1.4.1. Tình hình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương
Ở những tỉnh nghèo, xuất phát điểm thấp, công nghiệp, thƣơng mại dịch vụ, du lịch chƣa phát tiển đúng với tiềm năng thế mạnh của tỉnh, các xã có địa bàn rộng, có nguồn tài nguyên thiên nhiên chƣa đƣợc đầu tƣ khai thác đúng mức, số lƣợng các doanh nghiệp có tiềm lực tài chính mạnh ít. Khi đó, nguồn thu ngân sách địa phƣơng nói chung và thu ngân sách ở các xã nói riêng gặp nhiều khó khăn. Ngƣợc lại, nếu kinh tế của tỉnh tăng trƣởng và phát triển nhanh, nguồn thu, chi của ngân sách nhà nƣớc cấp xã sẽ tăng.
Khi ngân sách nhà nƣớc thay đổi, hoạt động quản lý sẽ bị ảnh hƣởng mạnh mẽ. Nhìn chung, khi ngân sách tăng hoặc giảm, hoạt động quản lý ngân sách đều ó những khó khăn, thuận lợi riêng.
1.4.2. Chính sách ngân sách của Nhà nước
Theo luật Ngân sách Nhà nƣớc năm 2002 và các văn bản hƣớng dẫn thực hiện (NĐ số 60/2003/NĐ – CP ngày 06/06/2006 của chính phủ quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành luật ngân sách Nhà nƣớc; Thông tƣ số 59/2003/TT – BTC ngày 23/06/2003 của bộ tài chính hƣớng dẫn thực hiện nghị định số 60/2003/NĐ – CP) ngân sách xã là một bộ phận của ngân sách Nhà nƣớc, là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa chính quyền Nhà nƣớc cấp xã với nhân dân phát sinh trong quá trình huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý, điều hành nền kinh tế - xã hội trên địa bàn xã. Ngân sách xã là ngân sách của chính quyền nhà nƣớc cấp xã, do ủy ban nhân dân xã xây dựng quản lý, điều hành, đƣợc HĐND xã quyết định và giám sát thực hiện. Theo quy định của nhà nƣớc thì ngân sách xã có những đặc điểm chung cơ bản sau:
24
Về mặt sở hữu: ngân sách xã là một loại quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc, do chính quyền cấp cơ sở quản lý và điều hành. Xã là một cấp ngân sách, vừa là một đơn vị dự toán đặc biệt bên dƣới không có đơn vị dự toán nào trực thuộc. Ngân sách câp xã có quyền tự chủ nhất định về nguồn thu và nhiệm vụ chi đƣợc quy định trong các văn bản pháp luật về tài chính, tuy nhiên tính độc lập của NSX lại là tƣơng đối do nguồn thu của xã có hạn và còn phải nhận trợ cấp của ngân sách cấp trên và phụ thuộc vào ngân sách ngân sách cấp trên. Do vậy ngân sách xã đƣợc coi là dơn vị dự toán cuối cùng và đó là một đặc trƣng cơ bản của ngân sách xã khác so với các cấp ngân sách khác.
Về chủ thể: trong các hoạt động thu chi bằng tiền hình thành quỹ ngân sách đƣợc các chủ thể công tiến hành, mà chủ thể công ở đây chính là chính quyền Nhà nƣớc cấp xã.
Về mặt pháp luật: quan hệ tài chính phát sinh trong quá trình thu chi ngân sách xã là quan hệ lợi ích giữa hai bên, một bên là lợi ích chung của cộng đồng cấp cơ sở đại diện là chính quyền xã với một bên là lợi ích chung của các chủ thể kinh tế khác. Là một đơn vị hành chính cấp cơ sở đại diện là chính quyền xã vừa chịu trách nhiệm trƣớc dân trong địa giới hành chính của mình, vừa chịu trách nhiệm trƣớc chính quyền cấp trên. Do vậy ngân sách xã không chỉ có mối quan hệ với các chủ thể công trong địa giới hành chính xã mà còn quan hệ nhất định với các chủ thể của chính quyền cấp trên, các quan hệ này luôn chịu sự điều chỉnh bởi các luật công, dựa trên các quy phạm pháp luật.
Thu ngân sách xã bao gồm các khoản thu của ngân sách Nhà nƣớc phân cấp cho ngân sách xã và các khoản huy động đóng góp của tổ chức, cá nhân trên nguyên tắc tự nguyện để xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định của pháp luật do HĐND xã quyết định đƣa vào ngân sách xã quản lý.
