3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về tự quản của chính quyền
3.2.1.Hoàn thiện pháp luật về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các
các cấp chính quyền địa phương
Thứ nhất, phạm vi và nội dung của quyền tự quản của chính quyền địa
phƣơng cần đƣợc pháp luật quy định cụ thể. Các khái niệm về “chính quyền địa phương”, “tự quản của chính quyền địa phương” cũng cần đƣợc pháp
luật quy định rõ ràng để làm cơ sở cho việc xác định lại vị trí, chức năng, vai trị của các cơ quan trong bộ máy chính quyền và nhất là giới hạn phạm vi thẩm quyền của CQĐP.
Thứ hai, tinh thần phân cấp, phân quyền tại Hiến pháp năm 2013 cần
quyền địa phƣơng cũng nhƣ các luật khác. Luật tổ chức CQĐP tuy đã có những quy định về nguyên tắc phân quyền, nhƣng chƣa hoàn toàn tách bạch đƣợc các nhiệm vụ theo nguyên tắc nêu trên để phù hợp với từng cấp chính quyền, nhất là trong từng lĩnh vực cụ thể, vẫn còn khá chung chung, chƣa thể chế hóa đầy đủ tinh thần phân cấp, phân quyền theo Hiến pháp năm 2013. Việc xác định các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của từng cấp CQĐP phải thể hiện đƣợc nhất quán nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa trung ƣơng và CQĐP cũng nhƣ giữa các cấp CQĐP. Do đó, nhiệm vụ của các luật chuyên ngành cần phải làm rõ vai trò của từng cấp CQĐP đối với từng công việc cụ thể nhƣ kinh nghiệm của các nƣớc.
Việc hoàn thiện pháp luật về nhiệm vụ của CQĐP cũng cần bảo đảm một số nguyên tắc sau:
Một là, cần xác định rõ những nhiệm vụ mà chính quyền trung ƣơng sẽ phân quyền hoặc sẽ không phân quyền. Những thẩm quyền mà theo kinh nghiệm của nhiều nƣớc, đều thuộc thẩm quyền của nhà nƣớc trung ƣơng thì khơng nên trao cho địa phƣơng. Những nhiệm vụ mà chính quyền trung ƣơng sẽ khơng phân quyền có thể là những cơng việc liên quan tới quốc phòng, an ninh (lực lƣợng vũ trang), hoạt động tƣ pháp (điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án), các công việc liên quan tới đối ngoại (ngoại giao, quản lý xuất nhập cảnh, xuất nhập khẩu), tôn giáo, tiền tệ, đo lƣờng, thống kê, tiêu chuẩn quốc gia, thị trƣờng tài chính, tín dụng, tổ chức bộ máy chính quyền trung ƣơng, chế độ bầu cử của quốc gia và chế độ bầu cử địa phƣơng, ban hành các văn bản pháp luật trong lĩnh vực hình sự, dân sự, thƣơng mại, thuế quốc gia (có thể là những lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của “luật”) [35]. Theo phƣơng pháp loại trừ, tất cả các lĩnh vực còn lại đều có thể thuộc thẩm quyền của các cấp chính quyền địa phƣơng, và về ngun tắc là khơng hạn chế nếu đó là các vấn đề của đời sống xã hội [32].
Hai là, để xác định trách nhiệm cụ thể, cần phải quy định những nhiệm vụ nào bắt buộc phải thực hiện, những nhiệm vụ nào cần thực hiện, những nhiệm vụ nào khuyến khích thực hiện [21].
Cụ thể nhƣ, các nhiệm vụ của nhà nƣớc, tầm quốc gia có thể pháp luật ấn định rõ trong các lĩnh vực sau: nhiệm vụ về chính sách đối ngoại và quốc phịng; an ninh và trật tự cơng; hệ thống tƣ pháp; chính sách kinh tế vĩ mô; giáo dục cấp cao và nghiên cứu; đƣờng cao tốc, vận chuyển đƣờng dài và hệ thống viễn thơng; chính sách nhà cửa; thị trƣờng lao động; bảo hiểm xã hội; lƣơng hƣu, trợ cấp nuôi con, trợ cấp ốm đau, trợ cấp thất nghiệp và vấn đề bồi thƣờng.
