5. Kết cấu của luận văn
3.5. Đánh giá về thu hút vốn ODA trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang
3.5.1. Những kết quả đạt được
Có thể nói rằng, hoạt động thu hút vốn ODA đã đóng góp tích cực cho sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc nói chung và tỉnh Tuyên Quang nói riêng. Các dự án hoàn thành đã và đang phát huy tích cực, đem lại những lợi ích trực tiếp cho một bộ phận nhân dân. Vốn ODA đã phần hình thành động lực và phƣơng hƣớng cho việc điều chỉnh các chủ trƣơng, chính sách của tỉnh theo hƣớng công nghiệp hóa, hiện đại hóa; chú trọng đặc biệt đến thúc đẩy tăng trƣởng, xóa đói giảm nghèo và hạ tầng khu vực nông thôn.
Thứ nhất, vốn ODA đã đáp ứng một phần quan trọng trong tổng cơ cấu vốn đầu tƣ xã hội của tỉnh Tuyên Quang. Tính chung cho giai đoạn 2011 - 2013, tổng nguồn vốn ODA ký kết là hơn 55 triệu USD, lƣợng vốn ODA giải ngân là hơn 10 triệu USD, đây là nguồn vốn quan trọng giúp Tuyên Quang đầu tƣ phát triển, tƣơng đƣơng gần 3,25% tổng lƣợng vốn đầu tƣ phát triển toàn tỉnh trong giai đoạn này.
Thứ hai, ODA làm thay đổi đáng kể bộ mặt của cơ sở hạ tầng kinh tế. ODA góp phần quan trọng vào sự phát triển cơ sở hạ tầng xã hội. Một số công trình, dự án có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển các vùng nông thôn trong tỉnh nhƣ các công trình cấp thoát nƣớc thị trấn Nà Hang (Nà Hang), thị trấn Vĩnh Lộc (Chiêm Hóa), nâng cấp tỉnh lộ 187 từ Đài Thị đến Keo Mác (Chiêm Hóa), nâng cấp tỉnh lộ 189 từ Bình Xa đến Yên Thuận (Hàm Yên); nâng cấp tuyến đƣờng giao thông nông thôn Đà Vị - Hồng Thái, Yên Hoa -
Côn Lôn (Nà Hang); nâng cấp tuyến đƣờng Bình xa - Minh Hƣơng (Hàm Yên). Các dự án này đã xây dựng cho tỉnh hệ thống giao thông - huyết mạch kinh tế thông thoáng và thuận tiện hơn, tạo điều kiện phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Tuyên Quang.
Thứ ba, ODA đã góp phần quan trọng thúc đẩy phát triển nông nghiệp và nông thôn, xóa đói giảm nghèo, nâng cao chất lƣợng cuộc sống tỉnh Tuyên Quang. Các chƣơng trình phát triển thủy lợi, giao thông nông thôn, nƣớc sạch và vệ sinh môi trƣờng nông thôn, phát triển lƣới điện nông thôn… Đặc biệt, dự án hỗ trợ phát triển hạ tầng nông thôn bằng nguồn vốn ODA đã góp phần cải thiện đời sống ngƣời dân các vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, nhất là trong việc tiếp cận tới các dịch vụ công trong các lĩnh vực y tế, giáo dục... góp phần quan trọng vào công tác xóa đói giảm nghèo tại các vùng nông thôn.Các chƣơng trình, dự án ODA cũng đã hỗ trợ công tác nghiên cứu khoa học, công nghệ nông nghiệp giúp nâng cao chất lƣợng, an toàn sản phẩm nông nghiệp, tăng sức cạnh tranh của sản phẩm.
