LUẬN VĂN Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước Mở Đầu 1 Tính cấp thiết của đề tài Hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các[.]
LUẬN VĂN: Cơ sở lý luận thực tiễn việc hoàn thiện pháp luật trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước Mở Đầu Tính cấp thiết đề tài Hiệu lực, hiệu hoạt động quan hành nhà nước vấn đề coi trọng nhiều nước giới, trong yếu tố định đội ngũ cơng chức Vì vậy, Luật Cơng vụ nhiều nước có quy định cụ thể quyền nghĩa vụ (khả trao quyền trách nhiệm) đội ngũ công chức thực thi công vụ theo nguyên tắc thống nhất, công khai, tuân thủ pháp luật, thẩm quyền chịu trách nhiệm cá nhân, quy định điều cấm công chức trách nhiệm người đứng đầu quan, tổ chức nước ta, việc bố trí người đứng đầu, phát huy trách nhiệm người đứng đầu vấn đề Đảng ta khẳng định nhiều nghị nhằm thực nguyên tắc tập trung dân chủ tổ chức hoạt động quan máy nhà nước, đặc biệt trách nhiệm người lãnh đạo, người đứng đầu quan Gần đây, Nghị Hội nghị lần thứ Ban Chấp hành Trung ương khóa IX Đảng nêu rõ: “Địi hỏi cao cán lãnh đạo, đồng chí giữ cương vị trọng trách máy Đảng, Nhà nước Trung ương địa phương, đồng chí ủy viên Trung ương, bí thư tỉnh, thành ủy, trưởng, người đứng đầu ngành, địa phương, đơn vị cán lãnh đạo khác phải tự giác rèn luyện, nêu gương cho cấp giác ngộ trị, giữ gìn phẩm chất đạo đức, lối sống, hy sinh phấn đấu lý tưởng Đảng, hạnh phúc nhân dân Các đồng chí phải chịu trách nhiệm trước khuyết điểm tham nhũng, lãng phí, quan liêu ngành, địa phương, đơn vị Những quan, đơn vị có sai phạm gây hậu nghiêm trọng, người đứng đầu quan, đơn vị dù khơng trực tiếp vi phạm phải chịu trách nhiệm hình thức kỷ luật thích hợp” Văn kiện Đại hội X xác định nhiệm vụ trọng tâm cải cách hành là: "Tiếp tục cải cách mạnh thủ tục hành chính, phân cấp làm rõ quyền hạn, trách nhiệm cấp, ngành, đơn vị người đứng đầu quan"; “Tăng cường trách nhiệm cán bộ, đảng viên thủ trưởng quan nhà nước Cơ quan vi phạm sách, pháp luật, để xảy tình trạng tiêu cực, đồn kết nội người đứng đầu phải chịu trách nhiệm” Nghị Hội nghị lần thứ Ban Chấp hành Trung ương khóa X Đảng tăng cường lãnh đạo Đảng công tác phịng, chống tham nhũng, lãng phí tiếp tục nhấn mạnh vai trò người đứng đầu: “thực nghiêm quy định xử lý trách nhiệm người đứng đầu quan, đơn vị để xảy tham nhũng, lãng phí nghiêm trọng” Nghị Hội nghị lần thứ Ban Chấp hành Trung ương khóa X Đảng đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý máy nhà nước tiếp tục rõ: “Thủ trưởng quan hành cấp chịu trách nhiệm kiểm tra, tra việc thực công vụ chịu trách nhiệm vi phạm thực thi công vụ cán bộ, công chức thuộc phạm vi quản lý”; “Để khắc phục tình trạng q nhiều cấp phó quan hành chính, trước hết cần tập trung đổi phương thức, lề lối làm việc quan; giảm hội họp, phân định rõ trách nhiệm tập thể người đứng đầu quan” Thể thể chế hoá quan điểm, chủ trương Đảng vai trò trách nhiệm người đứng đầu quan, tổ chức, đặc biệt NĐĐCCQHCNN, Nhà nước ta ban hành nhiều văn quy phạm pháp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn; phân công, phân nhiệm, uỷ quyền trách nhiệm người đứng đầu quản lý, điều hành vi phạm pháp luật cán bộ, công chức thuộc phạm vi thẩm quyền quản lý Cụ thể như: Luật Cán bộ, cơng chức (năm 