5 NHTM Nhà nước
2.3. HỆ THỐNG CÁC CƠ QUAN QUẢN Lí NHÀ NƯỚC THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HỆ THỐNG NGÂN HÀNG VÀ DỊCH VỤ NGÂN HÀNG
PHÁP LUẬT VỀ HỆ THỐNG NGÂN HÀNG VÀ DỊCH VỤ NGÂN HÀNG
Trờn cơ sở hệ thống phỏp luật đó được ban hành, cần phải tổ chức một hệ thống cỏc cơ quan quản lý Nhà nước để điều hành và quản lý thị trường dịch vụ ngõn hàng theo hệ thống phỏp luật này. Trong hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước đối với thị trường dịch vụ ngõn hàng, Chớnh phủ là cơ quản lý Nhà nước cao nhất,
thống nhất quản lý và điều hành mọi hoạt động của thị trường dịch vụ tài chớnh. Tuy nhiờn, để đảm bảo thực hiện được nhiệm vụ của mỡnh, Chớnh phủ phõn cụng quyền hạn và trỏch nhiệm cụ thể cho từng cơ quan thuộc và trực thuộc Chớnh phủ chịu trỏch nhiệm quản lý và điều hành thị trường dịch vụ tài chớnh - tiền tệ theo từng khớa cạnh nhất định trờn cơ sở nhiệm vụ được giao. Cụ thể, cỏc cơ quan được Chớnh phủ giao trỏch nhiệm quản lý và điều hành thị trường dịch vụ tài chớnh bao gồm: Bộ Tài chớnh, Ngõn hàng Nhà nước và cỏc Bộ, ban ngành khỏc. Cỏc cơ quan quản lý Nhà nước nờu trờn sử dụng hệ thống phỏp luật và cỏc chớnh sỏch phỏt triển kinh tế vĩ mụ khỏc nhau như: Chớnh sỏch tài khoỏ, Chớnh sỏch quản lý nợ, Chớnh sỏch thõm hụt và thặng dư ngõn sỏch, Chớnh sỏch thuế, Chớnh sỏch tiền tệ, Chớnh sỏch tỷ giỏ hội đoỏi... để định hướng và quản lý sự phỏt triển của thị trường, đảm bảo thị trường ngày càng phỏt triển, hoạt động trong khuụn khổ của phỏp luật và phục vụ tốt nhất chiến lược phỏt triển kinh tế-xó hội. Tuy nhiờn, để đạt được mục tiờu trờn, cơ chế và hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước cần phải đảm bảo một số yờu cầu sau: thứ nhất, quản lý Nhà nước khụng mang tớnh quản lý hành chớnh can thiệp trực tiếp, quỏ sõu vào hoạt động kinh doanh trờn thị trường, phải mang tớnh chất quản lý vĩ mụ, định hướng thụng qua hệ thống phỏp luật và cỏc cụng cụ thị trường để điều chỉnh thị trường hoạt động theo khuụn khổ phỏp luật, phục vụ cỏc mục đớch quản lý vĩ mụ chung của toàn bộ nền kinh tế quốc dõn. Vớ dụ, đối với vấn đề quản lý, can thiệp vào lói suất trờn thị trường tớn dụng (một loại giỏ cả quan trọng của dịch vụ ngõn hàng), cỏc cơ quan quản lý Nhà nước cần nắm vững quy luật: lói suất cao thỡ cầu tớn dụng thấp và ngược lại lói suất thấp thỡ cầu tớn dụng sẽ tăng lờn. Nhà nước cú thể tỏc động một cỏch giỏn tiếp thụng qua cơ chế thị trường: Nhà nước thực hiện cung hoặc cầu một lượng vốn nhất định làm cho lói suất trờn thị trường biến đổi theo định hướng chớnh sỏch kinh tế vĩ mụ chung của toàn bộ nền kinh tế. Khụng nờn thực hiện chớnh sỏch can thiệp trực tiếp. Nhà nước khụng trực tiếp xỏc định tỷ lệ lói suất trờn thị trường mà nờn để thị trường tự điều tiết lói suất trong nền kinh tế trờn cơ sở định hướng của cỏc chớnh sỏch kinh tế vĩ mụ của Nhà nước (tuy nhiờn, đối với cỏc thị trường kộm phỏt triển hoặc trong cỏc trường hợp
đặc biệt, khẩn cấp, Nhà nước vẫn cần phải điều chỉnh trực tiếp chế độ lói suất trong nền kinh tế nhằm đảm bảo sự phỏt triển vững mạnh của cả nền kinh tế - xó hội).
Thứ hai, hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước cần đảm bảo gọn nhẹ, giảm tối thiểu cỏc thủ tục hành chớnh gõy cản trở cho hoạt động của thị trường dịch vụ tài chớnh. Vấn đề chớnh ở đõy là thống nhất và giảm tối thiểu cỏc đầu mối quản lý và điều hành thị trường, đồng thời cú sự phõn cụng trỏch nhiệm rừ ràng giữa cỏc cơ quan đầu mối quản lý Nhà nước đối với hoạt động của thị trường, đảm bảo thực hiện đầy đủ chức năng quản lý của Nhà nước đối với thị trường nhưng khụng chồng chộo giữa cỏc cơ quan quản lý Nhà nước.