Thứ tư, vốn ODA đã góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hƣớng hợp lý hơn thông qua việc sử dụng vốn ODA cho tập trung đầu tƣ cải tạo, nâng cấp và xây dựng mới các công trình phục vụ nhu cầu bức thiết nhƣ: đƣờng giao thông, hệ thống điện, cấp thoát nƣớc, hệ thống thủy lợi. Từ đó, các ngành công nghiệp, thƣơng mại và dịch vụ có điều kiện phát triển, đặc biệt là công nghiệp chế biến, tỷ trọng ngành nông - lâm - ngƣ nghiệp giảm nhƣng phát triển theo hƣớng bền vững và chủ động hơn, giảm sự phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên.
Thứ năm, ODA có tác dụng tích cực trong tăng cƣờng năng lực thể chế trên nhiều lĩnh vực, đào tạo nguồn nhân lực, xây dựng pháp luật, cải cách hành chính. Để có thể thu hút hợp lý nguồn vốn ODA, tỉnh phải không ngừng hoàn thiện chính sách, xây dựng đƣợc ban quản lý dự án đủ năng lực, có các quy hoạch và định hƣớng phát triển hợp lý và có tầm nhìn, đơn giản hóa các thủ tục hành chính. Đây cũng là một trong các yếu tố ràng buộc để có thể ký kết ODA với các nhà tài trợ.
Thứ sáu, vốn ODA triển khai tại tỉnh Tuyên Quang cũng góp phần tạo việc làm cho một bộ phận ngƣời lao động thông qua việc các đơn vị triển khai dự án và các nhà thầu phụ thực hiện các gói thầu có sử dụng lao động địa phƣơng. Tuy lƣợng lao động sử dụng chủ yếu là lao động chƣa qua đào tạo, có trình độ thấp, nhƣng cũng góp phần làm giảm áp lực việc làm lên hệ thống kinh tế - chính trị - xã hội của tỉnh.
3.5.2. Hạn chế và nguyên nhân
3.5.2.1. Hạn chế
Bên cạnh những kết quả đạt đƣợc và những tác động tích cực từ việc sử dụng nguồn vốn ODA mang lại, công tác thu hút và giải ngân ODA tại tỉnh Tuyên Quang vẫn còn những hạn chế nhất định.
Thứ nhất, số lƣợng vốn ODA mà tỉnh chủ động huy động và ký kết đƣợc còn thấp, chủ yếu là các dự án của vùng hoặc của Trung ƣơng. Trong số 05 dự án của tỉnh trong giai đoạn 2011 - 2013, chỉ có 01 dự án (Dự án nâng cấp bệnh viện đa khoa Trung Sơn) với nguồn vốn ODA là 09 triệu USD là do tỉnh ký kết và quản lý, chỉ chiếm 15% tổng số vốn ODA ký kết của tỉnh. Do phần lớn nguồn vốn tỉnh có đƣợc là thụ hƣởng bị động, tỉnh bị hạn chế trong việc sử dụng nguồn vốn này vào những công trình và lĩnh vực tiềm năng mang tính đột phá cho sự phát triển của tỉnh.
Thứ hai, có sự chồng chéo, mâu thuẫn và thiếu đồng bộ trong quản lý các dự án, chƣơng trình ODA. Có 02 trong tổng số 05 dự án của vùng (một dự án thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, một dự án Do cơ quan điều phối vùng quản lý) chịu sự quản lý của ít nhất 02 cấp. Điều đó làm gián đoạn quán trình điều hành và ra các quyết định, cũng nhƣ khó khăn trong phân phối và giải ngân vốn.
Thứ ba, năng lực nhà thầu, nhà tƣ vấn còn chƣa đảm bảo và chất lƣợng công trình chƣa đạt mục tiêu. Các dự án của tỉnh tiến hành bỏ thầu công khai theo kế hoạch và dự trù kinh phí của nhà thầu. Tuy vậy, các dự toán này
thƣờng không sát thực tế, hoặc do sự thiếu nguồn lực của nhà thầu làm chi phí của các dự án bị đội lên quá cao, thậm chí gấp 1,5 đến 2 lần kế hoạch. Nhà tƣ vấn và kiểm toán còn chƣa phát huy đƣợc vai trò tƣ vấn và giám sát của mình, làm giảm tốc độ giải ngân, không các định nguyên ngân và đề xuất giải pháp kịp thời, ảnh hƣởng lớn tới chất lƣợng các chƣơng trình, dự án. Ví dụ nhƣ dự án TNSP, chƣa có chuỗi giá trị nào thực hiện đƣợc hoạt động kết nối thị trƣờng, tiếp thị và tiêu thụ sản phẩm. Việc thành lập các tổ hợp tác còn mang tính hình thức; tiến độ thanh, quyết toán các hoạt động sử dụng vốn còn chậm.
