3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về tự quản của chính quyền
3.2.3.Hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm tự quản về tổ chức, nhân sự
sự của các cấp chính quyền địa phương
Theo Hiến pháp năm 2013, chính quyền địa phƣơng đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính của nƣớc Cộng hịa XHCN Việt Nam. Khoản 2 Điều 111
Hiến pháp quy định cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND đƣợc tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Không phải ở tất cả các đơn vị hành chính, CQĐP đƣợc tổ chức giống nhau; với khái niệm “cấp chính quyền” này, cho phép chúng ta phân biệt rõ giữa cách phân chia đơn vị hành chính để quản lý với mơ hình tổ chức quản lý ở từng đơn vị hành chính. Khơng phải một đơn vị hành chính là một cấp chính quyền. Ở đâu đƣợc coi là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm HĐND và UBND; cịn ở đâu khơng đƣợc coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ cơng tại địa bàn [18].
Vì vậy, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 đã đƣa ra khái niệm “cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND”, cấp chính quyền có ở những đơn vị hành chính nào sẽ do luật định, phù hợp với “đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính
- kinh tế đặc biệt”. Nhƣ vậy, Hiến pháp năm 2013 đã mở ra những khả năng để
luật quy định và khắc phục những bất cập trong tổ chức CQĐP theo Hiến pháp năm 1992, đồng thời, đổi mới một bƣớc quan trọng tổ chức CQĐP [18].
Bởi vậy, sự đa dạng hóa về mơ hình tổ chức của các đơn vị hành chính có thể tạo nên sự khác biệt cũng nhƣ tạo cơ chế độc lập, tự chủ về tổ chức và nhân sự của các cấp chính quyền trong q trình thể chế hóa Hiến pháp trong các văn bản pháp luật đƣợc ban hành sau này. Trong thời gian tới, pháp luật cần hồn thiện để bảo đảm tự quản của chính quyền địa phƣơng về vấn đề tổ chức và nhân sự.
Vấn đề tổ chức bộ máy CQĐP cần phải có những cải cách đột phá trong tƣơng lai, có cơ sở pháp lý từ Hiến pháp, trong đó, thuật ngữ “đơn vị hành chính tương đương” với quận, huyện, thị xã trong thành phố trực thuộc
Trung ƣơng cho thấy Hiến pháp năm 2013 đã để mở cho việc thành lập đơn vị hành chính mới trong thành phố trực thuộc trung ƣơng, đây cũng là cơ sở để
thiết lập các đơn vị hành chính phục vụ mục đích quản lý hành chính nhƣ một số nƣớc trên thế giới.
Luật tổ chức CQĐP đƣợc Quốc hội thông qua năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) vẫn chƣa cụ thể hóa đầy đủ tinh thần Hiến pháp năm 2013 về phân quyền cho CQĐP các cấp, do đó, cần đƣợc tiếp tục hồn thiện.
Về thẩm quyền tổ chức: Pháp luật cần trao quyền hơn nữa cho chính
quyền địa phƣơng mỗi cấp trong thẩm quyền quyết định tổ chức bộ máy; và cần phân biệt về tổ chức và nhân sự để thực hiện nhiệm vụ của trung ƣơng với nhiệm vụ của riêng địa phƣơng. Trong quá trình hoạt động, tùy theo hiệu quả và nhu cầu, CQĐP đƣợc quyền tự quyết định bộ máy, biên chế trong quy định khung tƣơng đối rộng do trung ƣơng quy định. Pháp luật cần quy định mở để tạo sự đa dạng hóa về mặt tổ chức bộ máy của các cấp chính quyền địa phƣơng. Về nguyên tắc, Hội đồng nhân dân có thể thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân (trừ một số cơ quan chun mơn do Chính phủ quy định thống nhất) phù hợp với tình hình, đặc điểm cụ thể của mỗi địa phƣơng.
Về thẩm quyền nhân sự: CQĐP cần đƣợc lựa chọn bố trí, sắp xếp, sử
dụng nhân sự cũng nhƣ đƣa ra các quy định cần thiết về mặt nhân sự để bảo đảm phù hợp với nhiệm vụ của từng cấp chính quyền; đối với những nhiệm vụ địa phƣơng thực hiện theo ủy quyền của trung ƣơng thì trung ƣơng phải bảo đảm nguồn nhân lực cần thiết. Theo đó, chính quyền địa phƣơng mỗi cấp cần đƣợc trao quyền chủ động toàn bộ các vấn đề về tổ chức thi tuyển, bổ nhiệm, nâng ngạch, nâng bậc; quyết định đãi ngộ, chế độ khen thƣởng, kỷ luật giải quyết chế độ hƣu trí và thơi việc … đối với cán bộ, công chức của từng CQĐP; khơng có sự phụ thuộc giữa các cấp chính quyền về vấn đề nhân sự.
