Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu- Đối tượng nghiên cứu: Các quy định, nguyên tắc phân cấp quản lý nguồnthu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách nhà nước theo quy định của Luậ
Tình hình nghiên cứu về phân cấp quản lý thu, chi ngân sách nhà nước ở Việt
Thời gian qua cũng đã có nhiều bài viết nghiên cứu về các nội dung liên quan đến việc phân cấp quản lý thu, chi ngân sách nhà nước tại Việt Nam, cụ thể như:
- Bài viết của tác giả Lê Thị Thu Thủy với tiêu đề “Một số vấn đề pháp lý về phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay”
(2010) được đăng trên Tạp chí khoa học Trường Đại học Quốc gia Hà Nội Bài viết cho rằng: “Ngân sách Nhà nước là công cụ thúc đẩy hoạt động sản xuất, tạo ra môi trường kinh doanh thuận lợi cho các cá nhân, chủ thể trong nền kinh tế Vấn đề quản lý NSNN, quan hệ giữa các cấp chính quyền trong việc phân cấp quản lý NSNN là vấn đề rất phức tạp, làm sao vừa đảm bảo được tính tập trung thống nhất, vừa phát huy tính chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền trong việc giải quyết tốt các vấn đề kinh tế - xã hội, bảo đảm kỷ cương trong quản lý NSNN theo pháp luật Bài viết nghiên cứu sâu thực trạng pháp luật về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam và trên cơ sở đó đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về vấn đề này Cụ thể, bài viết đã đưa ra một số giải pháp sau: (1) cần có các qui định thể hiện sự phân cấp quản lý về ngân sách nhiều hơn, rộng hơn cho các cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp xã; (2) pháp luật cần qui định cụ thể phương thức bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới theo nguyên tắc nhiệm vụ chi thuộc địa phương nào địa phương đó phải sắp xếp kinh phí để thực hiện, nếu còn thiếu thì ngân sách cấp trên mới hỗ trợ để thực hiện mục tiêu trên; (3) để thu hẹp khoảng cách thu - chi ngân sách, cần sửa đổi các luật thuế, cơ cấu lại các nguồn thu, cải cách chế độ thu thuế, tránh tình trạng NSNN phụ thuộc quá nhiều vào các nguồn thu không mang tính chất bền vững như thu từ hoạt động dầu mỏ, thuế nhập khẩu”.
- Bài viết của PGS.TS Phạm Ngọc Dũng – Học viện Tài chính với tiêu đề
“Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: Thực trạng và khuyến nghị” (2019) được đăng trên Cổng thông tin điện tử của Viện Chiến lược và Chính sách tài chính Bài
Go to course đề tcc - đề thi tcc
Bt ngoai ưng - BT TCC
Behaviour 100% (2) 5 ١ كوﻠﺳ - Summary Organizational Behavio…
OB midterm and nal full chapter 1 ->10Organizational 100% (7)30 viết đánh giá thực trạng hệ thống ngân sách và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam qua từng mốc thời gian từ năm 1945 đến khi Luật Ngân sách năm
2015 được ban hành và đề xuất 06 khuyến nghị nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước theo hướng bền vững.
- Bài viết của TS Nguyễn Minh Tân, Phó Vụ trưởng Vụ Tài chính - Ngân sách (Văn phòng Quốc hội) với tiêu đề: “Những vấn đề đặt ra trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước” (2021) được đăng tải trên Tạp chí Tài chính Bài viết đã nêu lên những kết quả đạt được trong việc phân cấp quản lý NSNN từ khi Luật Ngân sách nhà nước 2015 có hiệu lực như: Tỷ lệ động viên vào NSNN chiếm khoảng 25% GDP Bội chi NSNN được kiểm soát ở mức dưới 5% GDP Thu NSNN qua các năm luôn vượt dự toán được giao (ngoại trừ năm 2020 do chịu ảnh hưởng bởi dịch Covid-19) Trong đó, số thu ngân sách địa phương tăng lên rõ rệt, nhất là đối với các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100%); Bên cạnh đó, bài viết cũng nêu lên một số hạn chế trong việc phân cấp quản lý NSNN như: Mô hình phân cấp vẫn chưa thống nhất ở một số địa phương Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách chưa hợp lý, chưa phát huy tính chủ động, năng động của các cấp chính quyền địa phương Phân cấp về thẩm quyền ban hành các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách còn chưa hợp lý Quy trình NSNN phức tạp, qua nhiều khâu, nhiều lần cùng một cấp, làm tốn thời gian và công sức của đơn vị thụ hưởng ngân sách Đồng thời, tác giả cũng đã đưa ra 04 khuyến nghị: Một là, tiếp tục khẳng định tính thống nhất của nền tài chính quốc gia, đi đôi với đẩy mạnh phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm, thực hiện công khai, minh bạch ngân sách và tăng cường trách nhiệm giải trình Hai là, tăng cường nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội và HĐND trong quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán NSNN.
Ba là, đổi mới phân cấp thu, chi NSNN, bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương Bốn là, đổi mới phân cấp quản lý vay nợ của chính quyền địa phương.
Mục tiêu chung, mục tiêu cụ thể
- Mục tiêu chung: Nghiên cứu về thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện việc phân cấp quản lý thu, chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
+ Nghiên cứu cơ sở lý luận về quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước.
+ Phân tích, đánh giá thực trạng về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
+ Đề xuất những giải pháp hoàn thiện hơn nữa việc phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước giữa các cấp trong thời gian tới.
Phương pháp nghiên cứu
so sánh để mô tả số liệu thu chi, chi ngân sách nhà nước các cấp trong giai đoạn
2016 – 2020 tại Việt Nam Đồng thời sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp để đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp.
Ý nghĩa thực tiễn
Báo cáo sẽ giúp làm rõ những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong công tác quản lý ngân sách nhà nước cũng như việc phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách nhà nước tại Việt Nam trong thời gian qua Từ đó, đưa ra những giải pháp góp phần hoàn thiện việc phân cấp quản lý thu, chi ngân sách nhà nước, tạo động lực gia tăng nguồn thu, kiểm soát, phát huy hiệu quả các nhiệm vụ chi ngân sách trong bối cảnh bội chi ngân sách nhà nước thường xuyên diễn ra tại nước ta trong thời gian qua.
