Một số khuyến nghị nhằm đẩy mạnh việc áp dụng mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân (PPP) trong lĩnh vực đầu tư CSHT tại Việt Nam

Luận Văn: Một số khuyến nghị nhằm đẩy mạnh việc áp dụng mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân (PPP) trong lĩnh vực đầu tư CSHT tại Việt Nam

LỜI CAM ĐOAN

Tên tôi là: Nguyễn Anh Quang

Lớp: Kế hoạch 48B

Saut thời gian thực tập ở Ban phát triển hạ tầng – Viện Chiến lược phát triển– Bộ Kế hoạch và Đầu tư, được sự hướng dẫn tận tình của ThS Nguyễn Thị Hoacùng sự giúp đỡ của anh Đoàn Văn Minh và các anh chị trong ban Phát triển hạ

tầng, tôi đã hoàn thành chuyên đề thực tập tốt nghiệp với đề tài: “ Một số khuyến nghị nhằm đẩy mạnh việc áp dụng mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân (PPP) trong lĩnh vực đầu tư CSHT tại Việt Nam”.

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập, không hề có sự saochép của bất cứ ai khác, mọi thông tin, tài liệu mang tính chất tham khảo đều đượcnghi rõ nguồn ngốc

Nếu sai, tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm trước Khoa và Nhà trường!

Hà Nội, ngày 07 tháng 05 năm 2010

Sinh viên

Nguyễn Anh Quang

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

PPP Mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân

ADBI Viên nghiên cứu Ngân hàng phát triển Châu Á

NLEX Dự án đường cao tốc Luzon – Philippines

NT2 Dự án thủy điện NamTheun 2 - Lào

METI Bộ Kinh tế - Thương mại - Công nghiệp Nhật Bản

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Hình 1.2 : Ví dụ về mối quan hệ giữa CSHT và tăng trưởng kinh tế 14

Hình 1.3: Mối liên hệ giữa bình quân GDP đầu người và sản lượng điện ròng tại

Hình 1.4: So sánh về thời hạn và tỷ trọng vốn đầu tư tư nhân trong việc lựa chọn

Hình 1.8: So sánh tỷ lệ dự án hoàn tất đúng thời hạn và muộn ở Anh 26

Hình 1.9: So sánh mức điều chỉnh giá (%) sau khi ký kết hợp đồng thầu 27

Bảng 2.1: Nhu cầu đầu tư CSHT ở Châu Á theo giai đoạn 2010 – 2020 30

Hình 2.2: Đầu tư tư nhân vào CSHT theo các ngành (đơn vị: tỷ USD) tại Châu Á 31

Hình 2.3: Tỷ trọng chi tiêu hàng năm cho CSHT/GDP năm 2007 khu vực Châu Á

Bảng 2.2: Đầu tư PPP theo nhóm ngành tại Philippines giai đoạn 1990-2006 33

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Thực tế cho thấy, sự yếu kém về kết cấu hạ tầng là một trong những rào cảnđối với sự phát triển kinh tế - xã hội, làm suy giảm sức hấp dẫn và tính cạnh tranhcủa môi trường đầu tư Việt Nam

Theo đánh giá, nhu cầu vốn cho cơ sở hạ tầng (CSHT) giai đoạn 2010 - 2020ước tính chiếm khoảng từ 10-11% GDP Trong khi đó, theo ước tính, Tổng chi ngânsách cho đầu tư phát triển chung trong giai đoạn 2001-2010 khoảng 60 tỷ USD,chiếm khoảng 8,4% so với GDP; trong đó chi cho đầu tư phát triển CSHT như: giaothông thủy lợi, nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản khoảng 50% Điều này cho thấy,khả năng nguồn vốn của Chính phủ khó có thể đáp ứng hết được nhu cầu cho đầu tư

cơ sở hạ tầng

Bên cạnh đó, hàng loạt các yếu tố kết hợp với nhau lại đang tạo ra một ràocản lớn về tài chính cho sự phát triển hạ tầng ở Việt Nam, như Việt Nam đangchuyển dần sang nước có thu nhập ở mức trung và phải đối mặt với các áp lực cạnhtranh lớn hơn để xây dựng các công trình CSHT đạt chất lượng quốc tế; các nguồnvốn vay ODA ngày càng trở nên eo hẹp; ngân sách chính phủ để phát triển CSHTkhông đủ đáp ứng các yêu cầu đầu tư vốn cho CSHT…Các vấn đề này càng nhấnmạnh thêm sự cần thiết phải phát triển các phương thức huy động vốn thay thế đểhuy động các nguồn tài chính dài hạn cho phát triển CSHT

Giải pháp cho vấn đề này, cùng với việc huy động ở mức cao nguồn vốn đầu

tư của nhà nước cũng như sự tài trợ của quốc tế, Việt Nam cũng đã và đang huyđộng từ khu vực tư nhân để tham gia phát triển kết cấu hạ tầng theo mô hình hợp tác

giữa nhà nước và khu vực tư nhân (Public Private Partnership - PPP).

PPP đã được thực hiện thành công ở nhiều quốc gia trên thế giới Tuy nhiên,tại Việt Nam, PPP vẫn còn khá mới mẻ Việc triển khai PPP trong đầu tư CSHT ởViệt Nam mới dừng lại ở mức thí điểm Ngày 9.9.2008, Thủ tướng Chính phủ đãgiao Tập đoàn Bitexco lập dự án đầu tư dự án đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết

- với tổng mức kinh phí lên tới 14.355 tỉ đồng, thời gian thi công 36 tháng Đây mớiđược coi là dự án thí điểm PPP đầu tiên trong lĩnh vực CSHT tại Việt Nam.

