Hoàn thiện pháp luật về tự quản của chính quyền địa phương ở việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGÔ THU THO HOàN THIệN PHáP LUậT Về Tự QUảN CủA CHíNH QUYềN ĐịA PHƯƠNG VIệT NAM HIệN NAY LUN VN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2022 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGƠ THU THẢO HOµN THIệN PHáP LUậT Về Tự QUảN CủA CHíNH QUYềN ĐịA PHƯƠNG VIệT NAM HIệN NAY Chuyờn ngnh: Lut Lut Hiến pháp Hành Mã số: 8380101.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS TRẦN THỊ DIỆU OANH HÀ NỘI - 2022 LỜI CAM ĐOAN Tơi xin cam đoan Luận văn cơng trình nghiên cứu riêng Các kết nêu Luận văn chưa công bố công trình khác Các số liệu, ví dụ trích dẫn Luận văn đảm bảo tính xác, tin cậy trung thực Tơi hồn thành tất mơn học tốn tất nghĩa vụ tài theo quy định Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội Vậy viết Lời cam đoan đề nghị Khoa Luật xem xét để tơi bảo vệ Luận văn Tơi xin chân thành cảm ơn! Hà Nội, ngày tháng năm 2022 Tác giả luận văn Ngô Thu Thảo LỜI CẢM ƠN Trong hai năm học tập rèn luyện Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, em thầy Khoa dạy dỗ tận tình Em xin chân thành cảm ơn thầy cô giúp đỡ em để hồn thành chương trình học Đặc biệt, em gửi lời cám ơn sâu sắc tới PGS.TS Trần Thị Diệu Oanh hướng dẫn, động viên em hoàn thiện luận văn Trong trình thực luận văn, em cố gắng tìm hiểu tài liệu, tham khảo ý kiến thầy cô, đồng nghiệp, bạn bè Nhưng trình độ, lực cịn hạn chế nên khơng tránh khỏi thiếu xót Em mong muốn đóng góp người nhằm hồn thiện luận văn Hà Nội, ngày tháng năm 2022 Tác giả luận văn Ngô Thu Thảo MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Lời cảm ơn Mục lục Danh mục chữ viết tắt MỞ ĐẦU Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỰ QUẢN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG 1.1 Khái niệm, đặc điểm, nội dung vai trò pháp luật tự quản quyền địa phƣơng 1.1.1 Khái niệm quyền địa phƣơng pháp luật tự quản quyền địa phƣơng 1.1.2 Đặc điểm pháp luật tự quản quyền địa phƣơng 16 1.1.3 Nội dung pháp luật tự quản quyền địa phƣơng 19 1.2 Vai trò pháp luật tiêu chí hồn thiện pháp luật tự quản quyền địa phƣơng Việt Nam 23 1.2.1 Vai trò pháp luật tự quản quyền địa phƣơng 23 1.2.2 Tiêu chí hồn thiện pháp luật tự quản quyền địa phƣơng 25 1.3 Nội dung tự quản quyền địa phƣơng theo pháp luật số nƣớc học kinh nghiệm Việt Nam 27 1.3.1 Phạm vi, nội dung tự quản quyền địa phƣơng theo pháp luật số nƣớc 28 1.3.2 Nhận xét pháp luật nƣớc tự quản quyền địa phƣơng học kinh nghiệm cho Việt Nam 35 KẾT LUẬN CHƢƠNG 39 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TỰ QUẢN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM 40 2.1 Lịch sử hình thành phát triển pháp luật tự quản quyền địa phƣơng 40 2.2 Phân tích quy định thực trạng pháp luật tự quản cấp quyền địa phƣơng 43 2.2.1 Quy định thực trạng pháp luật tự quản quyền địa phƣơng nhiệm vụ 43 2.2.2 Quy định thực trạng pháp luật tự quản quyền địa phƣơng ngân sách, tài 49 2.2.3 Quy định thực trạng pháp luật tự quản quyền địa phƣơng tổ chức máy, nhân 53 2.2.4 Quy định thực trạng pháp luật tự quản quyền địa phƣơng ban hành văn quy phạm pháp luật 56 2.3 Đánh giá chung pháp luật tự quản quyền địa phƣơng việt nam 58 KẾT LUẬN CHƢƠNG 60 Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỰ QUẢN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM 61 3.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật tự quản quyền địa phƣơng Việt Nam 61 3.1.1 Hoàn thiện pháp luật tự quản quyền địa phƣơng phải dựa quan điểm Đảng đổi tổ chức hoạt động máy nhà nƣớc, cấp quyền địa phƣơng 61 3.1.2 Hồn thiện pháp luật tự quản quyền địa phƣơng phải góp phần bảo đảm tính dân chủ hoạt động cấp quyền phù hợp với cải cách hành chính, cải cách kinh tế 62 3.1.3 Hoàn thiện pháp luật tự quản quyền địa phƣơng phải bảo đảm dựa sở Hiến pháp, tính thứ bậc, tính quán, tính thống đồng hệ thống pháp luật 63 3.1.4 Hoàn thiện pháp luật tự quản quyền địa phƣơng phải phù hợp với mơ hình nhà nƣớc đơn phù hợp với nguyên tắc phân công, phối hợp kiểm sốt quyền lực nhà nƣớc 65 3.1.5 Hồn thiện pháp luật tự quản quyền địa phƣơng phải phù hợp điều kiện tình hình thực tiễn Việt Nam có tính đến u cầu hội nhập quốc tế 67 3.