Theo báo cáo tổng kết 5 năm (2009-2013) của ngành thanh tra tỉnh Hưng Yên (bao gồm cả số liệu kiểm toán nhà nước) cho thấy quá trình quản lý đầu tư xây dựng trên địa bàn tỉnh vẫn còn nhiều tồn tại, sai phạm cần xử lý. Các công trình được thanh tra, kiểm toán đều còn tồn tại, sai phạm về kinh tế. Tổng số vốn đầu tư các công trình bằng nguồn ngân sách trong 5 năm của tỉnh Hưng Yên là 8.721 tỷ đồng. Tổng số sai phạm về kinh tế của các công trình được phát hiện kiến nghị xử lý qua hoạt động thanh tra, kiểm toán là 105 tỷ đồng, tỷ lệ sai phạm trên tổng mức đầu tư là 1,2%. Đây là mức sai phạm cao nhưng vẫn chưa phản ánh hết những tồn tại thực tế của các công trình. Điều này cho thấy còn tồn tại những lỗ hổng trong công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Hưng Yên.
Bảng 3.2: Số liệu sai phạm phát hiện qua thanh tra trên tổng vốn đầu tư các công trình sử dụng ngân sách năm 2009 - 2014 (Đơn vị : tỷ đồng )
Năm Tổng vốn đầu
tư các công
trình
Tổng vốn đầu tư được thanh tra,
kiểm toán Tỷ lệ
Sai phạm phát hiện qua thanh tra, kiểm toán
2009 1.469,30 1.229 84 17,2
2010 1.626,18 1.386 85 20,8
2011 1.702,45 1.443 85 19,6
2012 1.900,51 1.553 82 25,6
2013 2.023,04 1.741 86 21,8
(Nguồn : Thanh tra tỉnh Hưng Yên)
Các sai phạm được các cơ quan thanh tra, kiểm toán phát hiện rất đa dạng, có nhiều nguyên nhân, trên tất cả các giai đoạn thực hiện dự án đều có thể xảy ra sai phạm. Tuy nhiên các sai phạm kinh tế chủ yếu vẫn là do các nguyên nhân như hồ sơ mời thầu không chính xác về mặt khối lượng, yêu cầu kỹ thuật; quá trình thẩm định, chỉnh lý thực hiện qua loa, hình thức dẫn đến sai lệch về khối lượng trong hợp đồng so với thực tế; hiện tượng thông thầu làm tăng giá trị công trình hoặc bỏ giá quá thấp để trúng thầu; áp dụng các định mức không phù hợp làm tăng giá trị trúng thầu, quá trình thi công không đúng so với thiết kế, ăn bớt khối lượng so với hợp đồng đã ký kết vẫn được nghiệm thu thanh toán đầy đủ.
Bảng 3.3: Số liệu xử lý các sai phạm phát hiện qua thanh tra kiểm toán các công
trình xây dựng bằng nguồn ngân sách tỉnh giai đoạn 2009 - 2014 (Đơn vị : tỷ đồng)
Năm phát hiện qua Sai phạm
thanh tra, kiểm toán Do tính toán sai khối lượng, đơn giá Do thi công không đúng so với thiết kế Xử phạt vi phạm hành chính Sai phạm khác 2009 17,2 5,97 4,99 0,31 5,93 2010 20,8 6,80 6,44 1,10 6,44 2011 19,6 6,20 5,48 1,43 6,45 2012 25,6 8,53 8,46 0,44 8,20 2013 21,8 6,31 7,62 1,09 6,75
(Nguồn : Thanh tra tỉnh Hưng Yên)
Căn cứ vào kết luận thanh tra, kiểm tra của các đơn vị thanh tra, kiểm toán các công trình sử dụng vốn ngân sách trên địa bàn tỉnh Hưng Yên có thể tổng hợp những sai phạm thường gặp trong các giai đoạn thực hiện quản lý đấu thầu và hợp đồng xây lắp như sau:
- Giai đoạn lập kế hoạch đấu thầu
Đây là giai đoạn rất quan trọng ảnh hưởng tới toàn bộ quá trình lựa chọn nhà thầu tuy nhiên đôi khi giai đoạn này chưa được các Chủ đầu tư quan tâm đúng mức, cũng có khi năng lực các Chủ đầu tư còn hạn chế hoặc có Chủ đầu tư cố tình lách các quy định vì mục đích riêng. Vì vậy nhiều công trình lập kế hoạch đấu thầu còn nhiều thiếu sót dẫn đến nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện dự án. Những tồn tại thường gặp trong giai đoạn này được nêu nhiều trong các kết luận thanh tra, kiểm toán là:
Nhiều chủ đầu tư chưa xem xét tới sự phù hợp dựa trên các chỉ tiêu khác nhau, để từ đó có sự phân chia gói thầu một cách hợp lý về quy mô, thời gian thực hiện. Nhiều dự án phân chia các gói thầu liên quan đến nhau để đấu thầu riêng rẽ gây ảnh hưởng tới tiến độ của nhau. Chủ đầu tư có sự tính toán để phân chia gói thầu thành các gói thầu nhỏ để đủ điều kiện chỉ định thầu.