Nằm trong lộ trình thí điểm triển khai các dự án PPP, Bộ Kế hoạch và Đầu tưcũng đang xây dựng Quy chế thí điểm các dự án đầu tư phát triển CSHT theo hìnhthức PPP Quy chế này sẽ quy định các điều kiện, thủ tục và một số chính sách thíđiểm đối với các dự án đầu tư phát triển CSHT theo hình thức PPP Các vấn đề cụthể về lĩnh vực dự án thí điểm, một số tiêu chí lựa chọn dự án thí điểm, cũng nhưcác quy định về sự tham gia của Nhà nước trong các dự án PPP; quy trình thực hiệndự án… tuy vậy, tất cả mới dừng lại ở cấp độ ý tưởng hay mới bắt đầu thành hình

Để các dự án khả thi, cần thiết phải xây dựng một chính sách PPP toàn diện,

ưu việt, cơ chế tài chính cụ thể và rõ ràng, minh bạch, tạo cơ chế thu hút đầu tư PPPtrong lĩnh vực CSHT ở Việt Nam

Dựa trên những cơ sở đó, chuyên đề này đưa ra một số khuyến nghị chungtrong việc đẩy mạnh việc áp dụng có hiều quả mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân(PPP) trong lĩnh vực đầu tư CSHT ở Việt Nam, từng bước biến PPP trở thành hiệnthực, góp phần quan trọng vào viêc thúc đẩy phát triển CSHT, tạo nền tảng quantrọng cho phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam

2 Mục đích nghiên cứu

Xuất phát từ bối cảnh nghiên cứu, đề tài sẽ giải quyết câu hỏi: Làm thế nào

để đẩy mạnh việc áp dụng mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân (PPP) trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng ở Việt Nam trong thời gian tới?

Để trả lời cho câu hỏi, đề tài sẽ lần lượt làm rõ các vấn đề sau đây:

a) Trình bày những vấn đề cơ bản về CSHT Định nghĩa về PPP Phân tích các hình thức PPP chính và đặc điểm của chúng Ưu điểm của PPP so với các hình thức đầu tư khác trong lĩnh vực CSHT.

b) Trình bày khái quát về tình hình triển khai áp dụng mô hình PPP trong lĩnh vực đầu tư CSHT ở Việt Nam trong thời gian qua Phân tích những khó khăn

và thách thức trong quá trình triển khai đó.

c) Triển vọng về đầu tư CSHT Việt Nam, đặt trong xu thế chung của quốc tế

và khu vực Xuất phát từ thực tế triển khai thời gian qua cùng với những triển vọng

về đầu tư CSHT ở Việt Nam, cần làm gì để đẩy mạnh việc áp dụng mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân (PPP) trong lĩnh vực đầu tư CSHT ở Việt Nam trong thời gian tới.

3 Kết cấu của chuyên đề

Kết cấu của chuyên đề bao gồm ba phần như sau

Chương I: Một số lý luận cơ bản về mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân

trong lĩnh vực đầu tư CSHT ở Việt Nam

Chương II: Tổng quan chung về việc áp dụng mô hình PPP trong lĩnh vực

đầu tư CSHT trên thế giới và ở Việt Nam

Chương III: Một số khuyến nghị nhằm đẩy mạnh việc áp dụng mô hình PPP

trong lĩnh vực đầu tư CSHT tại Việt Nam thời gian tới

Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến ThS Nguyễn Thị Hoa – Bộ môn Kinh

tế Công cộng, Khoa Kế hoạch và Phát triển, anh Đoàn Văn Minh – người trực tiếphướng dẫn và các anh chị trong ban Phát triển hạ tầng – Viện Chiến lược phát triển– Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã tận tình giúp đỡ tôi trong suốt quá trình nghiên cứuchuyên đề thực tập này

Do hạn chế về thời gian, trình độ và dữ liệu, kiến thức thực tế nên chuyên đềnày khó tránh khỏi những thiếu sót Tôi mong nhận được sự góp ý và giúp đỡ của

cô giáo, các anh chị trong đơn vị thực tập, và các bạn để chuyên đề của tôi đượchoàn thiện hơn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

CHƯƠNG I: MỘT SỐ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC NHÀ NƯỚC – TƯ NHÂN TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ CSHT

sá, các công trình xây dựng đập, kênh phục vụ tưới tiêu - Giao thông vận tải (transport):các trục và tuyến đường bộ, đường sắt, cảng cho tàu và máy bay, đường thuỷ Ba phươngdiện trên tạo thành kết cấu hạ tầng kinh tế- kỹ thuật vì chúng bao gồm hệ thống vật chất-

kỹ thuật phục vụ cho sự phát triển của các ngành, lĩnh vực kinh tế - Hạ tầng xã hội (socialinfrastructure): bao gồm các cơ sở, thiết bị và công trình phục vụ cho giáo dục đào tạo,nghiên cứu khoa học, ứng dụng và triển khai công nghệ; các cơ sở y tế, bảo vệ sức khoẻ,bảo hiểm xã hội và các công trình phục vụ cho hoạt động văn hoá, xã hội, văn nghệ,thể dục thể thao

Vậy có thể định nghĩa CSHT như sau:

CSHT là vật chất và những hệ thống cấu trúc cơ bản cần thiết cho hoạt động của một xã hội, hay các dịch vụ và tiện ích cần thiết cho một nền kinh tế hoạt động

Trong thực tế, các khái niệm CSHT hiện đang được sử dụng đều phân biệtgiữa CSHT sản xuất hoặc kinh tế và hạ tầng xã hội.Với khuôn khổ chuyên đề này,CSHT được sử dụng với ý nghĩa là hệ thống các cấu trúc kỹ thuật cần thiết cho hoạtđộng của một nền kinh tế

1.1.2 Phân loại CSHT

CSHT bao gồm 4 nhóm lớn sau đây:

Nhóm 1: Nhóm hạ tầng Giao thông Vận tải, bao gồm Đường bộ có thu

phí; Cầu; Hầm đường bộ; Sân bay; Cảng biển; Đường sắt và đường tàu điện ngầm;

