Nhìn chung pháp luật về TNPL hành chính của nước ta có bước đổi mới cơ bản kể từ khi ban hành Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989. Đến Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 đã được sửa đổi bổ sung năm 2007 và năm 2008 thì vấn đề TNPL được hoàn thiện dần. Tuy nhiên, trong các Pháp lệnh này chỉ quy định những vấn đề chung, còn những hành vi vi phạm, hình thức và thủ tục xử phạt đối với từng hành vi vẫn được quy định tại các Nghị định.
Do vậy, vấn đề đặt ra là phải xây dựng được một hệ thống pháp luật về TNPL hoàn chỉnh, có tính pháp điển hóa cao. Chúng ta cần đẩy nhanh việc xây dựng Bộ luật xử lý vi phạm hành chính, trong đó thể hiện được các nguyên tắc chung về xử lý vi phạm, quy định các loại hành vi vi phạm, trình tự thủ tục xử lý vi phạm nói chung và có những quy định riêng về các thủ tục để áp dụng với những loại vi phạm có tính đặc thù riêng.
3.1.3.1 Một số vấn đề chung hoàn thiện về trách nhiệm pháp lý hành chính
66
Xây dựng một hệ thống văn bản pháp luật về TNPL do vi phạm pháp luật TXK, TNK một cách đầy đủ, thống nhất, đồng bộ, ổn định lâu dài đã khó, nhưng việc bảo đảm các văn bản pháp luật đó được thực thi nghiêm chỉnh trong đời sống còn khó khăn và phức tạp hơn rất nhiều. Việc tổ chức triển khai thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống là nhằm làm cho doanh nghiệp, các tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài khi tham gia các hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu biết luật để tự mình tổ chức công việc thực thi theo pháp luật, đồng thời để kiểm tra lại việc làm luật, thi hành và áp dụng luật của các cơ quan và cán bộ, công chức nhà nước trong tổ chức quản lý nhà nước các hoạt động về TXK, TNK. Bằng công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát và thường xuyên rà soát, hệ thống hóa, nhà nước sẽ điều chỉnh nội dung các văn bản pháp luật về TNPL do vi phạm pháp luật về TXK, TNK cho phù hợp với yêu cầu đòi hỏi của quản lý, phù hợp với luật pháp quốc tế về TNPL, làm cơ sở pháp lý cho hoạt động của các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, góp phần nâng cao hiệu quả của quản lý nhà nước trong giai đoạn hiện nay khi đất nước ta đang tiến tới hội nhập nền kinh tế quốc tế.
Bên cạnh việc quy định TNPL hành chính đối với các vi phạm về TXK, TNK, cần phải bổ sung quy định về khen thưởng trong chấp hành pháp luật về TXK, nhập khẩu nói riêng, cũng như pháp luật về thuế của Việt Nam nói chung. Việc khen thưởng, xử lý vi phạm phải quy định đồng thời cho cả đối tượng nộp thuế và cơ quan, cán bộ, công chức quản lý thuế. Ngoài ra, việc xử lý vi phạm phải phân định rõ các mức phạt tùy theo tính chất, mức độ lỗi vi phạm.
3.1.3.2 Một số vấn đề cụ thể cần hoàn thiện về trách nhiệm pháp lý do vi phạm pháp luật về thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu
67
- Tại Điều 108 Luật Quản lý thuế quy định việc người nộp thuế có hành vi trốn thuế, gian lận thuế thì có thể bị phạt từ 1 đến 3 lần số tiền thuế trốn. Với quy định như vậy, chúng ta thấy khung phạt đối với vi phạm này là quá rộng, nên việc vận dụng có thể dẫn đến tùy tiện. Vì một lần thuế hoặc ba lần thuế là khác nhau rất lớn về số lượng tiền phạt, quy định rộng như vậy dễ dẫn đến những lợi dụng, móc nối của cán bộ làm công tác xử lý vi phạm thuế và đối tượng nộp thuế. Vì vậy, đề xuất cần quy định khung hẹp lại từ một đến hai lần số tiền thuế trốn và xác định rõ trường hợp nào thì phạt một lần, trường hợp nào thì phạt hai lần. Tránh việc lợi dụng, lách luật làm trái quy định của nhà nước.
Mặt khác, quy định tại Điều 112 Luật Quản lý thuế về xử lý vi phạm pháp luật về thuế đối với cơ quan quản lý thuế còn quá chung chung, chưa thể hiện rõ TNPL của cán bộ, công chức thuế khi ấn định thuế, hoàn thuế sai hoặc có vi phạm pháp luật khác có liên quan về thuế. Vì vậy, đề nghị cần quy định cụ thể hơn để đảm bảo công bằng, bình đẳng giữa đối tượng nộp thuế và cán bộ, công chức ngành thuế.
- Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu năm 2005 quy định mức phạt chậm nộp là 0,1% số tiền chậm nộp, mức phạt tiền từ 1 đến 5 lần số tiền thuế gian lận (đối với trường hợp khai man, trốn thuế) và chưa quy định rõ các hành vi khai man, trốn thuế. Tuy nhiên, theo Luật Quản lý thuế, mức phạt chậm nộp là 0,05% số tiền chậm nộp, đối với hành vi trốn thuế, gian lận thuế có mức phạt từ 1 lần đến 3 lần số thuế trốn. Do vậy, đề nghị sửa Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu năm 2005 theo hướng phù hợp với quy định tại Luật Quản lý thuế.
- Nghị định 18/2009/NĐ-CP ngày 18/2/2009 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 97/2007/NĐ-CP ngày 07/6/2007 của Chính phủ quy định việc xử lý vi phạm hành chính và cưỡng chế thi hành quyết định hành chính
68
trong lĩnh vực HQ đã giải quyết được các vướng mắc, bất cập trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính về HQ. Tuy nhiên, thực tế thực hiện tiếp tục phát sinh vướng mắc liên quan đến xử lý hành vi chậm nộp tiền thuế theo quy định tại các Nghị định này cần tháo gỡ, cụ thể:
+ Điều 5 các Nghị định nêu trên quy định thời hiệu xử phạt hành vi chậm nộp tiền thuế là 5 năm, kể từ ngày hành vi vi phạm được thực hiện. Tuy nhiên, hành vi chậm nộp tiền thuế có đặc thù là kéo dài, tiền phạt phát sinh theo ngày, nên có nhiều cách hiểu khác nhau về việc áp dụng thời hiệu xử phạt 5 năm: nếu chậm nộp quá 5 năm thì không bị phạt hay chỉ tính phạt cho số ngày trong khoảng thời gian 5 năm còn số ngày ngoài 5 năm thì không tính phạt? Vấn đề này còn có ý kiến khác nhau, vì vậy cần phải thống nhất lại là chỉ xử phạt vi phạm tương ứng số ngày trong khoảng thời gian 5 năm, ngoài 5 năm thì không xử phạt vì đã hết thời hiệu xử phạt.
+ Điều 38 các Nghị định này quy định về miễn phạt vi phạm pháp luật về thuế. Theo đó, đối tượng được miễn phạt chậm nộp là những trường hợp gặp thiên tai, hỏa hoạn, tai nạn bất ngờ hoặc trường hợp bất khả kháng khác. Như vậy, những đối tượng phát sinh thuộc nguyên nhân khách quan khác vẫn chưa được quy định cụ thể để xử lý, ví dụ trường hợp người nộp thuế đã nộp xong nợ gốc nhưng không có khả năng nộp phạt chậm nộp thuế do ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế, do chính sách nhà nước thay đổi làm ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả sản xuất, kinh doanh, phát sinh các khoản phải nộp, phạt chậm nộp tăng thêm. Để tháo gỡ các khó khăn cho người nộp thuế, Chính phủ cần phải xem xét miễn phạt đối với từng trường hợp cụ thể, kể cả đối với số tiền phạt chậm nộp thuế thuộc các tờ khai HQ đăng ký với cơ quan HQ trước ngày 01/7/2007 (ngày Luật Quản lý thuế có hiệu lực).
- Tại các Điều 7, 9 và 10 Nghị định 85/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 quy định về khai thuế là không thống nhất, trùng lặp với nhau. Vì vậy, để tiện
69
theo dõi, tránh trùng lặp cần phải tập trung quy định thống nhất trong một điều luật. Đề nghị sửa đổi theo hướng quy định bao quát tất cả các loại thuế đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu.
Ngoài ra, cần quy định bổ sung quy định về khai thuế trong trường hợp thay đổi mục đích sử dụng hàng hóa đã được xác định thuộc đối tượng không chịu thuế hoặc đã được miễn thuế, xét miễn TXK, TNK, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế giá trị gia tăng. Bởi chính sách thuế (theo Luật TXK, TNK; Nghị định 87/2010/NĐ-CP) thì trường hợp này phải kê khai, nộp thuế đã được miễn thuế/không thu nên về quản lý thuế phải quy định thủ tục kê khai, nộp thuế nhưng Nghị định 85/2007/NĐ-CP chưa quy định trách nhiệm khai thuế trong trường hợp này, do vậy cần sửa đổi, bổ sung để có cơ sở pháp lý cho việc thực hiện thu đúng, thu đủ tiền thuế cho ngân sách nhà nước.
