4. Bố cục luận văn
1.2 Nội dung và phƣơng pháp quy hoạch sử dụng đất
1.2.1 Nội dung quy hoạch sử dụng đất
1.2.1.1 Theo luật đất đai năm 1993.
Theo Luật đất đai năm 1993, nội dung của QHSDĐ đƣợc quy định nhƣ sau:
- Khoanh định các loại đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cƣ nông thôn, đất đô thị, đất chuyên dùng, đất chƣa sử dụng của từng địa phƣơng và cả nƣớc;
- Điều chỉnh việc khoanh định nói trên cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phƣơng và trong phạm vi cả nƣớc.
Trên cơ sở 2 nội dung về QHSDĐ đã đƣợc Luật Đất đai quy định, Nghị định số 68/2001/NĐ-CP của Chính phủ, tại điều 8 đã cụ thể hóa thành 3 nội dung nhƣ sau: - Việc khoanh định các loại đất đƣợc thực hiện nhƣ sau:
a) Điều tra, nghiên cứu, phân tích và tổng hợp điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội và hiện trạng sử dụng đất; đánh giá tiềm năng đất đai;
b) Xác định phƣơng hƣớng mục tiêu sử dụng đất trong thời hạn quy hoạch;
c) Phân bổ hợp lý quỹ đất đai cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh;
d) Đề xuất các biện pháp sử dụng, bảo vệ, cải tạo đất và bảo vệ môi trƣờng sinh thái đảm bảo để phát triển bền vững.
- Trong từng thời kỳ nếu có sự thay đổi về mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội thì điều chỉnh việc khoanh định các loại đất cho phù hợp.
18
1.2.1.2 Theo luật đất đai năm 2003.
Luật đất đai năm 2003, tại điều 23 nêu rõ 6 nội dung của QHSDĐ nhƣ sau: a) Điều tra, nghiên cứu, phân tích, tổng hợp điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và hiện trạng sử dụng đất; đánh giá tiềm năng đất đai;
b) Xác định phƣơng hƣớng, mục tiêu sử dụng đất trong kỳ quy hoạch;
c) Xác định diện tích các loại đất phân bổ cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh;
d) Xác định diện tích đất phải thu hồi để thực hiện các công trình, dự án; e) Xác định các biện pháp sử dụng, bảo vệ, cải tạo đất và bảo vệ môi trƣờng; f) Giải pháp tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất.”
Trên cơ sở 6 nội dung về QHSDĐ đã đƣợc Luật Đất đai quy định, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP, tại điều 12 cụ thể hóa thành 11 nội dung nhƣ sau:
1. Điều tra, nghiên cứu, phân tích, tổng hợp điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội trên địa bàn thực hiện quy hoạch.
2. Đánh giá hiện trạng và biến động sử dụng đất trong kỳ quy hoạch trƣớc theo các mục đích sử dụng gồm đất trồng lúa nƣớc, đất trồng cây hàng năm khác, đất trồng cây lâu năm; đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng; đất nuôi trồng thuỷ sản; đất làm muối; đất nông nghiệp khác; đất ở tại nông thôn, đất ở tại đô thị; đất xây dựng trụ sở cơ quan và công trình sự nghiệp; đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp; đất sử dụng vào mục đích công cộng; đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nƣớc chuyên dùng; đất tôn giáo, tín ngƣỡng; đất nghĩa trang, nghĩa địa; đất bằng chƣa sử dụng, đất đồi núi chƣa sử dụng, núi đá không có rừng cây.
3. Đánh giá tiềm năng đất đai và sự phù hợp của hiện trạng sử dụng đất so với tiềm năng đất đai, so với xu hƣớng phát triển kinh tế - xã hội, khoa học - công nghệ theo quy định sau:
a) Đối với đất đang sử dụng thì đánh giá sự phù hợp và không phù hợp của hiện trạng sử dụng đất so với tiềm năng của đất đai, so với chiến lƣợc, quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, khả năng áp dụng tiến bộ khoa học - công nghệ trong sử dụng đất.
19 đích.
4. Đánh giá kết quả thực hiện các chỉ tiêu QHSDĐ đã đƣợc quyết định, xét duyệt của kỳ quy hoạch trƣớc.