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật tự quản quyền địa phƣơng Việt Nam 68 3.2.1 Hoàn thiện pháp luật phân định nhiệm vụ, quyền hạn cấp quyền địa phƣơng 68 3.2.2 Hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm tự quản tài chính, ngân sách 73 3.2.3 Hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm tự quản tổ chức, nhân cấp quyền địa phƣơng 74 3.2.4 Hoàn thiện pháp luật thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật quyền địa phƣơng 78 3.2.5 Hoàn thiện pháp luật vấn đề khác nhằm bảo đảm thống nhất, đồng với việc hồn thiện pháp luật bảo đảm tự quản quyền địa phƣơng 79 KẾT LUẬN CHƢƠNG 84 KẾT LUẬN 85 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 91 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CQĐP: Chính quyền địa phƣơng HĐND: Hội đồng nhân dân NSĐP: Ngân sách địa phƣơng NSNN: Ngân sách nhà nƣớc NSTW: Ngân sách trung ƣơng UBND: Ủy ban nhân dân XHCN: Xã hội chủ nghĩa MỞ ĐẦU Đặt vấn đề 1.1 Tính cấp thiết đề tài Chính quyền địa phƣơng (CQĐP) chiếm vị trí đặc biệt quan trọng máy quyền Đổi tổ chức hoạt động CQĐP yêu cầu cấp bách Việt Nam trình chuyển đổi từ chế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa (XHCN) Đổi tổ chức hoạt động CQĐP theo hƣớng tự quản nhu cầu tất yếu nhằm tăng cƣờng chức hoạch định chiến lƣợc quyền trung ƣơng, chức quản lý kinh tế vĩ mô phát triển kinh tế; đồng thời nhằm làm cho máy nhà nƣớc nói chung trở nên gần dân hơn, khắc phục bất cập tồn chế kế hoạch hóa tập trung, quan liêu, bao cấp Thời gian vừa qua, Đảng Nhà nƣớc ta có nhiều chủ trƣơng, sách quan trọng nhằm đổi cách thức tổ chức hoạt động máy nhà nƣớc nói chung CQĐP nói riêng Các văn kiện Đảng Cộng sản Việt Nam Đại hội đại biểu tồn quốc có u cầu đổi tổ chức hoạt động CQĐP; nâng cao chất lƣợng hoạt động Hội đồng nhân dân (HĐND) Uỷ ban nhân dân (UBND) cấp Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động CQĐP Việt Nam nhiều vấn đề bất cập bộc lộ dƣới nhiều khía cạnh khác nhau: tình trạng quan quyền cấp chuyển giao nhiệm vụ cho quyền cấp dƣới theo chế chuyển giao nhiệm vụ nhƣng không bảo đảm nguồn lực để thực nhiệm vụ chƣa bảo đảm tƣơng xứng khối lƣợng tính chất cơng việc đƣợc chuyển giao với lực thực tế địa phƣơng; việc quyền cấp sở phải triển khai thi hành đa số công việc liên quan đến đời sống dân sinh nhƣng khơng đƣợc bố trí ngân sách, tài chính, nhân lực thỏa đáng; chế xin – cho quyền cấp cấp dƣới với tình trạng chờ đợi hỗ trợ tài chính, nhân lực từ quyền cấp làm cho hoạt động hành trở nên bị động, thiếu linh hoạt, thiếu sáng tạo hiệu Tình trạng dẫn đến hậu có vấn đề bất cập xảy khơng xác định đƣợc lỗi thuộc quyền trung ƣơng hay CQĐP, khơng rõ trách nhiệm thuộc cấp quyền địa phƣơng Bên cạnh đó, máy kiểm tra, tra, giám sát ngày cồng kềnh nhƣng hoạt động lại thiếu hiệu Những vƣớng mắc, bất cập thực tiễn nêu có nguyên nhân đến từnhững bất cập hệ thống pháp luật, quy định pháp luật chƣa bảo đảm quyền tự quản CQĐP cấp Có thể nói, pháp luật làm ảnh hƣởng gây trở ngại đến việc thực quyền tự quản quyền địa phƣơng nhƣ việc thực thi sách phân cấp, phân quyền theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 Chính quyền địa phƣơng chế định có nội dung cải cách quan trọng lần sửa đổi Hiến pháp vừa qua, có quyền tự quản CQĐP đƣợc ghi nhận thông qua nguyên tắc hiến định: “Nhiệm vụ, quyền hạn CQĐP đƣợc xác định sở phân định thẩm quyền quan nhà nƣớc trung ƣơng, địa phƣơng cấp CQĐP” (Khoản Điều 112 Hiến pháp năm 2013) Tuy nhiên, sau Hiến pháp năm 2013 đƣợc ban hành, đạo luật, có Luật tổ chức CQĐP ban hành năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) chƣa thể chế hóa