- Về xử lý tiền phạt nộp thừa: Điều 22 Nghị định 85/2007/NĐ-CP quy định xử lý tiền thuế nộp thừa nhưng chưa quy định xử lý tiền phạt nộp thừa, trong khi thực tế có phát sinh và cần phải hoàn trả để đảm bảo nguyên tắc thu đúng, thu đủ nêu tại khoản 1 Điều 68 Luật Ngân sách nhà nước số 01/2002/QH11 và quyền lợi chính đáng của người nộp thuế, tuy nhiên có loại trừ trường hợp tiền phạt không được coi là nộp thừa trong trường hợp không được miễn xử phạt theo khoản 2 Điều 111 Luật Quản lý thuế.
- Về ấn định thuế:
+ Tại khoản 5 Điều 25 Nghị định 85/2007/NĐ-CP chỉ quy định “trường hợp kiểm tra thuế, thanh tra thuế tại trụ sở của người nộp thuế, có căn cứ chứng minh người nộp thuế hạch toán kế toán không đúng quy định, số liệu trên sổ kế toán không đầy đủ, không chính xác, trung thực dẫn đến không xác định đúng các yếu tố làm căn cứ tính số thuế phải nộp” thuộc trường hợp bị ấn định thuế. Tuy nhiên, thực tế hiện nay cơ quan thuế không chỉ ấn định thuế khi phát hiện các vi phạm nêu tại khoản 5 Điều này tại trụ sở của người nộp
70
thuế mà còn có thể phát hiện ngay tại trụ sở của cơ quan thuế qua công tác kiểm tra hồ sơ khai thuế tại trụ sở, kiểm tra các doanh nghiệp có liên quan…Vì vậy, đề nghị bỏ cụm từ “tại trụ sở của người nộp thuế” quy định tại khoản 5 Điều 25 nêu trên.
+ Khoản 3 Điều 27 Nghị định 85/2007/NĐ-CP quy định căn cứ ấn định thuế là “tài liệu kiểm tra thuế, thanh tra thuế của cơ quan quản lý thuế”. Nhưng hiện nay có một số cơ quan có thẩm quyền như Kiểm toán nhà nước, Thanh tra Chính phủ khi tiến hành kiểm tra, thanh tra các đơn vị sẽ đưa ra các kết luận hoặc kiến nghị qua công tác kiểm tra, thanh tra. Do đó, ngoài tài liệu kiểm tra thuế, thanh tra thuế của cơ quan quản lý thuế thì việc sử dụng thông tin tại kết luận kiểm tra, thanh tra của cơ quan Kiểm toán, Thanh tra là căn cứ quan trọng để ấn định thuế. Vì vậy, kiến nghị sửa đổi căn cứ ấn định thuế tại khoản 3 Điều 27 là “tài liệu và kết quả kiểm tra, thanh tra còn hiệu lực”. Sửa đổi này cũng phù hợp với Điều 37 Luật Quản lý thuế quy định căn cứ ấn định thuế đó là: “c) tài liệu và kết quả kiểm tra, thanh tra còn hiệu lực”.
+ Quy định tại Điều 25, 26 Nghị định 85/2007/NĐ-CP phù hợp với các quy định tại Điều 37, 38 Luật Quản lý thuế cho thuế nội địa, nhưng không thống nhất với cách quy định tại Điều 39 Luật này (về tiêu chí) cho hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu, gây vướng mắc, tranh chấp giữa cơ quan HQ và người nộp thuế khi thực hiện. Ngoài ra, Nghị định 85/2007/NĐ-CP chưa quy định thẩm quyền ấn định thuế, trách nhiệm nộp thuế ấn định không giới hạn thời hiệu, phù hợp với Điều 110 Luật Quản lý thuế, hơn nữa đây là những nội dung mới đối với cơ quan HQ và người nộp thuế kể từ khi Luật Quản lý thuế ra đời, nên đã gây khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện. Vì vậy, cần bổ sung một Điều mới quy định tuân thủ Điều 39 Luật Quản lý thuế như phân tích trên.