Hiện nay không còn quy định về tiết kiệm chi phí trong chỉ định thầu tuy nhiên nhiều chủ đầu tư vẫn thường tìm cách áp dụng hình thức này. Nguyên nhân vì thủ tục chỉ định thầu đơn giản, thời gian thực hiện nhanh lại có thể chủ động chọn đơn vị thi công. Vì vậy Chủ đầu tư sử dụng nhiều hình thứckể cả không đúng quy định để phân chia gói thầu như chia dự án thành nhiều giai đoạn thực hiện, phân chia dự án thành nhiều công trình nhỏ. Có dự án người quyết định đầu tư giao cho 2 chủ đầu tư, một chủ đầu tư quản lý phần vốn ngân sách tập trung của tỉnh, một chủ đầu tư quản lý phần vốn đối ứng của địa phương để thực hiện chỉ định thầu xây lắp để phân chia công trình thành hai gói thầu để chỉ định thầu.
Theo kết quả thống kê của Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Hưng Yên cho thấy trong vòng 5 năm (2009-2014) số gói thầu xây lắp sử dụng ngân sách trên địa bàn tỉnh được chỉ định thầu luôn chiếm ưu thế với 1360/1548 gói thầu chiếm 88%; số gói thầu được đấu thầu rộng rãi là 154 gói thầu chiếm khoảng 10%, còn lại là đấu thầu hạn chế với 34 gói thầù chiếm khoảng 2%.
Hình 3.1: Thống kê tỷ lệ hình thứclựa chọn nhà thầuxây lắp các công trình bằng vốn ngân sách trên địa bàn tỉnh Hưng Yên.
Các công trình chỉ định thầu tràn lan làm tăng khả năng xảy ra tiêu cực trong lựa chọn nhà thầu, hạn chế sự cạnh tranh công bằng.
Hình thức lựa chọn nhà thầu
Đấu thầu rộng rãi Đấu thầuhạn chế Chỉ định thầu
Việc lập kế hoạch thời gian thực hiện từng gói thầu của một số chủ đầu tư còn nhiều thiếu sót, xác định thời gian thực hiện dự án không phù hợp với thực tế gây nhiều khó khăn và phải điều chỉnh trong quá trình thực hiện. Hồ sơ tài liệu cần thiết để lập hồ sơ mời thầu chưa được chuẩn bị đầy đủ chi tiết nên khi lập hồ sơ mời thầu còn nhiều sai sót, xác định giá gói thầu không chính xác.
Lập kế hoạch về nguồn tài chính của nhiều công trình không đảm bảo quy định. Đó là tình trạng chung của nhiều công trình thực hiện bằng nguồn vốn ngân sách. Các Chủ đầu tư lập dự án và thực hiện khi chưa chuẩn bị được vốn, nhiều công trình thực hiện theo hình thức đổi đất lấy hạ tầng tuy nhiên do biến động về giá bất động sản nên không cân đối được nguồn vốn dẫn đến nhiều công trình đang thi công phải dừng lại vì chủ đầu tư không thanh toán được khối lượng cho đơn vị thi công. Có công trình đơn vị thi công thực hiện được trên 70% khối lượng trong hợp đồng nhưng Chủ đầu tư mới chỉ thanh toán được 20% tiền tạm ứng ký kết hợp đồng như công trình cải tạo nâng cấp đường 204 huyện Khoái Châu, công trình xây dựng trường tiểu học Nguyễn Trãi huyện Ân Thi...
Đối với việc lập kế hoạch các tiêu chuẩn và thang điểm đánh giá, các tồn tại chủ yếu là các tiêu chuẩn được nêu chưa rõ ràng, dễ gây hiểu lầm, khi xét thầu còn chung chung nên nhiều nhà thầu không đồng thuận khi không được xét thầu.
Bên cạnh đó, KHĐT tổng thể mặc dù đã được lập cho toàn bộ dự án, tuy nhiên, đối với một số dự án quan trọng do tính chất cấp bách, hoặc một số hạng mục của các dự án hạ tầng kỹ thuật các khu dân cư, việc trình thẩm định và phê duyệt KHĐT vẫn còn thực hiện riêng lẻ đối với từng gói thầu thuộc dự án, dẫn đến giảm tính đồng bộ trong việc thực hiện các thủ tục pháp lý về đấu thầu đối với các dự án này.