đầy đủ nguyên tắc Trên bình diện quốc tế, xu hƣớng chuyển giao thẩm quyền quyền trung ƣơng cho CQĐP xu hƣớng coi gần nhƣ mang tính tồn cầu Mặc dù, việc chuyển giao thẩm quyền quyền trung ƣơng cho CQĐP quốc gia khác xét nhiệm vụ cách thức, quyền trung ƣơng quyền cấp ban hành, vừa quan trực tiếp giải cơng việc riêng, có tính đặc thù địa phƣơng (cơ quan tự quản nhân dân địa phƣơng) Với loại công việc kiểu này, số điều kiện định, với địa phƣơng có nguồn thu ngân sách thấp, điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, CQĐP nhờ tới trợ giúp quyền cấp quyền trung ƣơng nhƣng quy tắc trợ giúp phải đƣợc minh định rõ ràng [35] Hai là, pháp luật cần xác định rõ vị trí, trách nhiệm CQĐP việc tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật địa phƣơng (nhiệm vụ hệ thống hành địa phƣơng), từ xác định lại hợp lý mối quan hệ thiết chế hiến định trung ƣơng với quan CQĐP theo hƣớng bảo đảm điều hành thông suốt hành quốc gia theo Hiến pháp pháp luật, khắc phục bất cập quy định Hiến pháp hành hoạt động HĐND chịu hƣớng dẫn, kiểm tra, giám sát đồng thời hai quan Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội Chính phủ Ba là, hồn thiện pháp luật tổ chức hoạt động khơng máy quyền địa phƣơng phải đồng với hoàn thiện pháp luật tổ chức, hoạt động máy trung ƣơng, từ phân định rành mạch làm rõ ràng mối quan hệ trung ƣơng địa phƣơng; tổ chức hoạt động cấp quyền từ trung ƣơng tới địa phƣơng, cần bảo đảm nguyên tắc phân quyền theo chiều ngang phân quyền theo chiều dọc, phân quyền bảo đảm có “kiểm sốt quyền lực” (ví dụ cấp quyền có kiểm soát quyền lực quan dân cử quan chấp hành - hành chính) để bảo đảm hiệu lực, hiệu hoạt động quan Theo đó, pháp luật cần ràng buộc chặt chẽ hoạt động quan dân cử, quan hành - chấp hành quyền địa phƣơng, quan trung ƣơng bị ràng buộc để bảo đảm trao 80 quyền tự quản nhƣng không lạm quyền, vƣợt quyền, bảo đảm quan tâm đến lợi ích nhân dân Trong mối quan hệ trung ƣơng địa phƣơng, nhà nƣớc trung ƣơng đóng vai trị hỗ trợ, thúc đẩy địa phƣơng trình phân quyền, ví dụ nhƣ trung ƣơng ban hành quy định pháp luật tạo khuôn khổ cho CQĐP thực tốt nhiệm vụ, quyền hạn Đặc biệt với nhiệm vụ ủy quyền cho địa phƣơng, trung ƣơng cần tập trung vào việc ban hành định mức, tiêu chuẩn thủ tục nhằm hỗ trợ quyền địa phƣơng thực tốt công việc đƣợc ủy quyền Đồng thời, trung ƣơng phải kiểm tra, giám sát việc thực nhiệm vụ, quyền hạn đó, có nghĩa không thực hoạt động quản lý, điều hành vƣợt thẩm quyền nhƣ không đƣợc buông lỏng bỏ trống lĩnh vực quản lý đƣợc pháp luật quy định Đối với dịch vụ cơng, chủ yếu phân quyền cho cấp quyền địa phƣơng thực nhƣng nhà nƣớc trung ƣơng phải giữ thẩm quyền ban hành quy định pháp luật thực dịch vụ công nhằm tạo khuôn khổ cho CQĐP thực nhiệm vụ Vì vậy, cần hoàn thiện pháp luật nhằm phân định rành mạch chức năng, nhiệm vụ trung ƣơng, địa phƣơng để bảo đảm cho chức trung ƣơng cần tập trung vào hoạt động hoạch định sách, xây dựng văn quy phạm pháp luật; xây dựng ban hành quy hoạch, chƣơng trình quốc gia, chiến lƣợc quốc gia, tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy trình, quy phạm; hƣớng dẫn, tra, kiểm tra, giám sát việc tổ chức thực Bốn là, hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm chế kiểm tra, giám sát quyền trung ƣơng CQĐP Cần hồn thiện quy định hoạt động giám sát, kiểm tra hoạt động CQĐP để bảo đảm nguyên tắc: tôn trọng quyền tự quản CQĐP nhƣng bảo đảm tính trách nhiệm hệ 81 thống hành nhà nƣớc nhằm tạo điều kiện cho trung ƣơng thực tốt chức quản lý thống hành quốc gia điểu kiện nhà nƣớc đơn nhất, bảo đảm tính thống quyền lực nhà nƣớc, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp hoạt động CQĐP Giám sát nhà nƣớc quyền trung ƣơng quyền địa phƣơng điều tất yếu vấn đề tự quản địa phƣơng Mục đích, ý nghĩa giám sát kiểm tra Nhà nƣớc, xuất phát từ hai khía cạnh: mặt, địa phƣơng đơn vị hành tự lập với tƣ cách pháp nhân luật cơng, có quyền hành tự quản