3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về tự quản của chính quyền
3.2.5. Hoàn thiện pháp luật về những vấn đề khác nhằm bảo đảm sự
thống nhất, đồng bộ với việc hoàn thiện pháp luật bảo đảm tự quản của chính quyền địa phương
Cùng với việc hoàn thiện pháp luật liên quan trực tiếp tới phạm vi, nội dung tự quản của chính quyền địa phƣơng, những vấn đề khác của pháp luật cũng cần phải đƣợc hoàn thiện nhằm bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, tính nhất quán, chắc chắn, ổn định của pháp luật, của chủ trƣơng, chính sách và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nƣớc. Cụ thể là cần hoàn thiện pháp luật trên các phƣơng diện sau đây:
Một là, pháp luật cần tạo cơ sở pháp lý vững chắc để CQĐP các cấp
quyền trung ƣơng hoặc chính quyền cấp trên ban hành, vừa là cơ quan trực tiếp giải quyết các cơng việc riêng, có tính đặc thù của địa phƣơng (cơ quan tự quản của nhân dân địa phƣơng). Với những loại công việc kiểu này, trong một số điều kiện nhất định, với những địa phƣơng có nguồn thu ngân sách thấp, điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, CQĐP có thể nhờ tới sự trợ giúp của chính quyền cấp trên hoặc chính quyền trung ƣơng nhƣng quy tắc trợ giúp phải đƣợc minh định rất rõ ràng [35].
Hai là, pháp luật cần xác định rõ vị trí, trách nhiệm của CQĐP trong
việc tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phƣơng (nhiệm vụ của hệ thống hành chính tại địa phƣơng), từ đó xác định lại hợp lý hơn mối quan hệ giữa các thiết chế hiến định ở trung ƣơng với các cơ quan CQĐP theo hƣớng bảo đảm sự điều hành thơng suốt của nền hành chính quốc gia theo Hiến pháp và pháp luật, khắc phục bất cập do quy định của Hiến pháp hiện hành là hoạt động của HĐND chịu sự hƣớng dẫn, kiểm tra, giám sát của đồng thời hai cơ quan là Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội và Chính phủ.
Ba là, hồn thiện pháp luật về tổ chức hoạt động không chỉ đối với bộ
máy chính quyền địa phƣơng phải đồng bộ với hoàn thiện pháp luật về tổ chức, hoạt động của bộ máy trung ƣơng, từ đó mới phân định rành mạch và làm rõ ràng hơn mối quan hệ giữa trung ƣơng và địa phƣơng; trong tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền từ trung ƣơng tới địa phƣơng, cần bảo đảm nguyên tắc phân quyền theo chiều ngang và phân quyền theo chiều dọc, trong sự phân quyền đó đều bảo đảm có sự “kiểm sốt quyền lực” (ví dụ
trong cùng cấp chính quyền cũng có sự kiểm sốt quyền lực giữa cơ quan dân cử và cơ quan chấp hành - hành chính) để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của các cơ quan. Theo đó, pháp luật cần ràng buộc chặt chẽ hoạt động của các cơ quan dân cử, cơ quan hành chính - chấp hành của chính quyền địa phƣơng, các cơ quan trung ƣơng cũng bị ràng buộc để bảo đảm trao
quyền tự quản nhƣng không lạm quyền, vƣợt quyền, bảo đảm quan tâm đến lợi ích của nhân dân.
Trong mối quan hệ giữa trung ƣơng và địa phƣơng, nhà nƣớc trung ƣơng đóng vai trị hỗ trợ, thúc đẩy địa phƣơng trong q trình phân quyền, ví dụ nhƣ trung ƣơng có thể ban hành quy định pháp luật tạo khuôn khổ cho CQĐP thực hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
Đặc biệt là với những nhiệm vụ ủy quyền cho địa phƣơng, trung ƣơng cần tập trung vào việc ban hành định mức, tiêu chuẩn và thủ tục nhằm hỗ trợ chính quyền địa phƣơng thực hiện tốt các công việc đƣợc ủy quyền. Đồng thời, trung ƣơng phải kiểm tra, giám sát việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đó, có nghĩa là khơng thực hiện các hoạt động quản lý, điều hành vƣợt quá thẩm quyền của mình cũng nhƣ khơng đƣợc buông lỏng hoặc bỏ trống lĩnh vực quản lý đƣợc pháp luật quy định.
