr 138.

!5 Vi Hồng Anh, Kiến nghị hoàn thiện ch°¡ng chính quyên ịa ph°¡ng trong dự thảo sửa ổi hiến pháp nm 1992,

sd.

ắc Linh cing có quan iểm t°¡ng tự khi cho rng, chính quyền ịa ph°¡ng “bao gồmtat cả các c¡ quan của nhà n°ớc °ợc tô chức ra ở ịa ph°¡ng dé iều khiển, quản lý

công việc của nhà n°ớc ở ịa ph°¡ng”!9,

2.2 Sự hình thành, phát triển của chính quyền ịa ph°¡ng trong bộ máy nhàn°ớc

Theo các tài liệu lịch sử, khi nhà n°ớc mới ra doi, bộ máy nhà n°ớc còn khá ¡n

giản và còn mang nhiều dấu vết của tô chức thị tộc, bộ lạc Khi ó, sự phân ịnh các c¡quan trong bộ máy nhà n°ớc còn khá mờ nhạt, sự phân ịnh chính quyền trung °¡ng vàchính quyền ịa ph°¡ng ch°a diễn ra Khi nhà n°ớc mới ra ời, th°ờng lãnh thổ t°¡ng

ối hẹp, dân số không ông Các tài liệu lịch sử ã ghi rõ, trên lãnh thô Hy Lạp, hàngchục nhà n°ớc thành bang (nhà n°ớc thành phố) ã xuất hiện, với diện tích từ 800 - 8000cây số vuông, dân sé từ vài nghìn ến vài chục nghìn ng°ời! Trong iều kiện ó, bộ máynhà n°ớc còn khá ¡n giản và th°ờng là mới chỉ bao gồm các c¡ quan nhà n°ớc “trung

°¡ng” mà ch°a hình thành nên hệ thống “chính quyền ịa ph°¡ng” Thực tế lịch sử chothấy, ngay cả ở “trung °¡ng”, khi nhà n°ớc mới hình thành cing ch°a có sự phân ịnhthành các c¡ quan nhà n°ớc một cách rõ nét, khi ó những ng°ời làm công việc nhà n°ớcch°a có sự chuyên môn hóa, họ th°ờng kiêm nhiệm nhiều việc, vừa thu thuế, vừa ảmbảo an ninh, vừa làm quan tòa dé phân xử tranh chấp Do sự phát triển của ời sống, doyêu câu chuyên nghiệp hóa, chuyên môn hóa của việc thực hiện chức nng nhà n°ớc mà

các c¡ quan nhà n°ớc với những chức nng riêng biệt mới từng b°ớc hình thành.

Cùng với quá trình tồn tại phát triển, các nhà n°ớc dan dần mở rộng lãnh thé, xáclập chủ quyền lãnh thé trên các vùng ất mới chiếm °ợc Do nhu cầu quản lý dân c°theo lãnh thổ, cộng với thực tế sự hạn chế về nhiều mặt của ng°ời dân; sự hạn chế trongkhả nng kiểm soát của chính quyên trung °¡ng ối với toàn bộ không gian lãnh thé quốcgia; tính chất ặc thù về chính trị, kinh tế, vn hóa, xã hội cing nh° nhu cầu phát triển củakinh tế - xã hội của từng khu vực , nhà n°ớc phải từng b°ớc phân chia lãnh thé thànhcác ¡n vị hành chính - lãnh thổ, ồng thời thiết lập bộ máy chính quyền theo các ¡n vịhành chính lãnh thổ Theo nhiều tài liệu lich sử, ở Trung Quốc, cho ến thời nhà Tan, chế

ộ quận, huyện, xã mới lân dau tiên xuat hiện!°, nói cách khác, ở Trung Quôc cho dén

‘6Truong ắc Linh Bàn về khái niệm chính quyên ịa ph°¡ng và tên gọi của Luật T6 chức hội ồng nhân dân và ty

ban nhân dân hiện hành, Tạp chí Khoa học pháp ly, số 2 nm 2001 ;

!7 Tr°ờng Dai học Luật Hà Nội, Giáo trình Lich sử nhà n°ớc và pháp luật thê giới, Nxb Công an nhân dân, H 2017,

tr 82.

18 Tr°ờng ại học Luật Hà Nội, Giáo trình Lich sử nhà n°ớc và pháp luật thế giới, Nxb Công an nhân dân, H 2017,

tr 123.

thời nhà Tần mới hình thành hệ thống chính quyền hoàn chỉnh từ trung °¡ng xuống cáccấp chính quyền ịa ph°¡ng.

Nh° trên ã khang ịnh, dé quản lý dân c° theo lãnh thổ thì cần phân ịnh lãnh théthành các ¡n vị lãnh thổ Việc ó, một mặt dé ng°ời dân thực hiện quyền và ngh)a vụtr°ớc nhà n°ớc theo n¡i họ c° trú, mặt khác cing là việc nhà n°ớc thiết lập quyền lực củamình trên các ¡n vị lãnh thổ, từ ó hình thành nên khái niệm ¡n vị hành chính - lãnhthổ Nói cách khác, từ sự phân ịnh ¡n vị hành chính - lãnh thổ, bộ máy chính quyền ịaph°¡ng các cấp °ợc thiết lập T°¡ng ứng với ¡n vị hành chính - lãnh thổ ó là dân c°sinh sống và bộ máy chính quyền quản lý dân c° Tắt nhiên, phân chia ¡n vị hành chính

- lãnh thé không chỉ nhằm quản lý dân c° mà còn phục vụ việc phát triển kinh tế xã hộicủa cả n°ớc cing nh° từng ịa ph°¡ng Mỗi ¡n vị hành chính - lãnh thổ cần °ợc coi làmột bộ phận trong c¡ cau kinh tế - xã hội của ất n°ớc

Việc phân ịnh ¡n vi hành chính - lãnh thé thé dựa trên yếu tố tự nhiên hoặc yếu tốnhân tạo Nói cách khác, có 2 loại ¡n vị hành chính - lãnh thé là ¡n vị hành chính - lãnhthổ tự nhiên và don vị hành chính - lãnh thé nhân tao

+ ¡n vị hành chính - lãnh thổ tự nhiên: Là ¡n vị hành chính - lãnh thổ hìnhthành một cách tự nhiên, lâu dài trong lịch sử, dân c° qui tụ thành cộng ồng theo lốiquần c°, có quan hệ chặt chẽ lâu ời dựa trên yếu tô huyết thống, nghề nghiệp, dân tộc,tôn giáo, các ặc iểm chung về ịa lý tự nhiên mà không phụ thuộc vào diện tích, dânsố Dựa trên các hình thức quan c° tự nhiên của con ng°ời nh° làng, bản, thành phó nhà n°ớc xác ịnh mỗi cộng ồng tụ c° tự nhiên là một ¡n vị hành chính - lãnh thd.Chng hạn, ở Việt Nam, thời phong kiến, th°ờng mỗi làng là một xã, hoặc ở các n°ớcph°¡ng Tây mỗi thành phố là một ¡n vị hành chính - lãnh thé Ở một số quốc gia trênthé giới, nhà n°ớc còn dựa vào yếu tô ịa lý tự nhiên dé phân ịnh ¡n vị hành chính lãnhthổ (ví dụ vùng ịa lý, các hải ảo ); hoặc dựa vào n¡i c° trú tự nhiên của một số dântộc, tôn giáo (ví dụ Khu tự trị Thái Mèo ở Việt Nam tr°ớc nm 1975; Khu tự trị Hồigiáo Mindanao ở Philippines).

+ ¡n vị hành chính - lãnh thổ nhân tạo: Là các ¡n vị °ợc hình thành do ý chícủa con ng°ời trên c¡ sở một quyết ịnh hành chính Theo ó, nhà n°ớc ặt ra các tiêu chínhất ịnh và dựa theo các tiêu chí ó ể phân ịnh các ¡n vị hành chính - lãnh thổ.Chang han dựa theo tiêu chí diện tích, dân số, nhà n°ớc phân chia lãnh thô thành các ¡n

vị hành chính - lãnh thé nh° tinh, huyện, xã, hay quận, ph°ờng Hoặc, vì một lý do nào

ó, một phần lãnh thổ và dân c° thuộc ¡n vị hành chính - lãnh thé này °ợc sáp nhập

vào ¡n vị hành chính lãnh thô khác, chng hạn, việc mở rộng các ô thị bng VIỆC sapnhập thêm các xã

Sau khi phân ịnh lãnh thổ quốc gia thành các ¡n vị hành chính - lãnh thổ, cácnhà n°ớc tiến hành tô chức quyền lực nhà n°ớc theo ¡n vị hành chính - lãnh thổ, thànhlập các c¡ quan nhà n°ớc ở mỗi cấp, xác lập mối quan hệ giữa các c¡ quan ó với nhaucing nh° mối quan hệ giữa cấp trên với cấp d°ới, giữa trung °¡ng với ịa ph°¡ng, hìnhthành nên hệ thống chính quyền ịa ph°¡ng trong bộ máy nhà n°ớc

Thực tế lịch sử cing cho thấy, con °ờng hình thành chính quyền ịa ph°¡ng khá adạng, có thé do trung °¡ng hoặc do cấp trên bố nhiệm, cing có thé do nhân dân diaph°¡ng thành lập D°ới chính thể quân chủ tuyệt ối, bộ máy nhà n°ớc nói chung, bộmáy chính quyền ịa ph°¡ng nói riêng ều do nhà vua bé nhiệm Trong iều kiện danchủ, chế ộ quân chủ tuyệt dối bị xóa bỏ, chính thé quân chủ hạn chế hoặc chính thể cộnghòa °ợc thiết lập Theo ó, nhân dân là nguồn gốc của mọi quyên lực xã hội, nhân dânthành lập ra nhà n°ớc, ủy quyền của mình cho nhà n°ớc, kiểm tra, giám sát hoạt dong của

nó Chính quyền ịa ph°¡ng vì thế cing °ợc hình thành từ nhân dân ịa ph°¡ng theonhững cách thức khác nhau Có thể tất cả các thiết chế chính quyền ịa ph°¡ng ều donhân dân ịa ph°¡ng bầu ra, cing có thể nhân dân chỉ trực tiếp bầu ra các c¡ quan ạidiện của mình và từ các c¡ quan ại diện nhân dân mà hình thành nên các c¡ quan chínhquyền ịa ph°¡ng khác, cing có thé nhân dân ịa ph°¡ng chỉ trực tiếp bầu ra c¡ quan ạidiện của mình trong chính quyền cấp c¡ sở, và từ c¡ quan ó hình thành nên các cấpchính quyền ịa ph°¡ng cấp trên

Vấn ề ặt ra: chính quyền ịa ph°¡ng ại diện cho nhà n°ớc hay ại diện cho nhândân ịa ph°¡ng, ó là “chính quyền ở ịa ph°¡ng” hay “chính quyền của ịa ph°¡ng” ?Thiết ngh), vẫn dé này cing nên °ợc trao ổi cho rõ

Về mặt lý luận, nh° trên ã ề cập chính quyền ịa ph°¡ng là một bộ phận của bộmáy nhà n°ớc, vì vậy khó có thể quan niệm ó là “chính quyền của ịa ph°¡ng” Về mặtthực tiễn, chính quyền ịa ph°¡ng °ợc hình thành dần từng b°ớc trong quá trình nhàn°ớc quản lý dân c° theo lãnh thổ Nh° vậy, trong một quốc gia thống nhất, không thêquan niệm chính quyền ịa ph°¡ng là “chính quyên của ịa ph°¡ng”, ở ó cần phải quanniệm ó là “chính quyên ở ịa ph°¡ng” ối với các quốc gia liên bang °ợc hình thànhbng sự liên kết các bang thành viên thì tại mỗi bang, chính quyền ịa ph°¡ng vẫn là

“chính quyền ở ịa ph°¡ng”, nó vẫn °ợc hình thành từ nhu cầu quản lý dân c° theo lãnhthé nh° ã phân tích ở trên Chỉ có thé quan niệm “chính quyên của ịa ph°¡ng” ôi với

chính quyền ở những khu vực lãnh thô có ặc thù nhất ịnh về chính trị, chng hạn, cáckhu vực lãnh thé vốn thuộc về một quốc gia nhất ịnh, sau ó °ợc sáp nhập vào lãnh thôquốc gia khác bằng những con °ờng khác nhau, tự nguyện hoặc c°ỡng bức nh° xâml°ợc thôn tính, mua bán, hoặc những khu vực có xu h°ớng ly khai Khi ó, giữa trung

°¡ng và ịa ph°¡ng có thể có một sự thỏa hiệp, ịa ph°¡ng có sự ộc lập t°¡ng ối vớitrung °¡ng, °ợc tự tổ chức chính quyền của mình ó chính là mô hình chính quyền tựtrị ở những ịa ph°¡ng thuộc một số quốc gia trên thế giới, chng hạn Hồng Kông, MaCao của Trung Quốc, Cr°m °ợc Nga sáp nhập nm 2014

Nh° ã phân tích, chính quyền ịa ph°¡ng °ợc hình thành từ nhu cầu của nhà n°ớctrong việc quản lý dân c° theo lãnh thé, do vậy tr°ớc hết chính quyền ịa ph°¡ng phải ạidiện cho nhà n°ớc, cho trung °¡ng Tuy nhiên, trong iều kiện dân chủ, khi quản lý nhàn°ớc °ợc thực hiện theo sự ủy quyền của nhân dân, xuất phát từ sự “dong thuận từ d°ớilên” thì nhà n°ớc thực chất là thiết chế ại iện nhân dân, vì vậy chính quyền ịa ph°¡ngtr°ớc hết phải ại iện cho nhân dân ịa ph°¡ng Chính quyền ịa ph°¡ng tại những khuvực ịa ph°¡ng tự tri, tự quản ở một sỐ quốc gia trên thế giới thì vai trò ại diện cho nhândân ịa ph°¡ng càng thê hiện rõ, thậm chí khi ó chính quyền ịa ph°¡ng tự trị, tự quảncác công việc của ịa ph°¡ng, nó hầu nh° chỉ mang t° cách ại diện cho nhân dân ịaph°¡ng.

