5. Kết cấu luận văn
1.2.3. Vai trò của Nhà nước đối với TTBĐS
1.2.3.1. Sự cần thiết của quản lý nhà nước đối với TTBĐS ở Việt Nam
TTBĐS ở nước ta đã hình thành hơn 20 năm nay, đã bước đầu phát huy tính tích cực của nó, song vẫn còn mang tính tự phát và còn nhiều khuyết tật, bất cập trong nội dung hoạt động của nó, cụ thể như sau:
Thứ nhất, hoạt động TTBĐS còn mang nặng tính tự phát, chưa được nhà
nước kiểm soát chặt chẽ đồng bộ, làm việc sử dụng đất đai và BĐS còn kém hiệu quả và lãng phí. Hiện nay, hoạt động của TTBĐS phi chính quy nằm ngoài sự kiểm
28
soát của các cơ quan QLNN; nội dung quản lý thị trường chính quy còn rườm rà về thủ tục, hiệu lực các văn bản pháp lý điều chỉnh thị trường chưa cao. Trong lúc đó, việc phát triển nhanh chóng của các đô thị và tình trạng đầu cơ ồ ạt vào đất đai, BĐS đã làm cho một lượng lớn BĐS bị "găm", giữ hoặc mua đi bán lại với mục đích đầu cơ, không được đưa vào sử dụng phục vụ cho sự phát triển sản xuất kinh doanh và nâng cao điều kiện sống cho nhân dân. Bên cạnh đó, việc sử dụng đất không đúng mục đích, xây dựng nhà không có giấy phép, tùy tiện, không đúng quy hoạch, lấn chiếm đất đai,… là khá phổ biến, ảnh hưởng nhiều tới quy hoạch phát triển và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, từ đó làm hiệu quả sử dụng HHBĐS giảm sút.
Thứ hai, do các chủ thể tham gia TTBĐS hầu hết chỉ quan tâm tới lợi nhuận
nên nảy sinh nhiều vấn đề xã hội bức xúc, phức tạp như: tranh chấp, khiếu kiện, lừa đảo,… về đất đai. Công tác QLNN yếu kém nên dẫn tới tranh chấp khiếu kiện lâu dài, phép nước không nghiêm; giá cả BĐS biến động khôn lường làm cho một số người đầu cơ và đội ngũ "cò" BĐS, thậm chí một số công chức ngành địa chính nhà đất giàu nên nhanh chóng do kiếm được các khoản lợi "bất minh". Mặt khác, đại bộ phận công chức thu nhập thấp cùng công nhân lao động bình thường với đồng lương ít ỏi rất khó có điều kiện cải thiện chỗ ở. Từ đây, tạo sự phân hóa xã hội và tạo ra bất bình đẳng lớn trong xã hội. Các hiện tượng tiêu cực, tham nhũng đang xảy ra nhiều trong lĩnh vực đất đai, gây nhức nhối cho xã hội; các khâu như giao đất, định và thẩm định giá đất, cho thuê đất, xử lý lấn chiếm đất đều tạo ra những kẽ hở và tạo điều kiện cho tiêu cực phát sinh, hoành hành làm mất uy tín đội ngũ cán bộ QLNN và bộ máy nhà nước cũng như đường lối lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam.
Thứ ba, quy mô TTBĐS không chính thức quá lớn và hoạt động của nó vượt
tầm kiểm soát của Nhà nước đã làm thất thoát nguồn thu cho ngân sách, phân tán nguồn lực tài chính, giảm sức cạnh tranh của nền kinh tế và sự phát triển đồng bộ hệ thống thị trường. Hiện tại, lượng qua hệ giao dịch trên TTBĐS phi chính quy ước tính chiếm tỷ trọng khoảng 70-80% thị phần. Lượng giao dịch này quá lớn, không
29
đăng ký với các cơ quan QLNN có thẩm quyền nên không thể động viên các nguồn thuế, lệ phí, phí cho ngân sách nhà nước, gây thất thoát lớn cho nền kinh tế. Ngoài ra, các giao dịch phi chính quy này bị tác động bởi các nhu cầu ảo từ việc đầu cơ BĐS nên đã tạo ra "giá ảo" biến động khôn lường và luôn ở mức rất cao. Giá này không được hình thành trên cơ sở các chỉ số kinh tế, các chi phí hiện thực và thu nhập bình quân của đại đa số nhân dân mà nó được "nhào nặn" qua thị trường phi chính quy với đội ngũ "cò" và "các ý tưởng đầu cơ" BĐS nên giá rất xa thực tế. Từ đó tạo sức ép lớn đối với chi ngân sách phục vụ đền bù giải tỏa, giải phóng mặt bằng hoặc chi cho các đối tượng chính sách, đối tượng có thu nhập thấp để thuê hoặc mua nhà. Tình trạng này diễn ra khá phổ biến, gây nhiều bức xúc cho kinh tế xã hội và sự phát triển của đất nước; gây khiếu kiện kéo dài và tạo hố ngăn cách rộng hơn giữa giàu và nghèo. Tình trạng này còn tạo trạng thái "đóng băng" của thị trường HHBĐS, dẫn đến ứ đọng vốn, hiệu quả đầu tư xã hội không cao làm giảm năng lực và sức cạnh tranh của nền kinh tế.
