5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
3.2.2. Thực trạng sử dụng vốn ODA cho phát triển nông nghiệp tại tỉnh Sơn La
3.2.2.1. Thực trạng quản lý * Năng lực quản lý:
Kể từ năm 2008 cho đến nay, cơ chế quản lý và sử dụng ODA không có sự thay đổi đáng kể. Các chương trình, dự án vẫn tiếp tục được quản lý bởi các cơ quan chủ quản như UBND tỉnh, Sở Kế hoạch và Đầu tư. Riêng trong phát triển nông nghiệp thì có thêm Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Trong đó Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chỉ quản lý dự án thuộc các tiểu ngành thủy lợi, thủy sản, chăn nuôi, lâm nghiệp (vốn ODA do Bộ Nông nghiệp và PTNT phân bổ)còn các dự án phát triển nông thôn, xóa đói giảm nghèo đều do 2 cơ quan còn lại trực tiếp quản lý.
48
Các dự án khi đi vào thực hiện thì đều thành lập những ban quản lý riêng, với vai trò phối hợp với nhà tài trợ tổ chức và giám sát thực hiện. Tuy nhiên, ở cấp huyện thì chưa thành lập các BQL dự án mà giao cho BQL các dự án chuyên ngành của các Sở hoặc huyện thị tổ chức thực hiện và quản lý.
Riêng trong lĩnh vực phát triển nông nghiệp thì các BQL các dự án ODA chủ yếu là cán bộ kiêm nhiệm đang làm việc tại các cơ quan, ban, ngành liên quan mà ít có những cán bộ chuyên trách riêng chỉ làm trong BQL dự án. Điều này khiến cho quá trình thực hiện dự án gặp không ít khó khăn. Hiện nay, các BQL dự án trong lĩnh vực nông nghiệp có thể kể tới BQL dự án QSEAP, FSPSII, MNPRP2, ...
Đánh giá về năng lực quản lý các cấp thì theo số liệu được điều tra tại các cơ quan chủ quản tại tỉnh Sơn La và người dân thụ hưởng một số chương trình dự án ODA thì hiện nay có 25/30 người được điều tra (83%) cho rằng khả năng quản lý của cấp Trung ương là khá trở lên. 17% còn lại cho rằng năng lực quản lý cấp Trung ương ở mức trung bình. Đối với cấp tỉnh thì có tới 11/30 người (36,6%) cho rằng, năng lực quản lý hiện nay chỉ ở mức trung bình và kém. Điều này có thể nhận thấy rằng công tác quản lý của các cơ quan, ban ngành của tỉnh vẫn chưa tốt và còn bộc lộ nhiều hạn chế.
* Công tác kiểm tra, giám sát và báo cáo đánh giá
Bảng 3.9: Khảo sát về công tác kiểm tra, giám sát của các cấp quản lý dự án ODA cho phát triển nông nghiệp
Đánh giá về công tác kiểm tra, giám sát
(Mức độ hiệu quả tăng dần từ 1 đến 5)
Mức độ (%)
1 2 3 4 5
Nhà tài trợ 0 13 47 40 0
Cơ quan quản lý 13 33 52,66 0,67 0,67
Sự đồng bộ giữa người thụ hưởng, cơ quan quản
lý và nhà đầu tư 26,7 34,3 13 13 13
49
Trong giai đoạn 2008 – 2013, các BQL dự án phát triển nông nghiệp đều có báo cáo hàng quý và hàng năm báo cáo tiến độ thực hiện và giải ngân về các cơ quan chủ quản.
Công tác giám sát, kiểm tra đánh giá các chương trình dự án mặc dù đã được quy định đầy đủ tại Nghị định số 131/2006/NĐ-CP trước đây cũng như nghị định số 38/2013/NĐ-CP mới thay thế. Nhưng trên thực tế công tác này chưa được chú trọng đúng mức. Các báo cáo từ các cấp chưa được cập nhật thường xuyên, đôi khi chậm so với thời gian quy định, số liệu đôi khi còn thiếu trung thực. Đây chính là nguyên nhân khiến cho việc theo dõi, thống kê tình hình thực hiện vốn của các cơ quan chủ quản gặp nhiều khó khăn.
Trong số các đối tượng được phỏng vấn thì 87% người được hỏi cho rằng công tác kiểm tra đánh giá của nhà tài trợ đạt từ khá trở lên. Trong khi đó đối với cấp cơ quan quản lý thì con số này chỉ là 54%. Đặc biệt có 13% cho rằng công tác này còn kém và chưa được thực hiện hiệu quả.