Thực tế cho thay, c¡ cau của chính quyên ịa ph°¡ng ở các quốc gia không giỗngnhau Có n°ớc, chính quyên ịa ph°¡ng bao gồm 2 cấp (an Mạch, Phần Lan, Nhật Bản,Costa Rica), 3 cấp (Y, Ấn D6), 4 cấp (ức, Camerun, Senegan), thậm chí có n°ớc tô chứcchính quyền ịa ph°¡ng 5 cấp nh° Pháp!? Việt Nam thời Nguyễn từ sau nm 1832 cingbao gồm 5 cấp là tỉnh, phủ, huyện, tong, xã, trong ó chính quyền phủ không có thẩmquyền riêng, nó ồng thời là chính quyên của một huyện trong phủ, n¡i phủ óng trụ sở

Do sự biến ộng của lịch sử, hệ thống chính quyền ịa ph°¡ng cing không cố ịnh.Th°ờng sau các cuộc biến ộng chính trị hoặc trong các cuộc cải cách hành chính, nhàn°ớc có thể phân ịnh lại ¡n vị hành chính - lãnh thổ, làm hình thành mới hoặc mất inhững ¡n vị hành chính - lãnh thổ, kéo theo sự thay ổi của hệ thống chính quyền ịaph°¡ng, thậm chí làm hình thành mới hoặc xóa bỏ cả một cấp chính quyền ịa ph°¡ng.C¡ cau chính quyền mỗi cấp ở các quốc gia cing không giống nhau, có n¡i, chínhquyền ịa ph°¡ng có thé có ầy ủ các thiết chế lập pháp, hành pháp, t° pháp; trong khi

có n¡i, chính quyền ịa ph°¡ng chỉ bao gồm thiết chế hành pháp, trong ó bao gồm 2 c¡

! Nguyễn Dang Dung (chủ biên), Hinh thức của nhà n°ớc hiện ại, Nxb ại học quốc gia Hà Nội, H 2019, tr 30.

quan là c¡ quan quyết nghị và co quan iều hành, trong ó c¡ quan iều hành có thé làthiết chế tập thé, cing có thé là thiết chế cá nhân.

Sự phân ịnh thâm quyền giữa chính quyền trung °¡ng và chính quyền ịa ph°¡ng

có thê có nhiều cách Chang han, có thé cn cứ vào tính chất quan trọng của công việc mànhà n°ớc phải giải quyết, theo ó những công việc quan trọng nhất phải do chính quyềntrung °¡ng ảm nhiệm, công việc kém quan trọng h¡n thì do chính quyền ịa ph°¡ng cáccấp ảm nhiệm Việc phân ịnh này cing có thể dựa vào l)nh vực hoạt ộng của nhàn°ớc, theo ó, chính quyền trung °¡ng có thé ảm nhiệm những l)nh vực có tính chấtthống nhất trên cả n°ớc nh° quốc phòng, an ninh, quan hệ với các quốc gia khác trên thếgiới , chính quyền ịa ph°¡ng có thé ảm nhiệm các l)nh vực gan liền tinh chất ặc thùcủa ịa ph°¡ng nh° y tế, giáo dục, xây dựng, môi tr°ờng Sự phân ịnh này còn có thêcn cứ vào yếu tố ịa vực, tính từ ¡n vị hành chính lãnh thổ thấp nhất, những công việcxây ra trên một ¡n vị hành chính lãnh thé thấp nhất thì do chính quyền ịa ph°¡ng ó

ảm nhiệm; những công việc xây ra liên quan từ hai ¡n vị hành chính lãnh thổ trở lên thì

do chính quyền cấp trên trực tiếp giải quyết; cứ nh° vậy mà có những công việc phải dochính quyền trung °¡ng giải quyết Thực tế cho thấy, các quốc gia có thé sử dụng kếthợp nhiều cách thức khác nhau dé phân ịnh thâm quyền giữa c¡ quan trung °¡ng và c¡quan ịa ph°¡ng.

Tùy theo ặc iểm của mỗi quốc gia mà chính quyên ịa ph°¡ng có thé °ợc vậnhành theo nguyên tắc tập quyền, phân quyền hoặc tản quyên Những khái niệm này mặc

dù ch°a °ợc nhận thức một cách hoàn toàn thống nhất, tuy nhiên, về c¡ bản có thé hiểu:(i): Tập quyền là ph°¡ng thức quản lý trong ó mọi quyền lực nhà n°ớc tập trung vàochính quyền trung °¡ng, chính quyền ịa ph°¡ng ¡n thuần là cấp d°ới của trung °¡ng,phục tùng trung °¡ng một cách tuyệt ối Việc tô chức chính quyền ịa ph°¡ng là dotrung °¡ng qui ịnh, ịa ph°¡ng không có quyền ban hành pháp luật, chỉ thực hiện thẩmquyén do trung °¡ng qui ịnh; (ii): Phân quyền (hiểu theo cấp lãnh thổ) là nguyên tắc tôchức thực hiện quyên lực, trong ó, chính quyền ịa ph°¡ng °ợc pháp luật qui ịnhnhững quyền hạn ộc lập và toàn vẹn, trong phạm vi ó nó thực hiện một cách chủ ộng,

ộc lập và tự chịu trách nhiệm, “hiéu theo ngh)a của Tây Âu, phân quyển trong quan hệvới ịa ph°¡ng là chế ộ tự quản ịa phuong’?®; (ii): Tản quyền là hình thức chínhquyền trung °¡ng tô chức các bộ phận của minh tại ịa ph°¡ng dé giải quyết những van

ề thuộc nhiệm vụ của trung °¡ng Về bản chất, tản quyền là một hình thức của tập2° Khoa luật, Dai học quốc gia Hà Nội, Phân cấp quản lý nhà n°ớc, sad, tr 21.

quyền, theo ó, quyền lực vẫn tập trung vào trung °¡ng nh°ng có sự giảm bớt mật ộ tậptrung quyền lực của chính quyền trung °¡ng tại thủ ô Các bộ phận của trung °¡ng ặttại ịa ph°¡ng không những trực tiếp thực hiện thâm quyền của trung °¡ng ngay tại ịaph°¡ng mà còn có thể thực hiện quyền giám sát ối với chính quyền ịa ph°¡ng.

Theo Phạm Hồng Thai, “trong chính thé quân chủ chuyên chế, các don vị hànhchính lãnh tho thực chất là những don vị ‘chinh trị lãnh ` thổ chịu sự cai quản, kiểm soátcủa chính quyên trung °¡ng, tính tự quản, tự quyết của các ¡n vị hành chính lãnh thérat hạn chế, nh°ng tính tự quản ịa ph°¡ng °ợc mở rộng dan trong chính thé quân chủhạn chế và trong chính thể cộng hòa”?! O các quéc gia ph°¡ng ông, nhìn chung tronglịch sử ều duy trì chế ộ trung °¡ng tập quyền, vì vậy, chính quyền ịa ph°¡ng chỉ ¡nthuần là cấp d°ới của chính quyền trung °¡ng, cánh tay nối dai của chính quyền trung

°¡ng Chang hạn, ở Việt Nam, d°ới thời phong kiến, chính quyền ịa ph°¡ng các cấp lộ,phủ, huyện ều chỉ ¡n thuần là cấp hành chính, thay mặt chính quyền trung °¡ng, ạidiện c¡ quan trung °¡ng (nhà vua) thực hiện chức nng quan lý nhà n°ớc tại một ¡n vihành chính - lãnh thổ nhất ịnh Các quan chức ều do nhà vua bố nhiệm và ều cai trịtheo mệnh lệnh của nhà vua, nó hoàn toàn chịu sự sai khiến của trung °¡ng” Trong khi

ó, ở các quốc gia ph°¡ng Tây, chế ộ tự quản, tự trị của ịa ph°¡ng hình thành khá sớm

Theo Nguyễn ng Dung, ở Italia, khi Rome từ một công xã nhỏ, vào nm 45 tr°ớc công

nguyên, Hoàng dé Julius Caesar ã ban hành ạo luật về chế ộ tự quản cho các ịaph°¡ng Cùng với tiến trình lịch sử, chế ộ tự quản của chính quyền ịa ph°¡ng ngàycàng phát trién mạnh mẽ, thậm chí ngày nay ở châu Âu ã thông qua Hiến ch°¡ng chínhquyền ịa ph°¡ng tự quản, một quốc gia muốn trở thành thành viên Liên minh châu Âu,thì phải có chính quyền ịa ph°¡ng tự quản” Theo ó, chính quyên ịa ph°¡ng ở nhữngn°ớc này là thiết chế tự quản của ịa ph°¡ng, ại diện cho nhân dân ịa ph°¡ng, tự quyết

ịnh và chịu trách nhiệm trong khuôn khổ pháp luật Ở Việt Nam thời phong kiến cing cóngoại lệ, nh° trên ã nói, chính quyền các cấp lộ, phủ, huyện ¡n thuần là cấp hành chính,

ại diện trung °¡ng, tuy nhiên chính quyền cấp xã lại vừa là c¡ quan ại diện nhà n°ớc,

vừa là c¡ quan tự quản của cộng ông làng xã, ại diện cho cộng ông làng xã cả trong

21 Phạm Hồng Thái, Một số ván dé về phân chia don vị hành chính - lãnh thé, Tạp chí Khoa học HQGHN, Luật

học 26 (2010), tr 73-80.

2 Tuy nhiên, cing có quan iểm cho rằng, các c¡ quan lộ, phủ, huyện ngày x°a không phải là chính quyền ịa ph°¡ng (xem: Nguyễn S) Ding, Chính quyén ịa ph°¡ng, sdd).

23 Nguyễn ng Dung, Chính quyên ịa ph°¡ng Việt Nam vừa phân quyên và vừa không phân quyén/ vừa tự quản

và vừa không tự quản, Tạp chí Khoa học: Luật học, ại học quốc gia Hà Nội, nm thứ 35, số 2 nm 2019.

quan hệ nội bộ, cả trong quan hệ với chính quyên câp trên cing nh° với các cộng ông khác làng xã khác.

TÀI LIỆU THAM KHẢOTiếng Việt

1 Các Mác và F.Anghen, tuyển tap, tập 5, Nxb Khoa học xã hội, H 1972

Be Pham Hồng Thái, Mộ: số vấn ề về phán chia ¡n vị hành chính - lãnh thổ, Tạpchí Khoa học DHQGHN, Luật học 26 (2010)

Trân Công Ding, Hoàn thiện tô chức và hoạt ộng của các c¡ quan chính quyên

ịa ph°¡ng ở Việt Nam hiện nay, luận an tiễn s) luật học, Tr°ờng ại học Luật

Hà Nội, nm 2016, tr 31-32.Tô Vn Hòa, Chính quyên ịa ph°¡ng là gì, một sốkhái niệm c¡ bản về chính quyên ịa ph°¡ng, iluatsu.com, truy cập ngày22/4/2022.

Vi Hồng Anh, Kiến nghị hoàn thiện ch°¡ng chính quyên ịa ph°¡ng trong dựthao sửa ổi hiến pháp nm 1992, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 14(246),tháng 7/2013.

Viện ngôn ngữ học, Ti iển tiếng Việt, Nxb à Nẵng, 2010, tr 266

6 Viện Khoa học pháp lý, Bộ T° pháp, Tir iển Luật hoc, Nxb.T° pháp - Nxb Từ

iển Bách khoa, H 2005, tr 138

Tr°¡ng ắc Linh Bàn về khái niệm chính quyên ịa ph°¡ng và tên gọi của Luật

Tổ chức hội ồng nhân dân và uy ban nhán dân hiện hành, Tạp chí Khoa họcpháp lý, số 2 nm 2001

Nguyễn ng Dung (chủ biên), Hình thức của nhà n°ớc hiện ại, Nxb ại học

quốc gia Hà Nội, H 2019, tr 30

Pham Hồng Thái, Mét số vấn ề về phân chia don vị hành chính - lãnh thổ, Tạpchí Khoa học DHQGHN, Luật học 26 (2010)

10 Nguyễn ng Dung, Chinh quyên ịa ph°¡ng Việt Nam vừa phân quyển và vừakhông phân quyên/ vừa tự quản và vừa không tự quản, Tạp chí Khoa học: Luậthọc, ại học quốc gia Hà Nội, nm thứ 35, số 2 nm 2019

PHAN ỊNH THẤM QUYEN GIỮA CAC CAP CHÍNH QUYEN DIA PH¯ NG

TS Mai Thi MaiThs Nguyén Quang HuyTóm tắt: Chính quyên ịa ph°¡ng là bộ máy không thé thiếu xuất hiện từ lâu tronglich sử, cùng với chính quyên trung °¡ng tham gia vào quá trình vận hành và quản trịquốc gia Mặc dù vậy, việc tổ chức chính quyên ịa ph°¡ng nh° thé nào? Bao nhiêu cấp?Tham quyên °ợc phân ịnh ến âu? Có quan hệ với chính quyên trung °¡ng nh° thénào? Thi lại là vấn dé can °ợc nghiên cứu và ánh gid d°ới nhiễu khía cạnh và góc ộkhác nhau Bài viết này sẽ góp một góc nhìn vào phân tích về các yếu tô tác ộng ến việcphân ịnh thẩm quyên của các cấp chính quyên ịa ph°¡ng, cing nh° nghiên cúu về môhình của các cấp chính quyên ịa ph°¡ng trên thể giới

Từ khoá: Chính quyên ịa ph°¡ng, thẩm quyên

Dat vấn dé

Việc quan lý ở ịa ph°¡ng ã từ xa x°a nha n°ớc nào cing phải tiến hành Boi một

lẽ th°ờng rằng, không một chính phủ của một n°ớc nào chỉ thực hiện quyền lực nhà n°ớccủa mình ở một chỗ, n¡i toa ngự của các c¡ quan Nhà n°ớc trung °¡ng.”? Vì vậy, bat cứchế ộ chính trị nào cing phải lo việc quản lý ịa ph°¡ng (ngoại trừ những quốc gia códiện tích quá nhỏ nh° Singapor, V°¡ng quốc Monaco thì không có cấp chính quyền ịaph°¡ng mà nhà n°ớc thực hiện quản lý thống nhất trên phạm vi toàn quốc) Nhu cầu quản

lý ịa ph°¡ng sẽ là nhu cầu xuất hiện bộ máy quản lý nhà n°ớc ở ịa ph°¡ng — Chínhquyền ịa ph°¡ng

1 Tiêu chí phân ịnh thắm quyền của chính quyền ịa ph°¡ng

Về ban chất, ở bat kỳ quốc gia nào trên thé giới, khi c¡ quan nhà n°ớc ở trung °¡ngban hành chính sách cho toàn quốc thì chính sách ó cing phải °ợc triển khai thực hiện

ở ịa ph°¡ng, cùng với ó, ở mỗi ịa ph°¡ng ều có những công việc cần sự tham giaquyết ịnh và tổ chức thực hiện của ịa ph°¡ng dé xây dựng cuộc sống ổn ịnh và t°¡i

2 Xem, the Great isues of politics by Leslie Lipson, copyright 1965, p.415

ẹp ây là hai yếu tố quan trọng nhất dé hình thành chính quyền ịa ph°¡ng trong các

nhà n°ớc hiện ại.”