Trong trƣờng hợp pháp luật trung ƣơng có quy định thì chỉ nên quy định khung để bảo đảm hài hịa lợi ích quốc gia và lợi ích địa phƣơng, bảo
đảm phù hợp các nguyên tắc của nhà nƣớc pháp quyền, của nền hành chính hiện đại, hiệu lực, hiệu quả. Do đó, trong tƣơng lai, nên có sự phân biệt tiêu chuẩn, yêu cầu của “công chức trung ƣơng” và “công chức địa phƣơng”; trung ƣơng chỉ tập trung ban hành, điều chỉnh các vấn đề liên quan đến công chức trung ƣơng và chỉ quy định những quy định cần thiết, tối thiểu đối với đội ngũ công chức địa phƣơng.
Chính quyền địa phƣơng cũng cần đƣợc trao quyền quyết định một số chính sách đặc thù về tuyển dụng; đào tạo, bồi dƣỡng, chế độ đãi ngộ cán bộ,
công chức, viên chức phù hợp với đặc thù địa phƣơng. Địa phƣơng cũng có thể quy định các chế độ khuyến khích, thu hút nhân tài, nhân lực có trình độ cao về làm việc tại địa phƣơng.
Các văn bản do trung ƣơng ban hành không nên quy định quá chi tiết về biên chế, chính sách, chế độ đãi ngộ (ví dụ: chỉ tiêu cơng chức, chỉ tiêu chun viên chính, chuyên viên cao cấp … của CQĐP), tiêu chí đánh giá cán bộ, cơng chức, tiêu chí cán bộ lãnh đạo ở các cơ quan trong bộ máy chính quyền địa phƣơng hay chính sách thu hút và đãi ngộ nhân tài để áp dụng cho tất cả các cấp chính quyền mà cần trao cho địa phƣơng thẩm quyền quyết định hoặc quy định tùy theo trƣờng hợp (quyết định biên chế, quy định chính sách đãi ngộ…). Do đó, đối với tiêu chuẩn cán bộ, công chức, các quy định của chính quyền trung ƣơng không nên quá cụ thể mà cần quy định “mở” để CQĐP có thể đặt ra tiêu chuẩn phù hợp với nhu cầu tuyển dụng, quản lý, sử dụng cán bộ, công chức, viên chức. Tham khảo kinh nghiệm của một số nƣớc, cần thiết trao cho chính quyền địa phƣơng quyền tự quản trong vấn đề sắp xếp tổ chức và nhân sự, nhƣ quyền quyết định số lƣợng các cơ quan địa phƣơng (Hội đồng dân cử xác định bộ máy hành chính chun mơn, bộ máy tƣ vấn, tham mƣu theo nhu cầu của địa phƣơng), quyết định số lƣợng, biên chế theo nhu cầu địa phƣơng.
Nhƣ đã nêu ở trên, cấp xã là cấp gần dân nhất nên đƣợc giao cung cấp các dịch vụ công với điều kiện việc thực hiện dịch vụ cơng đó phù hợp với khả năng cung ứng của xã và với đầy đủ các nguồn lực bảo đảm; cấp xã cần đƣợc tăng cƣờng nguồn lực cả về tài chính và con ngƣời. Cũng khơng nên vì lý do khả năng, trình độ năng lực của cán bộ chính quyền địa phƣơng chƣa đáp ứng nên chƣa thể chuyển giao nhiệm vụ. Nhƣ vậy, khi chuyển giao quyền thì trung ƣơng cũng cần có sự hỗ trợ về nhiều phƣơng diện để chính quyền địa phƣơng, nhất là cấp cơ sở có thể thực hiện tốt nhiệm vụ. Hiện nay, với nguồn nhân lực - cán bộ chuyên trách ở cấp xã q ít ỏi thì khó có thể đảm đƣơng các cơng việc nếu đƣợc phân quyền nhiều hơn, mặt khác ngay cả những công việc hiện tại đƣợc pháp luật giao cũng khó bảo đảm hiệu quả. Do vậy, bên cạnh việc tăng cƣờng cán bộ thì cũng cần thu hút cả khu vực tƣ nhân, xã hội hóa trong q trình quản lý của cấp xã.