Kết cấu của báo cáo
- Chương 1 Cơ sở lý luận về quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước
- Chương 2 Thực trạng về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách nhà nước
- Chương 3 Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NGUỒN THU VÀ NHIỆM VỤ
Ngân sách nhà nước và phân cấp ngân sách nhà nước
1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước (NSNN) là một phạm trù kinh tế - lịch sử, gắn liền với sự ra đời của nhà nước và nền kinh tế hàng hóa tiền tệ, là bộ phận quan trọng nhất của khu vực tài chính nhà nước Thuật ngữ “Ngân sách Nhà nước” được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia, song quan niệm về NSNN lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Ở nước Pháp, tại Từ điển Bách khoa toàn thư về Kinh tế: “Ngân sách nhà nước là một văn kiện hoặc Hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà trong đó các nghiệp vụ tài chính (thu, chi) của một tổ chức công (nhà nước, chính quyền địa phương) hoặc tư (doanh nghiệp, hiệp hội) được dự kiến và cho phép [Notes Beleus – Bộ Kinh tế - Tài chính và tư hữu hóa – Pháp, số 299-1986]”.
Theo Đại từ điển kinh tế thị trường của Trung Quốc thì: Ngân sách nhà nước là kế hoạch thu chi hàng năm của nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp định.
Các nhà kinh tế học Nga quan niệm NSNN là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia.
Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 của Việt Nam quy định: Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong khoảng thời gian nhất định, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Ngân sách nhà nước được phân chia thành ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP). Trong đó, NSTW là các khoản thu NSNN phân cấp cho trung ương hưởng và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương; NSĐP là các khoản thu NSNN phân cấp cho địa phương hưởng, thu bổ sung từ NSTW cho NSĐP và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương.
Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 cũng đưa ra nguyên tắc: Ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất, tập trung dân chủ, hiệu quả, tiết kiệm, công khai minh bạch, công bằng; có phân cấp quản lý; gắn với quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước các cấp.
Như vậy, mặc dù còn có một vài khác biệt, nhưng các quan niệm trên đều cho rằng NSNN là kế hoạch hoặc dự toán thu chi của nhà nước trong một thời kỳ nhất định, phố biến là một năm Có thể thấy rằng các quan điểm trên đều cho thấy hình thức thể hiện của NSNN và mối quan hệ mật thiết giữa nhà nước và NSNN.
Tóm lại, qua nghiên cứu các quan điểm của thế giới và Việt Nam, trong tiểu luận này khái niệm NSNN được hiểu: Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước.
1.1.2 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Phân cấp thường được hiểu là phân quyền giữa trung ương và địa phương. Phân cấp là phân ra, chia thành các cấp, các hạng Phân cấp có sự chuyển giao quyền lực quản lý từ cấp trên xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những sự vụ, sự việc Việc phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn rõ ràng và bảo đảm tính thống nhất từ trung ương đến cơ sở.
Phân cấp quản lý NSNN là việc phân bổ theo pháp luật trách nhiệm, quyền hạn quản lý qua các khoản thu và chi của NSNN cho các cấp chính quyền nhà nước để họ có quyền chủ động và tự chịu trách nhiệm quản lý ngân sách của mình nhằm bảo đảm giải quyết các nhiệm vụ quan trọng, phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội ở các địa phương.
Phân cấp quản lý NSNN ở các quốc gia phụ thuộc mô hình tổ chức hệ thống các cấp ngân sách Nếu cấp ngân sách được tổ chức theo một hệ thống các cấp chính quyền nhà nước thì tất cả các cấp chính quyền nhà nước để có trách nhiệm, quyền hạn trong quản lý NSNN Ngược lại, nếu phân cấp NSNN chỉ được tổ chức ở một số cấp chính quyền nhà nước thì chỉ có cấp chính quyền có tổ chức cấp NSNN mới được giao trách nhiệm, quyền hạn trong quản lý NSNN. Ở Việt Nam, việc phân cấp quản lý NSNN trong hệ thống chính quyền nhà nước qua các thời kỳ có sự khác biệt Sau cách mạng tháng Tám, việc phân định cấp quản lý NSNN gồm: Cấp trung ương, cấp kỳ (Bắc Kỳ, Trung Kỳ, Nam Kỳ) và cơ quan quản lý ở xã Trong một thời kỳ dài, ngân sách xã, thị trấn không thuộc hệ thống NSNN nên chính quyền cấp xã không được xem là cấp quản lý ngân sách NSNN Nghị quyết số 138/HĐBT ngày 19/11/1983 của Hội đồng Bộ trưởng là văn bản pháp luật đầu tiên quy định hệ thống ngân sách nhà ước gồm 4 cấp: Trung ương, tỉnh, huyện, xã và các cấp chính quyền nhà nước tương ứng đều được giao trách nhiệm, quyền hạn trong quản lý NSNN Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, NSNN gồm NSTW và NSĐP NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 thì phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội Hệ thống cơ quan được phân cấp quản lý NSNN gồm: NSTW và NSĐP NSĐP gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương, trong đó:
- Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương;
- Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách huyện), bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách của các xã, phường, thị trấn;
- Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
Tóm lại, trong nghiên cứu này, phân cấp quản lý NSNN là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương trong quá trình tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước.
1.1.3 Sự cần thiết phải phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Một trong những giải pháp quan trọng để quản lý NSNN đạt hiệu quả nhằm phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia, cần thiết phải có sự phân cấp quản lý NSNN Đối với nước ta, chế độ phân cấp và quản lý ngân sách ra đời từ năm 1967, tới nay đã qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp từng giai đoạn lịch sử nhằm giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa NSTW và chính quyền địa phương trong quản lý NSNN Sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN thể hiện: Thứ nhất, tính tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp: NSNN được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa phương, mỗi cấp chính quyền đều có cấp ngân sách mang tính độc lập, có nhiệm vụ thu và chi cần đảm bảo những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố trí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống. Thứ hai, tăng tính dân chủ linh hoạt, hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền Về lý thuyết, quản lý và điều hành ngân sách có thể tập trung cao độ mọi quyền lực vào chính quyền trung ương, Nhà nước chỉ có một ngân sách duy nhất, ngân sách này do chính quyền trung ương toàn quyền quản lý và quyết định sử dụng, phủ nhận sự tồn tại độc lập của NSĐP Lợi thế của cách quản lý này là cho phép tập trung toàn bộ nguồn thu vào tay nhà nước trung ương để bố trí chi tiêu cho hợp lý, công bằng, đồng đều giữa các vùng miền, ngành nghề chống biểu hiện cục bộ địa phương Tuy nhiên phương án này lại tạo ra tư tưởng ỷ lại, thụ động trông chờ vào Trung ương Ngoài ra nguồn thu có hạn của xã hội tập trung vào một nơi có thể bị sử dụng lãng phí, không kịp thời.