Tổ chức chính quyền ịa ph°¡ng phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau, nh°ngtr°ớc hết là nó phụ thuộc trực tiếp vào việc hình thành ra các ¡n vị lãnh thô hành chính.Việc hình thành ra các ¡n vị lãnh thé ịa ph°¡ng này phụ thuộc vào nhiều yếu tô khácnhau, nh°ng về c¡ bản là theo hai nguyên tắc: tự nhiên và nhân tạo.

Lãnh thổ hành chính ịa ph°¡ng °ợc hình thành trên nguyên tắc tự nhiên là lãnhthô °ợc hình thành một cách tự nhiên theo các ặc iểm về mặt dân c°, ịa lý, phong tụctập quán, truyền thống vn hóa, yếu tô lịch sử ó là các cộng ồng dân c° °ợc hìnhthành một cách bên vững, tồn tại một cách tự nhiên, hài hòa, và nhà n°ớc buộc phải thừanhận trong quá trình thực hiện sự cai tri - quản lý của mình trên lãnh thổ quốc gia Ví dụ

nh°: các commune của Hoa Kỳ, hay các làng của Việt Nam 7° Bản thân các don vị

hành chính lãnh thé này ã có sự gắn kết với nhau bởi những tác ộng và nhu cầu của dânc° một cách tự nhiên, vì vậy dân c° ở nh°ng khu vực lãnh thô này ã có những cách riêng

dé iều hành, quan lý và giải quyết các nhiệm vu ặt ra trong khu vực lãnh thé Việc tổchức quan lý những vùng lãnh thé này Nhà n°ớc can tính ến nguyện vọng và ý chí củacộng ồng dân c° Từ ó có thé thấy, nhu cầu °ợc phân ịnh thâm quyền của các khuvực lãnh thé dân c° tự nhiên này là rất cao Doi hỏi ứng xử của chính quyền trung °¡ng

ối với khu vực lãnh thổ này phải có sự tôn trọng nhất ịnh Nói cách khác, dù thực hiệnhoạt ộng quản lý nhà n°ớc của mình trên phạm vi toàn lãnh thổ, nh°ng ối với những

¡n vị hành chính lãnh thô tự nhiên này thì chính quyền trung °¡ng th°ờng ề cao tính tựquản của chính quyền ịa ph°¡ng

Khác với các ¡n vị hành chính tự nhiên, các ¡n vị lãnh thổ - hành chính nhân tạo

là các ¡n vi hành chính °ợc Nhà n°ớc trung °¡ng chia lãnh thé thành các ¡n vị hànhchính trực thuộc dựa trên nhu cầu quản lý của chính quyền trung °¡ng Các ¡n vị lãnhthô - hành chính nhân tạo này °ợc hình thành có thé vẫn dựa trên các yếu tố về mặt tựnhiên nh° dân c°, ịa lý, phong tục tuy nhiên ây không phải là các yếu tô quan trọng,yếu tô quyết ịnh dé hình thành các lãnh thé - hành chính nhân tạo là dé thực hiện côngviệc quản lý — hành chính °ợc thuận lợi h¡n Các khu vực nói trên hoan toàn có tính chất

25 Xem Tô Vn Hoà, Ch°¡ng chính quyền ịa ph°¡ng, Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Tr°ờng ại học Luật Ha

Nội, Nxb T° pháp, nm 2018, trang 580.

26 Xem: PGS.TS Nguyễn Dang Dung, Sự hạn chế quyền lực nhà n°ớc, nxb ại học Quốc gia, 2005,Tr 299.

hành chính, việc t6 chức các c¡ quan nhà n°ớc ở ây ¡n giản chỉ cần những c¡ quanhành chính dé ảm nhiệm chức nng hành chính nh° mục tiêu của nó ã ề ra Khác vớicác lãnh thổ °ợc hình thành một cách tự nhiên, chúng th°ờng °ợc gọi là cấp chínhquyền không hoàn chỉnh Theo ó, các nhân viên ảm nhiệm các công việc hành chínhcủa khu vực °ợc bố nhiệm mà không cần có sự lựa chọn bng ph°¡ng pháp bầu cử từ

ịa ph°¡ng.”?

Ở ây không nhất thiết phải thành lập hay tô chức ra các c¡ quan ại diện dân cử Sựkhông hoàn chỉnh của các ¡n vị này là c¡ sở ể ảm bảo tính không ộc lập chính trị củacác ¡n vị hành chính Dé tô chức và giải quyết các van ề ở ịa ph°¡ng, các ¡n vị nàytheo quy ịnh có thể thành lập ra hội ồng tự quản của ịa ph°¡ng Nh°ng các hội ồng

tự quản này phải chịu sự kiểm tra của c¡ quan quyên lực nhà n°ớc cấp trên Ở một sốn°ớc không tổ chức ra c¡ quan tự quản ịa ph°¡ng thì mọi hoạt ộng nhà n°ớc ở ịaph°¡ng sẽ do c¡ quan ại diện của trung °¡ng trực tiếp thực hiện.”`

Zs Phân loại các cách thức phân ịnh thẩm quyền của chính quyền dia

ph°¡ng

Có thể thấy, mô hình tổ chức chính quyền ịa ph°¡ng rất a dang, phụ thuộc vào rấtnhiều yếu tố khác nhau Từ ó, chi phối mạnh mẽ ến cách thức phân ịnh thâm quyềncủa các cấp chính quyền ịa ph°¡ng trong từ mô hình tổ chức khác nhau, cụ thé:

2A Cn cứ vào cách thức phân ịnh chính quyền dia ph°¡ng theo don vịhành chính — lãnh thổ

Cn cứ vào cách thức phân chia cấp chính quyền ịa ph°¡ng thì có thể chia thànhhai mô hình:

e Mô hình tổ chức chính quyên ịa ph°¡ng da cấp

Một quốc gia với lãnh thé rộng lớn, việc phân tầng các cấp chính quyền dé dé dangtrong việc thực hiện quản lý là nhu cầu tất yếu Bởi lẽ chính quyền ịa ph°¡ng toạ lạc mộtchỗ không thé ủ iệu kiện có thé quản lý hết các van ề phát sinh của dân c° trên lãnhthé của n°ớc minh Từ ó, nảy sinh nhu cầu phân chia các cấp chính quyền dé có thé triểnkhai các chính sách pháp luật chung trên phạm vi lãnh thổ quốc gia hoặc có thể giải quyếtnhan chóngcác vân ê phát sinh của dân c° trên toàn lãnh thô Từ thực tê ó, có rât nhiêu

? Xem: The elements of political Science, Sd, p.630

?8 Xem Xem: PGS.TS Nguyễn ng Dung, Sự hạn chế quyền lực nhà n°ớc, nxb ại học Quốc gia, 2005, tr 247

quốc gia phân chia các cấp chính quyền thành 4 cấp nh° ức, Camerun; 3 cấp nh° Italya,

Ấn ộ; 2 cấp nh° an Mạch, Phần Lan Cấp thấp nhất (cấp c¡ sở) của chính quyền ịaph°¡ng th°ờng °ợc tổ chức ở cộng ồng dân c°, thành phó, thôn, làng ¡n vị hànhchính trung gian th°ờng °ợc tổ chức ở cấp trên cấp c¡ sở và d°ới cấp trung °¡ng.?? Mỗimột mảnh ất, mỗi một con ng°ời ều phải chịu trách nhiệm với tất cả các cấp chínhquyền ịa ph°¡ng và cả chính quyền trung °¡ng Cách phân chia này t°ởng chừng hợp lýnh°ng lại phát sinh rất nhiều bất cập, nh° Rousseau từng ví von: “giống nh° cẩm cái sào

ể nâng một vật, sào càng ài, vật ấy càng nặng thêm Các ¡n vị thuộc nhiễu mức ộkhác nhau thì việc cai trị càng ling củng Dân trong mỗi thị tran óng góp cho thị tranmình, lại còn phải óng góp cho quận, tỉnh rồi óng góp cho cấp trên tỉnh; càng lêncao nhu cẩu càng lớn, dé lên dau ngừoi dân áng th°¡ng; trên cùng ến Nhà n°ớc toicao dé lên tất cả T°ởng âu nhiễu cấp là hay, hoá ra lại dở, không bằng chỉ có mộtcấp.”30 T°¡ng tự nh° ở Việt Nam, chính quyền ịa ph°¡ng cing °ợc phân chia thành 3cấp : Tỉnh - Huyện — Xã (và t°¡ng °¡ng) Sự tô chức này về nguyên tắc không phân biệt

ịa bàn dân c° thành thị hay nông thôn, miền núi Tất cả ồng loạt chia thành 3 cấp hoặc

2 cấp Việc tô chức °ợc minh hoạ nh° hình chóp nón Chính quyền cấp nọ chồng lênchính quyền cấp kia Mối quan hệ giữa các cấp chính quyền với nhau trong hệ thốngchính quyền ịa ph°¡ng nhiều cấp °ợc hình thành dần dân do các iều kiện lịch sử, vnhoá, ịa lý, truyền thống quyết ịnh Sau ó °ợc nhà n°ớc trung °¡ng quy ịnh thành

các quy phạm pháp luật.

e Mô hình tổ chức chính quyên ịa ph°¡ng 1 cấp

Tổ chức chính quyền ịa ph°¡ng theo mô hình này sẽ không có hiện t°ợng cấp nàychồng chéo lên cấp kia vì không có chính quyền ịa ph°¡ng cấp trên mà tất cả trực thuộcchính quyền trung °¡ng Vi dụ nh° ở Bắc Ireland Theo cách thức này thì mỗi công dân,mỗi mảnh ất chỉ trực thuộc hai cấp chính quyền: một là chính quyền Trung °¡ng và hai

là chính quyền ịa ph°¡ng Giữa hai cấp này thì quyền trung °¡ng có thê thành lập các

¡n vị hành chính trực thuộc theo úng với ngh)a quản lý hành chính, tức là thành lập

theo các mục tiêu quản lý chuyên nganh.*?

29 Xem: PGS.TS Nguyễn ng Dung, Sự hạn chế quyền lực nhà n°ớc, nxb Dai học Quốc gia, 2005, Tr 248

30 /xem: Jean Jacques Rousseau, Bàn về Khế °ớc xã hội, ng°ời dịch Thanh Dam, Nxb à Nẵng, nm 2010 Ch°¡ng IX,

trang 79.