Đối với các dịch vụ cơng, chủ yếu phân quyền cho các cấp chính quyền địa phƣơng thực hiện nhƣng nhà nƣớc trung ƣơng phải luôn giữ thẩm quyền ban hành quy định pháp luật về thực hiện dịch vụ công nhằm tạo khuôn khổ cho CQĐP thực hiện nhiệm vụ. Vì vậy, cần hồn thiện pháp luật nhằm phân định rành mạch chức năng, nhiệm vụ của trung ƣơng, địa phƣơng để bảo đảm sao cho chức năng của trung ƣơng cần tập trung vào hoạt động hoạch định chính sách, xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật; xây dựng và ban hành các quy hoạch, chƣơng trình quốc gia, chiến lƣợc quốc gia, tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy trình, quy phạm; hƣớng dẫn, thanh tra, kiểm tra, giám sát việc tổ chức thực hiện.
Bốn là, hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm cơ chế kiểm tra, giám sát
của chính quyền trung ƣơng đối với CQĐP. Cần hoàn thiện quy định về hoạt động giám sát, kiểm tra đối với hoạt động của CQĐP để bảo đảm nguyên tắc: tôn trọng quyền tự quản của CQĐP nhƣng bảo đảm tính trách nhiệm trong hệ
thống hành chính nhà nƣớc nhằm tạo điều kiện cho trung ƣơng thực hiện tốt chức năng quản lý thống nhất nền hành chính quốc gia trong điểu kiện nhà nƣớc đơn nhất, bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nƣớc, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của hoạt động của CQĐP.
Giám sát nhà nƣớc của chính quyền trung ƣơng đối với chính quyền địa phƣơng là điều tất yếu của vấn đề tự quản của địa phƣơng. Mục đích, ý nghĩa của giám sát kiểm tra của Nhà nƣớc, xuất phát từ hai khía cạnh: một mặt, địa phƣơng là những đơn vị hành chính tự lập với tƣ cách là một pháp nhân của luật cơng, có quyền về hành chính tự quản đƣợc Hiến pháp thừa nhận; mặt khác, địa phƣơng là một bộ phận trong bộ máy chính quyền, có cơ cấu hành chính cồng kềnh; là một bánh xe trong một cỗ máy phức tạp và cỗ xe đó chỉ có thể hoạt động tốt khi mọi bộ phận của nó trong đó có các bánh xe đều hoạt động tốt. Giám sát nhà nƣớc xuất phát từ yêu cầu địa phƣơng phải hoà nhập đƣợc vào cơ cấu chung của nhà nƣớc và phải đảm đƣơng đƣợc vai trò đã đƣợc nhà nƣớc giao theo quy định của luật pháp hiện hành [32].
Trong phạm vi nhiệm vụ tự quản thì cơng tác kiểm tra, giám sát chỉ giới hạn trong việc kiểm tra, giám sát sự tôn trọng, tuân thủ đúng pháp luật mà khơng can thiệp vào tính hợp lý của quyết định của CQĐP (vì nhƣ vậy sẽ vi phạm tính tự quản của địa phƣơng). Trong phạm vi đƣợc ủy quyền thì cơng việc giám sát bao gồm cả hai loại là kiểm tra, giám sát tính hợp pháp (để bảo đảm tính pháp chế trong hoạt động hành chính) và kiểm tra, giám sát về tính hợp lý và hiệu quả hay là giám sát mức độ phù hợp của hoạt động hành chính, giám sát cả cách thức địa phƣơng hồn thành cơng việc đó … và để bảo đảm hài hịa giữa lợi ích của địa phƣơng và lợi ích quốc gia. Nhƣ vậy, pháp luật cần phân định rõ nội dung, phạm vi giám sát, kiểm tra của cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng đối với CQĐP và của CQĐP cấp trên đối với CQĐP cấp dƣới theo hai nhóm nhiệm vụ: i) giám sát, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc
thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền; ii) giám sát, kiểm tra tính hợp pháp, tính hợp lý trong việc thực hiện các nhiệm vụ được ủy quyền.
Để bảo đảm quyền tự quản của chính quyền địa phƣơng, chính quyền trung ƣơng chỉ cần tập trung vào hƣớng dẫn và theo dõi địa phƣơng về những vấn đề thuộc thẩm quyền của trung ƣơng. Đối với vấn đề thuộc thẩm quyền của riêng địa phƣơng, của từng cấp chính quyền do luật định, việc kiểm tra, giám sát của trung ƣơng chỉ nên tập trung vào kiểm tra việc tuân thủ pháp luật của chính quyền địa phƣơng. Việc bảo đảm quyền lực nhà nƣớc là thống nhất, bảo đảm tính thống nhất trong việc thực hiện quyền lực nhà nƣớc hay yêu cầu vận hành nền hành chính thống nhất, thơng suốt khơng có nghĩa là phải có sự “thống nhất” trong cách làm, trong triển khai tất cả các công việc địa phƣơng; điều này chỉ triệt tiêu tính sáng tạo, tính chủ động và kìm hãm sự phát triển chung của từng địa phƣơng cũng nhƣ của quốc gia.