Các kết cấu hạ tầng bến bãi; vv…

Nhóm 2: Nhóm Năng lượng và Điện nước, bao gồm Đường ống dẫn dầu

và khí đốt; Nhà máy sản xuất điện; Hệ thống truyền tải và phân phối điện; Sản xuất

và phân phối nước; vv…

Nhóm 3: Nhóm Viễn thông, bao gồm Mạng lưới cáp, dây dẫn tín hiệu; Tháp

viễn thông, cột thu phát sóng ; Hệ thống vệ tinh và định vị vệ tinh; vv…

Nhóm 4: Nhóm Kết cấu hạ tầng Xã hội, bao gồm các công trình giáo dục; Các

công trình chăm sóc sức khỏe sức khỏe cộng đồng và an sinh xã hội; vv …

1.2 Đặc điểm của CSHT và huy động vốn trong đầu tư CSHT

1.2.1 Đặc điểm của CSHT

CSHT gằn liền với các hoạt động kinh tế - xã hôi Có thẻ coi CSHT là mộtloại dịch vụ thiết yếu, được sử dụng hằng ngày với số lượng lớn, đối tượng sử dụngrộng rãi và đa dạng CSHT có thời gian sử dụng lâu dài Tăng trưởng CSHT đượcđặt trong tương quan với tăng trưởng kinh tế và lạm phát

Xuất phát từ khái niệm và phân loại ở trên thì CSHT có những đặc điểmchính sau đây:

- Có rào cản nhập ngành lớn, đảm bảo vị thế cạnh tranh cho những đối thủ đi trước

CSHT thường là những tài sản hữu hình có giá trị cao và có thời gian sửdụng lâu dài Phải có tiềm lực lớn về vốn mới có thể tham gia vào thị trường này.Một rào cản khác nữa là CSHT thường đi kèm những hợp đồng dài hạn hay các

duyệt và quy hoạch có liên quan Rào cản gia nhập ngành lớn đảm bảo vị thế cạnhtranh cho những đối thủ đi trước, tuy nhiên cũng có thể dẫn tới hiện tượng độcquyền tự nhiên.

- Phát triển ổn định, không bị tác động của các biến động theo chu kỳ kinh doanh thông thường

CSHT tăng trưởng dài hạn trong tương quan với tăng trưởng kinh tế và lạmphát Luồng tiền vào CSHT có thể dự báo và kiểm soát được bởi các yếu tố như:các điều khoản trong các hợp đồng dài hạn hay các thỏa thuận nhượng quyền giữacác bên tham gia; Khả năng định giá cao và cầu không co giãn; Giá cả và doanh thuđược điều tiết bởi Nhà nước; Khi đi vào vận hành, chi cho đầu tư cơ bản và chi phíkinh doanh thường ở mức thấp Mối tương quan giữa CSHT và tăng trưởng kinh tế

sẽ được phân tích kỹ lưỡng hơn ở phần sau

1.2.2 Huy động vốn trong đầu tư CSHT

Thực tế cho thấy, các nhà thiết kế cơ sở hạ tầng đang phải đối mặt với một sốhạn chế như chi phí vốn cao, nhiều thách thức khi xây dựng và vận hành, khó ướctính năng lực cần thiết… Nhu cầu về vốn đầu tư cho CSHT hiện nay là rất lớn

Vốn đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng thường được huy động thông quaviệc sử dụng các nguồn thu ngân sách hiện có và nguồn thâm hụt ngân sách trungương, đồng thời việc vay vốn từ các tổ chức tài chính đa phương như Ngân hàngThế giới cũng đóng vai trò vô cùng quan trong

Tuy nhiên hiện nay, các chính phủ ở Châu Á có xu hướng cắt giảm dần việc

sử dụng các khoản nợ công nhằm giảm áp lực thâm hụt ngân sách nhà nước Cáckhoản vay, viện trợ là những nguồn lực hữu hạn, phần lớn là không đủ và khôngtheo dự tính, đối với các quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam, viện trợphát triển chỉ có thể đóng vai trò như một chất xúc tác, kích thích các nguồn vốnđầu tư vào lĩnh vực CSHT

Bên cạnh đó, ngày càng có nhiều lựa chọn khác để huy động vốn như các dự

án đầu tư với vốn cổ phần tư nhân Đó là các mô hình hợp tác giữa chính quyền địa

phương và các nhà đầu tư tư nhân doanh nghiệp tư nhân (PPP - Public Private Partnership) nhằm huy động vốn, xây dựng, cải tạo, quản lý, vận hành và bảo trì cơ

sở hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ Kinh nghiệm cho thấy các hình thức hợp tác nàygiúp nâng cao chất lượng và số lượng dịch vụ cơ sở hạ tầng, làm giảm gánh nặng chochính quyền trung ương và địa phương

Hình 1.1: Sơ đồ các kênh huy động vốn cho đầu tư CSHT

(Nguồn: Huy động vốn đầu tư cho CSHT – Roy Torkelson – Hội thảo về CSHT và tăng trưởng trong tương lai của Việt Nam – Bộ Kế hoạch và Đầu tư – 2009)

1.3 Vai trò của CSHT trong phát triển – tăng trưởng Kinh tế Xã hội

CSHT là yếu tố đặc biệt quan trọng, mang tính nền tảng đối với sự tăngtrưởng và phát triển kinh tế của một quốc gia Xét trên tổng thế nền kinh tế, CSHTđóng hai vai trò chung sau đây:

- Vai trò hàng hoá trung gian

Việc phát triển CSHT cho phép gia tăng sự linh hoạt của lao động, vốn vàcác yếu tố đầu vảo khác trong sản xuất, qua đó nâng cao năng suất và giảm chi phí.Tăng các luồng thông tin, ví như thông qua phát triển hạ tầng thông viễn thông ,qua đó mở ra các cơ hội mới, khắc phục tình trạng thông tin bất cân xứng và cácvấn đề thị trường không hoàn hảo khác

- Vai trò hàng hoá cuối cùng

Việc tiêu dùng các dịch vụ CSHT giúp nâng cao chất lượng cuộc sống, dễdàng tiếp cận các dịch vụ điện, nước sạch, điện thoại, đường bộ, và giao thông côngcộng, tăng cường sự linh hoạt và mở rộng khả năng lựa chọn cho tất cả mọi người,

qua đó nâng cao thu nhập và cải thiện phúc lợi xã hội.