2008); Luật Phịng, chống tham nhũng, có hiệu lực từ ngày 01/6/2006 (từ Điều 54 đến Điều 58 quy định trách nhiệm người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị để xảy tham nhũng); Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, có hiệu lực từ ngày 01/6/2006; Nghị định số 103/2007/NĐ-CP ngày 14/6/2007 Chính phủ quy định trách nhiệm người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị trách nhiệm cán bộ, công chức, viên chức việc thực hành tiết kiệm chống lãng phí; Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị để xảy tham nhũng quan, tổ chức, đơn vị quản lý, phụ trách; Nghị định số 157/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 Chính phủ quy định chế độ trách nhiệm người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị Nhà nước thi hành nhiệm vụ, công vụ; Thông tư số 08/2007/TT-BNV ngày 01/10/2007 Bộ Nội vụ hướng dẫn thực Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị để xảy tham nhũng quan, tổ chức, đơn vị quản lý, phụ trách đơn vị nghiệp, doanh nghiệp Nhà nước tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp có sử dụng ngân sách, tài sản Nhà nước Những văn quy phạm pháp luật đây, chừng mực định tạo sở pháp lý điều chỉnh quan hệ phát sinh trách nhiệm NĐĐCCQHCNN ta Tuy nhiên, thực tế thực nghị Đảng quy định pháp luật liên quan đến trách nhiệm người đứng đầu quan hành nhà nước thời gian qua cho thấy cịn có vướng mắc, bất cập định, việc xử lý trách nhiệm người đứng đầu quan xảy tình trạng tham nhũng, lãng phí, tiêu cực hay có cán bộ, cơng chức vi phạm pháp luật bị truy cứu TNHS Tình hình nhiều ngun nhân như: - Sự tản mạn, không đồng quy định trách nhiệm NĐĐCCQHCNN Các quy định pháp luật trách nhiệm người đứng đầu quan hành thể nhiều văn pháp luật có hiệu lực khác nhau, chồng chéo, nhiều quy định không thống - Sự không tương thích quyền hạn trách nhiệm NĐĐCCQHCNN Về nguyên tắc trách nhiệm người đứng đầu phải đôi với quyền hạn quyền hạn phải đủ để thực thi trách nhiệm Tuy nhiên, theo quy định phạm vi thẩm quyền người đứng đầu hạn chế phụ thuộc vào nguyên tắc, chế khác tổ chức hoạt động quan hành nhà nước (ví dụ người đứng đầu chưa có quyền định lựa chọn cấp phó; cấp nắm quyền định công tác cán tới nhiều chức danh cấp dưới, dẫn tới hạn chế thẩm quyền tập thể lãnh đạo người đứng đầu cấp dưới) - Chưa có phân biệt cụ thể trách nhiệm NĐĐCCQHCNN so với trách nhiệm cán bộ, công chức nói chung trách nhiệm người đứng đầu tương ứng theo phạm vi phụ trách với đặc thù, yêu cầu quản lý khác Ví dụ như: trách nhiệm người đứng đầu tổ chức, điều hành thực chức năng, nhiệm vụ quan; trách nhiệm công tác tổ chức cán bộ; trách nhiệm định hành định tập thể; trách nhiệm quản lý tài sản cơng; trách nhiệm cơng tác phịng, chống tham nhũng; trách nhiệm vi phạm pháp luật xảy quan, đơn vị thuộc quyền lãnh đạo, quản lý - Chưa có chế, quy định cụ thể để xác định trách nhiệm biện pháp xử lý người đứng đầu không thực chức năng, nhiệm vụ giao; thiếu trách nhiệm việc quản lý, điều hành quan Ví dụ như: qua vụ án tham nhũng đưa xét xử thời gian gần đây, vấn đề xem xét trách nhiệm người đứng đầu quan xảy tham nhũng dường mờ nhạt; người đứng đầu dường “đứng cuộc” bị “xử lý nội bộ”, “rút kinh nghiệm nghiêm khắc” có nể nang, né tránh