đƣợc Hiến pháp thừa nhận; mặt khác, địa phƣơng phận máy quyền, có cấu hành cồng kềnh; bánh xe cỗ máy phức tạp cỗ xe hoạt động tốt phận có bánh xe hoạt động tốt Giám sát nhà nƣớc xuất phát từ yêu cầu địa phƣơng phải hoà nhập đƣợc vào cấu chung nhà nƣớc phải đảm đƣơng đƣợc vai trò đƣợc nhà nƣớc giao theo quy định luật pháp hành [32] Trong phạm vi nhiệm vụ tự quản cơng tác kiểm tra, giám sát giới hạn việc kiểm tra, giám sát tôn trọng, tuân thủ pháp luật mà khơng can thiệp vào tính hợp lý định CQĐP (vì nhƣ vi phạm tính tự quản địa phƣơng) Trong phạm vi đƣợc ủy quyền cơng việc giám sát bao gồm hai loại kiểm tra, giám sát tính hợp pháp (để bảo đảm tính pháp chế hoạt động hành chính) kiểm tra, giám sát tính hợp lý hiệu giám sát mức độ phù hợp hoạt động hành chính, giám sát cách thức địa phƣơng hồn thành cơng việc … để bảo đảm hài hịa lợi ích địa phƣơng lợi ích quốc gia Nhƣ vậy, pháp luật cần phân định rõ nội dung, phạm vi giám sát, kiểm tra quan nhà nƣớc trung ƣơng CQĐP CQĐP cấp CQĐP cấp dƣới theo hai nhóm nhiệm vụ: i) giám sát, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp việc 82 thực nhiệm vụ, quyền hạn phân quyền; ii) giám sát, kiểm tra tính hợp pháp, tính hợp lý việc thực nhiệm vụ ủy quyền Để bảo đảm quyền tự quản quyền địa phƣơng, quyền trung ƣơng cần tập trung vào hƣớng dẫn theo dõi địa phƣơng vấn đề thuộc thẩm quyền trung ƣơng Đối với vấn đề thuộc thẩm quyền riêng địa phƣơng, cấp quyền luật định, việc kiểm tra, giám sát trung ƣơng nên tập trung vào kiểm tra việc tuân thủ pháp luật quyền địa phƣơng Việc bảo đảm quyền lực nhà nƣớc thống nhất, bảo đảm tính thống việc thực quyền lực nhà nƣớc hay yêu cầu vận hành hành thống nhất, thơng suốt khơng có nghĩa phải có “thống nhất” cách làm, triển khai tất công việc địa phƣơng; điều triệt tiêu tính sáng tạo, tính chủ động kìm hãm phát triển chung địa phƣơng nhƣ quốc gia Sự tự quản khơng cần đặt vấn đề giám hộ hành nhƣ cách làm trƣớc số nƣớc áp dụng mơ hình phân quyền Năm là, nhằm bảo đảm tính thống nhất, thơng suốt hành quốc gia, pháp luật cần làm rõ bảo đảm mối quan hệ HĐND Ủy ban nhân dân phải có gắn kết, cần xác định HĐND chủ thể việc chấp hành, thực thi Hiến pháp pháp luật (trƣớc tiên thông qua hệ thống văn bản, biện pháp HĐND ban hành trình “quyết định vấn đề địa phƣơng”) Hội đồng nhân dân thiết chế cần phải có quyền địa phƣơng thực tự quản Pháp luật cần xác định rõ vị trí HĐND quan định chính, quan có vai trị việc thực tự quản quyền địa phƣơng Cịn vai trị, nhiệm vụ UBND cần hạn chế so với HĐND; quan chủ yếu chấp hành, thi hành văn HĐND nhƣ thi hành quy định pháp luật quyền trung ƣơng 83 KẾT LUẬN CHƢƠNG Các quan điểm Đảng đổi tổ chức hoạt động CQĐP cần đƣợc quán triệt q trình hồn thiện pháp luật Việt Nam quyền địa phƣơng thời gian tới Để bảo đảm tự quản quyền địa phƣơng, nhiệm vụ, quyền hạn cấp CQĐP phải đƣợc bảo đảm thể chế, Hiến pháp, luật Hiến pháp năm 2013 với đổi mạnh mẽ CQĐP sở hiến định quan trọng cho việc xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến tự quản CQĐP Chính quyền địa phƣơng phải đƣợc bảo đảm quyền giải công việc mang tính cộng đồng địa phƣơng việc tự chịu trách nhiệm, khuôn khổ đạo luật Hoạt động quyền địa phƣơng phải dựa sở luật pháp nhƣng mặt khác, quy định pháp luật thu hẹp phạm vi nhiệm vụ tự chủ địa phƣơng đến mức mặt nội dung nhƣ không làm khả địa phƣơng hoạt động hiệu lực, hiệu chế tự chịu trách nhiệm Trên sở Hiến pháp năm 2013 Luật tổ chức CQĐP, Luật tổ chức Chính phủ, đạo luật quy định ngành, lĩnh vực cụ thể cần phải cụ thể hóa nguyên tắc bảo đảm tự quản CQĐP Do đó, đạo luật cần hồn thiện theo hƣớng xác định rõ loại việc quyền trung ƣơng định tổ chức thực hiện, việc CQĐP định tổ chức thực hiện, việc thuộc quyền trung ƣơng CQĐP thực theo phân cấp đảm bảo điều kiện thực phạm vi phân cấp, việc thuộc thẩm quyền riêng CQĐP định tổ chức thực Bảo đảm tự quản quyền địa phƣơng cấp khơng đồng nghĩa với việc quyền địa phƣơng làm