Hai vai trò trên đây sẽ được thể hiện thông qua việc xem xét mối quan hệgiữa CSHT, tăng trưởng và đói nghèo dưới đây

1.3.1 Mối liên hệ giữa Cơ sở hạ tầng, tăng trưởng và đói nghèo

1.3.1.1 Cơ sở hạ tầng và tăng trưởng

Thực tế cho thấy, CSHT có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng Ở chiều ngược lại, nền kinh tế tăng trưởng mạnh và bền vững có tác dụng cải thiện và nâng cao chất lượng CSHT Khó có thể tách biệt và lượng hóa mối quan hệ hai chiều này.

CSHT mạnh có thể làm giảm chi phí sản xuất, đầu tư và lao động Ở nhữngnơi chưa có CSHT hoặc là có nhưng hoạt động không hiệu quả, các doanh nghiệpphải tìm kiếm phương án thay thế nhưng thường chịu chi phí cao, bao gồm cả chiphí bỏ ra do sản xuất chậm trễ, chi phí bỏ ra để tìm phương thức cung cấp kháchoặc tự cung cấp dịch vụ Bất kỳ một sự tăng chi phí và rối loạn nào như vậy trong

sản xuất cũng gây ảnh hưởng gián tiếp đến các lĩnh vực khác của nền kinh tế, đặcbiệt là ảnh hưởng tới năng lực cạnh tranh quốc tế của cả nền kinh tế

Hình 1.2 là một ví dụ về mối quan hệ giữa CSHT và tăng trưởng kinh tế,trong đó đầu tư vào hạ tầng Giao thông vận tải tác động tới năng suất lao động vàtăng trưởng GDP

Hình 1.2 : Ví dụ về mối quan hệ giữa CSHT và tăng trưởng kinh tế

(Nguồn: Susan Stones - Viện Nghiên cứu Ngân hàng Phát triển châu Á (ADBI))

Tính đa dạng về kinh tế là một lợi thế lớn của CSHT do nó có nhiều tiềmnăng để tạo ra cơ hội về kinh tế chưa từng có trước đó CSHT cũng có ảnh hưởngtới đổi mới công nghệ Về cơ bản, CSHT đóng vai trò then chốt đối với công nghệmới trong hầu như tất cả các ngành Việc cung cấp các dịch vụ thuộc CSHT sẽ làm

hợp lý và cung cấp mọi phương tiện để có thể tiếp cận được các loại hàng hoá vàdịch vụ khác Ngoài ra, việc các hộ gia đình tiêu dùng các dịch vụ CSHT cũng làmtăng phúc lợi về mặt kinh tế vì CSHT có thể tạo ra những điều kiện thuận lợi về môitrường (như là cung cấp nước, dịch vụ vệ sinh) và họ có quyền lựa chọn các loạihàng hoá dịch vụ để tiêu dùng (như là các dịch vụ giao thông, viễn thông và điện)

Song song với đó, khi các quốc gia càng tăng trưởng và phát triển, CSHT cầnthích ứng với những thay đổi của nền kinh tế, ví như tỷ lệ của các ngành như giaothông đường bộ, viễn thông và ngành điện trong tổng số các ngành thuộc cơ sở hạtầng thay đổi so với các ngành dịch vụ cơ bản hơn như nước và vệ sinh môi trường.Một CSHT tốt là góp phần nâng cao năng suất và làm giảm chi phí sản xuất nhưng

nó cần tiến cùng với sự phát triển kinh tế và với một tốc độ đủ nhanh để có thể đápứng nhu cầu tăng trưởng

Tương quan mạnh mẽ này được thể hiện rõ khi xem xét mối quan hệ thuậnchiều giữa bình quân GDP đầu người và sản lượng điện ròng trong thời kỳ 1980-

2005 tại một số quốc gia theo điều tra của Ngân hàng phát triển Châu Á – ADB(Gia tăng GDP bình quân đầu người kéo theo sự tăng lên của sản lượng điện ròng

và ngược lại (hình 1.3).

Hình 1.3: Mối liên hệ giữa bình quân GDP đầu người và sản lượng điện

ròng tại một số quốc gia

Chú thích: “Trục tung biểu diễn sản lượng điện ròng (đơn vị: tỷ kWh)

Trục hoành biểu diễn bình quân GDP đầu người (giá so sánh năm 2000, đơn vị USD)”

(Nguồn: Báo cáo điều tra của ADB)

1.3.1.2 Cơ sở hạ tầng và đói nghèo

CSHT tác động đến đói nghèo theo hai cách thức quan trọng Thứ nhất,CSHT góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế - yếu tố then chốt trong công cuộc xóađói giảm nghèo Thứ hai, CSHT giúp người nghèo tiếp cận các dịch vụ cơ bản đểcải thiện chất lượng cuộc sống và gia tăng các cơ hội thu nhập

CSHT trở thành yếu tố liên kết sự thúc đẩy giữa giảm nghèo, cung ứng dịch

vụ và tăng trưởng.Đầu tư hợp lý vào CSHT có thể cải thiện nhiều mặt đối với tăngtrưởng và phúc lợi xã hội, ví dụ:

- Tăng cường hạ tầng đường bộ và nước sạch là yếu tố quan trọng giúp thu

hẹp khoảng cách thu nhập

- Cải thiện giao thông nông thôn giúp tăng năng suất lao động và giá trị của

đất đai đối với nông dân nghèo

- Tăng cường vệ sinh và nước sạch giúp giảm tỷ lệ tử vong ở trẻ nhỏ và trẻ

sơ sinh

- Điện không chỉ cần thiết cho sản xuất mà còn giúp tăng thêm thời gian

học tập cho học sinh

- Giao thông tiện lợi giúp giảm chi phí đưa nông sản ra thị trường và thúc

đẩy thương mại

Như vậy, có thể thấy rằng, tồn tại một mối liên hệ chặt chẽ giữa đầu tư vào CSHT và tăng trưởng kinh tế xã hội Mức độ và tính hiệu quả của CSHT của một đất nước quyết định tốc độ, bề rộng và tính đa dạng của sự phát triển kinh tế Nếu như CSHT không phát triển đầy đủ, điều này sẽ là một lực cản lớn đối với nỗ lực giảm nghèo đói và thúc đẩy tăng trưởng, phát triển.