71
- Về hoàn thành nghĩa vụ nộp thuế trong trường hợp xuất cảnh (quy định tại Điều 29 Nghị định 85/2007/NĐ-CP): theo quy định tại khoản 2 Điều này thì cơ quan quản lý thuế phải có trách nhiệm thông báo bằng văn bản cho cơ quan quản lý xuất nhập cảnh dừng việc xuất cảnh khi người nộp thuế chưa hoàn thành nghĩa vụ thuế.
Quá trình thực hiện, phát sinh vướng mắc là cơ quan quản lý thuế chỉ có trách nhiệm quản lý các vấn đề liên quan đến nghĩa vụ thuế, việc nộp thuế của người nộp thuế mà không thể quản lý các vấn đề liên quan đến con người (việc xuất cảnh của các cá nhân). Khi một cá nhân muốn thực hiện việc xuất cảnh để định cư ở nước ngoài, hiện nay không có quy định nào bắt buộc cá nhân đó phải thông báo cho cơ quan thuế biết việc xuất cảnh của mình trước khi xuất cảnh. Do vậy, cơ quan thuế không thể biết trước để có thể ra thông báo gửi cơ quan quản lý xuất nhập cảnh để tạm dừng việc xuất cảnh của cá nhân này trong trường hợp cá nhân này chưa hoàn thành nghĩa vụ thuế khi người nộp thuế đến cơ quan thuế và yêu cầu xác nhận. Nếu việc xác nhận hoàn thành nghĩa vụ nộp thuế trước khi xuất cảnh để định cư lâu dài ở nước ngoài được quy định thành một thủ tục bắt buộc phải thực hiện trước khi xuất cảnh (việc này thuộc thẩm quyền của Bộ Công an) sẽ rất thuận tiện cho cơ quan quản lý thuế, cơ quan xuất nhập cảnh và người nộp thuế (giống như thủ tục bắt buộc về hộ chiếu, visa). Vì vậy, đề nghị sửa đổi Điều 29 Nghị định 85/2007/NĐ-CP theo những phân tích nêu trên.
- Về các trường hợp thuộc diện kiểm tra trước khi hoàn thuế quy định tại khoản 2 Điều 30 Nghị định 85/2007/NĐ-CP:
+ Tại điểm b khoản 2 Điều này quy định “người nộp thuế đề nghị hoàn thuế lần đầu”, nhưng không rõ là lần đầu tại cơ quan quản lý thuế cụ thể hay lần đầu từ khi thành lập doanh nghiệp nên cần sửa đổi, bổ sung cho rõ theo hướng là người nộp thuế lần đầu đề nghị cơ quan quản lý thuế hoàn thuế.
72
+ Điểm c khoản 2 Điều này quy định “người nộp thuế đã có hành vi trốn thuế, gian lận về thuế trong thời hạn 2 năm tính từ thời điểm đề nghị hoàn thuế trở về trước” thuộc diện kiểm tra trước khi hoàn. Việc quy định thời gian 2 năm như vậy là quá dài và nếu trong khoảng thời gian này, doanh nghiệp đề nghị hoàn nhiều lần thì lần nào cũng phải kiểm tra trước hoàn thuế sau. Do vậy, đề nghị sửa đổi điểm c này theo hướng “người nộp thuế đã có hành vi trốn thuế, gian lận về thuế đề nghị hoàn lần đầu kể từ khi có hành vi trốn thuế, gian lận thuế”.
+ Điểm g khoản 2 quy định “hàng hóa nhập khẩu thuộc diện nhà nước quản lý theo quy định của pháp luật” thuộc diện kiểm tra trước khi hoàn, nhưng không rõ là về lĩnh vực quản lý nhà nước nào dẫn đến có nhiều cách hiểu khác nhau. Nếu hiểu theo nghĩa rộng thì hàng hóa nào cũng có sự quản lý của nhà nước, nên nếu quy định như trên rất khó thực hiện thống nhất, cần được thay thế bằng quy định khác cụ thể hơn mà vẫn đảm bảo mục tiêu kiểm tra trước hoàn thuế sau đối với hàng hóa nhập khẩu cần quản lý trong từng thời kỳ. Do vậy, đề nghị thay bằng quy định “hàng hóa xuất, nhập khẩu các mặt hàng thuộc diện phải kiểm tra trước hoàn thuế sau theo hướng dẫn của Bộ trưởng BTC phù hợp với từng thời kỳ”.
- Về danh mục các quyết định hành chính của cơ quan quản lý thuế: theo quy định tại điểm c khoản 2 Điều 42 Nghị định 85/2007/NĐ-CP thì quyết định hoàn thuế là quyết định hành chính, tuy nhiên đó là trường hợp