5. Xác định phƣơng hƣớng, mục tiêu sử dụng đất trong kỳ quy hoạch và định hƣớng cho kỳ tiếp theo phù hợp với chiến lƣợc, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của cả nƣớc, của các ngành và các địa phƣơng.
6. Xây dựng các phƣơng án phân bổ diện tích các loại đất cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh trong kỳ quy hoạch đƣợc thực hiện nhƣ sau:
a) Khoanh định trên bản đồ hiện trạng sử dụng đất các khu vực sử dụng đất nông nghiệp theo mục đích sử dụng đất, loại đất mà khi chuyển mục đích sử dụng phải đƣợc phép của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền; các khu vực sử dụng đất phi nông nghiệp theo chức năng làm khu dân cƣ đô thị, khu dân cƣ nông thôn, khu hành chính, khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế, khu dịch vụ, khu di tích lịch sử - văn hoá, danh lam, thắng cảnh, khu vực đất quốc phòng, an ninh và các công trình, dự án khác có quy mô sử dụng đất lớn; các khu vực đất chƣa sử dụng.
Việc khoanh định đƣợc thực hiện đối với khu vực đất có diện tích thể hiện đƣợc lên bản đồ quy hoạch sử dụng đất;
b) Xác định diện tích đất không thay đổi mục đích sử dụng; diện tích đất phải chuyển mục đích sử dụng sang mục đích khác, trong đó có diện tích đất dự kiến phải thu hồi để thực hiện các công trình, dự án.
7. Phân tích hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trƣờng của từng phƣơng án phân bổ quỹ đất theo nội dung sau:
a) Phân tích hiệu quả kinh tế bao gồm việc dự kiến các nguồn thu từ việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, các loại thuế có liên quan đến đất đai và chi phí cho việc bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng, tái định cƣ;
b) Phân tích ảnh hƣởng xã hội bao gồm việc dự kiến số hộ dân phải di dời, số lao động mất việc làm do bị thu hồi đất, số việc làm mới đƣợc tạo ra từ việc chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất;
c) Đánh giá tác động môi trƣờng của việc sử dụng đất theo mục đích sử dụng mới của phƣơng án phân bổ quỹ đất.
20
8. Lựa chọn phƣơng án phân bổ quỹ đất hợp lý căn cứ vào kết quả phân tích hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trƣờng thực hiện ở khoản 7 Điều này.
9. Thể hiện phƣơng án quy hoạch sử dụng đất đƣợc lựa chọn trên bản đồ quy hoạch sử dụng đất.
10. Xác định các biện pháp sử dụng, bảo vệ, cải tạo đất và bảo vệ môi trƣờng cần phải áp dụng đối với từng loại đất, phù hợp với địa bàn quy hoạch.
11. Xác định giải pháp tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất phù hợp với đặc điểm của địa bàn quy hoạch.”
Ngày 13 tháng 8 năm 2009 Chính phủ ban hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP quy định cụ thể nội dung quy hoạch sử dụng đất cho từng cấp, trong đó quy định nội dung quy hoạch sử dụng đất cấp huyện nhƣ sau:
1. Xác định cụ thể diện tích các loại đất trên địa bàn huyện đã đƣợc phân bổ trong quy hoạch sử dụng đất của cấp tỉnh;
2. Xác định diện tích các loại đất để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội của cấp huyện, bao gồm: đất nuôi trồng thủy sản không tập trung; đất làm muối; đất khu dân cƣ nông thôn; đất trụ sở cơ quan, công trình sự nghiệp cấp huyện; đất cơ sở sản xuất kinh doanh; đất sản xuất vật liệu xây dựng gốm sứ; đất phát triển hạ tầng cấp huyện; đất có mặt nƣớc chuyên dùng; đất nghĩa trang, nghĩa địa do huyện quản lý;
3. Diện tích các loại đất chuyển mục đích sử dụng phải xin phép cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền để đáp ứng nhu cầu của huyện;
4. Xác định diện tích đất chƣa sử dụng để đƣa vào sử dụng; 5. Xây dựng bản đồ quy hoạch sử dụng đất của cấp huyện; 6. Giải pháp thực hiện quy hoạch sử dụng đất.