nội quan có vi phạm; uỷ quyền cho cấp phó chịu trách nhiệm giải quyết, chí có trường hợp sợ trách nhiệm nên người đứng đầu cố tình bưng bít, ém nhẹm thơng tin, trù dập nói thật - Thiếu chế kiểm tra, tra, giám sát việc thực nhiệm vụ, quyền hạn quy trách nhiệm người đứng đầu quan hành thực thi cơng vụ với vị trí cơng chức lãnh đạo Nguyên nhân vướng mắc, bất cập chưa có quy định văn quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao “người đứng đầu” “trách nhiệm người đứng đầu"; Ví dụ như: trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hành chính, TNHS hay trách nhiệm trực tiếp, trách nhiệm liên đới quy định dừng Nghị định Chính phủ quy định; chưa có quy định rõ vai trị, trách nhiệm, kiểm tra, tra quan hành cấp trực tiếp quản lý người đứng đầu hay chế giám sát quan, tổ chức có thẩm quyền việc thực nhiệm vụ, quyền hạn người đứng đầu; nguyên tắc “tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách” chưa xây dựng thành quy chế rõ ràng, chuẩn xác nên chưa tạo điều kiện cho người đứng đầu thực thi nhiệm vụ làm cho người đứng đầu thực thi nhiệm vụ theo ý muốn chủ quan, đề bạt, cất nhắc cán Từ vướng mắc, bất cập nguyên nhân nêu trên, việc nghiên cứu sở lý luận thực tiễn việc hoàn thiện pháp luật trách nhiệm NĐĐCCQHCNN cấp bách có ý nghĩa thiết thực cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động quan hành nhà nước nước ta Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Hoạt động quan hành nhà nước hoạt động thực thi quyền lực nhà nước để quản lý, điều hành lĩnh vực đời sống xã hội theo pháp luật, tổ chức quản lý chặt chẽ hệ thống thống từ trung ương đến sở Hầu hết quy định pháp luật nước giới, NĐĐCCQHCNN chịu trách nhiệm cá nhân, khơng có chế trách nhiệm tập thể quan hành nhà nước Trong nhiệm kỳ gần đây, Trung Quốc thực theo chế độ tỉnh trưởng, thị trưởng nước ta nay, tổ chức hoạt động quan hành nhà nước vừa tồn chế lãnh đạo tập thể gắn với cá nhân theo hình thức bầu cử phê duyệt (UBND Chủ tịch UBND), vừa có chế thủ trưởng theo hình thức bổ nhiệm (Bộ trưởng, thủ trưởng quan ngang Bộ, thủ trưởng quan thuộc Chính Phủ, giám đốc Sở cấp tỉnh) Trên thực tế, tổ chức hoạt động quan hành nhà nước, chế tập thể cá nhân chịu trách nhiệm bộc lộ nhiều vấn đề cần nghiên cứu, mà điểm cần quan tâm nghiên cứu trách nhiệm người đứng đầu pháp luật trách nhiệm NĐĐCCQHCNN nhằm đảm bảo hiệu lực hiệu hoạt động máy hành chất lượng đội ngũ cơng chức, có người đứng đầu đáp ứng yêu cầu đổi nước ta Với ý nghĩa quan trọng vậy, pháp luật trách nhiệm người đứng đầu quan hành quan tâm tập trung nghiên cứu điều kiện cải cách hành chính, chuyển từ hành “ quản lý” sang hành “phục vụ” nước ta năm gần Qua kết nghiên cứu cho thấy, phần lớn công trình chủ yếu tập trung trách nhiệm NĐĐCCQHCNN dạng trách nhiệm pháp lý, cơng trình nghiên cứu trách nhiệm NĐĐCCQHCNN thực thi nhiệm vụ, cơng vụ cịn khiêm tốn Các cơng trình khoa học trách nhiệm người đứng đầu pháp luật trách nhiệm NĐĐCCQHCNN công bố theo hai nhóm bao gồm cơng trình khoa học nước cơng trình khoa học nước ngồi: a Các cơng trình khoa học nước - Các báo: Vấn đề cải cách hành có hồn thiện pháp luật trách nhiệm NĐĐCCQHCNN nhà hoạch định sách, nhà khoa học đông đảo quần chúng nhân dân quan tâm, có nhiều báo, diễn