Ba là, để khai thác đầy đủ, kịp thời và sử dụng hiệu quả nguồn tài chính của đất nước: Phân cấp quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn hoạt động của NSNN với hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụ thể nhằm tập trung đầy đủ, kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng công bằng, hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả cao phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế
Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi
1.2.1 Các khoản thu, chi ngân sách nhà nước
* Thu ngân sách nhà nước bao gồm:
- Toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí;
- Toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp NSNN theo quy định của pháp luật;
- Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phương;
- Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật
* Chi ngân sách nhà nước: Theo quy định tại Điều 3 Nghị định số
163/2016/NĐ-CP ngày 22/12/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Ngân sách nhà nước thì chi ngân sách nhà nước bao gồm 09 nội dung chi:
1 Chi đầu tư phát triển gồm: a) Chi đầu tư xây dựng cơ bản cho các dự án theo các lĩnh vực được quy định tại khoản 3 Điều này; b) Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng; các tổ chức kinh tế; các tổ chức tài chính của trung ương và địa phương; đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp theo quy định của pháp luật; c) Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật.
2 Chi dự trữ quốc gia.
3 Chi thường xuyên cho các lĩnh vực: a) Quốc phòng; b) An ninh và trật tự, an toàn xã hội; c) Sự nghiệp giáo dục - đào tạo và dạy nghề; d) Sự nghiệp khoa học và công nghệ; đ) Sự nghiệp y tế, dân số và gia đình; e) Sự nghiệp văn hóa thông tin; g) Sự nghiệp phát thanh, truyền hình, thông tấn; h) Sự nghiệp thể dục thể thao; i) Sự nghiệp bảo vệ môi trường; k) Các hoạt động kinh tế; l) Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội bao gồm: Ủy ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Liên đoàn lao động Việt Nam, Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam; hỗ trợ hoạt động cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp theo quy định của pháp luật; m) Chi bảo đảm xã hội, bao gồm cả chi hỗ trợ thực hiện các chính sách xã hội theo quy định của pháp luật; n) Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật.
4 Chi trả lãi, phí và chi phí phát sinh khác từ các khoản tiền do Chính phủ, chính quyền địa phương cấp tỉnh vay.
5 Chi viện trợ của ngân sách trung ương cho các Chính phủ, tổ chức ngoài nước.
6 Chi cho vay theo quy định của pháp luật.
7 Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính.
8 Chi chuyển nguồn từ ngân sách năm trước sang ngân sách năm sau.
9 Chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới.
1.2.2 Nguyên tắc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách nhà nước
Hệ thống NSNN được tổ chức thành hai cấp là NSNN cấp trung ương và NSĐP Giữa hai cấp của NSNN được phân định về nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể Tuy nhiên việc phân phối nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa hai cấp ngân sách cần phải tuân thủ các nguyên tắc được quy định tại Luật Ngân sách nhà nước năm 2015:
- NSTW, ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi, cụ thể.
- NSTW giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ các địa phương theo quy định.
Theo đó số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định theo nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách; khả năng ngân sách cấp trên và khả năng cân đối ngân sách của từng địa phương cấp dưới, để hỗ trợ ngân sách cấp dưới khi: Thực hiện các chính sách, chế độ mới do cấp trên ban hành chưa được bố trí trong dự toán ngân sách của năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách; Hỗ trợ thực hiện một số chương trình, dự án lớn, đặc biệt quan trọng có tác động lớn đến phát triển kinh tế – xã hội của địa phương.
Mức hỗ trợ được xác định cụ thể cho từng chương trình, dự án Tổng mức hỗ trợ vốn đầu tư phát triển hằng năm của NSTW cho NSĐP quy định tại điểm này tối đa không vượt quá 30% tổng chi đầu tư xây dựng cơ bản của NSTW.
- NSĐP được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ chi được giao Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.
- Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp trung ương hoặc cấp địa hương phải do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính, phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp; việc quyết định đầu tư các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách phải bảo đảm trong phạm vi ngân sách theo phân cấp.
- Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình thì phải phân bổ và giao dự toán cho cơ quan cấp dưới được ủy quyền để thực hiện nhiệm vụ chi đó Cơ quan nhận kinh phí ủy quyền phải quyết toán với cơ quan ủy quyền khoản kinh phí này.
- Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách và số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới trên cơ sở bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương.
- Trong thời kỳ ổn định ngân sách:
+ Không thay đổi tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách;
+ Hằng năm, căn cứ khả năng cân đối của ngân sách cấp trên, cơ quan có thẩm quyền quyết định tăng thêm số bổ sung cân đối ngân sách từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới so với năm đầu thời kỳ ổn định;
+ Số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định theo nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách; khả năng của ngân sách cấp trên và khả năng cân đối ngân sách của từng địa phương cấp dưới;
+ Các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hằng năm mà NSĐP được hưởng theo phân cấp để tăng chi thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh Đối với số tăng thu so với dự toán thực hiện theo quy định số tăng thu, trừ tăng thu của NSĐP do phát sinh nguồn thu từ dự án mới đi vào hoạt động trong thời kỳ ổn định ngân sách phải nộp về ngân sách cấp trên và số tiết kiệm chi ngân sách so với dự toán được sử dụng theo thứ tự ưu tiên như: Giảm bội chi, tăng chi trả nợ, bao gồm trả nợ gốc và lãi; Bổ sung quỹ dự trữ tài chính; Bổ sung nguồn thực hiện chính sách tiền lương; Thực hiện một số chính sách an sinh xã hội.
Kinh nghiệm phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ở một số Quốc gia có nền
Các cấp chính quyền đều có ngân sách để thực hiện một số nhiệm vụ được phân theo pháp luật, hệ thống ngân sách của Cộng hòa Pháp bao gồm:
Do quy mô xã và ngân sách xã của Cộng hòa Pháp rất khác nhau, xã chỉ có vài trăm dân, có xã lên tới hàng trăm nghìn dân Vì vậy ở Cộng hòa Pháp hình thành một tổ chức mới để giải quyết một số nhiệm vụ chung của các xã vừa và nhỏ mà những nhiệm vụ này thường vượt quá khả năng của các xã như giải quyết nước thải, môi trường…Để khuyến khích thành lập các liên xã, Chính phủ trung ương thường khuyến khích thông qua việc bổ sung trợ cấp cho Liên xã Ngoài nguồn bổ sung từ NSTW, liên xã còn có nguồn thu từ đóng góp của các xã thành viên.