Theo đó, việc thu hút đầu tư cho phát triển CSHT trở thành một yêu cầu và thách thức đối với bất kỳ quốc gia nào.Cùng với việc thực hiện các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả sử dụng nguồn vốn nhà nước trong lĩnh vực này, nhiều quốc gia đã và đang huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân để tham gia phát triển kết cấu hạ tầng theo mô hình hợp tác giữa nhà nước và khu vực tư nhân (PPP).

2 Một số vấn đề cơ bản về mô hình hợp tác nhà nước – tư nhân trong lĩnh vực

Cơ sở hạ tầng (PPP)

2.1 Khái niệm PPP

Trên thế giới tồn tại nhiều định nghĩa khác nhau về PPP Điều này được lígiải là bởi các quốc gia khác nhau có quá trình xây dựng và phát triển PPP với

những đặc thù riêng khác nhau Một số quốc gia định nghĩa PPP trong những đạoluật cụ thể về PPP.

Trong khuôn khổ chuyên đề này, xin đề cập tới hai khái niệm PPP theo địnhnghĩa chung của Ngân hàng thế giới (WB) và Cục Quản lý đấu thầu – Bộ Kế hoạch

và Đầu tư Việt Nam

Định nghĩa PPP của WB: PPP (Public - Private Partnership) là một quan hệ

đối tác giữa khu vực công và khu vực tư để thực hiện một dự án hoặc một dịch vụ

mà thường do khu vực công đảm nhiệm

Định nghĩa PPP của Cục Quản lý đấu thầu - Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam: PPP là hình thức nhà nước và khu vực tư nhân cùng thực hiện dự án đầu tư

phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồngphân chia rõ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro Theo đó, một phần hoặc toàn bộ dự án sẽ

do khu vực tư nhân thực hiện trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh, đảm bảo các lợi íchcộng đồng, đáp ứng các tiêu chuẩn về chất lượng công trình hoặc dịch vụ do Nhànước quy định

2.2 Các hình thức PPP chính và đặc điểm

Hiện nay có khá nhiều hình thức PPP khác nhau được áp dụng trên thế giới,tuy vậy, về cơ bản, chúng đều là biến thể hoặc dạng hỗn hợp của năm hình thứcPPP chính trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ CSHT sau đây:

Hình thức thứ nhất: Hợp đồng Dịch vụ Hình thức này được dùng để mua

các dịch vụ ngắn hạn như thiết kế, thi công hoặc bảo trì

Hình thức thứ hai: Hợp đồng Quản lý Phát huy năng lực chuyên môn của

khu vực tư nhân trong quản lý dự án

Hình thức thứ ba: Hợp đồng thuê tài sản Nhà nước sẽ cho tư nhân thuê tài

sản và bên tư nhân phải trả tiền thuê tài sản đó

Hình thức thứ tư: Hình thức Nhượng quyền (Nhà nước) Cho phép tư nhân

sản xuất đầu ra, thông thường kèm theo một cơ chế quản lý phí dịch vụ

Hình thức thứ năm: Hình thức Nhượng quyền (Tư nhân) Cho phép khu

vực tư nhân được tham gia cung cấp dịch vụ CSHT thông qua việc xóa bỏ độcquyền nhà nước…

Các hình thức PPP ở trên được tạo ra nhằm giải quyết hạn chế của phương

án Nhà nước tự cung ứng trong đầu tư CSHT là chi phí đầu tư xây dựng cơ bản lớnvới rủi ro cao về chi phí và thời gian thực hiện dự án, chi phí bảo trì cao, động cơkinh doanh thấp và các vấn đề tiếp cận nguồn vốn

Mỗi hình thức PPP có những điều khoản hợp đồng, lợi ích tài chính và rủi rokhác nhau, trong đó, cấp độ tăng dẫn theo thứ tự từ hình thức thứ nhất tới hình thứcthứ năm đối với quyền tự quyết của tư nhân, khả năng tiết kiệm chi phí, thời hạn dự

án, các biện pháp tăng cường an toàn doanh thu, và các rủi ro hợp đồng (hình 1.4)

Hình 1.4: So sánh về thời hạn và tỷ trọng vốn đầu tư tư nhân trong việc lựa

chọn các hình thức PPP

( Nguồn: Bob Finlayson – Báo cáo hội thảo vốn đầu tư cho CSHT – Bộ Kế hoạch và

Đầu tư – 2009)

Việc lựa chọn hình thức PPP phải dựa trên một loạt các cân nhắc về nguồnvốn và hiệu quả, căn cứ vào một số tiêu chí như:

 Trình độ phát triển của ngành

Ở cấp độ ngành, cần tách biệt các chức năng hoạch định chính sách, quản lý

và kinh doanh trong các cơ quan Nhà nước thực hiện việc cung ứng dịch vụ CSHT

Cần tiến hành phân khúc ngành và cho phép tự do canh tranh ở những phânkhúc ngành phù hợp Thương mại hóa việc cung ứng dịch vụ CSHT, thực hiện theo

mô hình doanh nghiệp, và cho phép doanh nghiệp tư nhân tham gia các phân khúcngành phù hợp để tăng tính cạnh tranh của thị trường