Ngoài ra, với vai trò là một trong những thị trường đầu vào quan trọng của nền kinh tế, khi các động thái tiêu cực của TTBĐS tăng lên thì sẽ ảnh hưởng xấu đến các thị trường khác như thị trường vốn (hay còn gọi là thị trường chứng khoán), thị trường khoa học công nghệ, thị trường lao động, thị trường hàng hóa dịch vụ tiêu dùng,… và các hiệu ứng liên thông này nếu không kiểm soát được sẽ gây hậu quả khôn lường cho nền kinh tế, cho sự tăng trưởng, phát triển, tiến bộ xã hội, cho khả năng cạnh tranh của Việt Nam trên trường quốc tế.
Các khuyết tật trên đây của TTBĐS cần được sửa chữa, điều chỉnh để giảm các hậu quả tiêu cực của thị trường gây ra và từ đó phát huy tác động tích cực của nó trong quá trình phát triển. Song, TTBĐS với cơ chế hoạt động của nó không thể chủ động giải quyết được những vấn đề thuộc bản chất vốn có của nó như: tính tự phát trong phát triển quy mô cung, cầu HHBĐS, mục đích tối đa hóa lợi nhuận và các thủ đoạn cạnh tranh không hợp pháp tạo nên trạng thái "ảo" cho các quan hệ thị trường v.v... Chính điều này đã dẫn đến một yêu cầu tất yếu: quá trình hoạt động của TTBĐS cần có sự can thiệp của Nhà nước như bao thị trường khác vào các nội
30
dung, quan hệ cơ bản của thị trường như cung cầu, giá cả, phân phối lợi nhuận,
cạnh tranh…
Như vậy, trong quá trình vận động của thị trường HHBĐS, nhà nước không đứng ngoài mà ngược lại, hoạt động quản lý của nhà nước trở thành một bộ phận, một nội dung không thể thiếu để tạo nên cơ chế vận động hoàn hảo của TTBĐS theo yêu cầu phát triển của nền kinh tế trong từng thời kỳ. Những hoạt động quản lý của nhà nước cần được cụ thể hóa về mức độ, tính chất, mục đích can thiệp và điều này được thực hiện qua việc xác định chức năng, nội dung, công cụ quản lý, can thiệp của nhà nước đối với quá trình hoạt động của TTBĐS.
1.2.3.2. Chức năng và nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với TTBĐS
Các nội dung này của quản lý được cụ thể hóa từ các chức năng quản lý của nhà nước đối với TTBĐS. Xuất phát từ hai chức năng cơ bản: chức năng điều khiển và chức năng phát triển, thì QLNN đối với TTBĐS được hiểu là những công việc định hướng, điều tiết, kiểm soát cơ bản của nhà nước trong việc thực hiện sự can thiệp của mình vào quá trình vận động của TTBĐS. TTBĐS gồm có hàng hóa, các chủ thể tham gia và phương thức giao dịch BĐS. Do đó, QLNN đối với TTBĐS cần đảm bảo các chức năng và nhiệm vụ sau:
Một là, Nhà nước tạo lập môi trường thuận lợi, định hướng và hỗ trợ phát
triển cho TTBĐS. Để thực hiện được nội dung này, Nhà nước phải tạo được các điều kiện cần thiết để thị trường phát huy được vai trò trong việc phân bổ hiệu quả, hợp lý nguồn lực đất đai và đáp ứng các nhu cầu về HHBĐS với giá cả phù hợp, chi phí giao dịch thấp. Do đó, Nhà nước cần tạo lập môi trường pháp lý, môi trường xã hội, môi trường tài chính - tín dụng, đầu tư cho nhà cung cấp HHBĐS, người mua hàng hóa và các nhà môi giới, cung cấp dịch vụ trung gian tham gia hoạt động trên thị trường.