việc muốn, ngƣời dân địa phƣơng muốn mà việc, vấn đề địa phƣơng đƣợc tự quyết, cịn có cơng việc, nhiệm vụ công dịch vụ công mà CQĐP đảm nhận thực theo ủy quyền trung ƣơng; để bảo đảm khơng lợi ích địa phƣơng mà cịn lợi ích chung, lợi ích quốc gia 84 KẾT LUẬN Đổi tổ chức hoạt động CQĐP có ý nghĩa quan trọng nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nƣớc Hoàn thiện pháp luật tự quản quyền địa phƣơng góp phần tăng cƣờng lực quản lý hành cấp quyền từ trung ƣơng tới địa phƣơng định cấp quyền gắn với nhu cầu, yêu cầu tổ chức đời sống xã hội địa bàn, phù hợp với chất vấn đề cần giải quyết, phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội, điều kiện khả phát triển khu vực, vùng lãnh thổ, với loại hình đơn vị hành Hồn thiện pháp luật tự quản CQĐP góp phần quan trọng đẩy mạnh cải cách hành chính, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế tăng cƣờng lực quản lý địa phƣơng Chính quyền địa phƣơng đƣợc trao phạm vi thẩm quyền cần thiết kích thích phát triển kinh tế địa phƣơng, đồng thời xây dựng hệ thống tổ chức máy nhà nƣớc phản ứng linh hoạt có trách nhiệm từ dƣới lên Pháp luật có vai trị quan trọng việc thúc đẩy cải cách tổ chức hoạt động cấp quyền; đó, việc hồn thiện pháp luật tự quản CQĐP cấp vô quan trọng Qua nghiên cứu sở lý luận hoàn thiện pháp luật tự quản CQĐP, đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam vấn đề cho thấy nhiều điểm hạn chế, bất cập pháp luật hành dẫn đến chƣa kích thích đƣợc tiềm năng, mạnh CQĐP cấp nhƣ lực tham gia ngƣời dân địa phƣơng Nghiên cứu cho thấy, pháp luật Việt Nam cần đƣợc hoàn thiện để bảo đảm CQĐP đƣợc trao đầy đủ thẩm quyền để cấp quyền có khả chủ động giải vấn đề phát sinh trực tiếp địa phƣơng; đƣợc tự định cơng việc địa phƣơng tự chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật việc định Chính 85 quyền địa phƣơng cấp cần phải đƣợc trao phạm vi thẩm quyền riêng mà cấp nhận thị hay nhiệm vụ quan nhà nƣớc trung ƣơng Chính quyền địa phƣơng cấp cần đƣợc bảo đảm nguồn lực tài chính, tổ chức, nhân lực chí đƣợc bảo đảm có tay công cụ thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật để thực nhiệm vụ mà pháp luật giao Các bảo đảm cần phải đƣợc xác định cụ thể đạo luật Do đó, cụ thể hóa tinh thần Hiến pháp năm 2013 tự quản CQĐP cấp, đạo luật cần tiếp tục đƣợc nghiên cứu, hoàn thiện, bảo đảm quan lập pháp không làm hẹp hay sai lệch nội dung vấn đề cốt lõi quyền tự quản CQĐP; luật văn dƣới luật không đƣợc làm giảm quyền tự quản địa phƣơng theo tinh thần Hiến pháp Điều cần lƣu ý là, phạm vi nội dung tự quản CQĐP thiết phải bao gồm: thẩm quyền nhiệm vụ quản lý; thẩm quyền ngân sách, tài chính, thẩm quyền nhân sự, thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật; đó, tự quản, tự chủ tài phải đƣợc coi yếu tố cốt lõi Từ đó, tháo gỡ tồn tại, bất cập biên chế, tổ chức quan nhà nƣớc, khắc phục tình trạng chi tiêu lãng phí sử dụng ngân sách hiệu cấp quyền Việc hồn thiện pháp luật nhiệm vụ CQĐP cần bảo đảm số nguyên tắc sau: (i) cần xác định rõ nhiệm vụ mà quyền trung ƣơng phân quyền không phân quyền Những thẩm quyền mà theo kinh nghiệm nhiều nƣớc, thuộc thẩm quyền nhà nƣớc trung ƣơng khơng nên trao cho địa phƣơng; tất lĩnh vực cịn lại thuộc thẩm quyền cấp quyền địa phƣơng, ngun tắc khơng hạn chế vấn đề đời sống xã hội; (ii) để xác định trách nhiệm cụ thể, cần phải quy định nhiệm vụ bắt buộc phải thực hiện, nhiệm vụ cần thực hiện, nhiệm vụ khuyến khích thực 86 hiện; (iii) cần phân định nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cấp quyền địa phƣơng nguyên tắc việc cấp giải sát với thực tế hơn, có hiệu giao nhiệm vụ, thẩm quyền cho cấp Bởi lẽ, hành trƣớc hết phải phục vụ cho công dân vấn đề đặt giải nhiệm vụ cách hợp lý mà trình thực thi nhiệm vụ cịn cần phải có gần gũi ngƣời dân, có tham gia ngƣời dân nhận đƣợc hài lòng ngƣời dân hành Pháp luật khơng nên quy định chung nhiệm vụ quyền địa phƣơng mà cần rõ quyền cấp nào, cấp