Cân nhắc về khả năng rút lui khỏi ngành (hoặc giao dịch) và các chi phí đầu

tư không thể thu hồi khi rút lui.Đối với những phân khúc ngành không thể cho phépcạnh tranh tự do, Nhà nước có thể cân nhắc việc sử dụng các hình thức PPP, nhưhợp đồng thuê và nhượng quyền

 Quy mô của giao dịch đầu tư CSHT

Quy mô phải đủ lớn để các lợi ích đem lại lớn hơn những chi phí giaodịch phải bỏ ra Xem xét mức độ sẵn có của các tổ chức/ cá nhân cấp vốn hay cácnguồn vốn vay

Thẩm định mức cầu của dịch vụ, độ chắc chắn và co giãn của cầu Cầu đủlớn và chắc chắn để đảm bảo thành công của giao dịch

 Tốc độ lạc hậu của kỹ thuật và sử dụng công nghệ mới thay thế

Cân nhắc về tốc độ lạc hậu của kỹ thuật và sự cần thiết phải thay đổi phạm vicủa dự án phát sinh sau khi hợp đồng được ký kết , đồng thời với các cân nhắc vềrủi ro phát sinh do sử dụng công nghệ mới thay thế

Hiện nay, hình thức Nhượng quyền Tư nhân, Nhượng quyền Nhà nước vàbiến thể hỗn hợp của chúng (gọi tắt là Nhượng quyền hỗn hợp) đang là ba xu hướngPPP phổ biến trên thế giới Mỗi một hình thức có cấu trúc, đặc điểm và những ưuđiểm riêng cũng như được áp dụng trong các lĩnh vực khác nhau, được trình bày ởdưới đây

2.2.1 Các đặc điểm của Nhượng quyền Tư nhân

Hình 1.5: Sơ đồ cấu trúc của Nhượng quyền Tư nhân

(Nguồn: tự tổng hợp – sinh viên)

Lĩnh vực áp dung: Được sử dụng phổ biến trong các lĩnh vực như cảng biểnhay đường cao tốc có ưu tiên…

Đặc điểm: Nhượng quyền tư nhân không đòi hỏi Nhà nước phải đầu tư xâydựng cơ bản, mà thông thường còn tạo ra nguồn thu Nhà nước chính từ phí nhượngquyền

Điều kiện áp dụng: Nhượng quyền tư nhân được áp dụng với ràng buộc đơnvị được nhượng quyền có khả năng dự báo về cầu CSHT Điều này có nghĩa là đơnvị đó có khả năng tính toán khả năng khai thác CSHT lớn hơn mức tối thiểu, đảmbảo việc kinh doanh có lãi Đơn vị được nhượng quyền có thể được phép áp đặtmức phí sử dụng đủ để bù đắp toàn bố chi phí dịch vụ

2.2.2 Các đặc điểm của Nhượng quyền Nhà nước

Nhượng quyền nhà nước là hình thức PPP đang bắt đầu trở nên phổ biến ởcác quốc gia Châu Á như Hàn Quốc, Thái Lan, Ấn Độ…

Lĩnh vực áp dụng: Nhượng quyền Nhà nước được sử dụng trong các côngtrình như bệnh viện, trường học hay đường giao thông có mất độ lưu thông thấp

Đặc điểm: Nhà nước không mất chi phí xây dựng cơ bàn, nhưng bắt buộcphải mua toàn bộ đầu ra theo một cơ chế thanh toán hàng năm có bảo lãnh, đượcđảm bảo từ nguồn ngân sách nhà nước, sau đó có thể bán lại hoặc không bán lại chongười sử dụng tư nhân

Hình 1.6: Sơ đồ cấu trúc của Nhượng quyền Nhà nước

(Nguồn: tự tổng hợp – sinh viên)

Ưu điểm chủ yếu của hình thức này là đem lại khoản tiết kiệm chi phí lớn,trong khi chi phí giao dịch tương đối thấp, và dự án có thể thực hiện trong thời gianngắn

Điều kiện áp dụng: Nhượng quyền nhà nước được áp dụng trong trường hợpđơn vị được nhượng quyền không thể dự báo một cách rõ ràng và cũng không được

phép áp đặt mức phí sử dụng đủ để bù đắp mức phí dịch vụ Lượng cầu có thểkhông vượt mức tối thiểu để đảm bảo dinh doanh có lãi.

2.2.3 Các đặc điểm của Nhượng quyền hỗn hợp

Nhượng quyền hỗn hợp mang những đặc điểm của cả Nhượng quyền Tưnhân và Nhà nước, là hình thức PPP thông dụng nhất ở Châu Á,

Lĩnh vực áp dụng: Phổ biến trong lĩnh vực điện, năng lượng và cấp nướcsạch

Hình 1.7: Sơ đồ cấu trúc của Nhượng quyền hỗn hợp

(Nguồn: tự tổng hợp – sinh viên)

Đặc điểm: Nhượng quyền hỗn hợp không đòi hỏi Nhà nước phải đầu tư xâydựng cơ bản Nhà nước mua đầu ra từ đơn vị được nhượng quyền và bán lại chongười sử dụng tư nhân Đơn vị được nhượng quyền chịu rủi ro chính sách và rủi rotín dụng do mưc phí sử dụng thường bị áp đặt ở mức thấp, không đủ bù đắp chi phí.Chi phí giao dịch cao, đàm phán hợp đồng kéo dài

Điều kiện áp dụng: Được sử dụng khi đơn vị được nhượng quyền không thểdự báo một cách rõ ràng và cũng không được phép áp đặt mức phí sử dụng đủ để bùđắp mức phí dịch vụ Lượng cầu có thể không vượt mức tối thiểu để đảm bảo kinhdoanh có lãi.