đàn vấn đề đăng tải báo Tiền phong, Lao Động,Vietnamnet, Tuoitre online, Thanhnien online, Dantri Online… Cụ thể sau: + Võ Văn Thành: “Cần đề cao trách nhiệm cá nhân người đứng đầu giải công việc thuộc thẩm quyền quản lý mình, khơng để người đứng đầu “dựa” vào tập thể Tuy nhiên, nhiệm vụ, trách nhiệm cá nhân phải quy định rõ, “đổ” lên đầu ơng thủ trưởng” vấn Thứ trưởng Bộ Nội Vụ đăng Báo Tiền Phong ngày 2/4/2007 theo Dantri.com + Khiết Hưng - Lê Anh Đủ “ Chưa rõ trách nhiệm cá nhân” nội dung trả lời vấn đồng chí Nguyễn Khánh - ngun Phó Thủ tướng Chính phủ, ngun phó ban đạo cải cách hành Chính Phủ theo báo Tuổi trẻ ngày 11/6/2007 + Diễn đàn: “Trách nhiệm thuộc người đứng đầu” nhóm phóng viên Báo Lao động số 160 ngày 15/7/2008 + Chính Trung: “ Quy trách nhiệm người đứng đầu: phải trao thực quyền” Theo Vietnamnet ngày 29/2/2007 + Hồ Đức Thành: “Nâng cao trách nhiệm người đứng đầu cải cách hành chính” theo trang thơng tin điện tử Tỉnh Nghệ An ngày 9/10/2007 + Hồng Khánh: “Giảm cấp phó, siết chặt trách nhiệm người đứng đầu” theo vnexpress.net + Ngọc Lê: “Quy trách nhiệm người đứng đầu: kiểm nghiệm thực tiễn” theo Vietnamnet ngày 19/10/2007 + Hải Châu: “Xử lý người đứng đầu không làm tốt cải cách hành chính” Theo Vietnamnet ngày 29/7/2008 - Các cơng trình khoa học: Các cơng trình liên quan trực tiếp đến pháp luật trách nhiệm NĐĐCCQHCNN phải kể đến là: + Luận án tiến sỹ luật học Ngô Hải Phan (2004) với đề tài: “Trách nhiệm pháp lý công chức điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam nay” Đề tài chủ yếu nghiên cứu trách nhiệm pháp lý giác độ trách nhiệm pháp lý công chức phải gánh chịu vi phạm pháp luật, có đề cập tới trách nhiệm pháp lý công chức lãnh đạo + Bài “ Về trách nhiệm cá nhân người đứng đầu quan hành nhà nước” Nguyễn Ký, Tạp chí Cộng sản tháng năm 2006 đề cập đến vị trí, vai trị số nội dung trách nhiệm người đứng đầu quan hành Đồng thời viết đặt yêu cầu cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật trách nhiệm người đứng đầu quan hành giải pháp đồng cải cách hành nước ta + Bài: “Nghĩ trách nhiệm người đứng đầu ” Diệp Văn Sơn, Tạp chí Tia sáng tháng 12 năm 2006; “ Về trách nhiệm người đứng đầu cơng tác cán bộ” Tạp chí Xây dựng Đảng; + Bài: “Nhân tố quan trọng hàng đầu để ngăn chặn, đẩy lùi tham nhũng, lãng phí người đứng đầu” Vũ Ngọc Lân Website: http:// www.xaydungdang org.vn; bài: “ Tập trung dân chủ công tác cán - Nhận thức vận dụng” Nguyễn Thế Tư, Website: http:// www.thanhtra.gov.vn Trong đề cập: “Nên chăng, cần có quy định người đứng đầu tổ chức HTCT phải chịu trách nhiệm giới thiệu cán vào chức danh chủ chốt, để ràng buộc trách nhiệm giới thiệu Nếu cán đề bạt khơng phát huy vai trị, chí thối hóa biến chất, vi phạm pháp luật người giới thiệu phải chịu trách nhiệm liên đới.” + Bài: “Thủ tướng thể” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 4/2001 TS Nguyễn Đăng Dung + Bài: “Trách nhiệm cá nhân Thủ tướng, quan hệ Thủ tướng thành viên Chính phủ” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số1/2003 TS Phạm Tuấn Khải + Bài: “Xác định chức năng, nhiệm vụ Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ sửa đổi Luật tổ chức Chính phủ” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 7/2007 Nguyễn