3 Xem: PGS.TS Nguyễn ng Dung, Sự hạn chế quyền lực nhà n°ớc, nxb ại học Quốc gia, 2005, Trang 250

32 Xem: PGS.TS Nguyễn Dang Dung, Sự hạn chế quyền lực nhà n°ớc, nxb ại học Quốc gia, 2005, trang 250

s5: 2à Cn cứ vào mỗi quan hệ giữa chính quyền trung °¡ng và chính quyền

ịa ph°¡ng

Cn cứ vào nguyên tắc phân ịnh thẩm quyền giữa chính quyền trung °¡ng và chínhquyền ịa ph°¡ng có thê phân chia thành 3 mô hình:

e Mô hình chính quyên ịa ph°¡ng tại các n°ớc Xô viết (cit)

ây là mô hình áp dụng triệt ể nguyên tắc tập trung dân chủ, trong ó cấp chínhquyền Trung °¡ng trực tiếp lãnh ạo toàn diện ịa ph°¡ng Theo mô hình chính này,chính quyền ịa ph°¡ng là một bộ phận cấu thành của nhà n°ớc thống nhất, không có sựphân chia quyền lực giữa các cấp chính quyền mà chỉ có sự phân công, phân nhiệm Hiệnnay mô hình này tuy không còn tồn tại một cách ầy ủ trên thực tế, nh°ng nó vẫn là môhình nền tang mà t6 chức chính quyền ịa ph°¡ng mà Việt Nam ã và ang dựa theo dé

tô chức và thực hiện Mặc dù theo quy ịnh của pháp luật hiện hành, Chính quyền ịaph°¡ng ở Việt Nam °ợc chính quyền trung °¡ng phân cấp phân quyền ể thực hiệnnhiệm vụ quyền hạn của mình.3 Tuy nhiên, trên thực tế, chính quyền ịa ph°¡ng vẫnphải xin phép và cần nhận °ợc sử chấp thuận về chủ tr°¡ng của chính quyền trung °¡ngtr°ớc khi hành ộng trong l)nh vực mới.

e M6 hình tô chức chính quyén ịa ph°¡ng ở các n°ớc trong hệ thống Angle —Sacxon

ây là mô hình áp dung c¡ chế phân quyền day ủ, tức là Chính quyền dia ph°¡ngkhông có bảo trợ của cấp chính quyền trung °¡ng Moi cấp chính quyền (cả trung °¡ng

va ịa ph°¡ng) ều trực thuộc pháp luật và khi có tranh chấp thì xử lý theo pháp luật (tòaán) ây °ợc coi là mô hình mà chính quyền ịa ph°¡ng °ợc phân quyên (tự quản) triệt

dé iển hình có thể kế ến là mô hình của n°ớc Mỹ ịa ph°¡ng ở Mỹ °ợc toàn quyềngiải quyết các công việc của mình mà không cần thiết có sự bảo trợ từ trung °¡ng Sựphục tùng trung °¡ng, cing nh° việc giám sát trung °¡ng ối với ịa ph°¡ng chủ yếubng pháp luật.*“Theo Hiến pháp Mỹ nm 1787, hệ thống các c¡ quan ịa ph°¡ng ở Mỹ

°ợc thành lập trên c¡ sở phân chia ¡n vị hành chính lãnh thô Việc phan chia ¡n vihành chính lãnh thổ và tô chức chính quyền ịa ph°¡ng là những van dé thuộc thẩmquyền của các Bang Bang cách thừa nhận khôn ngoan tu chính án số 10 của Hiến pháphợp chủng quốc Hoà kỳ: “ Những quyên mà Hiển pháp không trao cho liên bang cing

33 Xem Khoản 1 iều 11 luật Tổ chức chính quyền ịa ph°¡ng 2015

34 Xem: PGS.TS Nguyễn ng Dung, Sự hạn chế quyền lực nhà n°ớc, nxb ại học Quốc gia, 2005.

không ngn cấm ối với các bang, thì °ợc dành cho các bang cụ thể hoặc cho nhân

ân "3` — Các nhà lập hiến Hoa ky ã cho ta thấy rõ hai chính quyền hoàn toàn tách bach

và hầu nh° ộc lập với nhau Một chính quyền áp ứng những nhu cầu th°ờng nhật của

xã hội nh° các vấn dé về hệ thống vệ sinh, giáo duc và giao thông vận tải ịa ph°¡ng

mà một chính quyền còn lại với rõ ràng những chức nng nhất ịnh nh°: quốc phòng,quản lý tiền tệ, quan hệ ối ngoại chỉ áp dụng cho chính quyền liên bang Theo ó,Hiến pháp của 50 Bang ở Mỹ ã xác ịnh c¡ cấu tô chức hành chính a dang và t°¡ngứng là những mô hình chính quyền ịa ph°¡ng khác nhau Nhìn các thiết chế bên ngoàithì các bang tạo thành Liên bang Hoa Kỳ ều có vẻ giống nhau Và °ợc chia thành 3cấp: tr°ớc nhất là công xã (commune), tiếp ó là cấp quận ( county), sau cùng là lên cấpbang (state) Trên thực tế, Hiến pháp của 40 bang của Hoa Kỳ không quy ịnh cụ thé màchỉ có các nguyên tắc giới hạn phạm vi tự quản của chính quyền ịa ph°¡ng Số bang cònlại thì quy ịnh chi tiết h¡n, cả phạm vi quyền hạn, tổ chức và hoạt ộng của c¡ quan tựquan ịa ph°¡ng.35 Vì chế ộ tự quản ở ịa ph°¡ng ở Hoa Kỳ do các bang quy ịnh vàchủ yếu là do các ịa ph°¡ng tự quy ịnh nên nó rất a dạng, hầu nh° mỗi bang là một hệthống riêng, ặc biệt ối với ô thị, tùy thuộc vào ặc iểm, truyền thống của từng bang,từng ịa ph°¡ng.

e Mô hình tô chức chính quyên ịa ph°¡ng có sự kết hợp giữa hai c¡ chế phânquyên và tản quyên

iền hình của mô hình này chính là cách thức tổ chức chính quyền của nhà n°ớcPháp.

Theo Luật chính quyền ịa ph°¡ng nm 1992, Pháp thực hiện phân cấp, phân quyềnmạnh cho các chính quyền ịa ph°¡ng Theo ó có thé hiểu: Phản quyên là việc chínhquyền trung °¡ng trao quyền tự chủ cao cho các hội ồng ịa ph°¡ng (hội ồng vùng, hội

ồng tỉnh và hội ồng xã) Day là các hội ồng dân cử, có nhiệm ky là 06 nm và có thắmquyền ban hành các nghị quyết dé giải quyết các van dé tại cap quản lý (vùng, tinh, xã).Thành viên các hội ồng dân cử ều làm việc theo chế ộ kiêm nhiệm Hội ồng vùngbầu ra chủ tịch hội ồng vùng, hội ồng tỉnh bầu ra chủ tịch hội ồng tỉnh và hội ồng xãbầu ra xã tr°ởng Chủ tịch hội ồng (vùng, tỉnh) và xã tr°ởng là cá nhân chịu trách nhiệm

3 Xem thêm: Tu chính án số 10 (Quyền của các bang và của nhân dân), Hiến pháp Hợp chủng Quốc Hoa Kỳ, Tuyển tập Hiến pháp một số quốc gia, Khoa Luật, ại học Quốc gia Hà Nội và Trung Tâm nghiên cứu Quyền con ng°ời và Quyền công dân, Nxb Hồng ức, nm 2012, Trang 542

36 Xem Một số vấn ề c¡ bản của hiến pháp các n°ớc trên thế giới, tr 335

cao nhất về hành pháp tại cấp quản lý (vùng, tỉnh, ịa ph°¡ng) Giúp việc chủ tịch hội

ông và xã tr°ởng là c¡ quan quản lý hành chính gôm các công sở.

Cùng với ó, Tan quyén((service déconcentré): Là việc chính quyền trung °¡ng cử

ại diện của mình xuống ịa ph°¡ng ể tô chức thực hiện quyền lực nhà n°ớc tại ịa

ph°¡ng ”“Nói cách khác, hoạt ộng quản lý của bộ máy hành chính trung °¡ng kéo dài

tới tận ịa ph°¡ng thông qua các c¡ quan ại diện trung °¡ng tại ịa ph°¡ng Theo c¡ chếnày, trung °¡ng cử nhân sự về giữ các vị trí vùng tr°ởng và tỉnh tr°ởng tại ịa ph°¡ng(vùng tr°ởng và tỉnh tr°ởng do Tổng thống bố nhiệm) Tuy nhiên, vùng tr°ởng và tỉnhtr°ởng không có chức nng hành pháp mà chức nng ảm bảo lợi ích quốc gia, kiểm soáthành chính (bao gồm kiểm tra, giám sát việc thực hiện các chính sách, quyết ịnh củatrung °¡ng tại ịa ph°¡ng) và giám sát tính hợp pháp của các vn bản do hội ồng ịaph°¡ng ban hành Các c¡ quan ại diện trung °¡ng tại ịa ph°¡ng không có t° cách phápnhân, tài sản và ngân sách riêng, mọi việc ều chịu trách nhiệm tr°ớc chính quyên trung

°¡ng (chính quyền trung °¡ng kiểm soát hoạt ộng của c¡ quan ại iện trung °¡ng tại

ịa ph°¡ng bng nhiều biện pháp nh° kiểm tra hành chính, kiểm tra ộc lập từ ý kiến

ng°ời dân và co quan báo chí).3°

Nh° vậy ặc tr°ng rõ nét nhất trong mô hình chính quyền ịa ph°¡ng ở Pháp là c¡chế tản quyền và phân cấp thâm quyền rõ ràng Với c¡ chế tản quyền, ại diện của trung

°¡ng có thé trực tiếp giải quyết các van dé ngay tại ịa ph°¡ng, nhờ thé tránh hoặc giảmtình trạng ây trách nhiệm từ ịa ph°¡ng lên trung °¡ng Với việc phân cấp thâm quyền

rõ ràng, mặc dù ịa bàn của các ịa ph°¡ng lồng vào nhau (vùng, tỉnh, xã) nh°ng không

có nguyên tắc cấp trên chỉ ạo cấp d°ới Tức là hội ồng vùng không có quyên chỉ ạohội ồng tỉnh cing nh° hội ồng tỉnh không có quyền chỉ ạo hội ồng xã trong các l)nhvực ã °ợc phân chia Nh° vậy, cn cứ vào thâm quyền ã °ợc phân chia, chính quyền

ịa ph°¡ng có quyền ban hành các quy phạm nhm thực thi các thâm quyền riêng củamình Nh° vậy trong trong các l)nh vực thâm quyên riêng của ịa ph°¡ng thì Chính phủ

ể cụ thé:Tan quyền là một ph°¡ng thức quản tri hành chính Nó là việc c¡ quan hành chính trung °¡ng phân phối tham quyền

của mình tới các ịa ph°¡ng, thông qua một thiết chế ại diện tìm hiểu thêm tại:

http://www.issi.gov.vn/mo-hinh-tan-quyen-cua-phap-mot-phuong-thuc-giam-sat-hanh-chinh-dia-phuong t104c2717n2629tn.aspx, truy cập ngày 04 tháng 06 nm 2022

38 Xem thêm ở Báo cáo Nền dân chủ ịa ph°¡ng và khu vực ở Pháp (Local and regional democracy in France), của

Uy ban giám sát (Monitoring Committee);

Truy cập: https://rm.coe.int/168071a028 ngày 5 tháng 6 nm 2022

không thé ban hành quy phạm Việc cụ thé hóa các quy phạm của Chính phủ sẽ do các c¡quan thuộc Chính phủ thực hiện mà không thuộc thâm quyền lập quy của ịa ph°¡ng.Nh° vậy, tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của ng°ời ứng ầu c¡ quan hành pháp

ở ịa ph°¡ng rất cao Chính phủ không bị quá tải trong ban hành quy phạm Bên cạnh ó,tính tự chủ của ịa ph°¡ng ối với những l)nh vực mới là khá cao Cụ thé, chính quyền

ịa ph°¡ng chủ ộng ảm nhận thẩm quyền trong một l)nh vực mới, nếu thâm quyền óch°a có ịa ph°¡ng nảo thực hiện (theo iều khoản chung về thâm quyền của ịa ph°¡ng)Kết luận

Qua việc nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền ịa ph°¡ng trên thé giới có théthấy, cách thức phân ịnh thâm quyền của chính quyền ịa ph°¡ng ở các quốc gia rấtkhác nhau, tuỳ thuộc vào nhiều yếu tố Van dé ặt ra là, nhà n°ớc trong bối cảnh thựchiện quản lý hành chính nhà n°ớc trên phạm vi toàn quốc, chính quyền trung °¡ng cóquan iểm nh° thé nào về vị trí, vai trò của chính quyền ịa ph°¡ng? Cing nh° thừa nhậnthâm quyền của chính quyền ịa ph°¡ng ến âu? Trên thực tế, van ề thừa nhận thẩmquyền của chính quyền ịa ph°¡ng ến âu phụ thuộc vào việc chính quyền trung °¡ngthừa nhận tính tự quản của các cấp chính quyền ịa ph°¡ng ến âu?

Khảo cứu các mô hình tô chức chính quyên ịa ph°¡ng trên thê giới hiện nay cho thây nhà n°ớc sẽ có hai xu h°ớng thê hiện cách thực xử sự của mình ôi với tính tự quảncủa chính quyền ịa ph°¡ng

Thứ nhất, Nhà n°ớc có xu h°ớng thừa nhận tính tự quản của ịa ph°¡ng, ặc biệt là

ở các ¡n vị hành chính lãnh thô ịa ph°¡ng °ợc hình thành một cách tự nhiên Với xuh°ớng này, chính quyền trung °¡ng sẽ ặc biệt tôn trọng ý kiến của ng°ời dân ịa ph°¡ng(thông qua bộ máy chính quyên ở ịa ph°¡ng do ng°ời dân bau ra) Nhà n°ớc tự nguyệndành cho cộng ồng dân c° ở ịa ph°¡ng ó quyền quyết ịnh những hoạt ộng cần thiếtliên quan ến ời sống của họ Nhà n°ớc có thé sẽ không tham gia vào hoạt ộng hìnhthành nên các c¡ quan quản lý ịa ph°¡ng mà chỉ công nhận chính quyền do ng°ời dân ở

ịa ph°¡ng ó hình thành; ại diện chính quyền ịa ph°¡ng tự nguyện xác ịnh những

hoạt ộng, các công việc chung của ịa ph°¡ng và cùng với ng°ời dân ở ịa ph°¡ng tự

nguyện thoả thuận những biện pháp quản lý, óng góp các nguồn vật chất, tài chính cầnthiết cho tập thể ể thực hiện các công việc chung ây là xu h°ớng mà chính quyềntrung °¡ng thừa nhận tính tự quản của chính quyền ịa ph°¡ng, theo nguyên tắc: Chính

quyền ịa ph°¡ng °ợc làm những gi mà chính quyền trung °¡ng không có iều kiệnthực hiện quyền lực của mình, và tất nhiên, phạm vi thầm quyền của một chính quyền ịaph°¡ng sẽ chỉ trong ¡n vị lãnh thé của ịa ph°¡ng ó Mặc dù, xu h°ớng này thừa nhậntính tự quản cao của chính quyền ịa ph°¡ng nh° vậy nh°ng chế ộ tự quản của chínhquyền ịa ph°¡ng vẫn chịu sự giám sát của co quan nhà n°ớc cấp trên dé ảm bảo tínhthống nhất của quyền lực nhà n°ớc Tuỳ thuộc vào pháp luật của mỗi quốc gia mà có mức

ộ, hình thức giám sát khác nhau của c¡ quan nhà n°ớc cấp trên ối với chính quyền tựquản ịa ph°¡ng Một số hình thức giám sát thông th°ờng của của c¡ quan nhà n°ớc cấptrên ối với chính quyền tự quản ịa ph°¡ng nh°: phê chuẩn hay bãi bỏ những vn bảnkhông hợp lý của c¡ quan chính quyền ịa ph°¡ng, thông qua trợ cấp tài chính cho chínhquyền ịa ph°¡ng hoặc quy ịnh rõ thâm quyền, giới hạn quyền của chính quyên ịaph°¡ng.