Ngân sách các cấp của Cộng hòa Pháp độc lập với nhau, không có quan hệ thứ bậc trên dưới mà chỉ có quan hệ bổ sung từ NSTW cho ngân sách cấp dưới. Việc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cho các cấp được thực hiện theo các nguyên tắc những nguồn thu lớn (thuế thu nhập, thuế giá trị gia tăng (GTGT)), những nhiệm vụ chi trọng yếu (Quốc phòng, an ninh, …) thuộc nhiệm vụ của NSTW Những nguồn thu nhỏ hơn (thuế nhà ở, thuế đất, …) và những nhiệm vụ chi gắn với dân (giáo dục, vệ sinh môi trường, …) được phân giao cho các cấp địa phương.
1.3.2 Cộng hòa Liên bang Đức
Ngân sách các cấp của Cộng hòa Liên bang Đức độc lập Các cấp chính quyền được tự chủ trong việc quản lý ngân sách, được quyền quyết định dự toán ngân sách trong phạm vi những nguồn thu, nhiệm vụ chi được pháp luật quy định.
Toàn bộ các khoản thu đều được tập trung đầy đủ vào NSNN Toàn bộ các khoản chỉ đều được chi từ NSNN, không chỉ định các khoản chi cụ thể từ những khoản thu nhất định, không gán thu, bù chi.
Về nhiệm vụ chi được phân định theo nguyên tắc những nhiệm vụ chi trọng yếu của quốc gia do ngân sách Liên bang đảm nhận Những nhiệm vụ mang tính chất xã hội rộng rãi gắn với người dân, tùy theo từng nhiệm vụ cụ thể do cấp bang và cấp địa phương đảm nhận.
Phân định nguồn thu: Để thực hiện các nhiệm vụ chi được quy định như trên, ngân sách các cấp đều có nguồn thu như:
- Nguồn thu của các ngân sách Liên bang: Thu hải quan, thu phí đường cao tốc, thuế đánh vào các hoạt động chuyển nhượng vốn, bảo hiểm, …
- Nguồn thu của ngân sách Bang; Thuế tài sản, thuế thừa kế tài sản, thuế bia, thuế phương tiện giao thông, …
- Nguồn thu NSĐP: thuế môn bài, thuế đất đai, một số khoản phí và lệ phí,
… Ngân sách các cấp của Cộng hòa liên bang Đức là độc lập với nhau, các cấp hoàn toàn tự chủ về ngân sách của cấp mình Điều đó tạo động lực quan trọng thúc đẩy các cấp sử dụng ngân sách.
1.3.3 Phân cấp quản lý ngân sách ở Cộng hòa nhân dân Trung Hoa
Hệ thống NSNN bao gồm, NSTW và ngân sách các cấp chính quyền địa phương; trong đó NSTW bao gồm ngân sách của các Bộ, cơ quan của Trung ương; NSĐP là tổng cộng ngân sách của các cấp ở địa phương, ngân sách các cấp được quy định cụ thể về nguồn thu và nhiệm vụ chi.
Ngân sách cấp nào do Đại hội đại biểu nhân dân (Quốc hội, Hội đồng nhân dân) cấp đó quyết định; Chính quyền cấp trên không quyết định ngân sách chính quyền cấp dưới.
Phân cấp nguồn thu ngân sách: Luật NSNN nước này quy định cụ thể phân cấp nguồn thu giữa NSTW và NSĐP Việc quy định phân cấp nguồn thu giữa các cấp chính quyền địa phương do địa phương tự quyết định theo nguyên tắc cấp trên quyết định cho ngân sách cấp trực tiếp.
Phân cấp chi ngân sách: NSTW đảm bảo chi cho lĩnh vực an ninh, quốc phòng, ngoại giao, môi trường và các hoạt động của các cơ quan nhà nước cấp Trung ương Cấp chính quyền bào có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ chi cho cấp quản lý đó Ví dụ: Cấp Trung ương và cấp Thành phố quản lý trường Đại học, Cao đẳng; cấp quận, Huyện quản lý trường Trung học chuyên nghiệp, Trung học phổ thông; cấp xã quản lý trường Tiểu học.
Qua kinh nghiệm ở các nước có thể rút ra một số yêu cầu chung sau:
Về phân cấp nguồn thu:
- Thông thường, chính quyền địa phương không được phân cấp thu các loại thuế mà mục tiêu của nó dễ dàng thay đổi, vì như vậy sẽ thúc đẩy các chính quyền địa phương tăng thuế quá mức, ảnh hưởng xấu tới phát triển kinh tế Ngược lại, không nên giao cho chính quyền Trung ương thu các loại thuế đòi hỏi nhiều thông tin cụ thể khi thu, vì như vậy không thể quản lý tốt được, do bị đối tượng nộp thuế trốn tránh và chi phí thu thuế rất cao Các loại thuế liên quan đến bất động sản (như đất đai) thuộc trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương.
- Các loại thuế mang tính chất phân phối (chẳng hạn như thuế thu nhập cá nhân nếu không được phân cấp cho cấp Trung ương thì định hướng công bằng của thuế sẽ dễ bị vi phạm, hạn chế khả năng của chính quyền Trung ương trong việc ổn định kinh tế vĩ mô Các loại thuế đánh vào các yếu tố sản xuất tương đối ổn định, có thuế suất lũy tiến, có cơ sở tính thuế nhạy cảm với chu kỳ kinh tế thì thường thuộc trách nhiệm của chính quyền Trung ương.
Về phân cấp nhiệm vụ chi:
- Thông thường, các dịch vụ công cộng mà có lợi đối với những người trực tiếp đang sử dụng và gián tiếp có lợi với cả cộng đồng thuộc trách nhiệm của chính quyền Trung ương hoặc là chính quyền địa phương nhưng phải có trợ cấp của chính quyền Trung ương.
- Những khoản chi tiêu thay đổi phụ thuộc vào yêu cầu điều chỉnh sự phát triển khu vực kinh tế tư nhân thường được giao cho chính quyền trung ương nhằm tăng khả năng của chính quyền Trung ương trong việc ổn định nền kinh tế và điều hòa phát triển khu vực tư nhân.
THỰC TRẠNG VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ THU, CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
Thực trạng thu, chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam giai đoạn 2016 – 2020
2.1.1 Thực trạng thu ngân sách nhà nước
- Giai đoạn 2016-2020 cho thấy tổng thu NSNN có sự tăng trưởng qua các năm với mức độ tăng trưởng từ 6,8% đến 20,5% Trong đó, tỷ lệ tăng trưởng thu ngân sách thấp nhất vào năm 2020 và cao nhất vào năm 2017 Thu ngân sách trong giai đoạn 2016-2020 có xu hướng tăng tỷ trọng thu NSĐP, giảm tỷ trọng thu NSTW Tổng thu ngân sách năm 2020 là 2.666.174 tỷ đồng (trong đó, thu NSTW là 973.669 tỷ đồng, thu NSĐP là 1.692.505 tỷ đồng), tăng 1.004.562 tỷ đồng so với năm 2016 (tổng thu ngân sách năm 2016 là 1.661.612 tỷ đồng, trong đó thu NSTW là 678.681, thu NSĐP là 982.931) tương đương tăng 60% Năm 2016 NSĐP chiếm tỷ trọng 59% thì đến năm 2020 là 63%.