tỉnh, huyện hay xã Có thể tách thành nhóm nhiệm vụ, quyền hạn CQĐP, gồm: (i) Các nhiệm vụ chung mà cấp CQĐP đƣợc giao; (ii) Các nhiệm vụ đƣợc giao riêng cho cấp CQĐP; (iii) Các nhiệm vụ quan nhà nƣớc cấp giao (theo phân cấp, ủy quyền) kèm theo điều kiện bảo đảm thực nhiệm vụ Hồn thiện pháp luật nhằm bảo đảm tự quản quyền địa phƣơng khơng có nghĩa địa phƣơng làm phục vụ cho lợi ích địa phƣơng mà khơng quan tâm đến lợi ích quốc gia; CQĐP cần giải hài hịa lợi ích địa phƣơng lợi ích quốc gia; địa phƣơng không giải vấn đề địa phƣơng mà phải đảm trách nhiệm vụ trung ƣơng Tuy nhiên, trung ƣơng giao nhiệm vụ cần phải tính đến biện pháp bảo đảm thi hành, tránh tình trạng luật pháp quy định nhiệm vụ cho địa phƣơng mà không quy định biện pháp nguồn lực bảo đảm thực nhiệm vụ Đối với nhà nƣớc đơn nhất, cơng việc quyền địa phƣơng đƣợc tự chủ định khơng nhiều nhƣ quyền nƣớc liên bang, bên cạnh quyền quản lý riêng địa phƣơng Phần lớn nhiệm vụ mà địa phƣơng thực nhiệm vụ trung ƣơng phân cấp cho địa phƣơng đƣợc trung ƣơng bảo đảm thực nhân lực 87 ngân sách; nhƣ ngăn ngừa đƣợc nguy cát địa phƣơng tránh đƣợc mối lo ngại khả địa phƣơng tiềm phát triển kinh tế - miền núi, vùng sâu, vùng xa - tự trang trải, cân đối tài Việc chuyển giao nhiệm vụ trung ƣơng địa phƣơng, cấp quyền cần quan tâm đến yếu tố vùng, miền, đặc thù địa phƣơng; có quy chế đặc thù cho số địa phƣơng Việc trao quyền tự quản cho cấp quyền địa phƣơng Việt Nam quy định quy chế đặc biệt cho đơn vị hành lãnh thổ phải đặt khn khổ nhà nƣớc đơn nhất, bảo đảm quản lý thống nhất, giám sát chặt chẽ trung ƣơng, đặc biệt khía cạnh tuân thủ pháp luật Các đơn vị hành lãnh thổ, đơn vị hành đặc biệt, khơng phải đơn vị độc lập với hệ thống trị, máy quyền thuộc máy nhà nƣớc; đơn vị hành đặc biệt phải tổ chức thi hành pháp luật trung ƣơng, tuân thủ Hiến pháp pháp luật Nhà nƣớc trung ƣơng nhƣ đơn vị hành lãnh thổ khác Cùng với việc hồn thiện pháp luật liên quan trực tiếp tới phạm vi, nội dung tự quản quyền địa phƣơng, vấn đề khác pháp luật cần phải đƣợc hoàn thiện nhằm bảo đảm thống nhất, đồng hệ thống pháp luật, tính quán, chắn, ổn định pháp luật, chủ trƣơng, sách nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nƣớc Pháp luật cần tạo sở pháp lý vững để CQĐP cấp thực tốt vai trị mình: vừa quan thực pháp luật quyền trung ƣơng quyền cấp ban hành, vừa quan trực tiếp giải công việc riêng, có tính đặc thù địa phƣơng Pháp luật cần xác định rõ vị trí, trách nhiệm CQĐP việc tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật địa phƣơng, từ xác định lại hợp lý mối quan hệ thiết chế hiến định trung ƣơng với quan CQĐP theo hƣớng bảo đảm điều hành thơng suốt hành quốc gia theo Hiến pháp pháp luật 88 Trong mối quan hệ trung ƣơng địa phƣơng, cần bảo đảm nguyên tắc: tôn trọng tự quản CQĐP nhƣng bảo đảm tính trách nhiệm hệ thống hành nhà nƣớc nhằm tạo điều kiện cho trung ƣơng thực tốt chức quản lý thống hành quốc gia, bảo đảm tính thống quyền lực nhà nƣớc, bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp hoạt động CQĐP Trong phạm vi nhiệm vụ tự quản cơng tác kiểm tra, giám sát giới hạn việc kiểm tra, giám sát tôn trọng, tuân thủ pháp luật mà không can thiệp vào tính hợp lý định CQĐP Trong phạm vi đƣợc ủy quyền cơng việc giám sát bao gồm hai loại kiểm tra, giám sát tính hợp pháp kiểm tra, giám sát tính hợp lý hiệu giám sát mức độ phù hợp hoạt động hành chính, giám sát cách thức địa phƣơng hồn thành cơng việc Cùng với việc hồn thiện pháp luật tự quản quyền địa phƣơng, vai trò quan trung ƣơng cần phải đƣợc xác định lại cho hợp lý; theo hƣớng trọng vào chức kiểm tra, giám sát việc CQĐP tuân thủ pháp luật Đó bảo đảm vai trị trung ƣơng việc tổ chức thi hành pháp luật quản lý thống phạm vi toàn lãnh thổ Phân quyền chuyển giao thẩm quyền cho CQĐP cần đƣợc hiểu phải tạo nên sức mạnh quyền trung ƣơng CQĐP Phù hợp với nguyên tắc phân quyền, chức trung ƣơng cần tập trung vào hoạt động hoạch