1.2.1.3 Theo luật đất đai năm 2013
Luật đất đai 2013, tại điều 40 tiếp tục nêu rõ 6 nội dung quy hoạch sử dụng đất cấp huyện bao gồm:
a) Định hƣớng sử dụng đất 10 năm;
b) Xác định diện tích các loại đất đã đƣợc phân bổ trong quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh và diện tích các loại đất theo nhu cầu sử dụng đất của cấp huyện và cấp xã;
c) Xác định các khu vực sử dụng đất theo chức năng sử dụng đến từng đơn vị hành chính cấp xã;
21
d) Xác định diện tích các loại đất đã xác định tại điểm b khoản này đến từng đơn vị hành chính cấp xã;
đ) Lập bản đồ quy hoạch sử dụng đất cấp huyện; đối với khu vực quy hoạch đất trồng lúa, khu vực quy hoạch chuyển mục đích sử dụng đất quy định tại các điểm a, b, c, d và e khoản 1 Điều 57 của Luật này thì thể hiện chi tiết đến từng đơn vị hành chính cấp xã;
e) Giải pháp thực hiện quy hoạch sử dụng đất.
1.2.2 Phƣơng pháp quy hoạch sử dụng đất.
Quá trình phân tích để lập QHSDĐ xuất phát từ việc phân tích, đánh giá tiềm năng của đất để bố trí các chức năng sử dụng đất. Trong quá trình sử dụng, xuất hiện các nhu cầu phát triển cục bộ hoặc khu vực để đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, có thể phải thay đổi chức năng sử dụng trƣớc đây. Hiện nay các nhà quy hoạch có nhiều quan điểm về phƣơng pháp thực hiện các ý tƣởng QHSDĐ nhƣ:
- Cách tiếp cận ý tƣởng hợp lý, xác định các mục đích cần đạt đƣợc, từ đó định hƣớng cho quy hoạch hợp lý hóa theo các mục đích đó.
- Cách tiếp cận quy hoạch công cụ, xuất phát từ các loại công cụ mà Nhà nƣớc đang có để xác định các nhiệm vụ quy hoạch trên cơ sở tận dụng khai thác các công cụ đó, đặc biệt là tài chính và phát triển các công cụ đó.
- Cách tiếp cận dần dần, coi công tác quy hoạch là kết quả của 3 quá trình đan xen chặt chẽ với nhau:
+ Quá trình thực hiện chính sách đất đai, từ xác định mục tiêu, thiết kế, thực hiện và rút kinh nghiệm.
+ Quá trình chuyển từ những mục đích chính sách chung đến những mục tiêu và hành động cụ thể hơn.
+ Quá trình xác định ảnh hƣởng trực tiếp của các bƣớc trong quy trình quy hoạch tới bƣớc hành động.
Ba khuôn khổ tạo điều kiện cho các hoạt động quy hoạch có hiệu quả là thể chế (chính sách, pháp luật, tổ chức quản lý), hệ thống tiêu chuẩn quy phạm (quy trình, quy phạm, định mức kinh tế, kỹ thuật, đơn giá sản phẩm), nguồn lực (tài chính, nhân lực, khoa học công nghệ, trang thiết bị).
22
1.2.3 Hệ thống pháp luật về quy hoạch sử dụng đất đai ở nƣớc ta.
Công cụ pháp luật là cơ sở quan trọng để Nhà nƣớc tiến hành hoạt động quản lý trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Để thực hiện chức năng quản lý Nhà nƣớc về đất đai bằng quy hoạch - kế hoạch sử dụng đất đai, các chế định pháp luật về quy hoạch - kế hoạch sử dụng đất đai ở nƣớc ta đƣợc quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật cao nhất nhƣ Hiến pháp, Luật đất đai,... đồng thời đƣợc triển khai cụ thể bằng các nghị định, thông tƣ hƣớng dẫn của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền cao nhất.