Xét về sự đồng bộ giữa người thụ hưởng, cơ quan quản lý và nhà đầu tư thì có tới 26,7% người được điều tra cho rằng mức độ đồng bộ còn kém. Điều này đặt ra yêu cầu cần có sự phối kết hợp tốt hơn giữa các đối tượng này để tăng tính hiệu quả thực hiện các chương trình, dự án ODA cho nông nghiệp.
Trên thực tế, có một số dự án các BQL chưa đủ năng lực để đánh giá hiệu quả dự án. Do đó, nhà tài trợ phải thực hiện riêng công tác kiểm tra đánh giá bằng cách thuê các chuyên gia chuyên ngành để thẩm định kết quả (VD: Dự án thủy lợi của AFD).
* Năng lực của cán bộ tham gia dự án
Các dự án ODA trong lĩnh vực nông nghiệp có sự tham gia của các cán bộ sở ban ngành chuyên môn và cả các cán bộ quản lý hành chính cấp huyện, xã, thôn, bản. Có một nét đáng chú ý là trong một số dự án như dự án phát triển thủy lợi, dự án lâm nghiệp Sơn La – Hòa Bình,... còn có sự tham gia theo dõi, quản lý của người dân thụ hưởng. Đây là một hướng đi đúng đắn giúp người dân được chủ động tham gia và nâng cao lợi ích cho chính bản thân.
50
Tuy nhiên, trong giai đoạn 2008 – 2013 thì đối với các dự án phát triển nông nghiệp được thực hiện thì năng lực của cán bộ tham gia thực hiện các dự án còn chưa thực sự tốt. Có 21/30 người được hỏi (70%) cho rằng năng lực của cán bộ dự án còn hạn chế. Điều này đặt ra một thực tế là còn nhiều cán bộ còn chưa đạt được những kỹ năng và kiến thức cần thiết trong thực hiện dự án, những điểm yếu này thể hiện trong việc thiếu kinh nghiệm thực tế, vốn ngoại ngữ còn hạn chế, sự chủ động trong công việc còn chưa cao. Nguyên nhân cho hạn chế này là do cơ chế trả lương và khuyến khích các cán bộ kinh nghiệm lâu năm tham gia dự án. Còn nếu có thì phần lớn đều là kiêm nhiệm do đó dẫn tới thiếu hiệu quả.
* Về hệ thống thông tin và các văn bản pháp lý
Các văn bản pháp lý liên quan tới thực hiện các chương trình, dự án nông nghiệp nông thôn hiện nay được ban hành khá đầy đủ, đặc biệt là các dự án do Bộ Nông nghiệp và PTNT phân bổ về tỉnh. Theo điều tra khảo sát thì theo 8/15 (53,3%) cán bộ quản lý được hỏi cho rằng khung thể chế về quản lý và sử dụng nguồn vốn khá hài hòa với các quy định quản lý và 7/15 (46,7%) cho rằng đạt mức trung bình. Đánh giá về tính thực tiễn của các văn bản thì có 66,6% đối tượng được điều tra đánh giá từ mức khá trở lên.
Đối với hệ thống thông tin về các dự án ODA cũng như quy trình thực hiện đã được phổ biến công khai tới người dân nhưng chủ yếu thông qua chính quyền xã, bản và từ chính BQL các dự án trong khi mức độ tiếp cận với các thông tin qua phương tiện thông tin đại chúng rất hạn chế (14/15 đối tượng cho biết mức tiếp cận rất kém). Như vậy có thể thấy người dân ít được tiếp cận các thông tin công khai liên quan tới các dự án ODA trên phương tiện thông tin đại chúng.
* Tính minh bạch của các chương trình, dự án:
Theo đánh giá của phần lớn các cán bộ quản lý và người dân thụ hưởng (19/30 người) thì trong giai đoạn 2008 – 2013, các dự án được thực hiện có tính công khai và minh bạch ở mức trung bình, nguyên nhân chủ yếu là do công tác quản lý và nắm bắt thông tin còn chưa sát sao, chế độ báo cáo chưa rõ ràng và sự kết hợp với các đối tượng tham gia còn yếu.
51
3.2.2.2. Tình hình thực hiện các chương trình, dự án
* Công tác giải ngân vốn: - Giải ngân vốn ODA:
Trong giai đoạn 2008 – 2013 thì công tác giải ngân vốn của các dự án ODA phát triển nông nghiệp được thực hiện khá tốt. Tỷ lệ vốn giải ngân so với kế hoạch đều đạt trên 50% (Bảng 3.9). Đặc biệt các dự án thủy lợi của AFD, Dự án phát triển lâm nghiệp Sơn La - Hòa Bình (KFW7) đều có vốn giải ngân đạt và vượt kế hoạch hàng năm. Cụ thể, tỷ lệ giải ngân trung bình kể từ năm bắt đầu thực hiện đến năm 2013 của 2 dự án lần lượt là 155% và 294,28%.