Có thể thấy, PPP là một mô hình hợp tác cho phép chia sẻ lợi ích và rủi ro một cách công bằng và hợp lý cho các bên tham gia Tuy nhiên, thực tế chi ra rằng, những ưu điểm đã được thừa nhận của PPP không đồng nghĩa với việc PPP sẽ là hình thức tối ưu nhất cho mọi dự án

2.3 Điều kiện áp dụng PPP cho một dự án

Thứ nhất, dự án phải đủ lớn tương thích với giao dịch có chi phí cao Các

tính toán chỉ ra rằng chi phí đấu thầu trong các dự án PPP lên tới 3%, trong khiphương thức đấu thầu truyền thống chỉ là 1% Các dự án PPP hầu hết là các dự án

có tầm cỡ quốc gia hoặc khu vực

Thứ hai, khu vực tư nhân phải đủ năng lực cạnh tranh để tham gia đấu thầu

và cung ứng dịch vụ một cách đáng tin cậy Đảm bảo kỹ năng tiến hành tổ chức đấuthầu tốt của Nhà nước

Thứ ba, trong thiết kế dự án cần xác định rõ yêu cầu đối với đầu.ra Phải có

khả năng chứng minh rằng PPP sẽ tối đa hóa hiệu quả sử dụng chi phí cho dự án đó

Thứ tư, rủi ro phải được phân bổ, chuyển giao trên nguyên tắc bên nhận rủi

ro là bên có khả năng kiểm soát, quản lý rủi ro đó một cách tốt nhất

2.4 Những ưu điểm chính của PPP

- PPP giúp tối đa hóa giá trị từ đồng tiền đầu tư

Việc bắt tay giữa Nhà nước và tư nhân cho phép cộng hưởng tốt nhất thếmạnh của các bên tham gia, thông qua việc phát huy sức mạnh tổng hợp trong thiết

kế, thi công và kinh doanh và quản lý PPP cũng khuyến khích sáng tạo trong hợptác và phổ biến những cách làm tốt nhất

- Nguồn vốn cho dự án PPP không bị ảnh hưởng bởi các chu trình chính sách cũng như các dự toán ngân sách nhà nước hàng năm , đảm bảo duy trì chất lượng, chi phí và tiến độ của dự án

PPP xây dựng một cách tiếp cận dài hạn trong việc cung ứng dịch vụ công,đảm bảo tiêu chuẩn dịch vụ trong suốt vòng đời của dự án, hạ tầng được cung cấpmột cách có hiệu quả Phương thức tiếp cận linh hoạt, có thể cân nhắc sử dụng chomọi loại hạ tầng

Hình 1.8: So sánh tỷ lệ dự án hoàn tất đúng thời hạn và muộn ở Anh

(nguồn: HM Treasury; NAO: PFI Construction Performance 2002 HC 371, Session February 2002-03; NAO: Modernising Construction, 2001, HC 87, Session 2000- 01)

Hình 1.6 cho thấy tỷ lệ các dự án hoàn tất đúng thời hạn ở Anh cao gấp 2-3lần khi có sự tham gia của khu vực tư nhân Ở một góc độ khác thì khi không có sựtham gia của khu vực tư nhân, tỷ lệ các dự án bị chậm tiến độ chiếm tới 70% tổng

số dự án, trong khi đó, số các dự án bị chậm tiến độ chỉ chiếm khoảng 10%-20% khi

có vốn tư nhân

Hình 1.9: So sánh mức điều chỉnh giá (%) sau khi ký kết hợp đồng thầu

(Nguồn: HM Treasury; NAO: PFI Construction Performance 2002 HC 371, Session February 2002-03; NAO: Modernising Construction, 2001, HC 87, Session 2000-01)

( Mức điều chỉnh giá ở mức thấp cho thấy tính ổn định về chi phí và chấtlượng của dự án PPP)

- PPP đem lại những hợp đồng dài hạn cho tư nhân, phù hợp với mong muốn đầu tư lâu dài và bền vững

PPP là cơ hội xây dựng năng lực với tư nhân và thúc đẩy những mối quan hệ

có lợi với các cơ quan Nhà nước PPP cho phép phân bổ, chuyển giao, kiếm soát rủi

ro một cách tối ưu Điều này tối ưu hơn phương pháp đấu thầu truyền thống, khi mànhà nước phải gánh toàn bộ rủi ro hay vì phân bổ cho khu vực tư nhân

Có thể thấy rằng, CSHT là yếu tố có vai trò đặc biệt quan trongtrong tăng trưởng và phát triển Kinh tế - xã hội của một quốc gia Đầu tư vào phát triển

CSHT là một yêu cầu và đòi hỏi cấp bách đối với bất cứ quốc gia nào Bên cạnh các hình thức huy động vốn đầu tư truyền thống, với những ưu điễm đã được thừa nhận của PPP trong đầu tư CSHT vẫn tiếp tục là động lực cho việc phát triển mô hình này trong thời điểm hiện tại và tương lai.

CHƯƠNG II: TỔNG QUAN CHUNG VỀ ÁP DỤNG MÔ HÌNH PPP TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ CSHT TRÊN THẾ GIỚI VÀ Ở VIỆT NAM

1 Một vài nét sơ lược về đầu tư PPP trong lĩnh vực CSHT trên thế giới

1.1 Đầu tư lĩnh vực CSHT trên thế giới hiện nay

Trên bình diện toàn cầu, đầu tư tư nhân trong CSHT chủ yếu hướng vào lĩnhvực viễn thông, sau đó là giao thông vận tải và năng lượng (hình 2.1)

Hình 2.1: Đầu tư tư nhân vào CSHT theo các ngành (đơn vị: tỷ USD)

(Nguồn: Ngân hàng thế giới – Dữ liệu đầu tư tư nhân trong CSHT) liệu

PPIfĐ, Cơ sở dữ liệu PPI

Ở khu vực Châu Á, theo dự báocủa Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) và

Viện Ngân hàng Phát triển châu Á (ADBI), khu vực này cần 800 tỷ USD cho đầu

tư cơ sở hạ tầng giai đoạn 2010-2020, tức vào khoảng 750 tỷ USD/năm 68% trongsố đó là cho việc tạo mới, 32% còn lại là để thay thế CSHT hiện có

