về tổ chức, hoạt động của TĐKT Vinashin còn chưa đầy đủ và thiếu đồng bộ
Ngoài việc phải chấp hành các quy định chung về QTTĐKTNN đã đƣợc phân tích tại mục 1.3.2 của Khóa luận này, thì Vinashin chấp hành các quy định liên quan trực tiếp đến tập đoàn (từ năm 2006 đến nay): Quyết định 103/2006/QĐ-TTg về việc thí điểm phê duyệt Đề án thí điểm hình thành Tập đoàn Vinashin; Quyết định 104/2006/QĐ-TTg về việc thành lập Công ty mẹ - Tập đoàn Công nghiệp tầu thủy Việt Nam; Quyết định 179/2006/QĐ-TTg phê duyệt điều lệ và hoạt động của Công ty mẹ - Tập đoàn Công nghiệp tầu thủy Việt Nam; Quyết định 3287/QĐ-BGTVT về việc thành lập Tổng công ty Công nghiệp tàu thủy trên cơ sở tổ chức lại Công ty mẹ và một số đơn vị thành viên của Tập đoàn công nghiệp tàu thủy Việt Nam.
Các quy định trên từng bƣớc một đã thay đổi căn bản quá trình hoàn thiện khung pháp lý QTCT nói chung và QTTĐKTNN nói riêng, nó đã quy định cụ thể các nội dung hay yếu tố cấu thành khung quản trị. Tuy nhiên khung pháp lý này vẫn đang trong giai đoạn phát triển ban đầu, các luật và quy định liên quan vẫn đang trong quá trình xây dựng, nhiều quy định còn bộc lộ rõ những hạn chế và thiếu sự đồng bộ. Phần lớn các quy định chỉ đƣợc xây dựng trên cơ sở về mặt nguyên tắc, nên không quy định cụ thể tất cả các tình huống có thể xảy ra và khó đánh giá đƣợc mức độ tuân thủ của TĐKTNN. Các quy định pháp luật về QTTĐKTNN nói chung và quản trị tập đoàn Vinashin nói riêng còn chƣa đầy đủ và thiếu đồng bộ:
2.3.1.1. Bất cập trong các quy định pháp lý về quản trị tập đoàn Vinashin Thứ nhất, quy định của pháp luật quá ƣu ái các TĐKTNN về vốn, về cơ chế đặc thù, về cơ sở hạ tầng, cấp đất…chƣa tạo một môi trƣờng cạnh tranh lành mạnh, dẫn đến tình trạng méo mó thị thƣờng và làm giảm trách nhiệm của những ngƣời đứng đầu tập đoàn:
- Các quy định về TĐKTNN chƣa tách bạch giữa chức năng chủ sở hữu và chức năng quản lý nhà nƣớc dân đến chƣa tạo một môi trƣờng cạnh tranh lành mạnh. Quy định tại điều 1, Nghị định 99/2012/NĐ-CP, ngày 15/11/2012 của Chính phủ về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với DNNN và vốn Nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp:
…Chính phủ là cơ quan hành chính Nhà nƣớc cao nhất, thống nhất quản lý và thực hiện chức năng chủ sở hữu đối với DNNN và vốn Nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp và quy định tại khoản 1 Nghị định số 25/2010/NĐ-CP: Thủ tƣớng Chính phủ hoặc một tổ chức chuyên trách đƣợc Chính phủ phân công thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với các công ty TNHH một thành viên đƣợc chuyển đổi từ công ty mẹ của TĐKTNN, TCT nhà nƣớc, công ty nhà nƣớc quy mô lớn, quan trọng do Thủ tƣớng Chính phủ quyết định thành lập [9]. Hai quy định nói trên cần sửa đổi và quy định cụ thể hơn để phân định rõ ràng hơn giữa chức năng quản lý nhà nƣớc và chức năng chủ sở hữu vốn nhà nƣớc.
- Luật Doanh nghiệp chƣa quy định hoàn chỉnh về TĐKT, nhóm công ty. Luật Doanh nghiệp và các văn bản liên quan chƣa quy định về trách nhiệm bảo toàn vốn chủ sở hữu; chấp nhận áp lực cạnh tranh của thị trƣờng.
Nhóm công ty, TĐKT là một vấn đề lý luận và thực tiễn rất lớn, rất phức tạp nhƣng Luật Doanh nghiệp 2005 chỉ quy định gói gọn trong Chƣơng VII, từ điều 146 đến 149: Tại khoản 1, điều 146 quy định: “Nhóm công ty là tập hợp các công ty có mối quan hệ gắn bó lâu dài với nhau về lợi ích kinh tế, công nghệ, thị trường và các dịch vụ kinh doanh khác” [20, Điều 149], quy định này
chƣa cho thấy tính gắn kết với nhau, hồ trợ lẫn nhau, có những chính sách đặc biệt với nhau để cùng phát triển.