Với quan iểm này thì sẽ °a ến việc chính quyền ịa ph°¡ng ở các quốc gia này

sẽ °ợc tô chức theo mô hình có tính tự quản cao, nh° mô hình của Mỹ, CHLB ức Cóthé thấy rõ mô hình này qua một ví dụ nhỏ khi nghiên cứu về cách thức vận hành cáccommune (công xã) của n°ớc Mỹ, Alexis de tocqueville mô tả:

“ Khi bang muốn tô chức công việc giáo duc thong nhất trong cả n°ớc, công xãphải mở ra những tr°ờng theo luật ịnh Mở một ngôi tr°ờng, ó là iều bắt buộc,nh°ng chính công xã lại ứng ra xây, chỉ tiên và diéu hành.

Alexxi de tocquevitle ã kêt luận vê sự khác biệt của mô hình commune ở n°ớc Mỹ

và mô hình xã ở Pháp là:

“ở Pháp nhân viên thu thé nhà n°ớc i thu thuê cua các công xã ở n°ớc Mỹ, ng°ời thu thuê cua công xã thu thuê cho nhà n°Ớc ”

Ong kết luận:“ ở Pháp chính quyên trung wong cho công xã m°ợn ng°ời lam; còn ở

n°ớc Mỹ, công xã cho chính phủ m°ợn nhân viên ””?

Thứ hai, tùy thuộc vào mục ích cing nh° quan iểm chính trị, mà sẽ có nhữngquốc gia mà chính quyền trung °¡ng ở quốc gia ó có xu h°ớng thu hẹp sự tự quản của

các ¡n vi hành chính ịa ph°¡ng, hay nói cách khác là thu hẹp tinh tự quản của chính

quyền ịa ph°¡ng Theo ó, Nhà n°ớc thay vì thừa nhận khả nng iều hành, giải quyết

39 Xem: Nền dân tri Mỹ, Alexis de tocquevitle, nxb tri thức, 2008, tr 144 -145

các công việc của chính quyền ịa ph°¡ng và chỉ giám sát dé ảm bảo tính thống nhất vềmặt quyền lực nh° trong mô hình tổ chức chính quyền ịa ph°¡ng có tính tự quản cao, thì

ở mô hình nay, Nha n°ớc có xu h°ớng quan lý tập trung tất cả các van ề về trung °¡ng,

và sẽ chỉ trao tính tự quản cho chính quyền ịa ph°¡ng thông qua những quy ịnh cụ thêcủa pháp luật, cho phép chính quyền ịa ph°¡ng °ợc làm những gì, phạm vi quyền hạn

ến âu Lúc này, chính quyền ịa ph°¡ng °ợc hiểu với t° cách là bộ phận cấu thànhcủa quyên lực nhà n°ớc thống nhất, thay mặt nhà n°ớc tô chức, thực thi nhiệm vu quản lýtrên lãnh thé ịa ph°¡ng Tính tự quản của chính quyền ịa ph°¡ng theo mô hình này théhiện không rõ nét, mờ nhạt ây °ợc coi chính quyền ịa ph°¡ng theo mô hình có tính

tự quản thấp ví dụ: Việt Nam, Trung Quốc

Vì vậy dé có thé rút ra °ợc bài học kinh nghiệm cho Việt Nam thì những van ề cốtlõi có thể tham khảo ó là Chính quyền Trung °¡ng mong muốn kiểm soát chính quyền

ịa ph°¡ng ến âu? Và dù muốn quản lý ến âu i chng nữa thì vẫn phải xác ịnh mốiquan hệ giữa chính quyền trung °¡ng và chính quyền ịa ph°¡ng là một mối quan hệt°¡ng tác phụ thuộc lẫn nhau Chính quyền trung °¡ng có thê tác ộng én chính sáchpháp luật và bang cách này hay cách khác có thé iều chỉnh hay ịnh h°ớng ến hoạt

ộng của chính quyền ịa ph°¡ng Các chính quyền ịa ph°¡ng, về mình có vị thế ộclập, có nguồn tài chính và thâm quyền rieng °ợc pháp luật quy ịnh Vì vậy không chỉcác c¡ quan ịa ph°¡ng phụ thuộc vào trung °¡ng (từ góc ộ hỗ trợ chung, trợ cấp tàichính, iều chỉnh pháp luật ) mà chính Trung °¡ng cing phụ thuộc ở mức ộ nhất ịnhvào chíh quyền ịa ph°¡ng khi triển khai °ờng lối chính trị và thúc ây kinh tế tại ịaph°¡ng Do ó, tr°ớc òi hỏi của sự phát triển kinh tế về việc ề cao sự chủ ộng, linhhoạt của chính quyền ịa ph°¡ng thì cần thiết phải có sự trao quyền rộng h¡n i kèm vớic¡ chế ràng buộc trách nhiệm cao h¡n ối với các cấp chính quyền ịa ph°¡ng ở ViệtNam.

TÀI LIỆU THAM KHẢOVn bản pháp luật

Luật Tổ chức chính quyền ịa ph°¡ng 2015

Tài liệu khác

Tiếng Việt

1 PGS.TS Nguyễn Dang Dung (2005), Sw han chế quyển lực nhà n°ớc,NXB ại hoc Quốc gia;

2 Jean Jacques Rousseau (2010), Ban về Khé °ớc xã hội, ng°ời dịch Thanh

http://www.issi.gov.vn/mo-hinh-tan-quyen-cua-phap-mot-phuong-thuc-giam-sat-https://rm.coe.int/168071a028

LÝ THUYET TẬP QUYEN, PHAN QUYỀN, TAN QUYEN TRONG TOCHUC VA HOAT DONG CUA BO MAY CHINH QUYEN DIA PHUONG

1S Ha Thị Lan Ph°¡ngTóm tắt: Lý thuyết tập quyên, phân quyên và tản quyên là một trong những trảinghiệm phức tạp của những tranh luận về tam quan trọng của nguyên ly và nguyên tắcnày trong tổ chức và vận hành bộ máy nhà n°ớc từ cô ến kim, từ ông sang tây, từ trung

°¡ng ến ịa ph°¡ng c¡ sở Cho ến hiện nay, các triết gia, sử gia và luật gia ã dan di

ến thong nhất rằng: tập quyên, phân quyên và tản quyên là những cách thức c¡ bảntrong tô chức và hoạt ộng của bộ máy nhà n°ớc, từ trung °¡ng ến ịa ph°¡ng, từ cácdon vị hành chính quốc gia ến khu vực và thé giới Sự ộc chiếm của tập quyên sẽ dan

ến nên quân chủ chuyên chế, ộc tài, quân phiệt, phát xit, diệt chủng Sự ộc chiếm củaphân quyền sẽ dân ến sự phân tan, chia cắt, cát cứ, hình thành các lãnh ịa, chúa dat,

bộ may nhà n°ớc sé vận hành thiểu sự ồng bộ, thong nhất va rat khó ạt mục tiêu củathể chế Sự ộc chiếm của tản quyên sẽ dan ến hệ quả “cái uôi lớn, không iều khiểnnoi” Do vậy, lý thuyết về sự kết hợp hài hòa giữa tập quyên, phân quyén với tản quyên lànguyên lý, nguyên tắc c¡ bản trong tổ chức và hoạt ộng của máy nhà n°ớc từ trung

°¡ng ến ịa ph°¡ng c¡ sở Lý thuyết này ã ang và sẽ °ợc chứng mình trong tiễntrình lịch sử.

Từ khóa: Tập quyên, phân quyên, tản quyên, ủy quyên, trao quyên, phân công,phân cap, trung °¡ng, ịa ph°¡ng, khu vực, thé giới, Việt Nam

1 Lý thuyết tập quyền, phân quyền, tản quyền trong tổ chức và hoạt

ộng của bộ máy nhà n°ớc

Quan niệm, khái niệm tập quyên, trong tiếng Anh và tiéng Pháp, tập quyền

“Centralization” là nguyên tắc tổ chức nhà n°ớc tập trung mọi quyền lực vào chính quyềntrung °¡ng Các c¡ quan trung °¡ng nm quyền quyết ịnh mọi vấn ề từ trung °¡ng ến

ịa ph°¡ng Chính quyền ịa ph°¡ng bị hạn chế quyền, không °ợc quyền chủ ộng,sáng tạo, phải tuân thủ phục tùng mọi quyết ịnh từ cấp trên °a xuống Tập quyền có cáchình thức nh°: tập quyền chuyên chế; tập quyền có phân công trách nhiệm; tập quyềnXHCN là nhân dân trao quyền cho ng°ời ại diện quyết ịnh Tập quyền là c¡ chế tậptrung quyên lực vào trong tay ng°ời ứng ầu, °ợc quy ịnh trong luật pháp và vận hànhtrong thực tiễn bộ máy nhà n°ớc ở các quốc gia, khu vực, thế giới và các tô chức quốc tế

Mô hình ịa ph°¡ng là phiên bản thu nhỏ của mô hình trung °¡ng, vận hành thống nhất,

ồng bộ, liên kết theo hệ thống, kết hợp cả chiều doc và ngang, có tính ặc thù

Quan niệm, khái niệm phân quyên, trong tiêng Anh và tiếng Pháp, phân quyền

“Decentralization” ngh)a là ng°ợc lại với tập quyền “Administrative decentralization”ngh)a là phi tập trung hóa việc quản lý hành chính theo lãnh thổ, theo ó quyền hạn °ợcchuyền giao từ chính quyền trung °¡ng ến các don vị hành chính ịa ph°¡ng theo phápluật quy ịnh Phân quyền là phân công quyền lực cho các c¡ quan, các chức vu theothâm quyền, °ợc quy ịnh trong luật và vận hành trong thực tiễn bộ máy nhà n°ớc Lýthuyết phân quyền trong các c¡ quan trung °¡ng cing nh° ịa ph°¡ng thé chế hóa theothâm quyền va do luật ịnh Từ nhà n°ớc liên bang ến tiêu bang, từ nhà n°ớc ¡n nhất

ến các ịa hạt hành chính theo lãnh thé, từ cô ến kim, từ ông sang Tây Cho ến hiệnnay, hầu hết các nhà nghiên cứu ều cho rằng: cần gia tng h¡n nữa quyền tự quản củacác cấp ịa ph°¡ng dé tng thêm quyên tự chủ, sáng tạo, phát triển Dé tiễn sâu h¡n nữavào con °ờng giải phóng trí tuệ và sức lao ộng của nhân loại, giải phóng con ng°ời,phát huy nội lực của mọi ng°ời ở bat kỳ ịa ph°¡ng nào, bat kỳ ngành nghề nào Nói mộtcách ¡n giản là em luật từ quốc tế, quốc gia ến với dân chúng theo cách mà ịaph°¡ng tiếp nhận dé tạo iều kiện cho các vùng ịa ph°¡ng phát huy °ợc kha nng củachính mình, em lại lợi ích cho tổng thể Trên c¡ sở ó, nhà n°ớc quốc gia, nhà n°ớcquốc tế và các liên minh hiệp hội sẽ hỗ trợ dé các ịa ph°¡ng ngày càng phát triển mạnh

mẽ, h°ớng ến mục tiêu phát triển cả về vật chất và tinh thần cho các công dân toàn cầu

Quan niệm, khdi niệm tản quyên, theo tiêng Anh, Pháp là “Deconcentration”,nguyên ngh)a là phi tích tụ, phân tán, “giao quyền” của trung °¡ng cho ại diện ặt tại ịaph°¡ng Ngh)a là tránh tập trung quyền lực vào một ng°ời hoặc một c¡ quan tại trung

°¡ng, giao cho ại diện “ủy quyền” tại ịa ph°¡ng thực thi công vu ó là “chính sách

thông qua ó các công chức nhà n°ớc trung °¡ng ặt tại ịa ph°¡ng, do nhà n°ớc trung

°¡ng cử xuống ịa ph°¡ng, °ợc giao những thầm quyên ại diện dé quản lý, xử lý cácviệc tại ịa ph°¡ng theo vùng lãnh thé’ Nhìn từ góc ộ tổng luận, mỗi lý thuyết ều cónhững °u iểm và nh°ợc iểm, song khi i vào thực tiễn, tập quyền, phân quyền, tảnquyền có mối quan hệ hữu c¡, biện chứng, không thể tách rời trong bộ máy nhà n°ớc, từtrung °¡ng ến ịa ph°¡ng c¡ sở Nhìn ở góc ộ quản trị, nhà n°ớc thành công, tập quyềnthống nhất ặt d°ới quyền của một nhà lãnh ạo tài nng óng vai trò quyết ịnh

Mi quan hệ biện chứng giữa tập quyên với phân quyên và tản quyên

40 Nguyễn Cửu Việt, Khdi niệm tập quyền, tản quyền, phân quyền, Tap chi KHDHQGHN, Luật học 26 (2010),

tr.214-228.