Thứ tư, vấn đề bố trí vốn đối ứng để thực hiện dự án không kịp thời và đầy đủ gây trở ngại lớn cho quá trình thực hiện dự án. Việc bố trí vốn đối ứng chậm xảy ra tại cả địa phƣơng và Trung ƣơng. Nguồn vốn đối ứng của Trung ƣơng cấp xuống cho tỉnh thƣờng chậm từ 90 đến 112 ngày và thƣờng chỉ đáp ứng đƣợc 55 - 60% lƣợng vốn thực tế. Thêm vào đó, tốc độ thu ngân sách địa phƣơng của tỉnh còn chậm, thƣờng thu dồn đạt kế hoạch vào cuối năm, do đó, lƣợng vốn đối ứng bố trí kém chủ động, làm giảm tốc độ giải ngân toàn dự án và chậm tiến độ thi công các công trình.
Thứ năm, cơ chế phối hợp giữa các ngành trong tỉnh, giữa tỉnh với các Bộ, ngành ở Trung ƣơng và giữa cấp quản lý ở tỉnh với đơn vị thụ hƣởng dự án, chƣơng trình ODA còn nhiều điều bất cập và tỏ ra manh mún, chƣa tuân thủ nghiêm túc các quy định hiện hành của Nhà nƣớc. Nhƣ dự án Xây dựng đƣờng giao thông nông thôn các tỉnh miền núi phía Bắc do Ban điều phối chung thuộc UBND tỉnh Bắc Cạn, các dự án tại địa phƣơng cũng sẽ đƣợc giao cho các Sở, ban, ngành tỉnh giám sát. Sự chồng chéo đồng thời cũng làm cồng kềnh bộ máy quản lý, tăng chi phí và hạn chế tính linh hoạt trong điều hành và kiểm soát.
Thứ sáu, tiến độ giải ngân còn chậm. Nhƣ dự án TNSP, đến ngày 30 tháng 6 năm 2013, tỉnh chỉ giải ngân đạt 21% kế hoạch năm. Một số hoạt động của các chuỗi giá trị tiến độ thực hiện chậm, nhƣ: Xây dựng điểm giết mổ gia súc tập trung tại xã Đại Phú, Sơn Dƣơng (chuỗi giá trị lợn), mua máy băm dăm cho tổ hợp tác (chuỗi giá trị keo), xây dựng hệ thống ròng rọc vận chuyển cam (chuỗi giá trị cam).
3.5.2.2. Nguyên nhân
* Nguyên nhân khách quan
Nguyên nhân từ phía Nhà tài trợ
Thứ nhất, các điều kiện mà nhà tài trợ đƣa ra rất đa dạng, đôi khi rất phức tạp, không theo một thông lệ nhất định. Quy định thƣờng gặp nhất là các dự án phải sử dụng đồng tiền của nhà tài trợ, với tỉnh Tuyên Quang chủ yếu là USD và EUR. Theo xu hƣớng chung, tỷ giá VND/USD và VND/EUR đều tăng, tức đồng Việt Nam bị mất giá. Chênh lệch tỷ giá này sẽ làm cho tỉnh và nhà thầu gặp những khó khăn nhất định trong quá trình sử dụng vốn.