Công tác chuẩn bị HSMT và tiêu chuẩn đánh giá là bước quan trọng trong quá trình đấu thầu, song trong nhiều trường hợp do việc lập, thẩm định, phê duyệt hồ sơ mời thầu không được chú trọng sẽ dẫn đến các điều kiện ràng buộc trách nhiệm giữa chủ đầu tư với các nhà thầu thiếu rõ ràng. Điều này làm cho công tác quản lý tiến độ, chất lượng dự án của chủ đầu tư sau này rất khó khăn. Mặc dù vậy, hiện nay vẫn còn rất nhiều tồn tại, thiếu sót trong hồ sơ mời thầu này. Tiêu biểu như hồ sơ yêu cầu (HSYC) của các gói thầu quy định còn thiếu chặt chẽ và chưa phù hợp.
Tình trạng chỉ dẫn kỹ thuật lập còn sơ sài, chưa phù hợp với khung tiêu chuẩn của dự án đã phê duyệt. Tiêu chuẩn đánh giá về năng lực, kinh nghiệm, kỹ thuật của nhà thầu tại một số gói thầu chỉ nêu chung chung trong HSMT và HSYC như: không định lượng, quy định số lượng tối thiểu, tính năng kỹ thuật đối với thiết bị, máy móc thi công chủ yếu, không quy định kinh nghiệm thi công gói thầu có quy mô tương tự hoặc có quy định nhưng giá trị tối thiểu của hợp đồng tương tự không đảm bảo theo quy định dẫn đến chủ quan, định tính, thiếu căn cứ cho việc đánh giá HSDT/HSĐX…. Nhiều trường hợp còn sao chép chỉ dẫn kỹ thuật của dự án khác nhưng không được chủ đầu tư, bên mời thầu kiểm tra. Bên cạnh đó, trong HSMT của một số gói thầu còn không quy định tiêu chuẩn đánh giá về năng lực, kinh nghiệm đối với trường hợp nhà thầu liên danh hoặc có quy định nhưng không cụ thể, dẫn đến việc xác định năng lực, kinh nghiệm trong trường hợp có nhà thầu liên danh tham dự là không có cơ sở và mang tính chủ quan, thậm chí có thể dẫn đến sai sót trong quá trình đánh giá HSDT.
Một số hồ sơ mời thầu lại có dấu hiệu đưa ra tiêu chí làm hạn chế nhà thầu tham gia hoặc hạ thấp hay nâng cao tiêu chí để tạo điều kiện cho một nhà thầu nào đó trúng thầu. Việc quy định quá chi tiết trong hồ sơ mời thầu và cụ thể theo ngôn từ chính xác mà theo quy định thì gói thầu xây lắp không tới mức cần thiết phải quy định như vậy. Bảng dữ liệu đưa ra một số điều kiện
tiên quyết để loại bỏ HSDT là không cần thiết, chưa phù hợp như: quy định nhà thầu không có văn bản cam kết hoặc xác nhận cho vay của ngân hàng để thực hiện gói thầu và phù hợp với tiến độ thực hiện của dự án trong mọi điều kiện; nhà thầu không có văn bản cam kết chấp nhận thanh toán theo khả năng kế hoạch vốn bố trí cho dự án; không đủ số lượng bản chụp HSDT... việc quy định năng lực trong liên danh cũng làm hạn chế việc lựa chọn các nhà thầu. Có gói thầu yêu cầu tất cả các thành viên của liên danh dự thầu phải đáp ứng năng lực tuy nhiên theo quy định hiện hành, chỉ cần nhà thầu có năng lực, kinh nghiệm trong phần công việc được phân chia trong liên danh dự thầu, không cần thiết tất cả các thành viên đều phải có năng lực đủ để thực hiện cả gói thầu.
Một số hồ sơ mời thầu có dấu hiệu lách luật khi áp đặt mộtsố nội dung không đúng các quy định của pháp luật về đấu thầu, làm giảm tính cạnh tranh, nhằm hạn chế nhà thầu, mục đích thiết lập “quân xanh, quân đỏ” để thông thầuđối với công trình xây dựng kèm lắp đặt thiết bị… đó là chủ đầu tư dự án - bên mời thầu - đã “lách luật” bằng việc áp đặt trong hồ sơ mời thầu nội dung đặc tả các chi tiết chỉ số, thông số kỹ thuật, kích thước hình học vỏ và chân máy, công năng, tần suất hoạt động của máy móc, thiết bị cung cấp cho công trình. Tuy trong hồ sơ mời thầu không nêu chính xác tên, nhãn hiệu loại máy này (vì nếu đưa tên, nhãn hiệu máy vào là vi phạm Luật Đấu thầu) nhưng việc đưa các chi tiết cụ thể của một loại máy vào nội dung mời thầu là đã có chủ ý ngầm chỉ định cho một nhà thầu nào đó có được độc quyền về loại máy có các thông số kỹ thuật chi tiết như miêu tảdễ dàng trúng thầu.