1.2.3.1 Giai đoạn từ năm 1993 – 2003
Trên cơ sở những thành tựu của công cuộc đổi mới toàn diện đất nƣớc đặc biệt là đổi mới về mặt kinh tế, nhu cầu sử dụng đất để phát triển các ngành kinh tế xã hội, trong đó trọng tâm là phát triển công nghiệp hóa ngày càng tăng, đòi hỏi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần đƣợc quan tâm đúng mức hơn. Mặt khác với định hƣớng phát triển nền kinh tế thị trƣờng ở nƣớc ta, đất đai đã đƣợc thừa nhận nhƣ một loại hàng hóa đƣợc giao dịch chuyển quyền trên thị trƣờng, quản lý nhà nƣớc về đất đai đòi hỏi phải có những thay đổi, trƣớc tiên là về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Luật đất đai năm 1993 tiếp tục khẳng định vị trí của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: “Nhà nƣớc thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và kế hoạch....”. Luật đất đai năm 1993 và các văn bản sau luật của Chính phủ, của cơ quan quản lý đất đai ở Trung Ƣơng đã cụ thể hóa các nội dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất một cách chi tiết và có hệ thống hơn. Cụ thể:
- Các cơ quan và các Bộ ngành ở Trung ƣơng phải xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cơ quan mình, ngành mình.
- Quy hoạch sử dụng đất của các tỉnh đƣợc xây dựng trên cơ sở quy hoạch sử dụng đất của các bộ ngành ở trung ƣơng và quy hoạch sử dụng đất của cả nƣớc.
- Tổng cục địa chính đã ban hành văn bản số 657/QĐ-ĐC ngày 28/10/1995 quy định về định mức lao động và đơn giá điều tra quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất...”, đồng thời ban hành kèm theo văn bản đó là “quy trình thực hiện điều tra quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất...”.
Luật đất đai năm 1993 có hai lần điều chỉnh vào năm 1998 và 2001, trong cả hai lần điều chỉnh công tác QH, kế hoạch sử dụng đất đều đƣợc bổ sung làm rõ hơn
23
về chức năng, thẩm quyền xây dựng QH, kế hoạch sử dụng đất của các cấp, các ngành đồng thời cũng quy định cụ thể hơn các nội dung của QHSDĐ, nhƣ quy định kỳ QHSDĐ; chấn chỉnh việc QHSDĐ không theo đúng quy hoạch bằng việc quy định (điều 24a và 24b): căn cứ để quyết định giao đất, cho thuê đất là quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền phê duyệt...”.
Nhìn chung, giai đoạn từ năm 1993 - 2003 quản lý nhà nƣớc về đất đai trong đó có nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã có những thành tựu đáng kể, góp phần vào chuyển dịch cơ cấu kinh tế xã hội, phát triển kinh tế đất nƣớc. Tuy nhiên, do ảnh hƣởng của nhiều yếu tố, đặc biệt sự chuyển biến hoạt động của nền kinh tế theo hƣớng phát triển kinh tế thị trƣờng mà đất đai là yếu tố đầu vào rất quan trọng. Vì thế hiệu quả của hoạt động quản lý Nhà nƣớc về đất đai theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đƣợc quy định theo luật đất đai năm 1993 đạt thấp và không đáp ứng yêu cầu của phát triển kinh tế - xã hội đất nƣớc.
1.2.3.2 Giai đoạn từ năm 2003 – 2013
Luật đất đai năm 2003 tại điều 5, điều 6 chƣơng 1; điều 21 đến điều 30 mục 2 chƣơng 2 đã quy định chi tiết cụ thể hơn về quản lý Nhà nƣớc đối với đất đai bằng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Nghị định số 181/2004/NĐ-CP; thông tƣ số 30/TT-BTNMT của Bộ Tài Nguyên và Môi trƣờng đã có quy định và hƣớng dẫn cụ thể về lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Tuy nhiên, cho đến thời điểm hiện nay, các quy định của pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vẫn mang nặng tính hình thức, chƣa tạo ra khung khổ pháp lý đầy đủ và đặc biệt là thiếu tính thống nhất, đồng bộ giữa QHSDĐ với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội và các quy hoạch ngành. Vì vậy tính pháp lý của QHSDĐ còn rất thấp, chƣa đi vào cuộc sống, hiệu quả kinh tế xã hội của QHSDĐ không cao.
Nhằm khắc phục những tồn tại, hạn chế trong nội dung công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã đƣợc quy định tại nghị định số 181/2004/NĐ-CP và thông tƣ số 30/2004/TT-BTNMT, Chính phủ đã quy định cụ thể hơn, đổi mới hơn về nội