Tuy nhiên, có một số dự án tỷ lệ giải ngân tăng giảm không đồng đều, có những năm tỷ lệ giải ngân rất cao nhưng có những năm rất thấp, điển hình là dự án Nâng cao chất lượng an toàn sản phẩm nông nghiệp và PTCT KSH (QSEAP) (23,2% năm 2009) hay Dự án phát triển CSHT nông thôn bền vững các tỉnh miền núi phía Bắc (năm 2013 là 27,94%). Nguyên nhân chính theo đánh giá báo cáo cáo từ các dự án thì một phần là do chậm bố trí vốn đối ứng , đồng thời công tác phê duyệt các thủ tục còn rườm rà và chưa được nhanh chóng.
- Giải ngân vốn đối ứng: Theo dõi bảng số liệu 3.10 thì có thể thấy rằng tỷ lệ giải ngân vốn đối ứng của các dự án ODA phát triển nông nghiệp thực hiện trong giai đoạn 2008 – 2013 khá cao. Tuy nhiên, tỷ lệ giải ngân trong giai đoạn này của các dự án cũng có sự dao động, tăng giảm không đồng đều trong các năm. Đáng chú ý là chỉ có một vài dự án đạt hoặc vượt mức kế hoạch, trong khi đó lượng vốn đối ứng ít hơn rất nhiều so với vốn ODA giải ngân. Như vậy, xét về hoạt động giải ngân vốn đối ứng nói chung chưa thực sự đạt hiệu quả và có thể gây ảnh hưởng đến tiến độ hoàn thành dự án và các mục tiêu theo kế hoạch đề ra.
52
Bảng 3.10: Tỷ lệ giải ngân vốn ODA các chƣơng trình và dự án phát triển nông nghiệp nông thôn và xóa đói giảm nghèo giai đoạn 2008 – 2013
Đơn vị: %
Tên chƣơng trình, dƣ̣ án Nhà tài trợ
Thời gian Bắt đầu - Kết
thúc
Tỷ lệ giải ngân ODA theo kế hoạch hàng năm Tỷ lệ giải ngân TB 2008 200
9 2010 2011 2012 2013
Dự án phát triển hệ thống thủy lợi AFD 2009-2014 - 100 100 375 100 100 155
Dự án phát triển CSHT nông thôn bền
vững các tỉnh miền núi phía Bắc ADB 2011-2017 - - - 100 99,93 27,94 75,96
Nâng cao chất lượng an toàn sản phẩm
nông nghiệp và PTCT KSH (QSEAP) ADB 2009-2015 - 23,2 59,09 106,44 54,21 125,23 73,63
Dự án Giảm nghèo GĐ2 WB 2010-2015 - - 68,17 92 77 94 82,79
Dự án phát triển lâm nghiệp Sơn La -
Hòa Bình (KFW7) KfW 2008-2014 100 - 141,46 116,67 369,97 549,02 294,28
Dự án phát triển thủy sản FSPSII Đan
Mạch 2008 - 2012 100 67,1 100 100 100 - 76,635
53
Bảng 3.11: Tỷ lệ giải ngân vốn đối ứng các chƣơng trình dự án phát triển nông nghiệp nông thôn và XĐGN giai đoạn 2008-2013
Tên chƣơng trình, dƣ̣ án Nhà tài trợ
Thời gian Bắt đầu - Kết thúc
Tỷ lệ giải ngân vốn đối ứng theo kế hoạch hàng năm (%)
Tỷ lệ giải ngân TB
(%)
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Dự án phát triển hệ thống thủy lợi AFD 2009-2014 - 61 79,42 99,57 104,8 121,3 93,22 Dự án phát triển CSHT nông thôn bền
vững các tỉnh miền núi phía Bắc ADB 2011-2016 - - - 77,78 100 73 83,59
Nâng cao chất lượng an toàn sản phẩm
nông nghiệp và PTCT KSH (QSEAP) ADB 2009-2015 - 97,02 67,2 60,3 77,5 73,89 75,18
Dự án Giảm nghèo GĐ2 WB 2010-2015 - - - 67 67,96 88,05 74,34
Dự án phát triển lâm nghiệp Sơn La -
Hòa Bình (KFW7) KfW 2008-2016 100 87 101 76 - - 91
Dự án phát triển thủy sản FSPSII Đan Mạch 2008 – 2012 89,4 76,3 56,2 81,2 100 - 80,62
54 * Tình hình phân bổ vốn đầu tư: - Phân bổ theo lĩnh vực:
Trong giai đoạn 2008 – 2013, ODA cho phát triển nông nghiệp của tỉnh Sơn La được phân bổ cho các tiểu ngành và lĩnh vực bao gồm: lâm nghiệp, thủy sản, trồng trọt, thủy lợi, PTNT và xóa đói giảm nghèo (tập trung vào ngành nông nghiệp). Nhưng hầu hết là nguồn vốn ODA được phân bổ từ cấp Bộ chứ không phải do tỉnh tự thu hút. Do đó, tỉnh không thể chủ động hoàn toàn trong việc phân bổ vốn đầu tư cho các tiểu ngành. Tuy Sở Kế hoạch và Đầu tư có thực hiện phân bổ vốn cho các ngành, địa bàn nhưng do hạn chế về nguồn vốn và điều kiện áp dụng (chủ yếu phụ thuộc vào định hướng và chính sách của nhà đầu tư) nhưng có nhiều tiểu ngành chưa được quan tâm đúng mức trong khi hoàn toàn có điều kiện phát triển. VD: tiểu ngành chăn nuôi (không nhận được một dự án nào), thủy sản,… Theo kết quả phỏng vấn điều tra của tác giả
Như vậy, việc phân bổ dự án cho các tiểu ngành cần được thực hiện một cách phù hợp hơn để tạo điêu kiện phát triển đồng đều cho các tiểu ngành. Đồng thời, tỉnh nên xem xét việc xúc tiến tự thu hút đầu tư cho một số lĩnh vực chưa được các nhà tài trợ quan tâm.
- Phân bổ theo địa bàn:
Các địa bàn có vốn đầu tư ODA cho phát triển nông nghiệp hiện nay chủ yếu là các địa bàn khó khăn trên toàn tỉnh, đặc biệt tại các huyện, xã thuộc Nghị quyết 30A trong tỉnh như Phù Yên, Mường La, Bắc Yên, Sốp Côp, Sông Mã,…Điều này cho thấy định hướng đúng đắn trong phân bổ vốn ODA của tỉnh khi thực hiện đúng mục tiêu của vốn ODA là hỗ trợ các khu vực khó khăn. Điển hình là dự án thủy lợi do AFD tài trợ bao gồm nhiều hợp phần là các dự án thủy lợi nhỏ được phân bổ tới nhiều địa bàn khó khăn tại các huyện Phù Yên, Bắc Yên, Quỳnh Nhai,... hay Dự án Giảm nghèo giai đoạn II đã được triển khai ở 5 huyện gồm: Thuận Châu, Mộc Châu, Vân Hồ, Phù Yên và Bắc Yên với 37 xã, 498 bản được hưởng lợi,...
55
Thông qua thực hiện điều tra một số cán bộ quản lý và người dân thụ hưởng của dự án ODA phát triển nông nghiệp thì có một số thống kê đánh giá việc thực hiện các dự án như sau:
- Tính hiệu quả:
Trong giai đoạn 2008 – 2013 thì các dự án ODA cho phát triển nông nghiệp được đánh giá là có những đóng góp tích cực tới việc tăng trưởng của địa phương và cải thiện đời sống của nhân dân. Trong tổng số 30 đối tượng được điều tra thì 24 người cho rằng các dự án tạo ra hiệu quả tốt và hầu hết đều hài lòng với các đầu ra của dự án.
Xét về tính hiệu quả được thể hiện thông qua tiến độ giải ngân vốn ODA và vốn đối ứng thì 60% đối tượng điều tra cho rằng các dự án ODA phát triển nông nghiệp đạt tiến độ giải ngân vốn đối ứng là khá trở lên và 66,7% cho rằng các dự án giải ngân đúng tiến độ. Như vậy, có thể thấy tiến độ giải ngân vốn đối ứng và vốn ODA chưa thật sự hiệu quả mà vẫn chỉ ở mức trung bình.
Cũng theo kết quả điều tra thì công tác phối hợp giữa nhà tài trợ, cơ quan quản lý và người thụ hưởng là khá tốt. Đây cũng là một yếu tố góp phần tăng tính hiệu quả của các chương trình, dự án.
- Tính hiệu suất:
Hiệu suất của các dự án ODA cho phát triển nông nghiệp nông thôn của tỉnh Sơn La được đánh giá là khá tốt. Được thể hiện thông qua các điểm sau:
Thứ nhất, phần lớn đối tượng được điều tra đều cho rằng khả năng đạt mục tiêu của các dự án là cao. Như vậy, việc thực hiện dự án có khả năng đem lại các kết quả khả thi,