định sách, xây dựng văn quy phạm pháp luật; xây dựng ban hành quy hoạch, chƣơng trình quốc gia, chiến lƣợc quốc gia, tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy trình, quy phạm; hƣớng dẫn, tra, kiểm tra, giám sát việc tổ chức thực Nếu trao quyền cho quyền địa phƣơng cấp mà khơng ý vai trò giám sát, kiểm tra nhà nƣớc trung ƣơng khiếm khuyết lớn Việc bảo đảm quyền lực nhà nƣớc thống nhất, bảo đảm tính thống việc thực quyền lực nhà 89 nƣớc hay yêu cầu vận hành hành thống nhất, thơng suốt khơng có nghĩa phải có “thống nhất” cách làm, triển khai tất cơng việc địa phƣơng nhằm tránh làm triệt tiêu tính sáng tạo, tính chủ động kìm hãm phát triển chung địa phƣơng nhƣ quốc gia Do đó, trung ƣơng cần tăng cƣờng theo dõi, đôn đốc hỗ trợ, thúc đẩy phát triển, giải khó khăn, vƣớng mắc, bất cập việc hồn thiện thể chế, sách chí phân bổ kinh phí nguồn lực Trung ƣơng nên tập trung vào hƣớng dẫn theo dõi địa phƣơng vấn đề thuộc thẩm quyền trung ƣơng; vấn đề thuộc thẩm quyền riêng địa phƣơng, cấp quyền luật định, việc kiểm tra, giám sát trung ƣơng nên tập trung vào kiểm tra việc tuân thủ pháp luật quyền địa phƣơng Việc hoàn thiện luật chuyên ngành cần bảo đảm vai trò pháp luật việc tạo khuôn khổ thể chế làm tảng vững cho sách phân quyền Việc hồn thiện pháp luật phải bảo đảm quán, đồng bộ, thống pháp luật quyền địa phƣơng, bảo đảm cải cách pháp luật có tính chất đồng bộ, bảo đảm tính quán sách Theo tinh thần đó, pháp luật khơng nên trọng vào vấn đề nhiệm vụ hay ngân sách, trọng vào vấn đề tổ chức hay nhân sự, hay thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật mà thuộc nội dung, phạm vi tự quản phải đƣợc quy định đồng Hoàn thiện pháp luật tổ chức hoạt động máy quyền địa phƣơng phải đồng với hồn thiện pháp luật tổ chức, hoạt động máy trung ƣơng Nếu lựa chọn số vấn đề cải cách khơng đạt đƣợc mục tiêu, tính hiệu sách phân quyền 90 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Huy Anh, Sửa đổi luật ngân sách nhà nước: Xóa tâm lý ỷ lại ngân sách nhà nước, Cổng thông tin điện tử Bộ Tƣ pháp Nguyễn Hoàng Anh (2012), “Nghiên cứu chế định quyền địa phƣơng kiến nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992”, Kỷ yếu Hội thảo Bộ Tư pháp UNDP tổ chức, Hải Phòng Ban Biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2013), Một số vấn đề Hiến pháp nước giới, Nxb Chính trị quốc gia – thật, Hà Nội Bộ Nội vụ (2007), Hội thảo quyền địa phương Nhật Bản, Hà Nội Bộ Nội vụ (2011), Báo cáo tổng kết thi hành Luật tổ chức Chính phủ, Hà Nội Bộ Nội vụ (2014), Báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 2003, Hà Nội Bộ Nội vụ (2014), Mơ hình tổ chức hoạt động hệ thống CQĐP số nước giới kinh nghiệm cho Việt Nam, Hà Nội Chính phủ (2012), Báo cáo số 32/BC-CP ngày 29/02/2012 Chính phủ tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992, Hà Nội Chính phủ (2013), Báo cáo số 352/BC-CP ngày 18/9/2013 Chính phủ đề xuất Chương “Chính quyền địa phương” Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Hà Nội 10 Vũ Sỹ Cƣờng (2012), "Phân cấp quản lý NSNN Việt Nam định hƣớng đổi mới”, Tạp chí quản lý nhà nước 11 Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội 12 Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện đại hội đại biểu tồn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 91 13 Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 14 Nguyễn Đăng Dung (1996), Giáo trình luật hiến pháp nước tư bản, Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội 15 Nguyễn Đăng Dung (2001), "Tổ chức hoạt động CQĐP", Tạp chí Thơng tin khoa học pháp lý, (10), tr.45-46 16 Nguyễn Đăng Dung (2008), Chính phủ Nhà nước pháp quyền, Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội 17 Nguyễn Đăng Dung, Phạm Hồng Thái Vũ Công Giao (đồng chủ biên) (2011), Hiến pháp: Những vấn đề lý luận thực tiễn, Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội 18 Ngân Hà, Chính quyền địa phương Hiến pháp năm 