Việc tìm ra nguyên nhân của những hạn chế cần phải đƣợc nhìn nhận từ nhiều phƣơng diện, vừa tiếp cận hệ thống văn bản hƣớng dẫn đồng thời phải đánh giá một cách đầy đủ, sát đúng việc thực hiện ở các địa phƣơng. Qua đó, có thể thấy đƣợc một số nguyên nhân do yếu tố khách quan và yếu tố chủ quan.
2.4.3.1. Những nguyên nhân khách quan
Hiện nay, trong quá trình thực hiện có thể thấy rằng hệ thống Ngân sách Nhà nƣớc hiện hành mang tính chất lồng ghép đã ảnh hƣởng đến quá trình cân đối ngân sách cấp xã. Hệ thống Ngân sách Nhà nƣớc của nƣớc ta có một đặc điểm khác biệt so với nhiều nƣớc trên thế giới. Đó là tính “lồng ghép”: Ngân sách Nhà nƣớc bao gồm ngân sách Trung ƣơng và ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng. Cả 4 cấp ngân sách hợp chung thành hệ thống Ngân sách Nhà nƣớc. Ngân sách cấp dƣới là bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Ngân sách cấp trên không chỉ bao gồm cả ngân sách cấp mình mà còn gồm cả ngân sách cấp dƣới. Ngân sách cấp xã đƣợc “lồng” vào ngân sách cấp huyện. Ngân sách cấp huyện đƣợc “lồng” vào ngân sách cấp tỉnh. Ngân sách cấp tỉnh đƣợc “lồng” vào Ngân sách Nhà nƣớc. Do tính chất lồng ghép của hệ thống Ngân sách Nhà nƣớc mà nhiều chỉ tiêu thu, chi của ngân sách cấp dƣới do cấp trên ấn định. Điều này đã không khuyến khích cấp dƣới tự cân đối thu, chi, lập dự toán ngân sách tích cực mà thƣờng có xu hƣớng lập dự toán thu thấp, dự toán chi cao để đƣợc nhận trợ cấp nhiều hơn.
Bên cạnh đó, nội dung phân cấp ngân sách chƣa sát tình hình thực tế tại các xã, thị trấn, việc phân cấp các nguồn thu cho ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng quy định tại điểm 1.3.1 và 1.3.2 phần II Thông tƣ 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính do HĐND cấp tỉnh quyết định trong phạm vi đƣợc phân cấp và bảo đảm các nguyên tắc quy định tại điều 6 của Nghị định
64
60/2003/NĐ-CP, đồng thời phải đảm bảo các yêu cầu: gắn với nhiệm vụ và khả năng quản lý của từng cấp, hạn chế việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới. Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi đã góp phần tăng cƣờng nguồn lực cho ngân sách cấp xã; đặc biệt là xã, thị trấn đƣợc chủ động trong việc quản lý, điều hành ngân sách. Tuy vậy, theo quy định của Thông tƣ 59/2003/TT- BTC thì ngân sách xã, thị trấn đƣợc hƣởng tỷ lệ điều tiết tối thiểu 70% đối với các khoản thu: thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ gia đình; thuế nông nghiệp thu từ hộ gia đình và lệ phí trƣớc bạ nhà, đất. Việc quy định tỷ lệ điều tiết nhƣ trên đã dẫn đến tình trạng ở một số thị trấn nguồn thu đƣợc hƣởng nhiều hơn so với nhiệm vụ chi thƣờng xuyên, ngƣợc lại số thu trên địa bàn xã lại khó khăn do thực hiện miễn, giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp. Theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nƣớc, nguồn chênh lệch thu lớn hơn nhiệm vụ chi thừờng xuyên thì cấp tỉnh phân cấp thêm nhiệm vụ chi đầu tƣ các công trình trụ sở, trạm y tế, nhà trẻ, mẫu giáo và các cơ sở hạ tầng khác do thị trấn quản lý; do đó, thị trấn ngoài việc đã đƣợc đầu tƣ kết cấu hạ tầng từ nhiệm vụ phát triển kinh tế trên địa bàn huyện còn đƣợc phân cấp thêm một số nhiệm vụ chi đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng khác. Điều này đã tạo một khoảng cách khá xa trong việc hình thành nguồn thu để chủ động bố trí chi theo phân cấp hiện hành giữa xã và thị trấn.