Bảng 2.1: Quy mô thu ngân sách giai đoạn 2016-2020 Đơn vị: Tỷ đồng
Tổng thu ngân sách nhà nước
(Nguồn: Cổng thông tin công khai ngân sách nhà nước của Bộ Tài chính, Quyết toán ngân sách nhà nước được Quốc hội phê chuẩn từ năm 2016 đến năm 2020)
- Vai trò của thu NSĐP ngày càng tăng, thể hiện qua việc thu NSĐP trong những năm gần đây có xu hướng tăng cả về quy mô và tỷ trọng Trong đó, số thu NSĐP hưởng theo phân cấp cũng không ngừng tăng lên.
- Về cơ cấu, tỷ trọng thu NSĐP trong tổng thu NSNN cũng đã tăng từ 59% của năm 2016 lên mức 63% vào năm 2020, qua đó tăng tính tự chủ cho NSĐP Vai trò của NSTW cũng được bảo đảm trong giai đoạn này, tuy nhiên tỷ trọng thu NSTW có chiều hướng giảm, từ mức 41% năm 2016 giảm xuống còn 37% trong năm 2020.
2.1.2 Thực trạng chi ngân sách nhà nước
Trong giai đoạn 2016 - 2020, chi ngân sách nhà nước có tỷ lệ tăng trung bình qua các năm từ 9,4% đến 12% Trong đó, tỷ lệ tăng chi ngân sách thấp nhất vào năm 2017 và cao nhất vào năm 2019 Tuy nhiên tỷ lệ tăng trưởng thu ngân sách chưa theo kịp tỷ lệ chi ngân sách, dẫn đến bội chi ngân sách nhà nước diễn ra từ năm 2016 đến năm 2020 Tổng chi ngân sách năm 2020 là 2.739.368 tỷ đồng (trong đó, chi NSTW là 1.186.757 tỷ đồng, chi NSĐP là 1.552.611 tỷ đồng), tăng 910.880 tỷ đồng so với năm 2016 (tổng chi ngân sách năm 2016 là 1.828.488 tỷ đồng, trong đó chi NSTW là 927.409, chi NSĐP là 901.079) tương đương tăng 50%.
Bảng 2.2: Quy mô chi ngân sách giai đoạn 2016-2020 Đơn vị: Tỷ đồng
(Nguồn: Cổng thông tin công khai ngân sách nhà nước của Bộ Tài chính, Quyết toán ngân sách nhà nước được Quốc hội phê chuẩn từ năm 2016 đến năm 2020)
Giai đoạn 2016-2020, quy mô chi NSĐP tăng nhanh hơn so với chi NSTW, đến hết năm 2020, chi NSĐP đã tăng 1,72 lần, trong khi chi NSTW chỉ tăng 1,27 lần.
Tỷ trọng chi NSĐP trong tổng chi NSNN có xu hướng tăng lên từ mức49% năm 2016 lên mức 57% trong năm 2020.
Những mặt đạt được
Trong những năm qua, phân cấp quản lý NSNN nhằm đảm bảo các nguồn lực tài chính quốc gia được huy động và phân phối sử dụng một cách hiệu quả nhất và đạt được những kết quả quan trọng sau:
- Đảm bảo thực hiện quyền lực của Quốc hội, tăng tính chủ động của Hội đồng nhân dân các cấp trong việc quyết định dự toán ngân sách, quyết định phân bổ ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách Luật NSNN quy định Quốc hội thảo luận và quyết định phân bổ ngân sách chi tiết theo từng lĩnh vực đến từng bộ, cơ quan trung ương và mức bổ sung từ NSTW cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã thể hiện quyền lực tối cao của cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân trong quyết định NSNN.
- Phân cấp quản lý NSNN vẫn đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW Việc quy định NSTW giữ vai trò chủ đạo và được hưởng các nguồn thu quan trọng để tập trung nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ trọng yếu của quốc gia; Đảm bảo nguồn lực để bổ sung cho các địa phương khó khăn, thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các vùng miền, qua đó góp phần nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho người dân, từng bước phát triển kinh tế xã hội ở các tỉnh nghèo, các xã vùng sâu, vùng xa.
- Cơ chế phân cấp quản lý NSNN đã giao quyền chủ động cho các địa phương tăng thu, tiết kiệm chi NSNN để có nguồn lực phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn Cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách đã khuyến khích chính quyền địa phương chủ động việc xác định, bồi dưỡng nguồn thu, tiết kiệm chi NSNN, tăng thu ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ chi đã được phân cấp, với cơ chế tăng thu thì tăng chi, giảm thu thì giảm chi Từ đó đã khắc phục được tình trạng ỷ lại vào cấp trên.
- Những chuyển biến tích cực trong thu NSĐP được thể hiện:
+ Vai trò của thu NSĐP ngày càng tăng, thể hiện qua việc thu NSĐP trong những năm gần đây có xu hướng tăng cả về quy mô và tỷ trọng Quy mô thu NSĐP tăng ở hầu hết các tỉnh, thành phố và ở các vùng trong cả nước.
+ Những thay đổi tích cực trong quản lý NSĐP, nhất là sự gia tăng tỷ trọng chi đầu tư phát triển đã hỗ trợ cho tăng trưởng kinh tế các địa phương.
Với các nguyên tắc đã phân định rõ nguồn thu được hưởng và nhiệm vụ
31 của mỗi cấp NSĐP Việc phân cấp đã đảm bảo các thực hiện đúng quy định của Luật NSNN và thực hiện đúng thẩm quyền của chính quyền địa phương trong việc quản lý NSNN trên địa bàn.