Thực ra trong tập quyền ã hàm chứa phân quyên, phân công chức trách, nhiệm

vụ, cùng với tản quyên, kết hợp hài hòa thống nhất từ trung °¡ng ến ịa ph°¡ng Nếunguyên tắc tập quyền óng vai trò chủ ạo thì bộ máy nhà n°ớc vận hành thống nhất,

ồng bộ, liên thông, liên kết, ạt °ợc mục tiêu bằng sức mạnh tổng hợp của cả hệ thống.Nếu nguyên tắc phân quyền °ợc coi trọng thì ảm bảo sự phân công, phân nhiệm rõràng, rành mạch, chính xác, phân ịnh rõ thâm quyền, chức nng, nhiệm vụ, quyền hạn vàtrên c¡ sở ó có cn cứ dé kiểm soát, giám sát quyền lực và chế ộ công vụ Phân quyềnkết hợp với tản quyền sẽ kiềm chế, hạn chế °ợc sự ộc quyền nhà n°ớc, tránh °ợc sựtha hóa quyền lực các cấp va sự tha hóa quyền lực cấp cao Tản quyên, giao quyền, ủyquyền không chỉ giúp cho trung °¡ng quản trị ịa ph°¡ng trực tiếp, kịp thời, thống nhất

mà còn tạo nên c¡ chế chống ộc quyền nhà n°ớc ở những chức vụ cấp cao và hạn chế sựtha hóa quyền lực tối cao

Tác giả Philippe Marchand trong Ky yếu Hội thảo “Phân cấp, phân quyên giữatrung °¡ng và ịa ph°¡ng & quy chế ặc thù của các thành phố lon” cing ã phân tích rõvan dé này *! Theo ó, ịa ph°¡ng phân quyên là các hình thức của phi tập trung hóaquan ly, nhà n°ớc trung °¡ng chuyền giao một số quyền bằng Hiến pháp và Luật cho các

“Hội ồng” ịa ph°¡ng với một số quyền hạn ộc lập và t°¡ng ối toàn vẹn ó là cácquyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm tại khu vực mình quan ly về vật chất, tinh thần, về ất

ai, tài chính, nhân sự, về những cách thức vận ộng và phát triển kinh tế, chính trị, vnhóa, xã hội, trong khung khổ pháp luật quy ịnh ịa ph°¡ng phân quyền tự chủ, tự chịutrách nhiệm tr°ớc nhà n°ớc và dân chúng, °ợc quyền thực hiện pháp luật một cách chủ

ộng, ộc lập, sáng tạo, chịu trách nhiệm dé h°ớng ến mục tiêu của ịa ph°¡ng và của

cả hệ thống, ó là một bộ phận của thé chế nhà n°ớc thống nhất

Trên thé giới, lý thuyết về tập quyên, kết hợp với phân quyền và tản quyền °ợcthé hiện ở nhiều thời ại, d°ới nhiều hình thức, mức ộ khác nhau Từ dé chế Tan, Hán,

°ờng, Tống, Nguyên, Minh, Thanh với các mối quan hệ giữa Thiên tử với các ch° hầu;

từ Nguyên thủ của dé chế La Mã với các phiên thuộc, và các t°ớng l)nh ại diện quan trị

ịa ph°¡ng Ở n°ớc Pháp từ thời Hoàng dé Napoleon ã thực thi c¡ chế tập quyền kếthợp với tản quyền Theo ó, các ại diện của trung °¡ng không những thực hiện quyềnlực ngay tại ịa ph°¡ng mà còn trực tiếp giám sát ịa ph°¡ng Các ại iện này không cót° cách pháp nhân ộc lập, không có nng lực pháp lý ể kiện tụng, không có tài sản và

41 Nguyễn Cửu Việt, Khdi niệm tập quyền, tản quyền, phân quyền, Tap chi KHDHQGHN, Luật học 26 (2010),

tr.214-228.

ngân sách riêng, mọi việc ều phải chịu trách nhiệm tr°ớc chính quyền trung °¡ng vàHoàng dé Có thể nhận thay tản quyền cing là một hình thức dé tập trung quyền lực, cácc¡ quan, chức quan °ợc tản quyền, °ợc tô chức và vận hành theo thứ bậc, theo quy

ịnh về vn bản và nhân sự, tất cả vẫn ặt d°ới sự kiểm soát của trung °¡ng và ng°ời

ứng ầu hệ thống bộ máy nhà n°ớc Lý thuyết tản quyền từng b°ớc °ợc các nhà khoahọc luật hành chính phát triển và dần giữ ịa vị quan trong trong thời ại toàn cầu hóa.Rất nhiều các c¡ sở ại diện nha n°ớc và các tô chức quốc tế hoạt ộng ở n°ớc ngoài, ạidiện của các tô chức, hiệp hội ặt tại các quốc gia Ví dụ nh°: UN, WTO, WHO, Interpol,

WB, IMF, PAO tat cả ều vận hành thống nhất trong tô chức, kết hợp giữa phân côngquyền lực với tập quyền và tản quyền, vừa ảm bảo tính phô biến, phổ quát, vừa ảm baotính thống nhất, ồng bộ, tính hệ thống vi các mục tiêu thiên kỷ và vì sự tiễn triển của loài

lý, nguyên tắc c¡ bản trong quản trị ịa ph°¡ng, vùng lãnh thổ và ¡n vị hành chính c¡

sở Cing từ ó làm rõ thêm những cách thức quản lý ặc thù ối với các vùng, các ngành,các l)nh vực chuyên biệt và thiết kế cách thức quản lý thông minh ối với các ngành, l)nhvực, các ịa ph°¡ng và các vùng trọng iểm trong thời ại công nghệ số hóa

2s Ly thuyết về tập quyền, phân quyên, tan quyền trong tổ chức va hoạt

ộng của chính quyền ịa ph°¡ng

Dé luận giải về lý thuyết tập quyền, phân quyên, tản quyền trong tổ chức vàhoạt ộng của chính quyền ịa ph°¡ng, chúng ta cần hiểu thêm về phân cap, phân quyềnquản lý ối với các ngành nghề, các vùng miền, các ịa ph°¡ng, vấn ề dân chủ c¡ sở và

tự quản ịa ph°¡ng.

Quan niệm, khái niệm về “phân cấp, phân quyên quản lý” ây là khái niệm gắnvới thâm quyền của các ngành, các cấp quản lý hành chính, nó t°¡ng ứng với nguyên tắcphi tập trung hóa quản lý, hay phân quyền và tản quyền theo c¡ chế quản lý ngành vàquản lý ịa hạt ở Việt Nam và các n°ớc trên thế giới Theo ó, quan iểm của các học giảViệt Nam về phan cap, phân quyên quản lý cing van còn nhiêu vân ê ch°a thông nhât.

Nh°ng nhìn chung quan niệm về phân cấp, phân quyền quản ly là sự phân công hợp lýcác chức nng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm giữa các ngành, các cấp, trao quyềnquan lý cho c¡ sở và chính quyền ịa ph°¡ng phù hop với ặc iểm của mỗi ngành nghé,mỗi ¡n vị hành chính nhằm phát huy tính tự chủ, sáng tạo của của các ngành, các vùngtrọng iểm và các chính quyền ịa ph°¡ng nh° cấp tỉnh (thành phó), cấp huyện (quận, thị

xã, thị trấn), cấp xã (ph°ờng) ề thực thi quyền lực nhà n°ớc ạt hiệu quả cao nhất

Các cuộc cải cách hành chính lớn trong lịch sử Việt Nam và thế giới, ều bắt ầu

từ việc phân chia lại các ¡n vị hành chính lãnh thổ, cùng với ó là phân cấp, phân quyền

về quân sự, hành chính, t° pháp L°ợc sử các triều ại Việt Nam, khi mới nắm °ợcchính quyền, theo chế ộ quân quản, việc làm ầu tiên của nhà cam quyền là xem xét việc

tô chức nền hành chính, trong ó có việc tô chức lại các ¡n vị hành chính, phân vùnglãnh thổ, xác ịnh rõ thâm quyền về chuyên môn ồng bộ và thống nhất, từ trung °¡ng

ến ịa ph°¡ng, từ cấp hành chính ạo xứ, tỉnh ến cấp c¡ sở Minh chứng là cải cáchhành chính d°ới thời vua Lê Thánh Tông và Minh Mệnh.

Lê Thánh Tông (1460 — 1497) cải cách toàn iện bộ máy nhà n°ớc ối với ịaph°¡ng, luôn ảm bảo nguyên tắc kết hợp giữa tập quyền với phân quyền va tản quyền.Thống nhất quản lý từ ạo xứ thừa tuyên ến các cấp phủ, huyện, xã Quản trị có sự phâncấp, phân quyền về hành chính và chuyên môn Ví dụ nh° c¡ chế và thẩm quyền Tam ty:

ô ty: phụ trách về quân sự; Thừa ty: phụ trách về hành chính, kinh tế, dân sự; Hiến ty:phụ trách về t° pháp và giám sát ối với cấp phủ huyện, quyền lực khá tập trung ốivới cấp xã, Lê Thánh Tông coi trọng dân chủ c¡ sở, cho phép dân bầu xã tr°ởng theo tiêuchuẩn quy ịnh; có xã chính, xã giám, xã sử, xã t° giúp việc; xây dựng H°¡ng °ớc là luậtcủa làng xã Quyền tự quản ịa ph°¡ng °ợc coi trọng trong khung khổ pháp luật thốngnhất của nhà n°ớc iều ó ã tạo nên sức mạnh của nhà n°ớc thời Lê Thánh Tông, tôntrọng nguyên tắc tập quyền kết hợp với phân quyền và tản quyền Trong ó, nguyên tắctập quyền thống nhất óng vai trò chủ ạo ”

Minh Mệnh (1820 — 1840) cải cách nhà n°ớc trên nền của quốc gia thống nhấtthời Gia Long Từ tập quyền, tản quyền ến phân quyên, thống nhất quản lý hành chínhtrong cả n°ớc trên c¡ sở phân vùng lãnh thé Bắc — Trung — Nam C¡ chế quản ly ất n°ớc

ở thời kỳ ó thực sự khó khn, phức tạp Sự nghiệp thống nhất ất n°ớc, cùng với việcthiết kế và củng có ¡n vị hành chính tỉnh có thé °ợc coi là một trong những thành côngquan trọng ặc biệt của cải cách hành chính thời Minh Mệnh Theo ó, Tổng ốc, Tuần

42 ại Việt sử ký toàn th°, 1992, Tập 2, Nxb KHXH.

phủ, Bồ chính, An sát, ề ốc là những chức danh ứng ầu cấp tỉnh ứng dau cấp phủ,huyện, tổng, xã là các chức danh Tri phủ, Tri huyện, Chánh tổng, Lý tr°ởng Cùng với ó

là củng cô cấp xã với “Hội ông kỳ mục” ầy uy lực và thực tế Mọi công việc ều °ợchội ồng ban bac dé ịnh h°ớng phát triển Việc hành chính, kinh tế, dat ai, t° pháp ều

°ợc giải quyết từ c¡ sở? Dân chủ cộng ồng làng xã cô truyền có thé là một trongnhững c¡ chế cần nghiên cứu dé học tập, phát huy trong thời ại mới“

Sang thời thuộc Pháp (1884 — 1945), “chia dé trị” là một trong những cách thứcthong trị hữu hiệu của thực dân ối với các thuộc ịa trong ó có Việt Nam Dé có thégiành lại nền ộc lập, xây dựng thé chế dan chủ cộng hòa, Việt Nam ã thực thi công thứctập quyền, thống nhất, linh hoạt và sang tạo, d°ới sự lãnh ạo của Chủ Tịch Hồ Chí Minh.

ó là: oàn kết, oàn kết, ại oàn kết Thành công, thành công, ại thành công Lịch sử

ã chứng minh, tập quyên, thống nhất luôn óng vai trò quyết ịnh sự thành công và pháttriển trên những chặng °ờng của lịch sử Việt Nam với 54 tộc ng°ời và nhiều phân vùnglãnh thổ, cát cứ, phân liệt, chiến tranh ề thành công iều kiện c¡ bản là, quyền lực ó

°ợc ặt vào trong tay nhà cầm quyên tài nng, minh chính oàn kết một lòng, thốngnhất hành ộng từ trung °¡ng ến ịa ph°¡ng, từ nhà cam quyền ến mỗi ng°ời dân, khi

ó nền dân chủ thực sự mới có thé °ợc phát huy và em lại hiệu quả

Xét ở c¡ chế ặc thù tại Việt Nam, công thức “ảng lãnh ạo, nhà n°ớc quản lý,nhân dân làm chủ” có thể là một ịnh ề tất yếu Gần 100 nm qua, thực tiễn lịch sử cing

ã chứng minh, d°ới sự lãnh ạo tiên phong, kiên quyết, ding cảm của các lãnh tụ của

ảng, Việt Nam ã từng b°ớc thực hiện °ợc những nhiệm vụ chiến l°ợc của ất n°ớc.Lịch sử cing ã chứng minh, trong từng giai oạn, lợi ích của các c°ờng quốc thế giới cóthé ặt Việt Nam vào tình thé bat lợi Tuy nhiên, trong chừng mực nhất ịnh, ảng ãnhận thức °ợc trách nhiệm của mình, từng b°ớc lấy lại vị thế, nâng cao ạo ức cáchmạng, quét sạch chủ ngh)a cá nhân, °a ảng trở lại vị tri cam quyền, xây dựng c¡ chếgiám sát từ trung °¡ng ến ịa ph°¡ng c¡ sở Thiết ngh), c¡ chế giám sát trong, ngoài,

ộc lập, theo tầng quản lý, cùng với giám sát của ảng, thành lập Ban chỉ ạo “Phòngchống tham những cấp tỉnh”, thành lập “Ủy ban kiểm tra cấp tỉnh” là một trong nhữngquyết tâm chính trị rất lớn của ảng, Chính phủ va nhà cầm quyền tối cao Trong khoảng

10 nm qua, phòng chống tham nhing từ trung °¡ng ến c¡ sở, từ các bộ, ngành ến các

sở, phòng, ban, từ Bộ công an, Bộ quốc phòng, Bộ giáo dục dao tạo ến Bộ y té, BO khoa

43 Minh Ménh chinh yéu, 3 tap, 1998, Nxb KHXH.

44 Vi Quốc Thông, 1967, Pháp chế sử Việt Nam, SG.

học và công nghệ, Bộ ngoại giao, ến các cấp tỉnh, thành phó, các tr°ờng, viện Tất cả

ều h°ớng ến mục tiêu, dân quyền, dân sinh và dân tộc.