Cũng với một số quy định còn chƣa thực sự tạo điều kiện cho đơn vị cơ sở cấp phƣờng. Theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nƣớc, nguồn thu 100% và nguồn thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết ngân sách phƣờng đƣợc hƣởng thực hiện cân đối chi thƣờng xuyên theo định mức phân bổ ngân sách của HĐND tỉnh; trƣờng hợp nguồn thu đƣợc hình thành lớn hơn nhiệm vụ chi thƣờng xuyên không quy định cấp tỉnh phân cấp thêm nhiệm vụ chi đầu tƣ các công trình trụ sở, trạm y tế, nhà trẻ, mẫu giáo và các cơ sở hạ tầng khác do phƣờng quản lý. Thực tế tại một số phƣờng của Thành phố, Thị xã nguồn thu 100% và nguồn thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết ngân sách phƣờng đƣợc hƣởng sau khi cân đối chi thƣờng xuyên theo định mức phân bổ quy định của HĐND tỉnh vẫn còn thừa nguồn, do không đƣợc phân cấp thêm nhiệm vụ chi đầu tƣ cơ sở hạ tầng nên nguồn chênh lệch thu lớn hơn nhiệm vụ
65
chi thƣờng xuyên đƣợc bổ sung tiếp cho các hoạt động thƣờng xuyên của phƣờng. Nhƣ vậy, định mức phân bổ ngân sách phƣờng lại lớn hơn quy định phân bổ của HĐND tỉnh. Đây là một bất cập trong việc triển khai thực hiện phân cấp ngân sách theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nƣớc.
Cũng nhƣ hình thức cấp phát bằng lệnh chi tiền đang bộc lộ không ít hạn chế và làm chính việc đó đã làm hạn chế vai trò kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nƣớc . Hiện nay, đang áp dụng hình thức cấp phát đối với ngân sách cấp xã là hình thức cấp phát lệnh chi tiền đơn giản và phù hợp với trình độ của kế toán ngân sách và tài chính xã. Tuy vậy, hình thức cấp phát này đã bộc lộ một số hạn chế nhƣ: vai trò kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nƣớc bị giới hạn, Kho bạc Nhà nƣớc chỉ kiểm soát theo từng khoản mục; không thể kiểm soát, quản lý đƣợc khoản kinh phí ngân sách cấp phát đƣợc sử dụng có đúng theo các mục tiêu đã định hay không; thậm chí khi đã cấp phát nhƣng đơn vị sử dụng không hết hoặc chƣa dùng đến sẽ không thể kiểm soát đƣợc khoản tiền đó nằm ở đâu (cuối năm quyết toán, cấp xã mới nộp trả Kho bạc Nhà nƣớc). Điều này thƣờng dẫn đến tình trạng căng thẳng giả tạo trong quan hệ sử dụng vốn ngân sách.
Trong quá trình thực hiện ở địa phƣơng dù đã có những dấu hiệu thiếu nhất quán trong việc thực hiện chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức cấp xã nhƣng văn bản hƣớng dẫn của Bộ Tài chính chƣa đƣợc điều chỉnh phù hợp với các văn bản của Chính phủ về chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức cấp xã và quy định của Chính phủ về thi hành Luật Kế toán. Thông tƣ 60/2003/TT-BTC ngày 23/6/2006 của Bộ Tài chính quy định bộ phận quản lý ngân sách cấp xã là Ban Tài chính cấp xã; trong đó Trƣởng ban Tài chính cấp xã là uỷ viên UBND cấp xã phụ trách công tác tài chính, có nhiệm vụ giúp Chủ tịch UBND cấp xã tổ chức thực hiện công tác quản lý ngân sách cấp xã và các hoạt động tài chính khác ở xã. Nhƣ vậy, theo Thông tƣ 60/2003/TT-BTC không đòi hỏi Trƣởng ban Tài chính cấp xã có chuyên môn nghiệp vụ kế toán. Trong khi đó, Nghị định 121/2003/NĐ-CP ngày 21/10/2006 của Chính phủ quy định chức danh tài chính kế toán là chức danh chuyên môn của xã; Nghị định 128/2004/NĐ-CP ngày 31/5/2004 của Chính phủ
66
quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành một số điều của Luật Kế toán trong lĩnh vực kế toán nhà nƣớc quy định kế toán trƣởng có chức năng giúp Chủ tịch UBND cấp xã tổ chức thực hiện công tác kế toán, thống kê và thông tin kinh tế trong xã, quản lý hoạt động thu, chi ngân sách và các hoạt động tài chính khác ở xã.
Nhƣ vậy, để thống nhất về mặt văn bản hƣớng dẫn thì cần có sự điều chỉnh đối với một số nội dung đối với Thông tƣ 60/2003/TT-BTC để phù hợp với các quy định của Chính phủ về tổ chức bộ phận kế toán cấp xã và chế độ, chính sách đối với với đội ngũ này.