Nhiệm vụ của chính quyền các đơn vị hành chính cấp dưới là các vấn
đề bảo hiểm xã hội, vấn đề chăm sóc ngƣời tàn tật và có tuổi, vấn đề chăm sóc cá nhân và gia đình; quản lý, kinh doanh sử dụng rƣợu, bia, thuốc lá; chăm sóc trẻ em; quản lý các trƣờng tiểu học và trung học; về xây dựng, quy hoạch, vấn đề đảm bảo sức khoẻ và bảo vệ môi trƣờng, dịch vụ kỹ thuật, cung cấp nƣớc, điện và xử lý rác thải, dịch vụ cấp cứu, bảo vệ an toàn trong các cơ quan dân sự, quản lý thƣ viện … và một số nhiệm vụ khác.
Nhiệm vụ tình nguyện tự nguyện khơng bắt buộc: Chính quyền địa
phƣơng có thể tham gia vào các vấn đề văn hố nhƣ tổ chức các phòng tranh, các buổi hồ nhạc, giải trí - thể thao, dịch vụ kỹ thuật, bảo trì đƣờng phố; quản lý các nhà máy năng lƣợng ở địa phƣơng…
Ba là, cần phân định nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp chính quyền địa phƣơng trên nguyên tắc việc nào do cấp nào giải quyết sát với thực tế hơn, có hiệu quả hơn thì giao nhiệm vụ, thẩm quyền cho cấp đó [21]. Một cơng việc nên giao dứt điểm cho một cấp chính quyền, những việc cần thiết phải giao cho nhiều cấp chính quyền thực hiện thì cần phân định rõ trách nhiệm của từng cấp. Đồng thời, cần xác định rõ nhiệm vụ thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan nhà nƣớc cấp trên nhƣng chuyển giao (ủy nhiệm) cho chính quyền cấp dƣới thực hiện.
Nhƣ vậy, kể cả Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng cũng nhƣ các luật chuyên ngành đều cần đƣợc tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện và phải cụ thể hóa hơn nữa nguyên tắc phân quyền, phân cấp trong từng lĩnh vực, phù hợp với điều kiện quản lý thực tế của từng lĩnh vực và với điều kiện, năng lực quản lý của từng cấp chính quyền (trung ƣơng, tỉnh, huyện, xã).
Bốn là, không nên quy định chung nhiệm vụ của chính quyền địa phƣơng mà cần chỉ rõ của chính quyền cấp nào, cấp tỉnh, huyện hay xã vì với ngun tắc phân quyền thì khơng nên lẫn nhiệm vụ của các cấp chính quyền, kể cả giữa các cấp chính quyền địa phƣơng với nhau. Vì dù đa số các dịch vụ cơng nêu trên có thể giao cho cấp xã nhƣng khơng nên là tất cả. Nghiên cứu kinh nghiệm các nƣớc cho thấy, Luật về phân quyền hay Luật về CQĐP chính là đạo luật có nhiệm vụ phân định thẩm quyền của từng cấp CQĐP, bên cạnh đó các đạo luật khác về từng lĩnh vực cũng có nhiệm vụ làm rõ thêm.
Đối với Việt Nam, trên cơ sở các nguyên tắc phân cấp, phân quyền mà Luật tổ chức CQĐP quy định, pháp luật cần đƣợc tiếp tục hoàn thiện theo hƣớng phân định rõ thẩm quyền về nhiệm vụ cho các cấp CQĐP. Có rất nhiều lĩnh vực quản lý cụ thể cần đƣợc xác định trong từng luật chuyên ngành vì Luật tổ chức CQĐP vẫn chƣa làm rõ đƣợc.