Sự tự quản này không cần đặt ra vấn đề giám hộ hành chính nhƣ cách làm trƣớc đây của một số nƣớc áp dụng mơ hình phân quyền.
Năm là, nhằm bảo đảm tính thống nhất, thơng suốt của nền hành chính
quốc gia, pháp luật cần làm rõ và bảo đảm mối quan hệ giữa HĐND và Ủy ban nhân dân phải có sự gắn kết, cần xác định HĐND là chủ thể chính trong việc chấp hành, thực thi Hiến pháp và pháp luật (trƣớc tiên là thông qua hệ thống văn bản, biện pháp do HĐND ban hành trong quá trình “quyết định các vấn đề của địa phƣơng”). Hội đồng nhân dân là thiết chế cần phải có đối với mọi chính quyền địa phƣơng thực hiện tự quản. Pháp luật cần xác định rõ vị trí của HĐND là cơ quan ra quyết định chính, cơ quan có vai trị chính trong việc thực hiện tự quản của chính quyền địa phƣơng. Cịn vai trò, nhiệm vụ của UBND cần hạn chế hơn so với HĐND; cơ quan này chủ yếu chấp hành, thi hành các văn bản của HĐND cũng nhƣ thi hành các quy định pháp luật của chính quyền trung ƣơng.
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3
Các quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP cần đƣợc qn triệt trong q trình hồn thiện pháp luật Việt Nam về chính quyền địa phƣơng trong thời gian tới. Để bảo đảm tự quản của chính quyền địa phƣơng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp CQĐP phải đƣợc bảo đảm bởi thể chế, nhất là bởi Hiến pháp, luật. Hiến pháp năm 2013 với những đổi mới mạnh mẽ về CQĐP là cơ sở hiến định quan trọng cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến tự quản của CQĐP. Chính quyền địa phƣơng phải đƣợc bảo đảm quyền giải quyết các cơng việc mang tính cộng đồng tại địa phƣơng bằng việc tự chịu trách nhiệm, trong khuôn khổ các đạo luật. Hoạt động của chính quyền địa phƣơng phải dựa trên cơ sở của luật pháp nhƣng mặt khác, các quy định của pháp luật không thể thu hẹp phạm vi nhiệm vụ tự chủ của địa phƣơng đến mức nó mất đi mặt nội dung cũng nhƣ không làm mất đi khả năng của địa phƣơng hoạt động hiệu lực, hiệu quả bằng cơ chế tự chịu trách nhiệm.
Trên cơ sở của Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP, Luật tổ chức Chính phủ, các đạo luật quy định về từng ngành, lĩnh vực cụ thể cần phải cụ thể hóa nguyên tắc bảo đảm tự quản của CQĐP. Do đó, các đạo luật cần hoàn thiện theo hƣớng xác định rõ những loại việc do chính quyền trung ƣơng quyết định và tổ chức thực hiện, những việc do CQĐP quyết định và tổ chức thực hiện, những việc thuộc cả chính quyền trung ƣơng và CQĐP cùng thực hiện theo phân cấp và đảm bảo điều kiện thực hiện trong phạm vi phân cấp, những việc thuộc thẩm quyền riêng của CQĐP quyết định và tổ chức thực hiện. Bảo đảm tự quản của chính quyền địa phƣơng các cấp khơng đồng nghĩa với việc chính quyền địa phƣơng chỉ làm những việc mình muốn, ngƣời dân địa phƣơng muốn mà ngoài những việc, vấn đề của địa phƣơng đƣợc tự quyết, cịn có những cơng việc, nhiệm vụ công hoặc dịch vụ công mà CQĐP đảm nhận và thực hiện theo ủy quyền của trung ƣơng; để bảo đảm khơng chỉ lợi ích của địa phƣơng mà cịn vì lợi ích chung, lợi ích quốc gia.