Việc tạo lập môi trường này vừa có tác dụng định hướng, dẫn dắt vừa đảm bảo hoạt động quản lý của các cơ quan QLNN có liên quan đến quá trình giao dịch HHBĐS trên thị trường. Trong nội dung này, quan trọng nhất là việc xây dựng khung khổ pháp lý cho TTBĐS hoạt động ổn định và lành mạnh. Các văn bản pháp
31
quy và hệ thống pháp luật nói chung đều giữ vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ nảy sinh trong TTBĐS. Các văn bản pháp quy về đất đai, BĐS có đặc thù là điều chỉnh các quan hệ pháp luật về nhà đất, BĐS - một loại hàng hóa đặc biệt - nên có thêm những đặc điểm riêng khác nữa. Điều này thể hiện qua việc pháp luật về đất đai, BĐS có ảnh hưởng rất lớn đến TTBĐS, ảnh hưởng tới điều tiết và quản lý thị trường thông qua việc tác động vào các nguồn cung và cầu trên thị trường. Nhà nước cũng cần phải xây dựng hệ thống thông tin BĐS công khai, minh bạch và quy chế tổ chức, hoạt động của các doanh nghiệp, tổ chức kinh doanh, hỗ trợ giao dịch HHBĐS.
Mặt khác, Nhà nước cần làm cho các tác động định hướng, hỗ trợ của mình phù hợp với các quy luật thị trường, tạo điều kiện cho cạnh tranh tự do, lành mạnh và bình đẳng.
Hai là, Nhà nước thực hiện việc điều tiết, điều chỉnh đối với TTBĐS. Nhà
nước ngoài việc tạo môi trường và hỗ trợ phát triển TTBĐS còn cần phải có các chính sách, công cụ, biện pháp điều tiết, can thiệp hợp lý nhằm làm giảm các tiêu cực, khuyết tật của thị trường; sử dụng thị trường để phục vụ các chính sách xã hội của mình. Sự điều tiết trước hết để TTBĐS hoạt động ổn định, lành mạnh và tránh hiện tượng "sốt giá" cũng như "đóng băng" thị trường. Thứ hai, sự điều chỉnh này nhằm đảm bảo việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ giao dịch BĐS, ví dụ như: việc đóng thuế, phí, lệ phí, thực hiện quy hoạch, kế hoạch về đất đai, BĐS… Thứ ba, thực hiện sự điều chỉnh nhằm đảm bảo công bằng xã hội, có chính sách hỗ trợ hợp lý cho các đối tượng chính sách, người có công, người nghèo, người thu nhập thấp… Như vậy, việc điều tiết, điều chỉnh của Nhà nước phải hướng vào các khâu: tạo lập HHBĐS, phương thức giao dịch trên thị trường cũng như các chủ thể tham gia TTBĐS. Việc can thiệp, điều tiết kịp thời của Nhà nước sẽ làm giảm thiểu sự xuất hiện các "quan hệ ảo" gây méo mó và bất ổn cho thị trường như: cung, cầu giả tạo, giá cả "bong bóng",…
Ngoài các biện pháp can thiệp trực tiếp như trên, Nhà nước còn dùng các công cụ tài chính để tác động vào TTBĐS. Nhà nước có thể dùng công cụ lãi suất,
32
hoặc chính sách hỗ trợ đầu tư để làm giảm cơn "sốt nóng" hoặc sự "đóng băng" của TTBĐS.
Cuối cùng, trong những trường hợp cần thiết, Nhà nước còn sử dụng cả các biện pháp hành chính để ổn định thị trường này. Tuy nhiên, Nhà nước cũng cần thận trọng trong tất cả các biện pháp can thiệp đó, tránh can thiệp quá "thô bạo" vào TTBĐS.