2.4.3.2. Nguyên nhân chủ quan
Bên cạnh những nguyên nhân khách quan nhƣ đã trình bày ở trên, những hạn chế trong công tác quản lý ngân sách cấp xã còn những nguyên nhân chủ quan nhƣ:
Tỉnh Hà Tĩnh Chƣa thực hiện phân cấp quản lý thu ngân sách trên địa bàn cấp xã nên chƣa thực sự khuyến khích cấp xã phát triển nguồn thu trên địa bàn .Do chƣa phân cấp mạnh ở một số khoản thuế thuộc lĩnh vực ngoài quốc doanh là một khoản thu chiếm tỷ trọng lớn ở các địa bàn nên chƣa thực sự tạo động lực thúc đẩy trong việc khuyến khích khai thác nguồn thu ở lĩnh vực này. Theo Nghị quyết của HĐND Hà Tĩnh thì các khoản thu về thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp đối với các hộ kinh doanh và các doanh nghiệp ngoài quốc doanh do Chi Cục Thuế cấp huyện quản lý chỉ áp dụng phân chia theo tỷ lệ điều tiết giữa ngân sách tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách phƣờng mà chƣa thực hiện điều tiết đối với xã, thị trấn để một mặt củng cố sự phối kết hợp giữa Chi Cục Thuế và UBND cấp xã thêm chặt chẽ nhằm quản lý tốt nguồn thu thuế đối với hộ kinh doanh thuộc lĩnh vực ngoài quốc doanh trên địa bàn; mặt khác tạo sự chủ động cho cơ sở trong khai thác tốt các nguồn thu trên địa bàn.
Thực hiện quản lý thu, chi ngân sách cấp xã qua Kho bạc Nhà nƣớc còn gặp khó khăn đối với các xã vùng đồng bào dân tộc, vùng sâu, vùng xa. Hà Tĩnh có 7 xã biên giới, hơn 80 xã thuộc xã khó khăn cùng với đó là đội ngũ cán bộ chuyên trách và công chức phụ trách kế toán ngân sách cấp xã ở vùng đồng bào dân tộc, vùng
67
sâu, vùng xa phần lớn chƣa đƣợc đào tạo chuẩn hóa theo yêu cầu của tỉnh về chuyên môn cũng nhƣ chính trị nên công tác quản lý ngân sách cấp xã qua Kho bạc Nhà nƣớc còn gặp nhiều khó khăn nhƣ: Điểm giao dịch của Kho bạc Nhà nƣớc ở xa (trong đó, một số xã thuộc diện di dời tái định cƣ toàn bộ nhƣ xã Hƣơng Điền, Hƣơng Quang huyện Vũ Quang) nên đôi khi khoản thu chƣa đƣợc phản ánh kịp thời , một số cán bộ thu thâm tiêu đến tiền nộp thuế của dân; giao dịch đối với các khoản chi không đƣợc nhanh chóng dẫn đến việc chi trả cho các đối tƣợng bị chậm trễ; trình độ, năng lực và tiếp cận với chế độ, chính sách mới còn hạn chế nên thƣờng hoạch toán sai trên chứng từ kế toán và do Kho bạc Nhà nƣớc ở xa nên việc điều chỉnh chậm ảnh hƣởng đáng kể đến công tác kế toán ngân sách.
Trong tiêu chí xây dựng định mức phân bổ dự toán cho cấp xã vẫn còn một số điểm chƣa thực sự phù hợp tình hình thực tế ảnh hƣởng đến việc đảm bảo kinh phí hoạt động thƣờng xuyên của địa phƣơng. Theo Luật Ngân sách Nhà nƣớc năm 2002 quy định HĐND cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phƣơng và quyết định cụ thể một số định mức phân bổ ngân sách trong thời kỳ ổn định ngân sách từ 3 đến 5 năm. Luật NSNN năm 2002 có hiệu lực từ 01/01/2004 và thời kỳ đầu thực hiện ổn định ngân sách là 3 năm từ năm 2004 - 2006. HĐND tỉnh đã ban hành Nghị quyết về xây dựng định mức phân bổ dự toán chi ngân sách. Theo Nghị quyết của HĐND tỉnh thì định mức phân bổ cho cấp xã đƣợc tính bình quân chung cho từng xã trong một năm theo phân vùng của địa phƣơng. Việc xác định các vùng nhƣ trên để phân bổ kinh phí là phù hợp với đặc thù và điều kiện thực tế của địa phƣơng. Tuy vậy, trong quá trình thực hiện vẫn còn một số vƣớng mắc:
Đối với sự nghiệp kinh tế: Tiêu chí phân bổ theo tỷ lệ tăng so với năm trƣớc chƣa hợp lý vì một số địa bàn có số thực hiện năm trƣớc thấp dẫn đến năm sau cũng sẽ thấp và không có điều kiện để phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.