Đối với các cấp chính quyền địa phƣơng Việt Nam, để phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, nhất là điều kiện thực tế về dân số, về dân trí, về trình độ cán bộ của các địa bàn khác nhau, pháp luật cần phân định nhiệm vụ phù hợp cho các cấp CQĐP. Tuy nhiên, trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm các nƣớc cũng nhƣ thực tế hiện nay ở Việt Nam, một số lĩnh vực nhiệm vụ sau đây cần lƣu ý: trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng, những vấn đề về quản lý, bảo tồn đa dạng sinh học dƣờng nhƣ vƣợt quá khả năng của cấp xã; nhƣng vấn đề về vệ sinh, xử lý rác thải, nhất là rác thải sinh hoạt, hệ thống cống rãnh, chống tiếng ồn, nƣớc sạch, thu gom rác thải, quản lý nghĩa trang...
thì là những vấn đề hàng ngày của ngƣời dân, việc quản lý các dịch vụ cơng này có thể giao và chỉ nên giao cho cấp xã. Chúng ta không nên chuyển giao tập trung thẩm quyền cho cấp tỉnh mà cần chuyển giao cho cả cấp huyện, cấp xã. Cấp tỉnh tập trung vào công việc xây dựng kế hoạch, quy hoạch, nhất là những vấn đề vƣợt quá khả năng của cấp xã nhƣ liên quan đến địa bàn nhiều xã, nhiều huyện (ví dụ: trong lĩnh vực mơi trƣờng, cấp tỉnh có thể phụ trách các vấn đề thiên tai, thảm họa, động đất, sóng thần... hoặc bảo tồn các loài động, thực vật quý hiếm...).
Năm là, phạm vi tự quản về nhiệm vụ là không bất biến. Nhà nƣớc trung ƣơng có thể chuyển giao thẩm quyền nhƣng cũng có thể thu hồi lại thẩm
quyền cũng nhƣ pháp luật đã xây dựng cơ chế thì cũng có thể huỷ bỏ cơ chế.
Ví dụ: trong tình trạng chiến tranh, để thực hiện nhiệm vụ bảo vệ tổ quốc, bảo đảm an ninh, quốc phịng, nhà nƣớc có thể thu hồi các thẩm quyền trƣớc đó đã đƣợc chuyển giao cho địa phƣơng; hoặc khi, vì yêu cầu quản trị quốc gia, các nhà lập pháp thấy rằng nhà nƣớc trung ƣơng cần phải đảm nhiệm một số nhiệm vụ đang đƣợc giao cho địa phƣơng làm. Tuy nhiên, thẩm quyền đã đƣợc chuyển giao cho CQĐP chỉ có thể bị xem xét lại hoặc thu hồi lại bởi một cơ quan quyền lực cấp quốc gia và trong khuôn khổ của pháp luật [19, tr.19]. Có thể nói rằng, Quốc hội ban hành luật để trao quyền thì cũng chỉ có thể thu hồi lại quyền tự quản của CQĐP bằng việc sửa đổi luật.
Sáu là, cùng với việc phân định lại nhiệm vụ của các cấp chính quyền trung ƣơng và địa phƣơng, trong quá trình tồn cầu hóa, để ứng phó với những tác động của q trình này thì năng lực cầm lái của Chính phủ là đặc biệt quan trọng, địi hỏi Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ cần xác định lại chức năng của mình. Theo đó, chức năng chủ yếu của các bộ, cơ quan ngang bộ là tập trung vào quản lý vĩ mô, tăng cƣờng chức năng hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật, quy hoạch, kế hoạch và thanh tra, kiểm tra; phân
cấp mạnh hơn nữa cho địa phƣơng. Khi xác định rõ đƣợc vai trò, chức năng chính của Chính phủ, các Bộ, ngành mới có thể tập trung vào các hoạt động của chính quyền trung ƣơng nhƣ xây dựng thể chế hoặc quản lý tập trung một số lĩnh vực để bảo đảm hiệu quả và thống nhất trong toàn quốc.
Bảy là, cần xác định đối với một nhà nƣớc đơn nhất, những cơng việc chính quyền địa phƣơng đƣợc tự quyết định sẽ khơng nhiều nhƣ chính quyền các nƣớc liên bang, bên cạnh các quyền quản lý của riêng địa phƣơng. Phần lớn những nhiệm vụ mà địa phƣơng thực hiện vẫn là những nhiệm vụ của trung ƣơng phân cấp cho địa phƣơng và đƣợc trung ƣơng bảo đảm thực hiện