Với việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi của mỗi cấp chính quyền, tỷ lệ
% phân chia nguồn thu được ổn định trong thời kỳ ổn định ngân sách đã phát huy được tính chủ động và tự chủ của mỗi cấp chính quyền trong quản lý và điều hành ngân sách Chính quyền mỗi cấp chủ động trong việc tự quyết định ngân sách của cấp mình (theo nguyên tắc tổng mức thu, chi ngân sách không thấp hơn chỉ tiêu hướng dẫn của cấp trên đã giao, đã chủ động trong việc xây dựng dự toán thu, chi ngân sách hàng năm của địa phương trên cơ sở định mức phân bổ ngân sách cho mỗi cấp; đồng thời chính quyền mỗi địa phương được hoàn toàn chủ động trong việc phân bổ dự toán thu, chi ngân sách cho các cơ quan, đơn vị và địa phương trực thuộc phù hợp với đặc điểm tình hình thực tế của địa phương; phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội trên từng địa bàn, đáp ứng ở mức cao nhất cho các nhu cầu phát sinh do nhiệm vụ kinh tế - xã hội đặt ra.
Việc phân cấp nguồn thu cho mỗi cấp ngân sách đã tăng cường và thúc đẩy chính quyền các cấp trong việc chỉ đạo, tổ chức quản lý, khai thác có hiệu quả các nguồn thu trên địa bàn để phấn đấu tăng thu cho NSNN nói chung mà trước hết là tăng thu cho NSĐP mình nhằm hoàn thành và hoàn thành vượt mức dự toán thu ngân sách được giao.
Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách cho các cấp chính quyền theo hướng bổ sung tăng nguồn thu được thụ hưởng cho NSĐP cũng chính là tăng cường và đề cao vai trò của các cấp chính quyền trong điều hành và quản lý ngân sách, tăng cường vai trò trách nhiệm của cấp chính quyền trong công tác thu ngân sách Các địa phương đã tìm nhiều biện pháp để khai thác nguồn thu, tổ chức quản lý thu, kết hợp với nuôi dưỡng và phát triển nguồn thu để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của địa phương nhằm thực hiện tốt nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Với việc tăng thu ngân sách hàng năm, các địa phương có điều kiện để mở rộng tăng chi.
Những mặt hạn chế
Mặc dù, hoạt động phân cấp quản lý NSNN trong những năm qua đã từng bước hoàn thiện những vẫn còn những tồn tại, hạn chế:
Một là, hạn chế tính độc lập của ngân sách cấp dưới, tạo sự phức tạp trong quản lý ngân sách và thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng: Cơ cấu ngân sách mang tính thứ bậc cao và tính lồng ghép của ngân sách cấp trên, tạo điều kiện quản lý tập trung của cấp trên nhưng hạn chế tính độc lập của ngân sách cấp dưới Quan trọng hơn là tạo sự phức tạp trong quản lý ngân sách và thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng, vì ngân sách cấp dưới vừa phải phụ thuộc vào ngân sách cấp trên vừa không chịu trách nhiệm đến cùng với các hoạt động của mình trong hệ thống ngân sách lồng ghép Trong khi đó, ngân sách cấp trên cũng không thể quản lý chặt chẽ được ngân sách cấp dưới và cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về các sai lầm của cấp dưới.
Hai là, quyền quyết định và quyền tổ chức thực thi trong phân cấp quản lý NSNN chưa tương xứng Xét về bản chất, phân cấp quản lý NSNN bao gồm sự phân chia 2 loại quyền, đó là quyền quyết định và quyền tổ chức thực thi Thực tế ở Việt Nam mới thực hiện phân cấp về quyền tổ chức thực thi ngân sách, còn quyết định ngân sách vẫn thuộc về trung ương Địa phương chỉ được quyền quyết định đối với một số loại phí, lệ phí nhỏ mà Trung ương quy định khung hoặc mang tính đặc thù của địa phương, không khuyến khích các địa phương khai thác lợi thế và chủ động nuôi dưỡng, phát triển các nguồn thu tiềm năng của địa phương.
Ba là nguồn thu được giữ lại chưa tương xứng với nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền địa phương: Tỷ trọng chi của NSĐP trong tổng chi NSNN tăng lên đáng kể, nhưng nguồn thu được giữ lại chưa tương xứng với nhiệm vụ chi vì nhiệm vụ chi của địa phương ngày càng nhiều nhưng nguồn thu giữ lại được tăng lên chủ yếu để thực hiện bổ sung từ trung ương; phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công cộng ở địa phương mà chủ yếu phân bổ dựa trên những định mức cũ không còn phù hợp; theo Luật NSNN không dùng ngân sách của cấp này để chi nhiệm vụ của cấp khác (trừ trường hợp quy định của Chính phủ)
33 nhưng trên thực tế, hầu hết các địa phương còn phải hỗ trợ thêm kinh phí cho các cơ quan trung ương đến địa phương để thực hiện nhiệm vụ chung trên địa bàn Từ đó, gây áp lực cho NSĐP nhất là trong việc kiểm tra, kiểm soát và kiểm toán công tác quản lý sử dụng NSĐP.
Bốn là, còn tình trạng phụ thuộc của các cấp chính quyền cấp dưới vào cấp trên: Việc giao nhiều quyền cho cấp tỉnh để tăng quyết định và sự chủ động cho cấp tỉnh tùy thuộc vào điều kiện đặc thù của từng địa phương nhưng vô hình chung lại tạo ra tình trạng phụ thuộc của các cấp chính quyền cấp dưới vào cấp trên Sự không phân định rõ ràng bằng luật pháp về nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp sẽ hạn chế quyền chủ động trong lập kế hoạch ngân sách dài hạn và khuyến khích cấp huyện, cấp xã quan tâm nuôi dưỡng và phát triển các nguồn thu của riêng mình. Năm là, việc lập dự toán và quyết toán ngân sách ở các cấp dưới còn mang tính hình thức: Quy trình ngân sách với tính lồng ghép lớn nhưng thời gian thực hiện tương đối ngắn làm cho việc lập dự toán, quyết toán ngân sách ở cấp dưới mang tính hình thức, vì trên thực tế, cấp tỉnh không thể chờ từng xã, huyện tổng hợp lên mà thường chủ động lập dự toán ngân sách của địa phương trên cơ sở số dự toán, quyết toán của năm trước và một số nhiệm vụ thu, chi mới theo phân cấp. Sáu là, tỷ lệ tăng trưởng thu ngân sách có xu hướng giảm dần trong giai đoạn 2016 - 2020, trong khi tỷ lệ tăng chi ngân sách vẫn tăng qua từng năm cho thấy nhu cầu chi vẫn rất lớn, dẫn tới những căng thẳng trong cân đối thu – chi và thường xuyên xảy ra tình trạng bội chi ngân sách nhà nước Tỷ lệ thu ngân sách giảm một phần do phụ thuộc nhiều vào thu từ xuất nhập khẩu Thu nội địa tăng chậm, một phần do giảm nghĩa vụ đóng góp, hỗ trợ tích tụ vốn, nâng cao năng lực cạnh tranh Mặt khác, cơ sở thu ngân sách từ thuế GTGT hiện hành của Việt Nam bị thu hẹp khá nhiều do có tới 25 nhóm hàng hoá, dịch vụ không thuộc diện chịu thuế GTGT So với thông lệ quốc tế, số lượng hàng hoá dịch không chịu thuế GTGT của Việt Nam còn khá nhiều nên đã trực tiếp tác động đến nguồn thu.