Luật Doanh nghiệp chƣa đƣa khái niệm hoàn chỉnh về TĐKT, cơ cấu tổ chức, có hay không có tƣ cách pháp nhân; tại điều 149, Luật Doanh nghiệp 2005 quy định TĐKT là nhóm công ty có quy mô lớn, nhƣ vậy cần quy định nhƣ thế nào là nhóm công ty có quy mô lớn? Quy mô lớn về vốn, về cơ cấu tổ chức hay nhân sự…?
Tại Nghị định 99/2012/NĐ-CP và Nghị định số 25/2010/NĐ-CP chƣa quy định, gắn trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ quản lý ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch Đầu tƣ, Bộ Nội vụ, Bộ Lao động – Thƣơng binh và Xã hội phải chịu trách nhiệm khi có vấn đề xảy ra với tập đoàn.
Thứ hai, nhiều nội dung chƣa đƣợc quy định cụ thể, đồng bộ, chi tiết, chƣa có hƣớng dẫn hoặc còn mâu thuẫn giữa các quy định. Cụ thể:
- Tại điều 149 Luật doanh nghiệp 2005 quy định: “TĐKT là nhóm công ty có quy mô lớn. Chính phủ quy định hướng dẫn tiêu chí, tổ chức quản lý và hoạt động của TĐKT”. Tại quy định này không giao cho Chính phủ quy định chi tiết riêng đối với TĐKTNN, tuy nhiên ngày 05/11/2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 101/2009/NĐ-CP về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý TĐKTNN. Điều này là để “hợp thức hóa” các TĐKTNN đã triển khai và đi vào hoạt động, do đó có rất nhiều văn bản có liên quan còn chƣa đồng bộ và thiếu cụ thể.
- Các quy định về quản trị công ty mẹ, công ty con là công ty cổ phần (vấn đề triệu tập Đại hội đồng cổ đông của cổ đông hoặc nhóm cổ đông sở hữu trên 10% số cổ phần phổ thông trong thời hạn liên tục ít nhất 6 tháng hoặc tỷ lệ nhỏ hơn quy định tại Điều lệ công ty; cách thức thông báo triệu tập ĐHĐCĐ…), công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên (về thành
phần HĐTV không có sự tách bạch giữa ngƣời sở hữu và ngƣời quản lý, ngƣời sở hữu; về thể thức tổ chức cuộc họp HĐTV; vấn đề kiểm soát giao dịch có khả năng tƣ lợi và nội gián…), công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên (việc biểu quyết của các thành viên HĐTV quy định tại khoản 5 và khoản 6, Điều 68 Luật Doanh nghiệp 2005 còn có sự bất nhất; trong mối quan hệ giữa HĐTV và TGĐ…) còn rất nhiều bất cập.
- Mặc dù các nguyên tắc quản lý, giám sát đối với TĐKTNN đã đƣợc quy định trong Nghị định 101/2009/NĐ-CP, đến nay đã đƣợc thay thế bằng Nghị định 69/2014/NĐ-CP nhƣng thời gian qua vẫn chƣa có hƣớng dẫn cụ thể. Theo Nghị định 101/2009/NĐ-CP, để có căn cứ quản lý, giám sát TĐKTNN, Chính phủ cần ban hành quy chế quản lý, giám sát, đánh giá đối với các TĐKTNN; quy định các chỉ tiêu và việc đánh giá, xếp hạng hàng năm đối với TĐKTNN; quy định các chỉ tiêu và việc đánh giá hoạt động của HĐQT (HĐTV), TGĐ, các Phó Tổng GĐ, kế toán trƣởng của công ty mẹ [30]. Tuy nhiên, cho đến nay, Chính phủ vẫn chƣa ban hành những quy định này. Chính vì vậy chƣa có đủ cơ sở pháp lý để quản lý, giám sát, bảo vệ lợi ích của chủ sở hữu Nhà nƣớc trong các TĐKTNN; việc thực hiện quản lý, giám sát đối với các vấn đề cụ thể nhƣ về ngành nghề kinh doanh chính, về thực hiện các nhiệm vụ của chủ sở hữu giao cho HĐQT, HĐTV; về kiểm toán viên, về chế độ trách nhiệm, động lực, chế tài… còn gặp khó khăn, chƣa thực hiện đƣợc.