Các bản Hiến pháp n°ớc ta từ Hién pháp 1946 ến 2013 cing ều quy ịnh vềcác ¡n vị hành chính lãnh thổ và trên c¡ sở ó ịnh rõ về cách thức tô chức chính quyền

ịa ph°¡ng Theo ó, quan niệm “phân cấp, phân quyền quan lý” ở n°ớc ta có thé °ợchiểu là sự phân chia các ¡n vị hành chính — lãnh thỏ, tổ chức chính quyền ịa ph°¡ng vàphân ịnh thấm quyên hợp lý giữa các cấp chính quyền, t°¡ng ứng và phù hợp với chứcnng, nhiệm vụ và ặc iểm của mỗi cấp dé thực thi hiệu quả quyền lực nhà n°ớc ở diaph°¡ng Ở Việt Nam, với những ặc iểm về ịa hình, khí hậu, tài nguyên, dân c°, thônh°ỡng, vn hóa và kinh tế, quan lý theo vùng lãnh thé ã và dang là một xu h°ớng °ợcnhà n°ớc coi trọng nhằm phát huy tính liên kết hệ thống từ truyền thống vùng ịa c° vàlịch sử Theo ó, tự quản ịa ph°¡ng ã và ang là một trong những hình thức phân cấp,phân quyên quản lý °ợc quan tâm, nhằm °a luật ến với dân, phát huy tính chủ ộng,

sáng tạo từ c¡ sở, tng c°ờng thực hiện dân chủ c¡ sở.

Quan niệm, khái niệm “tự quản ịa ph°¡ng ” bắt nguồn từ lý thuyết phân quyền

Tự quản ịa ph°¡ng không ồng nhất với tự trị ịa ph°¡ng Quyên “tự quản” nhất ịnhkhông ồng ngh)a với “tự trị” Tự quản không dẫn ến cát cứ, ịa ph°¡ng chủ ngh)a, còn

tự trị hàm chứa yếu tô “bất can thiệp” từ bên ngoài, ộc quyên, óng kín Theo Liên minhchâu Âu thì phân quyên là ồng ngh)a với tự quản ịa ph°¡ng Vào nm 1985, Hội ồngchâu Âu ã thông qua một Công °ớc bao gồm khoảng 20 iều về quyền tự chủ của ịaph°¡ng ây là iều °ớc quốc tế ầu tiên có nội dung với những nguyên tắc chung, cáctiêu chuân chung nhất về tự quản ịa ph°¡ng mà các n°ớc muốn tham gia Cộng ồngchâu Âu phải thực hiện Từ Công °ớc này, những van dé về lý luận cing nh° thực tiễn vềchế ộ tự quản ịa ph°¡ng dần °ợc xác ịnh cn bản Theo ó, có thể rút ra một số ặctr°ng sau: (i) C¡ quan tự quản ịa ph°¡ng, chủ yếu là các “Hội ồng” do dân bau theoph°¡ng thức phô thông ầu phiếu, chi ại diện cho ịa ph°¡ng; (ii) ịa ph°¡ng có quyền

tự xác ịnh co cấu tổ chức hành chính của minh; (iii) Các c¡ quan tự quản ịa ph°¡ng cót° cách pháp nhân (có tai sản, có ngân sách, có ịa giới hành chính); (iv) Không tôn taithứ bậc hành chính giữa các chính quyền phân quyền và tự quản ịa ph°¡ng giữa các don

vị hành chính - lãnh thé nhỏ, lớn nằm trong nhau; (v) Cộng ồng ịa ph°¡ng °ợc traoquyền tự quyết hoặc °ợc tham vấn về vấn ề thay ôi ịa giới hành chính của mình; (vi)

45 Thông tin chính phủ, Dự dn Luật thực hiện dân chủ c¡ sở, theo ó coi trọng quyền dan: dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân thụ h°ởng; Coi trọng dân chủ doanh nghiệp; ồng bộ với các Luật, Hiến pháp và công °ớc Quốc tế, cập nhật 14/6/2022.

Quyền tự chủ của ịa ph°¡ng phải °ợc pháp luật quốc gia thừa nhận, bằng Hiến pháp vàLuật; (vii) Chính quyền trung °¡ng kiểm soát ịa ph°¡ng d°ới những hình thức khácnhau theo luật ịnh, nh°ng quan trọng, chủ yếu là thông qua c¡ chế tài phán.

ại hội dong LHO thông qua ch°¡ng trình Habitat bao gồm cả ch°¡ng trìnhhành ộng toàn cầu vào tháng 12 nm 1996 ã tạo sự ủy quyền chính trị cho việc tiến tớimột Hiến ch°¡ng quốc tế về chính quyền tự quản ịa ph°¡ng Bản Hiến ch°¡ng sẽ °ợc

sử dụng nh° một mô hình mẫu cho việc thực hiện lời cam kết về phi tập trung hóa của cácn°ớc thành viên nh° trong bản tuyên bố Istanbul và ch°¡ng trình Habitat Xây dựng mộtc¡ sở Hiến ịnh cho chính quyền ịa ph°¡ng rất cần thiết dé chính quyền ịa ph°¡ng có

vị trí nh° là một ối tác trong hệ thống quan ly của tất cả các n°ớc iều này giúp chochính quyền ịa ph°¡ng có khả nng thực thi và có vai trò thực sự trong việc lãnh ạo vàquản lý cộng ồng, phát huy nng lực, trí tuệ và sự sáng tao của ng°ời dân ịa ph°¡ngvào thực hiện mục ích của chính quyền cing nh° bảo vệ và phát triển vững chắc conng°ời trong thế giới ô thị hóa"5 ến nm 1998, Liên hợp quốc cing ã soạn thảo Hiếnch°¡ng quốc tế về Tự quản ịa ph°¡ng và dự ịnh °a ra ại Hội ồng xem xét Nm

2009, UN phát ộng “Thập kỷ quốc tế về chính quyên ịa ph°¡ng” Nhiều khu vực, trong

ó có cả các n°ớc ASEAN ã thành lập các Hiệp hội tự quản ịa ph°¡ng Tuy nhiên, cho

ến nay, vấn ề tự quản ịa ph°¡ng vẫn còn ang bỏ ngỏ

ối với Việt Nam, tự quan, tu chu, tự chịu trách nhiệm của các ¡n vi hành chính

sự nghiệp, của các ¡n vị hành chính ịa ph°¡ng và các thành phó, các vùng lãnh thô vẫncần phải °ợc nghiên cứu một cách cần trọng Cing bởi lịch sử của Việt Nam trong quátrình phát triển ều i ến một thông số: N°ớc Việt Nam là một, dân tộc Việt Nam là một,sông có thé cạn, núi có thé mòn, song chan lý ó không bao giờ thay ồi

Qua nghiên cứu cho thấy, lý thuyết về tập quyền, phân quyền, tản quyền trong

tổ chức và hoạt ộng của chính quyền ịa ph°¡ng luôn gắn bó chặt chẽ với chính quyềntrung °¡ng cho du ở thời ại phong kiến quân chủ hay nền cộng hòa dân chủ, từ cộng hòaTổng thống ến cộng hòa ại nghị, từ nhà n°ớc Liên bang, Liên minh ến nhà n°ớc ¡nnhất Ở Việt Nam, dé ảm bảo tinh minh bạch, khách quan, trong tuyển bổ công chức,nhà n°ớc trung °¡ng nên tô chức thi tuyên, khảo xét, bổ dụng các chức vụ ứng dau diaph°¡ng Bộ Nội vụ ứng ra chịu trách nhiệm tr°ớc nhà n°ớc về van ề này Các ch°¡ngtrình, mục tiêu về “Xây dung nông thôn mới” (2021 — 2025), “Giảm nghèo bên vững”

48 Nguyễn Nh° Phát, Tiến tới một hiến ch°¡ng quốc tế về tự quản ịa ph°¡ng, 2003, Viện NN&PL,

Lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=209088

(2021 — 2025), “Ch°¡ng trình phát triển kinh tế - xã hội vùng dong bào thiểu số” (2021 —2030), Chính sách hỗ trợ cấp xã khu vực II, HI, vùng ặc biệt khó khn, không thé khong

có t° duy tổng thê và sự hỗ trợ từ các tô chức, hiệp hội, nguồn lực từ trung °¡ng, với cáchthức nghiên cứu và phân vùng kinh tế - quân sự khoa học, thông minh trong nền kinh tếquân sự chia sé và nền kinh tế quân sự tuần hoàn Nhìn ở góc ộ phân quyền, không chỉ

có 3 nhánh quyền lập pháp (Plan) hành pháp (Do) t° pháp (check, cotrol) dé ạt °ợcActiones (°ợc quyền theo Luật la Mã) — không chỉ PDCA tổng quát mà còn thực hiệnPDCA ở các nhánh quyền ặc biệt quan trọng ối với sự sinh tồn của thé chế ó làPDCA trong quyền lực kinh tế (Thuê, Tài chính, Tiền tệ, Vốn, thặng d° — m), quyền lựcquân sự, quyền lực th°¡ng mại, ngoại giao, giáo dục, y tế, vn hóa, t° t°ởng, tôn giáo,

từ trung °¡ng ến ịa ph°¡ng c¡ sở, d°ới sự lãnh ạo của tầng lớp tỉnh hoa và các nhàtriết học thấu ạt °ợc logic của tự nhiên Phối kết hợp giữa trung °¡ng tập quyền với ịaph°¡ng phân quyền, cùng với tản quyên, giúp trung °¡ng có ủ c¡ chế dé soi xét và kiểmsoát ịa ph°¡ng, tránh °ợc họa “cái uôi lớn không iều khiến nổi”

Bài toán quyền lực luôn là thách ố cho các nhà cầm quyền Tuy nhiên, cầnphải nhìn thấu °ợc bản chất, tìm °ợc chìa khóa của sự phát triển ó là yêu cầu củanguồn nhân lực trong thời ại công nghệ số hóa, rất cần những nhà lãnh ạo tài nng, ámngh), dám làm, dám chịu trách nhiệm và thực sự có tài ức, hết lòng vì dân vì n°ớc, tiếpnhận khoa học công nghệ - Ph°¡ng thức sản xuất mới của thiên kỷ III Công nghệ số hóa

sẽ chi phối và làm thay ổi cách thức quản ly và ph°¡ng thức vận ộng của toàn bộth°ợng tầng kiến trúc trong thời ại mới

Cho dù vậy, nhân sự vẫn là iểm cốt yếu trong lý thuyết và thực hành nguyêntắc tập quyền, phân quyên, tản quyền trong tổ chức và hoạt ộng của chính quyền ịaph°¡ng Theo ó, ảng sẽ hóa thân vào chính quyền, thực sự lãnh ạo, quản lý nhà n°ớc,thực sự ặt mình vào sự kiểm soát 3 chiều: ảng kiểm soát, Nhân dân kiểm soát, Cấp trênkiểm soát Hoạt ộng giám sát chuyên ề của Quốc hội, hoạt ộng kiểm tra nghiêm ngặtcủa tổ chức thanh tra, sự soi xét của hệ thống truyền thông, kiểm toán, Mặt trận, tất cả ều

i ến một mục tiêu: dan quyền và dân sinh Mục tiêu XHCN là sự khác biệt với tat ca théthức của nhà n°ớc chủ nô, phong kiến, t° sản, ể quốc, thực dân; ó là khát vọng thực sự

em lại dân quyền, dân sinh, em lại ộc lập, tự do, hạnh phúc cho tat cả thé nhân, phápnhân, tổ chức và cá nhân con ng°ời iều này song trùng với °ớc vọng của Phật giáo vàKito giáo.

Từ trung °¡ng ến ịa ph°¡ng c¡ sở, ph°¡ng thức quản lý tập quyền, phânquyền, tản quyền ở các thời ại c¡ bản ều có iểm t°¡ng ồng iểm khác biệt là mụctiêu và công cụ thực thi ó là thiên kỷ mới của khoa học công nghệ và nhân quyền, nhânvn và thịnh v°ợng chung cho quốc gia, khu vực và quốc tế.