Đối với chi quản lý hành chính: Tiêu chí và định mức cho cấp xã chƣa phù hợp do một số xã, phƣờng tuy cùng hệ số vùng nhƣng do đặc điểm địa lý, dân số, số
68
lƣợng cán bộ không chuyên trách đƣợc bố trí khác nhau dẫn đến các khoản chi theo quy định sẽ không đảm bảo. Mặt khác, thực hiện Nghị định 114/2003/NĐ-CP và Nghị định 121/2004/NĐ-CP quy định về cán bộ, công chức cấp xã và chế độ của cán bộ, công chức cấp xã thì cách phân vùng không tính theo vùng có số cán bộ, công chức và định mức không tính theo biên chế cũng tạo những khó khăn cho cấp xã trong triển khai thực hiện nhiệm vụ.
Bên cạnh đó, nhận thức về tổ chức Thanh tra nhân dân xã của một số cấp ủy Đảng, chính quyền và Uỷ ban Măt trận Tổ quốc chƣa đúng: coi Thanh tra nhân dân là cấp cơ sở của hệ thống tổ chức Thanh tra Nhà nƣớc hoặc là bộ phận của chính quyền, do chính quyền trực tiếp giao nhiệm vụ; xem nhẹ vai trò của Ban Thanh tra nhân dân cấp xã, coi tổ chức này là “vật cản” hoặc chỉ mang tính hình thức, không khả thi. Điều này đã ảnh hƣởng đến công tác thanh tra thƣờng xuyên theo kế hoạch của Ban Thanh tra nhân dân. Mặt khác, do đa số Ban Thanh tra nhân dân cấp xã hoạt động theo cơ chế kiêm nhiệm đã ảnh hƣởng một phần đến chất lƣợng hoạt động thanh tra, kiểm tra của Ban Thanh tra nhân dân cấp xã.
Ngoài ra, bộ phận chuyên môn quản lý ngân sách cấp xã nhìn chung vẫn còn đang kiêm nhiệm theo hình thức là kế toán ngân sách cấp xã đồng thời cũng là kế toán quỹ ngân sách vừa là kế toán chi tiêu cho các đơn vị dự toán (đơn vị sử dụng kinh phí từ ngân sách cấp xã) kể cả việc quản lý, kế toán các hoạt động tài chính khác ở xã. Vì vậy, việc quản lý ngân sách cấp xã vừa theo tài khoản thu chi, vừa theo tài khoản tiền gởi dự toán. Xuất phát từ tính bất cập trong đội ngũ cán bộ, hoạt động thu, chi tài chính ở cấp xã tuy ít nhƣng phức tạp và nhạy cảm cùng với việc quy định quá chi tiết trong hƣớng dẫn chi ngân sách nhƣ hiện nay gây phức tạp cho công tác kế toán bởi trong từng chƣơng vừa có ít mục chi và số tiền phát sinh không thật lớn.
Một thực tế là một số cán bộ chuyên quản về công tác quản lý ngân sách cấp xã tại Phòng Tài chính-Kế hoạch còn hạn chế về trình độ quản lý hoặc do phải kiêm nhiệm công tác quản lý ngân sách cấp xã nên chƣa đi sâu, đi sát cơ sở để kịp thời giúp đỡ cơ sở trong quá trình triển khai thực hiện Luật Ngân sách Nhà nƣớc.
69
Đội ngũ cán bộ cơ sở cấp xã, kế toán ngân sách và tài chính xã tuy đã đƣợc tăng cƣờng, củng cố trong thời gian qua nhƣng vẫn chƣa thể đáp ứng kịp thời với yêu cầu ngày càng cao trong công tác quản lý ngân sách cấp xã theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nƣớc. Đặc biệt hiện nay chỉ một số ít cán bộ kế toán ngân sách sử dụng thành thạo máy vi tính nên việc nắm bắt, ứng dụng phần mềm tin học dùng cho kế toán ngân sách xã còn nhiều hạn chế.
Đội ngũ công chức cấp xã nói chung, đội ngũ kế toán và tài chính xã nói riêng tuy đã đƣợc quan tâm đào tạo cơ bản từ trình độ học vấn (tốt nghiệp PTTH đối với cán bộ cơ sở cấp xã là ngƣời kinh, tối thiểu tốt nghiệp PTCS đối với cán bộ dân tộc thiểu số), trình độ chuyên môn nhƣng đến nay lực lƣợng này vẫn tiếp tục bị thay