- Hệ thống văn bản pháp luật về KSV của các TĐKTNN chƣa đƣợc hoàn thiện, chƣa đầy đủ. Trong điều lệ tổ chức và hoạt động của các công ty mẹ đều có quy định, công ty mẹ có 3 KSV do Bộ trƣởng Bộ quản lý ngành quyết định bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, thay thế, cách chức, khen thƣởng, kỷ luật. KSV công ty mẹ hoạt động theo quy định của pháp luật về KSV đối với công ty TNHH một thành viên do Nhà nƣớc nắm giữ 100% vốn điều lệ. Mặc dù Nghị định số 25/2010/NĐ-CP quy định trƣờng hợp bổ nhiệm
từ hai KSV trở lên thì chủ sở hữu cử một ngƣời phụ trách chung để lập kế hoạch công tác, phân công, điều phối công việc của các KSV. Tuy nhiên, điều lệ tổ chức và hoạt động của các công ty mẹ - tập đoàn đều không quy định rõ về KSV. Hiện nay, chƣa có quy chế hoạt động của KSV nói chung nên rất khó để cho các KSV hoạt động .
Ngoài ra, trong cơ cấu tổ chức quản lý của công ty mẹ còn có BKS nội bộ do HĐTV quyết định thành lập, trực thuộc HĐTV. Tuy nhiên, cho đến nay chƣa có quy định về mối quan hệ giữa các KSV do Bộ trƣởng Bộ quản lý ngành bổ nhiệm và KSV nội bộ của công ty mẹ do HĐTV bổ nhiệm.
Thứ ba, quy định về giám sát của chủ sở hữu chƣa đầy đủ, cụ thể gây khó khăn cho quá trình thực hiện việc giám sát của chủ sở hữu:
- Khung pháp luật hiện tại chƣa có quy định về cơ chế tổ chức, phối hợp các đầu mối thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu Nhà nƣớc (Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ quản lý ngành, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch Đầu tƣ, Bộ Nội vụ và HĐQT (HĐTV)); việc quản lý, giám sát của chủ sở hữu Nhà nƣớc; việc quản lý, giám sát của chủ sở hữu và trách nhiệm của các cơ quan liên quan. Do đó, rất khó cho chủ sở hữu Nhà nƣớc có thể phát hiện nhanh, kịp thời các vấn đề của TĐKTNN để điều chỉnh.
- Khung pháp luật chƣa có quy định về việc giám sát việc thực hiện chức năng chủ sở hữu Nhà nƣớc của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đƣợc phân công thực hiện. Do đó, rất khó có thể kiểm soát, đánh giá đƣợc việc thực hiện chức năng chủ sở hữu của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đƣợc phân công.
- Bên cạnh đó, khung pháp luật hiện hành, đặc biệt là Nghị định 99/2012/NĐ-CP, đã có những quy định về giám sát của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với TĐKTNN, đã quy định nội dung giám sát, việc phân công thực hiện nội dung giám sát, phƣơng thức giám sát cũng nhƣ các căn cứ để giám sát [9]. Tuy nhiên, những quy định này còn chung chung, mang tính nguyên tắc là
chủ yếu nên hiệu lực, hiệu quả giám sát của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với TĐKTNN chƣa thực sự đảm bảo. Nhiều khoảng trống pháp lý còn tồn tại gây khó khăn cho việc giám sát của chủ sở hữu nhà nƣớc cũng nhƣ khó khăn cho hoạt động của TĐKTNN, thể hiện:
+ Thiếu cơ chế phối hợp giữa các chủ thể thực hiện các nội dung giám sát của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với TĐKTNN: Hiện nay vẫn chƣa có quy định về sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc giám sát đối với TĐKTNN cũng nhƣ chƣa có cơ quan nào chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện giám sát một cách toàn diện đối với các TĐKTNN. Do đó, mỗi khi cần TĐKTNN báo cáo, mỗi cơ quan yêu cầu TĐKTNN báo cáo và có hệ thống báo cáo riêng, vừa gây khó khăn cho hoạt động của TĐKTNN vừa khó có thể đảm bảo tính nhất quán giữa các cơ quan thực hiện chức năng giám sát.
+ Thiếu một cơ chế cho phép một tổ chức hay đơn vị độc lập tham gia vào quá trình giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của công ty mẹ cũng nhƣ toàn bộ TĐKTNN. Đây có thể là một trong những lý do làm giảm chất lƣợng, độ tin cậy và tính khách quan của báo cáo giám sát và đánh giá TĐKTNN.