KẾT LUẬN
Đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP có ý nghĩa quan trọng nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc. Hoàn thiện pháp luật về tự quản của chính quyền địa phƣơng có thể góp phần tăng cƣờng năng lực quản lý hành chính của các cấp chính quyền từ trung ƣơng tới địa phƣơng bởi các quyết định của từng cấp chính quyền sẽ gắn với nhu cầu, yêu cầu tổ chức đời sống xã hội trên địa bàn, phù hợp với bản chất vấn đề cần giải quyết, phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội, điều kiện và khả năng phát triển của từng khu vực, vùng lãnh thổ, với từng loại hình đơn vị hành chính. Hồn thiện pháp luật về tự quản của CQĐP có thể góp phần quan trọng đẩy mạnh cải cách hành chính, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế và tăng cƣờng năng lực quản lý của từng địa phƣơng. Chính quyền địa phƣơng nếu đƣợc trao một phạm vi thẩm quyền cần thiết sẽ kích thích phát triển kinh tế địa phƣơng, đồng thời xây dựng một hệ thống tổ chức bộ máy nhà nƣớc phản ứng linh hoạt và có trách nhiệm hơn từ dƣới lên. Pháp luật có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy cải cách về tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền; do đó, việc hồn thiện pháp luật về tự quản của CQĐP các cấp là vô cùng quan trọng.
Qua nghiên cứu cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về tự quản của CQĐP, đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam về vấn đề này cho thấy còn nhiều điểm hạn chế, bất cập của pháp luật hiện hành dẫn đến chƣa kích thích đƣợc tiềm năng, thế mạnh của CQĐP ở mỗi cấp cũng nhƣ năng lực và sự tham gia của ngƣời dân địa phƣơng. Nghiên cứu cho thấy, pháp luật Việt Nam cần đƣợc hoàn thiện để bảo đảm CQĐP đƣợc trao đầy đủ thẩm quyền và để cấp chính quyền đó có khả năng chủ động giải quyết những vấn đề phát sinh trực tiếp ở địa phƣơng; đƣợc tự mình quyết định cơng việc của địa phƣơng và tự chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về việc quyết định đó. Chính
quyền địa phƣơng mỗi cấp cần phải đƣợc trao một phạm vi thẩm quyền riêng mà không phải là cấp nhận chỉ thị hay những nhiệm vụ của các cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng. Chính quyền địa phƣơng ở mỗi cấp đều cần đƣợc bảo đảm các nguồn lực về tài chính, về tổ chức, nhân lực thậm chí đƣợc bảo đảm có trong tay cơng cụ là thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện nhiệm vụ mà pháp luật giao. Các bảo đảm này cần phải đƣợc xác định cụ thể bởi các đạo luật. Do đó, cụ thể hóa tinh thần Hiến pháp năm 2013 về tự quản của CQĐP các cấp, các đạo luật cần tiếp tục đƣợc nghiên cứu, hoàn thiện, bảo đảm các cơ quan lập pháp không làm hẹp đi hay sai lệch nội dung và những vấn đề cốt lõi của quyền tự quản của CQĐP; luật và các văn bản dƣới luật không đƣợc làm giảm quyền tự quản của địa phƣơng theo tinh thần Hiến pháp. Điều cần lƣu ý là, phạm vi nội dung tự quản của CQĐP nhất thiết phải bao gồm: thẩm quyền về nhiệm vụ quản lý; thẩm quyền về ngân sách, tài chính, thẩm quyền về nhân sự, thẩm quyền về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; trong đó, tự quản, tự chủ về tài chính phải đƣợc coi là yếu tố cốt lõi. Từ đó, mới tháo gỡ những tồn tại, bất cập về biên chế, tổ chức của các cơ quan nhà nƣớc, khắc phục tình trạng chi tiêu lãng phí hoặc sử dụng ngân sách kém hiệu quả của các cấp chính quyền.
Việc hồn thiện pháp luật về nhiệm vụ của CQĐP cũng cần bảo đảm một số nguyên tắc sau: (i) cần xác định rõ những nhiệm vụ mà chính quyền trung ƣơng sẽ phân quyền hoặc sẽ khơng phân quyền. Những thẩm quyền mà theo kinh nghiệm của nhiều nƣớc, đều thuộc thẩm quyền của nhà nƣớc trung ƣơng thì khơng nên trao cho địa phƣơng; tất cả các lĩnh vực cịn lại đều có thể thuộc thẩm quyền của các cấp chính quyền địa phƣơng, và về nguyên tắc là khơng hạn chế nếu đó là các vấn đề của đời sống xã hội; (ii) để xác định trách nhiệm cụ thể, cần phải quy định những nhiệm vụ nào bắt buộc phải thực hiện,