Thứ hai, quy trình thực hiện của các nhà tài trợ khác nhau dẫn đến có nhiều quy trình thực hiện, nếu so với các quy định của Việt Nam còn nhiều điểm chƣa phù hợp và chƣa tƣơng đồng. 05 dự án của tỉnh Tuyên Quang đều đo các nhà tài trợ đa phƣơng (WB, ADB, IFAD, OFID, DFID, NDF) cung cấp dựa trên những tiêu chuẩn và ràng buộc áp dụng rộng rãi cho mọi quốc gia, do đó có những điểm không phù hợp với điều kiện Việt Nam nói chung và tỉnh Tuyên Quang nói riêng.Mặc dù Chính phủ đã ban hành Quyết định số 48/2008/QĐ-TTg về ban hành hƣớng dẫn chung lập báo cáo nghiên cứu khả thi dự án sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức của nhóm 5 ngân hàng, nhƣng hƣớng dẫn này mới chỉ đƣa ra những yêu cầu tối thiểu về chất lƣợng và mức độ chi tiết của báo cáo nghiên cứu khả thi, giúp các chủ đầu tƣ, chuyên gia tƣ vấn và đơn vị liên quan nâng cao chất lƣợng hồ sơ dự án làm cơ sở để lập kế hoạch và thực hiện dự án. Trên thực tế, các Chủ đầu tƣ dự án vẫn phải lập hai loại báo cáo nghiên cứu khả thi khác nhau để đáp ứng quy định của phía Việt Nam và Nhà tài trợ.
Thứ ba, sự can thiệp của Nhà tài trợ vào quá trình đấu thầu và phê duyệt kết quả đấu thầu chọn tƣ vấn, tuyển nhà thầu xây lắp và cung cấp thiết bị. Tuy nhiên, họ lại thiếu sự am hiểu và thông thạo đối với các thủ tục hành chính tƣơng đối phức tạp của Việt Nam, dẫn đến thời gian xét duyệt và thẩm
tra kéo dài, làm tăng khoảng cách giữa thời điểm ký kết và thời điểm trúng thầu và giải ngân. Nhƣ dự án Xây dựng cơ sở hạ tầng nông thôn bền vững các tỉnh miền núi phía Bắc đƣợc ký kết giữa năm 2011, nhƣng đến cuối năm 2013, tỉnh Tuyên Quang mới hoàn tất quá trình đấu thầu 03 gói xây dựng và bắt đầu các thủ tục giải ngân các gói này.
Thứ tư, quá trình từ khi Hiệp định vay vốn đƣợc ký kết đến khi Nhà tài trợ cử đoàn thẩm định vào xem xét kéo dài.
Nguyên nhân từ điều kiện tự nhiên và kinh tế xã hội của tỉnh
Thứ nhất, các huyện trongtỉnh đa phần là các huyện nghèo, tỷ lệ hộ nghèo còn cao (trên 18%), ngân sách hạn hẹp chủ yếu phụ thuộc vào hỗ trợ từ ngân sách trung ƣơng(thu ngân sách mới đáp ứng 30% chi) nên khả năng bảo đảm vốn đối ứng của tỉnh trong vùng cho các chƣơng trình, dự án ODA có nhiều khó khăn, gây ảnh hƣởng rất lớn đến việc thực hiện các dự án ODA trên địa bàn.
Thứ hai, địa hình cơ bản của tỉnh là đồi núi, giao thông và thông tin liên lạc chƣa phát triển tƣơng xứng, có nhiều xã ở vùng sâu, vùng xa gây khó khăn không chỉ cho các nhà tài trợ khi đến khảo sát mà còn cho quá trình san lấp mặt bằng, thi công, tƣ vấn và giám sát thực hiện và giải ngân vốn.
* Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, môi trƣờng pháp lý vẫn chƣa thực sự đƣợc tạo lập một cách hữu hiệu, các quy định quản lý nhà nƣớc về thu hút nguồn vốn ODA còn nhiều kẽ hở và thiếu đồng bộ; bộ máy hành chính, các thủ tục hành chính còn quá cồng kềnh. Hiện nay, việc thu hút và quản lý nguồn vốn ODA đƣợc điều chỉnh bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật nhƣ: Nghị định 38/2013/NĐ-CP ngày 23 tháng 4 năm 2013 về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ, Quyết định 73/QĐ-BCĐODA ngày 16/4/2013 về việc ban hành Quy chế hoạt động của Ban chỉ đạo quốc gia về ODA và vố 106/QĐ-
TTG ngày 19 tháng 01 năm 2012 về việc phê duyệt đề án “Định hƣớng thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và các khoản vốn vay ƣu đãi khác của các nhà tài trợ tời kỳ 2011 - 2015” và rất nhiều quyết định, thông tƣ, thông tƣ liên tịch và công văn khác.
Thứ hai, đội ngũ cán bộ ở huyện và cơ sở còn hạn chế cả chuyên môn và lực lƣợng. Trình độ các cán bộ cơ sở chủ yếu là cao đẳng và trung cấp, các cán bộ xã, bản, thôn thƣờng chỉ đạt đủ trình độ văn hóa, nhiều đồng chí không có đủ kiến thức chuyên môn để tiếp thu các kỹ thuật đƣợc chuyển giao. Bên cạnh đó, hệ thống hành chính thì cồng kềnh nhƣng lại thiếu những cán bộ thật sự có năng lực và có tinh thần trách nhiệm với công việc, vấn đề “cần, kiệm, liêm, chính” không đƣợc đảm bảo chính là nguyên nhân làm chậm tiến độ giải ngân vốn, làm giảm chất lƣợng các công trình và tăng thời gian xử lý hồ sơ, thủ tục cho đàm phán, ký kết và sử dụng vốn.
Thứ ba, chế độ báo cáo tình hình thực hiện các dự án ODA không đƣợc thƣờng xuyên, thiếu minh bạch và công khai trong thông tin về tiến độ giải ngân, các báo cáo tƣ vấn và kiểm toán định kỳ cũng nhƣ các thông tin quản lý và kiểm soát khác. Điều này làm giảm vai trò giám sát và góp ý của nhân dân, báo chí truyền thông và các cơ quan độc lập khác, các gian lận, sai sót, tham nhũng có cơ hội xảy ra nhiều hơn, làm giảm sự hấp dẫn môi trƣờng đầu tƣ của tỉnh và làm giảm hiệu quả giải ngân các dự án ODA, đặc biệt khi nguồn vốn ODA ngày càng khan hiếm và không phải “cho không”.
Thứ tư, chính quyền tỉnh chƣa xác định đƣợc hƣớng thu hút và quản lý ODA đúng đắn, tích cực và xuyên suốt, chƣa quan tâm đến hiệu quả sau đầu tƣ, quy hoạch thu hút vốn ODA chƣa đƣợc quan tâm thỏa đáng, tổ chức điều phối sử dụng ODA chƣa hợp lý, việc lập kế hoạch vốn đối ứng tuy đã có bƣớc cải thiện nhƣng còn rất bị động và chƣa quan tâm đúng mức đến công tác kiểm tra, đánh giá tiến độ dự án, chất lƣợng và hiệu quả trong và sau đầu tƣ.
Chƣơng 4
ĐỊNH HƢỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG THU HÚT, VỐN ODA CỦA TỈNH TUYÊN QUANG
4.1. Định hƣớng về tăng cƣờng thu hút ODA tại tỉnh Tuyên Quang trong thời gian tới thời gian tới
4.1.1. Phương hướng phát triển KT - XH của tỉnh Tuyên Quang
Theo Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Tuyên Quang đến năm 2020 đã đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt ngày 15 tháng 7 năm 2008 và các quy hoạch cụ thể cho các ngành, lĩnh vực do UBND tỉnh Tuyên Quang phê duyệt, phƣơng hƣớng phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Tuyên Quang có những nội dung chủ yếu sau:
4.1.1.1. Quan điểm phát triển
Tăng cƣờng kinh tế nhanh và bền vững, khai thác có hiệu quả các tiềm