+ Công ty mẹ TĐKTNN hoạt động theo mô hình công ty TNHH một thành viên do Nhà nƣớc làm chủ sở hữu. Theo Nghị định số 25/2010/NĐ-CP ngày 19/3/2010 của Chính phủ về chuyển đổi công ty nhà nƣớc thành công ty TNHH một thành viên và tổ chức quản lý công ty TNHH một thành viên do Nhà nƣớc làm chủ sở hữu, công ty mẹ của TĐKTNN có cơ cấu tổ chức gồm HĐTV, TGĐ và ba KSV. Theo Luật Doanh nghiệp năm 2005, các KSV có nhiệm vụ kiểm tra tính hợp pháp, trung thực, cẩn trọng của HĐTV, Chủ tịch công ty và GĐ hoặc TGĐ trong tổ chức thực hiện quyền chủ sở hữu, trong quản lý điều hành công việc kinh doanh của công ty; thẩm định báo cáo tài chính, báo cáo tình hình kinh doanh, báo cáo đánh giá công tác quản lý và các báo cáo khác trƣớc khi trình chủ sở hữu công ty hoặc cơ quan nhà nƣớc có liên quan; trình chủ sở hữu công ty báo cáo thẩm định; kiến nghị chủ sở hữu
công ty các giải pháp sửa đổi, bổ sung, cơ cấu tổ chức quản lý, điều hành công việc kinh doanh của công ty; các nhiệm vụ khác quy định tại Điều lệ công ty hoặc theo yêu cầu, quyết định của chủ sở hữu công ty.
Tuy nhiên, cho đến nay, quy chế về tổ chức và hoạt động của KSV trong công ty TNHH một thành viên do Nhà nƣớc làm chủ sở hữu nhà nƣớc vẫn chƣa đƣợc ban hành. Điều này gây khó khăn cho hoạt động của các KSV trong công ty mẹ của TĐKTNN, đặc biệt cơ chế điều phối giữa các KSV, cơ chế lƣơng, thƣởng, phụ cấp…
+ Thiếu cơ chế giám sát và đánh giá đối với các chủ thể thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nƣớc cũng nhƣ trách nhiệm giải trình trong thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nƣớc. Giữa chủ thể sở hữu bổ nhiệm HĐQT/ HĐTV với HĐQT/ HĐTV chƣa hình thành mối quan hệ ràng buộc về trách nhiệm đại diện chủ sở hữu một cách chính thức, rõ ràng, minh bạch. Nội dung và cơ chế giám sát chƣa cụ thể nên chƣa có cơ sở để chủ sở hữu nhà nƣớc giám sát, đánh giá các thành viên HĐQT/ HĐTV là ngƣời đại diện trực tiếp chủ sở hữu nhà nƣớc tại công ty mẹ.
Bên cạnh đó, theo quy định hiện hành, QH thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nƣớc. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chƣa có quy định cụ thể về sự tham gia của QH và các tổ chức dân cử trong việc giám sát các TĐKTNN nói riêng và DNNN nói chung. Điều này khác với thông lệ quốc tế và kinh nghiệm của nhiều nƣớc. Theo thông lệ và kinh nghiệm của nhiều nƣớc, QH thực hiện giám sát DNNN nói chung và TĐKT nói riêng thông qua giám sát các chủ thể thực hiện chức năng quản lý của chủ sở hữu nhà nƣớc. Ví dụ nhƣ tại Thuỵ Điển, ngoài việc giám sát chung theo các luật về tổ chức, QH giám sát việc thực hiện các chức năng quản lý của chủ sở hữu của Chính phủ. Biện pháp giám sát nhấn mạnh đến cơ chế công khai, minh bạch hoá thông tin về vốn đầu tƣ của nhà nƣớc tại doanh nghiệp,
về các hoạt động của doanh nghiệp và về mối quan hệ giữa Chính phủ với DNNN. Theo đó, Chính phủ phải công bố công khai trƣớc QH và phƣơng tiện thông tin đại chúng những vấn đề nhƣ: Chuẩn mực kế toán của DNNN; báo cáo bắt buộc hàng quý đối với những vấn đề cơ bản của từng DNNN; báo cáo đầy đủ về phần vốn đầu tƣ của Chính phủ trình ra QH hàng năm; báo cáo hợp nhất hàng quý về toàn bộ vốn đầu tƣ của Chính phủ; hợp nhất các bảng cân đối và lãi - lỗ đối với phần vốn đầu tƣ của Chính phủ; công bố toàn bộ lợi tức của các khoản vốn đầu tƣ của Chính phủ.
Thứ tư, một số hƣớng dẫn hiện hành chƣa phù hợp thực tế:
- Tại Thông tƣ số 117/2010/TT-BTC ngày 05/8/2010 của Bộ Tài chính hƣớng dẫn cơ chế tài chính của Công ty TNHH một thành viên do Nhà nƣớc làm chủ sở