2013, Trang thông tin điện tử tổng hợp Ban Nội Trung ƣơng 19 Đỗ Thị Thu Hằng (2009), “Tự quản địa phƣơng chế kiểm sốt phủ trung ƣơng - kinh nghiệm số nƣớc giới”, Kỷ yếu Hội thảo Bộ Nội vụ “Cơ sở khoa học xây dựng CQĐP” 20 Nguyễn Thị Hạnh, (2003) “Phân cấp, phân quyền: Khái niệm, nguyên tắc, lĩnh vực chuyển giao điều kiện”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (8) 21 Đàm Bích Hiên (2005), "Bàn phân cấp quản lý cấp quyền địa phƣơng nƣớc ta nay", Tạp chí Dân chủ Pháp luật, (9) 22 Học viện hành (2009), Giáo trình Lịch sử Hành Nhà nước Việt Nam, Nxb Khoa học kỹ thuật, Hà Nội 23 Học viện Hành (2010), Giáo trình Quản lý phát triển tổ chức hành Nhà nước, Nxb Khoa học kỹ thuật, Hà Nội 24 Vĩnh Linh, "Cần tinh giản biên chế quan có khối lƣợng cơng việc ít", Báo điện tử giáo dục Việt Nam 92 25 Đinh Văn Mậu (2009), "Khái luận phân công quyền lực nhà nƣớc phân quyền theo cấp hành – lãnh thổ", Tạp chí quản lý nhà nước, (156), tr 34 26 Tạ Quang Ngọc (2013), Đổi tổ chức hoạt động quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân Việt Nam nay, Luận án tiến sĩ luật học, Trƣờng Đại học Luật Hà Nội 27 Nhà pháp luật Việt - Pháp (2001), Kỷ yếu Hội thảo Phân cấp, phân quyền trung ương địa phương quy chế đặc thù thành phố lớn, Hà Nội 28 Trần Thị Diệu Oanh (2010), "Mối quan hệ phân cấp quản lý địa vị pháp lý CQĐP nƣớc ta nay", Tạp chí Quản lý nhà nước, 171(4) 29 Trần Thị Diệu Oanh (2012), Phân cấp quản lý địa vị pháp lý CQĐP trình cải cách máy nhà nước Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Khoa học xã hội, Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam 30 Võ Kim Sơn (2004), Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 31 Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung Nguyễn Ngọc Chí (2011), Phân cấp quản lý nhà nước Việt Nam – Thực trạng triển vọng, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội 32 Nguyễn Thị Kim Thoa Nguyễn Sỹ Đại (2007), Tổ chức CQĐP Cộng hoà liên bang Đức, Nxb Tƣ pháp, Hà Nội 33 Vũ Thƣ (2014), “Chính quyền địa phƣơng Hiến pháp sửa đổi”, Tạp chí Nhà nước Pháp luật, (4) 34 Văn phòng Quốc hội (2009), Tuyển tập Hiến pháp số nước giới, Nxb Thống kê, Hà Nội 93 35 Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tƣ pháp (2014), “Phân cơng quyền lực quyền trung ƣơng quyền địa phƣơng Việt Nam - Lịch sử, lý luận thực tiễn”, Đề tài NCKH cấp bộ, Hà Nội 36 Viện Kinh tế Việt Nam, Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ƣơng, Chƣơng trình hỗ trợ kỹ thuật hậu gia nhập WTO (2012), Phân cấp quản lý điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội 37 Nguyễn Cửu Việt Trƣơng Đắc Linh (2011), "Sửa đổi Hiến pháp: Nhìn từ chiến lƣợc phân cấp quản lý", Tạp chí Khoa học Pháp lý, Đại học Luật TP Hồ Chí Minh, (3) 38 Nguyễn Cửu Việt Trƣơng Đắc Linh (2012), Chính quyền địa phương, Một số vấn đề Hiến pháp nước giới, Phan Trung Lý cộng (chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 39 NS, “Điểm Luật NSNN năm 2015”, truy cập ngày 20/8/2021 http://sotnmt.ninhthuan.gov.vn/News/?ID=2727&CatID=112 40 ThS Phạm Thị Giang “ Mơ hình quyền địa phƣơng tự quản số nƣớc giá trị tham khảo cho Việt Nam” https://www.quanlynhanuoc.vn/2019/06/28/mo-hinh-chinh-quyen-diaphuong-tu-quan-cua-mot-so-nuoc-va-gia-tri-tham-khao-cho-viet-nam/ 94 ... PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỰ QUẢN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM 61 3.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật tự quản quyền địa phƣơng Việt Nam 61 3.1.1 Hồn thiện pháp luật tự. .. luận hoàn thiện pháp luật tự quản quyền địa phƣơng; Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam tự quản quyền địa phƣơng; Chương 3: Quan điểm giải pháp hoàn thiện pháp luật tự quản quyền địa phƣơng Việt. .. luật tự quản quyền địa phƣơng Việt Nam 23 1.2.1 Vai trò pháp luật tự quản quyền địa phƣơng 23 1.2.2 Tiêu chí hồn thiện pháp luật tự quản quyền địa phƣơng 25 1.3 Nội dung tự quản