Ba là, Nhà nước thực hiện công tác kiểm tra, kiểm soát hoạt động của
TTBĐS. Trước hết, Nhà nước phải luôn kiểm tra việc thực hiện và triển khai các chính sách, pháp luật về đất đai và BĐS trong cả ba thành tố của thị trường: hàng hóa, chủ thể và phương thức giao dịch. Chức năng, nhiệm vụ này giúp Nhà nước luôn có thể kiểm soát và "dẫn dắt" TTBĐS hoạt động và phát triển đúng hướng. Các phương thức giao dịch trên TTBĐS luôn diễn ra đa dạng, phong phú nên việc kiểm tra thường xuyên hoạt động này thì Nhà nước mới nắm bắt được và "uốn nắn" chúng kịp thời theo quỹ đạo hợp pháp. Cuối cùng, Nhà nước phải kiểm soát điều kiện và hoạt động của các chủ thể tham gia TTBĐS. Phải kiểm tra được "tư cách" tham gia thị trường, ví dụ như điều kiện đăng ký hoạt động của các doanh nghiệp kinh doanh, tư vấn, môi giới BĐS,… Cần kiểm tra hoạt động của các doanh nghiệp, đơn vị, tổ chức, cá nhân tham gia thị trường với vai trò là nhà cung cấp, nhà trung gian trong giao dịch HHBĐS; kiểm tra mục đích, cách thức sử dụng của chủ sử dụng HHBĐS xem có phù hợp với quy hoạch, kế hoạch mà Nhà nước đã phê duyệt. Ngoài ra, cần kiểm tra hoạt động của các cơ quan quản lý theo chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền đã quy định.
Bốn là, Nhà nước phải thành lập hệ thống cơ quan quản lý chuyên trách các
cấp đối với TTBĐS và xây dựng cơ chế vận hành của chúng. Nhà nước thực hiện các tác động định hướng, điều chỉnh và giám sát của mình thông qua hệ thống cơ quan QLNN về các lĩnh vực. Trong lĩnh vực quản lý TTBĐS cũng cần có những cơ quan chuyên trách. Tuy vậy, cho tới nay chúng ta vẫn chưa có một cơ quan chịu trách nhiệm về QLNN đối với TTBĐS, chứ chưa nói đến một hệ thống cơ quan quản lý chuyên trách về TTBĐS thống nhất từ Trung ương xuống địa phương. Hiện
33
nay, ở TP.HCM mới đang thí điểm thành lập Ban Chỉ đạo quản lý và phát triển TTBĐS, đây có thể là hình mẫu để chúng ta xây dựng cơ quan chuyên trách quản lý TTBĐS phù hợp và hiệu quả hơn. Thực ra hiện nay, trong lĩnh vực BĐS, Nhà nước điều chỉnh, quản lý chủ yếu thông qua ba cơ quan là Bộ Tài nguyên - Môi trường, Bộ Tài chính và Bộ Xây dựng. ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì có Sở Tài nguyên - Môi trường, Sở Tài chính - Vật giá, Sở Xây dựng, Sở Quy hoạch kiến trúc (hoặc Văn phòng kiến trúc sư trưởng). Dưới các huyện, quận thì có phòng quản lý nhà, phòng địa chính, tài nguyên môi trường, xây dựng và cấp phường xã là các cán bộ địa chính, xây dựng và quản lý đô thị phụ trách công tác QLNN đối với lĩnh vực đất đai, BĐS. Theo phân cấp, lĩnh vực Tài nguyên - Môi trường chuyên quản lý, cấp giấy chứng nhận sử dụng và xử lý tranh chấp về đất đai; lĩnh vực xây dựng sẽ quản lý về nhà cửa, cấp phép và xử lý vi phạm về xây dựng, cấp giấy chứng nhận cho nhà đất và nhà cửa có yếu tố nước ngoài; lĩnh vực tài chính chuyên quản lý khung giá nhà đất và công sản; lĩnh vực quy hoạch - kiến trúc sẽ chịu trách nhiệm về quy hoạch không gian, quy hoạch kiến trúc. Do đó, hiện nay cơ chế quản lý TTBĐS còn dàn trải, kém hiệu quả, hiệu lực. Điều này cho thấy một nhu cầu cấp bách: xây dựng và hoàn thiện cơ quan quản lý và phát triển TTBĐS ở nước ta (11).