Đầu tư vào nhóm hạ tầng năng lượng ước cần 4000 tỷ USD, hạ tầng viễnthông 1000 tỷ, hạ tầng giao thông vận tải 2500 tỷ, và đầu tư vào nước sạch và môitrường là 380 nghìn tỷ (hình 2.2)

Bảng 2.1: Nhu cầu đầu tư CSHT ở Châu Á theo giai đoạn 2010 – 2020

(đơn vị: tỷ USD)

(Nguồn : Sách “Infrastructure for a Seamless Asia” - ADB & ADBI 2009)

Đầu tư PPP tại khu vực Châu Á chủ yếu tập trung vào lĩnh vực năng lượng

và giao thông vận tải , trong đó đầu tư vào giao thông vận tải đang tăng rất nhanh(hình 2.3)

Hình 2.2: Đầu tư tư nhân vào CSHT theo các ngành (đơn vị: tỷ USD) tại Châu Á

(Nguồn: Ngân hàng thế giới – Dữ liệu đầu tư tư nhân trong CSHT 2006)

Nhu cầu đầu tư CSHT tại Châu Á vẫn chưa được đáp ứng Thống kê năm

2007 cho thấy, đầu tư vào CSHT mới chỉ đạt 50% nhu cầu (hình 2.4)

Hình 2.3: Tỷ trọng chi tiêu hàng năm cho CSHT/GDP năm 2007 khu vực

Châu Á – Thái Bình Dương

(Nguồn: Báo cáo nghiên cứu (điều tra) thị trường tài chính địa phương ở

khu vực Châu Á –Thái Bình Dương)

Thị trường toàn cầu đang dẫn hồi phục sau khủng hoảng tài chính Châu Á

và suy giảm kinh tế thế giới những năm vừa qua, tuy nhiên đầu tư PPP vào CSHT vẫn thấp hơn nhiều so với nhu cầu Dòng đầu tư tăng nhanh ở một số khu vực như Châu Á hay Châu Mỹ La tinh, tập trung vào lĩnh vực năng lượng, giao thông vận tải và viễn thông

1.2 Kinh nghiệm của một số quốc gia trong khu vực trong việc áp dụng mô hình PPP trong lĩnh vực đầu tư Cơ sở hạ tầng

Hiện nay, nhu cầu cho đầu tư CSHT của Việt Nam khoảng 16 tỷ USD/nămtrong khi khả năng đáp ứng của Nhà nước chỉ khoảng 7-8 tỷ USD Từ nay đến năm

2020, vốn đầu tư cho phát triển CSHT ước tính chiếm khoảng từ 10% đến 11%GDP Trong điều kiện tài chính hiện tại thì khả năng cân đối ngân sách nhà nướcdành cho đầu tư phát triển cũng có những hạn chế nhất định

Chính vì vậy, chính phủ Việt Nam đang kỳ vọng trong thời gian tới PPP sẽ làphương thuốc hiệu nghiệm để giải bài toán thiếu vốn cho đầu tư hạ tầng nói chung

Để tìm được tiếng nói chung giữa nhà nước với tư nhân trong mô hình PPP chính làbài toán khó nhất hiện nay Hơn nữa, để mô hình PPP thành công, phải có nhữngkhung pháp lý đủ rộng vì thực tế trong suốt thời hạn của một dự án cơ sở hạ tầng,các nhà đầu tư tư nhân phải đối mặt với nhiều rủi ro mà họ cần xem xét như: rủi rođấu thầu, rủi ro đàm phán, rủi ro xây dựng, rủi ro hoạt động và rủi ro từ Chínhphủ…

PPP còn rất mới ở Việt Nam, tuy nhiên đã được thực hiện thành công tạinhiều quốc gia trên thế giới Việc tham chiều các kinh nghiệm thực thi PPP củaquốc tế sẽ giúp Việt Nam có được cái nhìn tổng quan và chính xác nhất về PPP, gópphần đẩy nhanh việc áp dụng PPP vào thực tiễn

Lào và Philippins là hai quốc gia trong khu vực cho nhiều nét tương đồng vềkinh tế - xã hội đối với Việt Nam, đã thực hiện thành công việc áp dụng PPP vàolĩnh vực đầu tư CSHT Vậy yếu tố đã làm nên thành công của hai quốc gia này?Những phân tích dưới đây sẽ là cho chúng ta thấy được điều đó

1.2.1.1 Sơ lược về quá trình áp dụng PPP trong lĩnh vực CSHT tại Philippines

Philippines là quốc gia đi tiên phong trong việc áp dụng và triển khai đầu tưPPP trong cơ sở hạ tầng Năm 1987, Philippin đã soạn thảo dự luật BOT, thông quavào năm 1990 ( và sửa đổi lần thứ nhất vào năm 1994 ) bao gồm các quy đinh liênquan tới đầu tư tư nhân trong lĩnh vực CSHT

Đây được coi là một động thái mở đường cho PPP, thừa nhận vai trò độnglực tăng trưởng chính của khu vực tư nhân, đưa ra các biện pháp khuyến khích thíchhợp nhằm thu hút nguồn lực tư nhân vào những dự án CSHT vốn lâu nay do mộtmình chính phủ đảm nhận

Đầu tư PPP tại Philippines tập trung chủ yếu vào các lĩnh vực: Năng lượng,Giao thông vận tải và nước sạch (hình 2.3)

Bảng 2.2: Đầu tư PPP theo nhóm ngành tại Philippines giai đoạn 1990-2006

Số dự án Giá trị dự án ( triệu

USD)

(Nguồn: Dữ liệu đầu tư CSHT – Ngân hàng phát triển Châu Á – ADB)

1.2.1.2 Nghiên cứu điển hình - Dự án đường cao tốc Luzon (NLEX)

Dự án Đường Cao tốc Bắc Luzon được coi là một điển hình thành công rấtđáng được tham khảo về PPP trong lĩnh vực Cơ sở hạ tầng, nhất là trong bối cảnh