3 Ph°¡ng h°ớng, giải pháp d6i mới chính quyền ịa ph°¡ng ở n°ớc ta

iều quan trọng là thời thế ã thay ổi, ph°¡ng tiện kỹ thuật quản lý công nghệ

ã dan thay thé các cách thức quản lý lỗi thời Theo ó, cần bố sung tính liên kết, liênminh hệ thống, các hiệp hội, ngành nghề Tuy nhiên, nếu sáp nhập c¡ học nh° thời quanliêu bao cấp thì sự liên kết không thực sự bền vững Do vậy, cần nghiên cứu sâu sắc h¡n

về lịch sử nền hành chính, kinh tế Việt Nam Bên cạnh ó cing cần phải nhận thấy °ợc

°u iểm của nền hành chính truyền thống với c¡ chế Tinh ír°ởng (Thị tr°ởng) chịu tráchnhiệm tr°ớc trung °¡ng và Xã /r°ởng (Ph°ờng tr°ởng) chịu trách nhiệm tr°ớc nhân dan.

Ph°¡ng h°ớng c¡ bảnThứ nhất, Tập trung phát triển nng lực tự quản, tự chủ, sáng tao cấp c¡ sở,hình thành liên xã gần nh° cấp tông với khoảng 4 - 5 xã liền kề Tập hợp những cá nhân,

tổ chức, pháp nhân, thé nhân thực sự có tiềm nng, dẫn ầu ở ịa ph°¡ng vào “Hội dongc¡ sở” Tại ó, luận bàn kế sách ể phát triển ịa ph°¡ng, d°ới sự tham nghị của chínhquyền cấp tỉnh và sự ồng thuận của trung °¡ng

Thứ hai, xây dựng các khu “Trung tâm ô thi”, các Thị xã, Thi tran và “Thanhpho thông minh” với những chuân chung của “Chính quyên ô thị thông minh và tiệnich” Các vùng ô thị khi thiết kế can bảo ảm các tiêu chí về iện, °ờng, tr°ờng, trạm,công viên, cây xanh và môi tr°ờng xanh, sạch, ẹp; thuận lợi cho sinh hoạt cộng ồng vàphát triển kinh tế, vn hóa công cộng Giảm biên chế cấp quận ến mức tối a Thậm chínâng cấp huyện ề hình thành các trung tâm ô thị tiện ích, gần dân

T° ba, về nguyên tắc phải ảm bảo sự phát triển kinh tế vùng va an ninh quốcphòng ặt lợi ích quốc gia, dân tộc lên hàng ầu ảm bảo tính liên kết, theo hệ thốngdọc và ngang, liên kết khu vực, quốc gia và quốc tế, tôn trọng và bảo l°u giá trị vn hóa

ặc tr°ng vùng miền và vn hóa tộc ng°ời

Một số giải pháp doi mớiMột là, ban hành “Luật thực hiện dan chủ c¡ sở” không chỉ nông thôn, ôthị, hải ảo, miền núi, mà ngay tại mỗi ịa ph°¡ng, mỗi ¡n vị, tổ chức, pháp nhân, doanhnghiệp Thực hiện chế ộ phân quyền, tiễn dần tới chế ộ tự quản ịa ph°¡ng, tự chủ về

chuyên môn, tự ịnh ra ph°¡ng h°ớng phát triển Phát huy dân chủ trực tiếp và dân chủ

ại diện dé thực sự em lại quyền và lợi ích cho ng°ời dân

Hai là, thiết kế “Mô hình chính quyên ô thị” t6 chức theo nguyên tắc diaph°¡ng phân quyền — trao nhiều quyền chủ ộng cho chính quyền ô thị và thực hiện chế

ộ thủ tr°ởng ối với c¡ quan hành chính Nhat thé hóa giữa Dang và chính quyền Coitrọng chức danh Thị tr°ởng và Ph°ờng tr°ởng — Trung °¡ng tuyển bổ theo nhiệm kỳ, ịaph°¡ng bỏ phiếu tín nhiệm hàng nm, sử dụng tiện ích công nghệ Yêu cầu Thị tr°ởng

°a ra kế hoạch phát triển, các ph°¡ng thức thực hiện, nguồn lực, thời gian và kết quả.Thực hiện kiểm soát và giám sát theo nguyên tắc kết hợp: tập quyền, phân quyền và tảnquyên

Ba là, có thê thiết kế liên thông giữa các tỉnh liền kề với cách thức ban ầu làlập “Hội dong liên tỉnh”, trên c¡ sở ó bầu chức vụ quản lý chung: 1 Chủ tịch, 1 Phó chủtịch và 1 th° ký th°ờng trực; Hội ồng liên tỉnh có chức nng nhiệm vụ liên kết vùng,phát triển kinh tế - quốc phòng và các l)nh vực mà khu vực có °u thê

Áp dụng chế ộ thủ tr°ởng trong mọi loại c¡ quan hành chính và chuyên môn,

có nh° vậy mới khắc phục °ợc tình trạng thiếu trách nhiệm, họp hành hình thức, bảo

ảm °ợc tính kịp thời, nhanh chóng của hoạt ộng hành chính nhà n°ớc và hành chính

tự quản, ra quyết ịnh, ứng biến dé sáng tạo và thực hiện nghiêm mệnh lệnh chỉ ạo củacấp trên Hành pháp quyết ịnh bởi cá nhân, trên c¡ sở bàn bạc cụ thê trong tổ chức - âykhông chỉ là lý thuyết kinh iển của Aristoteles, Montesquieu, là cách thực thi công vụ c¡bản của các nhà cam quyền trên thế giới mà còn là ph°¡ng thức họp bàn của triều ình vàcác thành viên trong Hàn lâm viện thời Lê, c¡ chế Công ồng, ình nghị và Ngự iệnthính chánh, Nhập trực nội ình c¡ bản của triều Nguyễn

Ngày 15/4/2022, Hội nghị toàn quốc ã quán triệt và triển khai việc thực hiệnNghị quyết 11 ngày 10/02/2022 của Bộ chính trị về ph°¡ng h°ớng phát triển kinh tế xãhội, bảo ảm quốc phòng an ninh ving Trung du và miễn mii Bắc bộ ến nm 2030 tamnhìn ến 2045 Lãnh ạo chủ chốt 14 tỉnh trong vùng cùng dự trực tuyến với lãnh ạo cấpcao của nhà n°ớc và các Ban, Bộ, Ngành trung °¡ng Theo lịch sử và thực trạng nền kinh

tế xã hội, hiện nay “Hội dong vùng”, các ịa ph°¡ng trong vùng ã và dang khan tr°¡ngxây dựng, hoàn thiện, ban hành và triển khai thực hiện kế hoạch, chính sách, luật pháp, cónhững sách l°ợc °u tiên, hỗ trợ mang tính ặc thù cho mục tiêu phát triển vùng về kinh tế,chính trị, vn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, giao thông, truyền thông và giáo dục Tuynhiên, cing có thé nhận thấy, ối với Việt Nam, phát triển vùng vẫn phải nằm trong chiến

l°ợc tổng thé Quốc gia, không thê tach rời mỗi quan hệ hai chiều, biện chứng và tất yếu:trung °¡ng — ịa ph°¡ng, cùng hỗ trợ, tạo iều kiện phát triển, vì những mục tiêu chungcủa nhà n°ớc và dân tộc Các vùng khác nh° Tây Nguyên, Tây Nam Bộ, ồng bang sôngCửu Long, ông Nam Bộ, Bắc trung bộ, Nam trung bộ, Trung trung bộ, ông bắc, Tâybắc, vùng Thủ ô, vùng à Nẵng & vùng TP HCM ều cần xây dựng những kế hoạchphát triển theo từng l)nh vực cụ thẻ, thiết thực và khả thi ể thực hiện tốt nhiệm vụ pháttriển trong thời ại công nghệ cạnh tranh toàn cầu, cần lựa chọn ng°ời cam quyén thuc suxứng áng, ủ tai nang va dao ức.

Kết luận:

Lịch sử ã chứng minh, quyền lực nhà n°ớc là thống nhất, ặt d°ới sự iềuhành của những nhà cầm quyền tài nng, bản l)nh, thông minh Phân công quyền lực ểminh bạch hóa công vụ trong bộ máy nhà n°ớc từ trung °¡ng ến ịa ph°¡ng c¡ sở, từtriều ình ến các ban, bộ, ngành, cục, vụ, viện Phân quyền ề trên d°ới ràng buộc nhau,kiểm soát nhau, cùng thực thi nhiệm vụ theo thâm quyền và theo úng thủ tục Phânquyền dé kiểm soát quyền lực, chống ộc quyền nhà n°ớc của các nhà cầm quyền, chống

sự ộc quyền thế giới của các dé chế, các n°ớc lớn ôm mộng bá chủ toàn cầu Lý thuyếtkết hợp hài hòa giữa tập quyên, phân quyền, tản quyền là cn cốt của nguyên tắc tập trungdân chủ, là nguyên tắc tổ chức và thực hiện quyền lực trong các bản Hiến pháp của hầuhết các quốc gia, các tổ chức quốc tế va các liên minh nhà n°ớc Từ trung °¡ng ến ịaph°¡ng, các bộ, sở, ban, ngành, từ mô hình công ến t°, từ v) mô ến vi mô, từ chủ toànluận ến cá nhân luận, tất cả ều vận ộng trong một thể thống nhất Lịch sử nhân loại ãchứng minh nh° vậy.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1 Vn kiện ại hội Dang XIU, 2021, Nxb CTQG, HN.

2 Nguyễn Cửu Việt, 2010, Khái niệm tập quyên, tản quyên, phân quyền, Tạpchí KH DHQGHN, Luật học 26.

3 Nguyễn Nh° Phát, Tién tới một hiến ch°¡ng quốc tế về tự quản ịa ph°¡ng,

2003, Viện NN&PL Lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=209088.

4 Thông tin chính phủ, Dự án Luật thực hiện dan chu c¡ sở, theo ó coi trọngquyền dân: dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, ân thu h°ởng: Coi trọng dân chủdoanh nghiệp; Thực hiện ồng bộ với các Luật, Hiến pháp và Công °ớc Quốc tế, cập nhật14/6/2022.

5 Dai Việt su ký toàn th°, 1992, Tap 2, Nxb KHXH.

6 Minh Mệnh chính yếu, 3 tập, 1998, Nxb KHXH.

1 Vi Quốc Thông, 1967, Pháp chế sử Việt Nam, SG

8 Pham Duy Ngh)a, 2018, Xây dựng chính quyên trung °¡ng tập quyén mạnh

mẽ - Một tiên dé cho phát triển bên vững, Tạp chí NCLP, số 20 (372)

0, Mai Vn Thắng, Tạ ức Hòa, 2017, Phân quyên dọc và tác ộng tới quản

trị nhà n°ớc hiện ại ở Việt Nam, Tạp chí QLNN (260).

MÓI QUAN HỆ GIỮA CÁC C  QUAN CHÍNH QUYÊN ỊA PH¯ NG

TS Bùi Xuân Phái

Bộ môn Lý luận nhà n°ớc và pháp luật Khoa pháp luật Hành chính- Nhà n°ớc

Tóm tắt: Việc xác ịnh mỗi quan hệ giữa các c¡ quan chính quyên ịa ph°¡ng làmột van dé rất có ý ngh)a trong quản lý dân c° theo lãnh thổ Mối quan hệ này thay ổitheo thời gian với những ặc thù theo vùng, miễn, quy mô, tính chất và sự phát triển củacác iều kiện kinh tế - xã hội khác nhau Thực chất của mối quan hệ này là một phần nộidung của hình thức cấu trúc nhà n°ớc Bài viết h°ớng tới nêu phân tích những mối quan

hệ giữa các c¡ quan chính quyên ịa ph°¡ng trong quá trình vận ộng và phát triển của

bộ máy nhà n°ớc, qua ó dua ra những ánh giá về các mô hình quan hệ, dong thời rút

ra những bài học kinh nghiệm ể toi uu hóa các mối quan hệ giữa các c¡ quan nhà n°ớc

ở Việt Nam trong iều kiện xây dựng nhà n°ớc pháp quyên ở Việt Nam hiện nay

Từ khóa: chính quyên ịa ph°¡ng, c¡ quan chính quyên ịa ph°¡ng

1 Một số iểm cần chú ý khi tiếp cận nội dung của chuyên ề

Thứ nhất, sự phát triển của bộ máy nhà n°ớc ã trải qua một quá trình lịch sử rat lâudai cùng với nhà n°ớc và các c¡ quan nhà n°ớc có sự biến ổi rất nhiều theo lịch sử pháttriển ó, trong ó có c¡ quan chính quyền ịa ph°¡ng Do vậy, việc xem xét mối quan hệcủa các c¡ quan chính quyền ịa ph°¡ng chỉ có thé ở mức ộ chung với những biểu hiệnt°¡ng ối iển hình;

Thứ hai, kết câu của chính quyền ịa ph°¡ng có sự khác biệt rất lớn giữa các nhàn°ớc ở ph°¡ng ông và các nhà n°ớc ở ph°¡ng Tây do những iều kiện kinh tế - xã hội,dân c°, ịa lý và thời gian tồn tại nên có thé có cách tiếp cận không hoàn toàn thống nhất

về mối quan hệ giữa các c¡ quan ịa ph°¡ng ở hai không gian này;

Thứ ba, việc xem xét mối quan hệ giữa các c¡ quan chính quyền ịa ph°¡ng có thédựa vào các cứ liệu lịch sử Tuy nhiên, những cứ liệu lịch sử về các nhà n°ớc cô ại vàtrung ại chỉ °ợc xem xét một cách t°¡ng ối hạn chế vì giá trị tham khảo cho việc lựachon mô hình tổ chức và vận hành của chính quyền ịa ph°¡ng hiện nay không cònnhiều

Thứ tr, c¡ quan chính quyền ịa ph°¡ng chủ yếu tồn tại d°ới hai dang có tính chấtkhác nhau mặc dù có thê có nhiều tên gọi khác nhau ó là c¡ quan ại diện- quyết nghị