Bảy là, vai trò chủ đạo của NSTW được bảo đảm trong giai đoạn 2016-
2020, nhưng có xu hướng giảm trong những năm gần đây Xét theo phân cấp nguồn
34 thu ngân sách giữa NSTW và NSĐP cho thấy, thu NSĐP có xu hướng tăng, trong khi thu NSTW có xu hướng giảm, thực tế này ảnh hưởng đến vai trò chủ đạo của NSTW Thu NSĐP trong các năm gần đây có xu hướng tăng cả về quy mô và tỷ trọng, trong đó quy mô thu NSĐP giai đoạn 2016-2020 tăng hơn 2 lần so với 5 năm trước, cao hơn mức tăng thu NSNN nói chung; tỷ trọng thu NSĐP trong tổng thu NSNN cũng đã tăng từ 32,4% giai đoạn 2006-2010 lên 36,2% giai đoạn 2011-2015 và tăng lên mức 57% giai đoạn 2016-2020.
Tám là, phân cấp quản lý ngân sách mạnh mẽ đã dẫn đến chi NSĐP tăng nhanh và chi NSTW giảm, trong đó có việc giảm chi đầu tư từ nguồn vốn trung ương Qua đó, ảnh hưởng không nhỏ đến việc tập trung nguồn lực để thực hiện các dự án, mục tiêu quan trọng của quốc gia, liên vùng, trong khi sự phối hợp giữa các vùng còn hạn chế Hơn nữa, việc phân cấp quá mạnh dễ dẫn đến tình trạng đầu tư tràn lan, chồng chéo, kém hiệu quả ở một số địa phương.
Chín là, về giao nhiệm vụ chi NSNN: Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế xã hội Tuy nhiên, việc phân cấp quản lý kinh tế - xã hội ở Việt Nam hiện nay đối với một số lĩnh vực còn chồng chéo, dẫn đến những khó khăn trong phân cấp nhiệm vụ chi Việc thực hiện phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ở các cấp tại địa phương chưa thực hiện đúng quy định của Luật NSNN Cơ chế phân cấp quản lý kinh tế, quản lý NSNN và đầu tư được đẩy mạnh nhưng trong thực hiện còn thiếu đồng bộ, thiếu các cơ chế giám sát hiệu quả Chưa có sự gắn kết chặt chẽ giữa chi đầu tư và chi thường xuyên (bảo đảm trang thiết bị,vận hành, duy tu, bảo dưỡng…), chưa có quy định đầy đủ phân định chi đầu tư và chi thường xuyên, gây ra lúng túng trong quản lý và sử dụng NSNN.
Nguyên nhân của những hạn chế
Các hạn chế, tồn tại nói trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân, bao gồm cả nguyên nhân chủ quan và khách quan Trong đó, một số nguyên nhân đáng chú ý như sau:
- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý NSĐP nói chung và về
35 chính sách, định mức, tiêu chuẩn, chế độ trong một số lĩnh vực nói riêng… còn chồng chéo, chưa hoàn thiện, thiếu đồng bộ, nhiều tiêu chuẩn, chế độ, định mức kinh tế - kỹ thuật trong các lĩnh vực đã không còn phù hợp.
- Việc chấp hành chế độ quản lý NSNN chưa được triển khai thực hiện nghiêm túc Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm chưa được quán triệt thực hiện. Trình độ cán bộ làm công tác quản lý NSĐP chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ, do đội ngũ làm công tác tài chính, nhất là cán bộ cấp huyện, xã, năng lực chuyên môn còn hạn chế Thêm vào đó, cán bộ thường thay đổi theo nhiệm kỳ, niên hạn chuyển đổi vị trí việc làm theo quy định.
- Công tác thanh tra, kiểm tra chưa theo kịp yêu cầu thực tế Việc thực hiện công khai, minh bạch chưa được quán triệt thực hiện, làm hạn chế hiệu quả giám sát của các tổ chức, đoàn thể quần chúng và nhân dân.
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ THU,
Quan điểm hoàn thiện phân cấp quản lý thu, chi ngân sách nhà nước
Để hoàn thiện hệ thống phân cấp quản lý thu, chi ngân sách nhà nước thì cần thống nhất những quan điểm trong việc xây dựng và cải cách mang tính hệ thống, theo đó:
- Phân cấp quản lý NSNN phải đảm bảo thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, phân cấp quản lý phải gắn nguồn lực và nhiệm vụ; quyền hạn với trách nhiệm.
- Phân cấp quyền hạn và nguồn lực NSNN phải gắn với trách nhiệm báo cáo, cơ chế giám sát, kiểm tra và chế tài xử lý những vi phạm; Đảm bảo thực quyền quyết định về ngân sách của Hội đồng nhân dân các cấp.
- Phân cấp quản lý NSNN phải đảm bảo tính thống nhất vì thực chất nhà nước chỉ phân định quyền hạn, trách nhiệm cho từng cấp trong việc quản lý, điều hành ngân sách không phải phân chia ngân sách Để đảm bảo thống nhất, các chế độ thu, chi có tính chất quan trọng phải do Trung ương và Hội đồng nhân dân Tỉnh ban hành và thực hiện Phân cấp quản lý ngân sách phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế xã hội Đồng thời, phân cấp quản lý ngân sách phải đảm bảo tính công bằng;
- Phân cấp quản lý NSNN phải phù hợp với tình hình thực tế, đảm bảo tính ổn định lâu dài và đảm bảo tính khả thi trong quá trình tổ chức thực hiện Do đặc điểm lịch sử và điều kiện giữa các địa phương có sự khác biệt về điều kiện tự nhiên, năng lực quản lý kinh tế xã hội, cơ sở hạ tầng cũng như tiềm lực về tài chính ngân sách…
Như vậy, trong phân cấp, một mặt luôn đảm bảo tính thống nhất của hệ thống NSNN thông qua việc NSTW đảm nhận những nhiệm vụ chi chính và mang tính chiến lược trên phạm vi toàn quốc, thực hiện điều chỉnh cơ cấu kinh tế, đảm
37 bảo sự phát triển cân đối, hợp lý giữa các vùng, các ngành, các địa phương Còn NSĐP phải tập trung chăm lo vào các vấn đề kinh tế xã hội đã được phân cấp thay vì chỉ giao một số nhiệm vụ như hiện nay Với những yêu cầu trên, cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cần được điều chỉnh thích hợp và ổn định lâu dài, đặc biệt chú trọng cơ chế cho phép các địa phương mở rộng thêm nguồn thu tùy theo khả năng đặc thù của mình và trong khuôn khổ pháp luật.
Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý thu, chi ngân sách nhà nước
Để nâng cao hơn nữa công tác phân cấp quản lý thu, chi NSNN trong thời gian tới, cần quan tâm đến một số nội dung cơ bản sau:
- Hoàn thiện hành lang pháp lý về phân cấp quản lý NSNN: Bổ sung thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh theo hướng tạo sự chủ động cho các địa phương Việc tìm kiếm và tạo các nguồn thu mới sẽ giúp cho địa phương tự đảm bảo cân đối thu chi, ít phụ thuộc vào ngân sách cấp trên Sửa đổi, bổ sung quy định về tăng thu từ nguồn thu phát sinh từ các dự án mới đi vào hoạt động.
- Thận trọng trong nghiên cứu và xoá bỏ tính lồng ghép của hệ thống ngân sách: Thực tế cho thấy, tính lồng ghép của hệ thống ngân sách đã tiêu tốn rất nhiều chi phí, thời gian trong quyết định dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách, làm phát sinh các thủ tục hành chính không cần thiết, suy giảm tính chủ động của chính quyền các địa phương Tuy nhiên, trong bối cảnh của Việt Nam hiện nay, cần phải thận trọng trước khi xoá bỏ cơ chế này để đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất của Trung ương.
- Đổi mới phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân sách, đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW: Về nguyên tắc vẫn phải tập trung những nguồn thu lớn, quan trọng về NSTW Các địa phương tích cực chủ động khai thác, nuôi dưỡng nguồn thu gắn với kinh tế địa phương chủ động cân đối ngân sách Để giải quyết những căng thẳng và mâu thuẫn trong phân phối thu nhập giữa các cấp ngân sách cần phải xử lý được vấn đề nền tảng là phải tăng thu NSNN, như ban hành các sắc thuế mới, tăng thuế
38 suất mới của một số loại thuế, tổng rà soát và lập lại bộ thuế đối với các đối tượng phải chịu thuế, đảm bảo chống thất thu thuế.
- Đổi mới phương thức phân cấp nhiệm vụ chi: Cần hoàn thiện quy định về phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền Qua đó, tạo điều kiện và cơ chế để chính quyền địa phương có sự tự chủ nhất định trong các quyết định phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực theo các thứ tự ưu tiên của địa phương.
- Điều chỉnh lại các nguồn thu và tăng tỷ lệ để lại cho các địa phương theo hướng để các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đạt mức phát triển trung bình của cả nước tự cân đối được chi thường xuyên theo định mức của Chính phủ. Nghiên cứu thực hiện ổn định NSĐP lâu dài, thay vì ổn định từ 3-5 năm như hiện nay.
- Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ở địa phương cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng Quốc hội cần quy định cụ thể hoặc quy định nguyên tắc việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi đối với từng cấp NSĐP Thiết kế lại hệ thống NSNN và hướng tới quản lý ngân sách theo kết quả Sửa đổi cơ chế phân cấp NSĐP theo hướng tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách trên cơ sở đo lường kết quả đầu ra Phân cấp cũng cần xem xét đến điều kiện, năng lực thực tế từng địa phương và cơ chế để thực hiện các dự án đầu tư mang tính liên khu vực.
- Tiếp tục cơ cấu lại NSNN (trong đó có NSĐP): Mở rộng cơ sở nguồn thu, nâng cao hiệu lực hiệu quả công tác thu, bảo đảm huy động hợp lý các nguồn lực cho NSNN; Tăng tỷ trọng chi đầu tư phát triển, giảm tỷ trọng chi thường xuyên, hỗ trợ thực hiện các mục tiêu phát triển KT-XH Tập trung chú trọng các hoạt động đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, nhất là hạ tầng giao thông.
- Hoàn thiện cơ chế bổ sung ngân sách giữa các cấp ngân sách: Cần hình thành các phương thức phù hợp để xác định quy mô tổng nguồn ngân sách dùng để bổ sung cho các địa phương, cũng như các nguyên tắc sử dụng cho việc xác định
39 mức bổ sung và nhu cầu chi tiêu của địa phương; hoàn thiện hệ thống tiêu chí, các nguyên tắc bổ sung có mục tiêu, hạn chế việc xin - cho.
- Tăng cường đẩy mạnh công khai NSNN, kịp thời phát hiện và ngăn ngừa các hành vi vi phạm chế độ quản lý tài chính Việc công khai phải đảm bảo thực hiện quy trình dân chủ, đảm bảo các yêu cầu về thể thức, công khai theo quy định… Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý thu, chi ngân sách, đáp ứng yêu cầu của Cách mạng công nghiệp 4.0, tiến tới xây dựng chính quyền điện tử. Đồng thời, nâng cao trình độ cán bộ quản lý thu, chi ngân sách Đây là nhân tố trung tâm ảnh hưởng đến quyết định quản lý và điều hành NSNN.
- Tăng cường thanh tra, kiểm tra tài chính – ngân sách Công tác thanh tra, kiểm tra tài chính phải được thực hiện ở tất cả các ngành, cơ quan, đơn vị cơ sở nhằm đảm bảo pháp luật về ngân sách, chế độ tài chính - kế toán được chấp hành nghiêm chỉnh, kịp thời phát hiện và xử lý sai phạm.
Ngân sách nhà nước là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, xã hội, định hướng phát triển sản xuất, điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, điều chỉnh đời sống xã hội Đối với nền kinh tế thị trường, ngân sách nhà nước đảm nhận vai trò quản lý vĩ mô đối với toàn bộ nền kinh tế, xã hội Do đó, để phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đạt được hiệu quả cao nhất, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, nhà nước cần phải có những chủ trương đúng đắn, có sự chuẩn bị kỹ lưỡng các điều kiện tổ chức thực hiện, đồng thời phải có sự vào cuộc một cách mạnh mẽ, trách nhiệm của cả hệ thống chính trị, bên cạnh đó cần phải tăng cường sự minh bạch của các cơ quan quản lý nhà nước và sự tham gia của các tổ chức và cá nhân vào quá trình xây dựng, tổ chức đổi mới phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nói riêng và quản lý quản lý kinh tế xã hội nói chung.