Thu ngân sách xã gồm: các khoản thu ngân sách xã hƣởng 100%, các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách xã với ngân sách cấp trên, thu bổ sung từ ngân sách cấp trên.
25
- Việc phân cấp nguồn thu cho ngân sách xã phải đảm bảo nguyên tắc:
+ Phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của Nhà nƣớc và chức năng, nhiệm vụ quản lý Nhà nƣớc của cấp xã;
+ Phù hợp với việc phân định nguồn thu giữa ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng;
+ Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia một số khoản thu giao cho ngân sách xã không vƣợt tỷ lệ phân chia giữa ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng do Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội quyết định giao cho từng tỉnh đối với các khoản thu đó;
Kết thúc mỗi kỳ ổn định, căn cứ vào khả năng nguồn thu và nhiệm vụ chi của ngân sách địa phƣơng, HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là HĐND cấp tỉnh) thực hiện việc điều chỉnh tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp ở địa phƣơng.
+ Khi phân cấp nguồn thu cho xã phải căn cứ vào nhiệm vụ chi, khả năng thu từ các nguồn ngân sách Nhà nƣớc trên địa bàn; phân cấp tối đa nguồn thu tại chỗ, đảm bảo các xã có nguồn thu cân đối đƣợc nhiệm vụ chi thƣờng xuyên, các xã có nguồn thu khá có phần dành để đầu tƣ phát triển, hạn chế việc bổ sung từ ngân sách cấp trên, tăng số xã tự cân đối đƣợc ngân sách, giảm dần số xã phải nhận bổ sung cân đối ngân sách từ cấp trên
Nguồn thu của ngân sách xã do HĐND cấp tỉnh quyết định phân cấp trong phạm vi nguồn thu ngân sách địa phƣơng đƣợc hƣởng.
Các khoản thungân sách xã hƣởng một trăm phần trăm (100%): Là các khoản thu dành cho xã sử dụng toàn bộ để chủ động về nguồn tài chính bảo đảm các nhiệm vụ chi thƣờng xuyên, đầu tƣ. Căn cứ quy mô nguồn thu, chế độ phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và nguyên tắc đảm bảo tối đa nguồn tại chỗ cân đối cho các nhiệm vụ chi thƣờng xuyên, khi phân cấp nguồn thu, HĐND cấp tỉnh xem xét dành cho ngân sách xã hƣởng 100% các khoản thu dƣới đây: Các khoản phí, lệ phí thu vào ngân sách xã theo quy định; Thu từ các hoạt động sự nghiệp của xã, phần nộp vào ngân sách Nhà
26
nƣớc theo chế độ quy định; Thu đấu thầu, thu khoán theo mùa vụ từ quỹ đất công ích và hoa lợi công sản khác theo quy định của pháp luật do xã quản lý; Các khoản huy động đóng góp của tổ chức, cá nhân gồm: các khoản huy động đóng góp theo pháp luật quy định, các khoản đóng góp theo nguyên tắc tự nguyện để đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng do HĐND xã quyết định đƣa vào ngân sách xã quản lý và các khoản đóng góp tự nguyện khác; Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức và cá nhân ở ngoài nƣớc trực tiếp cho ngân sách xã theo chế độ quy định; Thu kết dƣ ngân sách xã năm trƣớc; Các khoản thu khác của ngân sách xã theo quy định của pháp luật.
Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách xã với ngân sách cấp trên: Theo quy định của Luật ngân sách Nhà nƣớc gồm: Thuế chuyển quyền sử dụng đất; Thuế nhà, đất; Thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; Thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; Lệ phí trƣớc bạ nhà, đất.
Các khoản thu trên, tỷ lệ ngân sách xã, thị trấn đƣợc hƣởng tối thiểu 70%. Căn cứ vào nguồn thu và nhiệm vụ chi của xã, thị trấn, HĐND cấp tỉnh có thể quyết định tỷ lệ ngân sách xã, thị trấn đƣợc hƣởng cao hơn, đến tối đa là 100%.
- Ngoài các khoản thu phân chia theo quy định ngân sách xã còn đƣợc HĐND cấp tỉnh bổ sung thêm các nguồn thu phân chia sau khi các khoản thuế, lệ phí phân chia theo Luật ngân sách Nhà nƣớc đã dành 100% cho xã, thị trấn và các khoản thu ngân sách xã đƣợc hƣởng 100% nhƣng vẫn chƣa cân đối đƣợc nhiệm vụ chi.
Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách xã: Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách xã gồm:
- Thu bổ sung để cân đối ngân sách là mức chênh lệch giữa dự toán chi đƣợc giao và dự toán thu từ các nguồn thu đƣợc phân cấp (các khoản thu 100% và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm). Số bổ sung cân đối này đƣợc xác định từ năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách và đƣợc giao ổn định từ 3 đến 5 năm.
- Thu bổ sung có mục tiêu là các khoản bổ sung theo từng năm để hỗ trợ xã thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể.
27
Nhƣ vậy, quá trình hình thành quỹ ngân sách xã luôn gắn chặt với bộ máy chính quyền cấp xã nhằm duy trì sự tồn tại và phát huy hiệu lực của bộ máy chính quyền xã, thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà chính quyền cấp xã đảm nhận trong từng thời kỳ do HĐND xã giao cho.
1.4.3. Năng lực, phẩm chất cán bộ
Trong hoạt động quản ngân sách Nhà nƣớc nói chung và ngân sách cấp xã nói riêng, yếu tố con ngƣời có sự tác động nhất định, ảnh hƣởng đến quản lý ngân sách. Một thực tế rất rõ đối với việc quản lý ngân sách cấp xã là việc lập dự toán thu, chi ngân sách, chấp hành thu, chi ngân sách, quản lý ngân sách, kiểm tra, kiểm soát ngân sách đều đƣợc thực hiện bởi đội ngũ cán bộ quản lý cấp xã và cán bộ phụ trách tài chính - kế toán ở xã. Trong trƣờng hợp đội ngũ cán bộ liên quan đến hoạt động quản lý ngân sách có trình độ năng lực chuyên môn vững thì sẽ thực hiện tốt nhiệm vụ lập dự toán, chấp hành thu, chi ngân sách và việc kiểm tra, kiểm soát ngân sách sẽ không để xảy ra sai sót, thất thoát lãng phí ngân sách. Nếu đội ngũ cán bộ chuyên trách phụ trách ngân sách xã trình độ, năng lực hạn chế thì sẽ ảnh hƣớng rất lớn đến hoạt động quản lý ngân sách, việc lập dự toán, chấp hành thu, chi ngân sách, kiểm tra, kiểm soát ngân sách sẽ gặp nhiều khó khăn dẫn đến những thiếu sót nhất định. Nhƣ vậy, việc tuyển dụng, sử dụng, đào tạo đội ngũ cán bộ quản lý tài chính, ngân sách ở xã cũng là một trong những yếu cầu thiết yếu để công tác quản lý tài chính, ngân sách đƣợc thực hiện tốt hơn.
1.4.4. Chính sách đãi ngộ
Chính sách đãi ngộ ở đây đƣợc xác định xây dựng cơ chế đặc thù đối với những ngƣời làm đảm nhận công tác quản lý ngân sách ở xã để khuyến khích ngƣời đƣợc thụ hƣởng chính sách nhận thức đƣợc quyền lợi và nghĩa vụ phai thực hiện. Hiện nay, cán bộ đảm nhận công tác quản lý ngân sách cấp xã mặc dù đƣợc hƣởng lƣơng theo Luật cán bộ công chức. Tuy vậy, với đặc thù làm công tác quản lý ngân sách nên đội ngũ này chịu nhiều áp ực từ chuyên môn và chịu sự tác động trực tiếp của xu hƣớng thị trƣờng hóa. Chính vì thế, việc xây dựng chính ách đãi ngộ đối với đội ngũ những ngƣời làm công tác quản lý ngân sách góp phần nâng cao nhận thức
28
về vai trò và đạo đức nghề nghiệp để thực hiện tốt nhiệm vụ đƣợc Đảng, Nhà nƣớc và Nhân dân giao.
Thực hiện chính sách đãi ngộ đối với đội ngũ phụ trách công tác quản lý ngân sách xã trƣớc hết là thực hiện một số nội dung nhƣ: Thực hiện tốt tiêu chuẩn, định mức và chế độ quản lý, sử dụng phƣơng tiện đi lại; tiêu chuẩn, định mức trang thiết bị và phƣơng tiện làm việc; tiêu chuẩn, định mức sử dụng trụ sở làm việc tại cơ quan; chế độ sử dụng lao động, trợ cấp thôi việc, trợ cấp mất việc làm, đào tạo, đào tạo lại, bồi dƣỡng chuyên môn, nghiệp vụ, tay nghề, tiền lƣơng, tiền thƣởng, khấu trừ tiền lƣơng, bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp và bảo hiểm y tế cho ngƣời lao động; các chế độ, chính sách đãi ngộ khác đối với cán bộ, công chức, viên chức (trừ các chế độ, chính sách thuộc danh mục bí mật nhà nƣớc). Chính sách đãi ngộ sẽ tác động mạnh mẽ đến hoạt động của con ngƣời, là động lực thúc đẩy tính tích cực, khả năng sáng tạo, nhiệt tình, trách nhiệm của mỗi con ngƣời, góp phần ổn định, phát triển.
Đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý ngân sách Nhà nƣớc nói chung và ngân sách xã nói riêng là những ngƣời trực tiếp gánh vác trách nhiệm nặng nề, phải vừa đảm nhận công tác tuyên truyền vận động vừa là ngƣời trực tiếp thu ngân sách ở địa phƣơng. Nhƣ vậy, việc tổ chức nhân dân thực hiện chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Nhà nƣớc về đóng nộp ngân sách góp phần ổn định nguồn thu cho địa phƣơng. Vậy nên việc thực hiện chính sách đãi ngộ đối với đội ngũ này không chỉ áp dụng chính sách của Trung ƣơng mà còn là cả sự vận dụng chính sách của địa phƣơng cả về vật chất và tinh thần để động viên tinh thần nhằm tạo ra động lực làm việc của đội ngũ là công tác quản lý ngân sách ở các xã.
1.5. Kinh nghiệm của một số tỉnh và bài học kinh nghiệm cho Hà Tĩnh trong việc quản lý ngân sách cấp xã việc quản lý ngân sách cấp xã
1.5.2. Kinh nghiệm của Quảng Bình, Nghệ An, Ninh Bình trong quản lý ngân sách xã sách xã
Đối với hoạt dộng quản lý ngân sách ở một số địa phƣơng đƣợc thực hiện tốt, qua đó đã giúp địa phƣơng không ngừng tăng thu ngân sách, cân đối thu chi và
29
đảm bảo đúng các quy định của pháp luật. Trong đó, tỉnh Quảng Bình đƣợc xem là một trong số những tỉnh làm tốt công tác quản lý ngân sách địa phƣơng. Theo số liệu báo cáo quyết toán của tỉnh Quảng Bình, Nghệ An, Ninh Bình thì trong 3 năm từ 2010 đến 2012 cho thấy việc quản lý ngân sách xã đƣợc thực hiện khá tốt với một số nội dung ơ bản đƣợc áp dụng nhƣ:
- Xây dựng, lập dự toán ngân sách phải chính xác, chi tiết, không để xảy ra thâm hụt. Lập dự toán là khâu đầu tiên của quá trình quản lý Ngân sách, chất lƣợng quản lý Ngân sách phụ thuộc khâu lập dự toán. Lập dự toán là việc lên kế hoạch thu, chi Ngân sách cho năm Ngân sách tới, toàn bộ các dự kiến về các khoản thu (thuế, phí, viện trợ ...) và các khoản chi (thƣờng xuyên, phát triển ...) đều đƣợc định hình rõ nét - Đó là yêu cầu cơ bản mà khâu lập dự toán cần phải đạt đƣợc. Với tƣ cách là khâu mở đầu, lập dự toán có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc quản lý Ngân sách cũng nhƣ làm cho Ngân sách có tính ổn định, an toàn và hiệu quả. Xây dựng dự toán Ngân sách đƣợc tổ chức ở cấp cơ sở từ tổ, thôn, xóm, đến xã; không trạng bỏ sót nguồn thu, quên nhiệm vụ chi.
- Bộ phận quản lý Ngân sách thƣờng xuyên đôn đốc các doanh nghiệp căn cứ vào kế hoạch sản xuất kinh doanh của đơn vị dự kiến các khoản phải nộp, số thuế giá trị gia tăng đƣợc hoàn lại gửi cơ quan thuế và cơ quan đƣợc giao nhiệm vụ thu. Dự toán chi từ nguồn kinh phí uỷ quyền. Sau khi dự toán Ngân sách đƣợc lập xong phải gửi lên cơ quan có thẩm quyên quyết định.
- Trong dự toán thu ngân sách hàng năm phái căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế xã hội của địa phƣơng, căn cứ vào các chính sách thuế hiện hành của Nhà nƣớc, khung xây dựng kế hoạch và hƣớng dẫn lập dự toán ngân sách của cấp trên hàng năm, và định hƣớng, mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của địa phƣơng mà lập