Yêu cầu về mặt kỹ thuật của hồ sơ mời thầu còn hay gặp những sai sót so hồ sơ thiết kế kỹ thuật kèm theo bản tiên lượng của nhiều công trình còn chưa khớp với nhau, tiên lượng trong hồ sơ mời thầu không chính xác so với hồ sơ thiết kế do năng lực thiết kế của các đơn vị còn yếu kém, qua các khâu thẩm định phê duyệt của Chủ đầu tư vẫn không phát hiện ra những sai sót để
hiệu chỉnh dẫn đến khi ký hợp đồng khối lượng công việc phải thực hiện thực tế không phù hợp với khối lượng trong hồ sơ mời thầu. Có những công trình chào thầu thừa khối lượng, đơn vị thi công được thanh toán cả những khối lượng không phải thực hiện tuy nhiên cũng có những công trình chào thầu thiếu khối lượng chủ đầu tư lại phải điều chỉnh phát sinh bổ sung cho đơn vị thi công.
Một số công trình xảy ra sai số do tính nhầm số học dẫn đến sai lệch khối lượng rất lớn gây thất thoát tiền của nhà nước như công trình xây dựng trường Tiểu học xã Phụng Công huyện Văn Giang giá trị phần xây lắp của công trình là 5.114 triệu, sau khi thanh tra giảm trừ 1.053 triệu do thiết kế dự toán tính nhầm đơn vị thép xà gồ mái từ Kg sang tấn; công trình xây dựng cảng sông Luộc mời thầu thừa 12.330m3 bê tông; công trình xây dựng hạ tầng khu dân cư mới An Vỹ huyện Khoái Châu thiết kế đào móng hệ thống thoát nước sâu trung bình 1,6m nhưng hồ sơ mời thầu tính toán khối lượng tương đương với chiều sâu hố đào là 16m…
Nhiều đơn vị tham gia dự thầu tài liệu giới thiệu năng lực và kinh nghiệm của nhà thầu chưa đầy đủ, hồ sơ năng lực của nhà thầu không đúng đặc biệt là về nhân lực và máy thi công thường được các nhà thầu khai khống để đảm bảo so với yêu cầu của hồ sơ mời thầu nhưng không được kiểm tra xác minh, khi tiến hành thi công không đáp ứng được tiến độ thi công công trình.
- Đánh giá xếp hạng nhà thầu:
Các gói thầu áp dụng hình thức đấu thầu không hạn chế thường được các Chủ đầu tư thông báo trên báo Đấu thầu 3 số liên tiếp theo đúng quy định. Tuy nhiên số lượng các công ty tham dự đấu thầu không nhiều, rất ít doanh nghiệp ngoài tỉnh tham gia đấu thầu. Nguyên nhân do các công trình thường gặp khó khăn về nguồn vốn, các nhiều công trình vẫn nợ tiền doanh nghiệp nên chưa hấp dẫn được các doanh nghiệp tham gia đấu thầu. Điều này làm
giảm tính cạnh tranh trong đấu thầu, chủ đầu tư khó tìm được đơn vị thi công đấp ứng đầy đủ các tiêu trí.
Ở khâu xét thầu: Thực tế cho thấy ở các dự án do các Ban Quản lý dự án chuyên ngành thực hiện tương đối đầy đủ, đảm bảo yêu cầu. Tuy nhiên đối với các dự án do cấp huyện được phân cấp làm chủ đầu tư, Tổ chuyên gia chấm, xét thầu với các thành viên còn hạn chế về năng lực và kinh nghiệm, chuyên môn chưa phù hợp với yêu cầu của gói thầu nên chấm, xét thầu còn sơ sài. Thời gian chấm, xét thầu chưa đủ để tổ chuyên gia nghiên cứu kỹ các hồ sơ dự thầu của các nhà thầu tham dự (chấm thầu từ 1 đến 2 ngày). Ngoài ra, qua kiểm tra thấy một số hiện tượng xảy ra ở một số gói thầu là hồ sơ dự thầu của các Nhà thầu trúng thầu thì lập hồ sơ cơ bản, chi tiết, còn lại các hồ sơ dự thầu không trúng thầu thì lập hồ sơ rất sơ sài, mang tính hình thức, một số nội dung sai so với quy định hiện hành, cụ thể là:
+Hầu hết các hồ sơ dự thầu: Bên mời thầu không ký xác nhận từng trang trong bản gốc HSDT.
+ Hồ sơ dự thầu các nhà thầu không đánh số trang hoặc đánh số trang không liên tục (theo quy định thì việc này là bắt buộc).