Với vai trũ là cỏc quy phạm phỏp luật điều chỉnh hoạt động cung cấp, quản lý, giỏm sỏt dịch vụ ngõn hàng, phỏp luật về dịch vụ ngõn hàng cú tỏc động rất lớn đến hoạt động kinh doanh, cung cấp cỏc dịch vụ ngõn hàng của cỏc NHTM. Phỏp luật về dịch vụ ngõn hàng cú thể thỳc đẩy hỗ trợ tớch cực cho sự phỏt triển của dịch vụ ngõn hàng nếu được xõy dựng phự hợp với thực tiễn nhưng ngược lại phỏp luật về dịch vụ ngõn hàng cú thể là rào cản kỡm hóm sự phỏt triển của dịch vụ ngõn hàng, khi bộ phận phỏp luật này chứa đựng bất cập. Sau khi Luật NHNN và Luật cỏc TCTD năm 1997 được ban hành, NHNN đó soạn thảo, trỡnh Chớnh phủ ban hành 30 Nghị định và ban hành theo thẩm quyền hàng trăm quyết định, thụng tư hướng dẫn chi tiết thi hành cỏc quy định của 2 Luật trờn và cỏc nghị định của Chớnh phủ. Về cơ bản, cỏc văn bản quy phạm phỏp luật này đó tạo thành khung phỏp lý tương đối hoàn chỉnh điều chỉnh cả về tổ chức và hoạt động của cỏc TCTD tại Việt Nam. Tuy nhiờn, do sự phỏt triển nhanh chúng của thị trường dịch vụ ngõn hàng và yờu cầu của quỏ trỡnh thực hiện cỏc cam kết quốc tế về lĩnh vực ngõn hàng của nước ta, khung phỏp lý cho hoạt động ngõn hàng đó bộc lộ bất cập, chưa đỏp ứng được yờu cầu của thực tiễn và đó cản trở sự phỏt triển của dịch vụ ngõn hàng, đặc biệt là việc phỏt triển cỏc dịch vụ ngõn hàng mới, hiện đại. Cỏc bất cập cơ bản của phỏp luật về dịch vụ ngõn hàng bao gồm:
Thứ nhất, cơ chế quản lý và cấp phộp cho cỏc dịch vụ ngõn hàng chưa phự hợp với sự thay đổi của thị trường dịch vụ ngõn hàng đang được tự do hoỏ theo lộ
trỡnh cam kết. Hiện tại, cơ chế quản lý và cấp phộp đối với việc cung cấp dịch vụ ngõn hàng của cỏc TCTD được NHNN thực hiện theo hai kờnh: (i) Quy định về loại hỡnh dịch vụ được phộp cung cấp trong giấy phộp thành lập và hoạt động của cỏc TCTD; và (ii) Cho phộp cung cấp dịch vụ ngõn hàng cụ thể theo quy định tại cỏc quy chế về từng nghiệp vụ ngõn hàng cụ thể (như Quy chế về Bao thanh toỏn, mụi giới tiền tệ...). Trờn thực tiễn, cơ chế này đó tỏ ra khụng phự hợp với tớnh năng động trong hoạt động cung cấp dịch vụ của cỏc TCTD và yờu cầu quản lý chặt chẽ của NHNN. Bất cập của cơ chế quản lý này cú thể thấy qua vớ dụ sau:
Giấy phộp thành lập và hoạt động của TCTD khụng thế cập nhật cỏc loại hỡnh dịch vụ TCTD được phộp thực hiện theo cỏc quy chế nghiệp vụ cụ thể được ban hành sau khi giấy phộp được cấp. Điều này dẫn đến thực trạng là cỏc TCTD vẫn được thực hiện cả cỏc nghiệp vụ khụng được quy định trong giấy phộp, do vậy gõy khú khăn cho cỏc TCTD khi triển khai cung cấp cỏc dịch vụ khụng được quy định trong giấy phộp và làm giảm hiệu lực phỏp lực của giấy phộp. Ngoài ra, cơ chế quản lý hiện hành đũi hỏi TCTC phải xin phộp NHNN từng lần khi muốn cung cấp một dịch vụ ngõn hàng mới. Trong khi quỏ trỡnh cấp phộp kộo dài cú thể làm lỡ cơ hộ kinh doanh, giảm khả năng cạnh tranh của cỏc TCTD.
Thứ hai, thiếu cỏc quy định phỏp luật làm cơ sở phỏp lý cho việc cung cấp dịch vụ mới của cỏc TCTD và hoạt động quản lý của NHNN. Do sự phỏt triển nhanh chúng của dịch vụ ngõn hàng và tỏc động của quỏ trỡnh hội nhập nhiều dịch vụ ngõn hàng mới đó được Việt Nam cam kết cho phộp cỏc TCTD nước ngoài tại Việt Nam thực hiện, nhiều dịch vụ ngõn hàng mới cũng được cỏc TCTD Việt Nam triển khai cung cấp như thẻ ATM, dịch vụ ngõn hàng điện tử (internet banking, mobile banking...), dịch vụ phỏi sinh (Futures contract, Option, Swap,...), trong khi đú, như đó đề cập ở phần trờn, phỏp luật về dịch vụ ngõn hàng đó bộc lộ nhiều “khoảng trống”, như thiếu cỏc văn bản phỏp luật về cỏc loại hỡnh dịch vụ mới, phương thức cung cấp dịch vụ mới. Thực trạng này khụng chỉ cản trở hoạt động kỡnh doanh của TCTD (vỡ khi muốn cung cấp cỏc dịch vụ này, cỏc TCTD phải xin phộp NHNN thớ điểm thực hiện), mà cũn ảnh hưởng tới hoạt động quản lý của
NHNN (NHNN khụng cú đủ cơ sở phỏp luật để thực hiện chức năng thanh tra, giỏm sỏt). Trong chừng mực nhất định, việc thiếu cỏc văn bản quy phạm phỏp luật nờu trờn cũng ảnh hưởng tới việc thực hiện nghĩa vụ của Việt Nam về minh bạch hoỏ chớnh sỏch trong cỏc Hiệp định thương mại song phương và đa phương (như BTA, AFAS, WTO).
Thứ ba, phỏp luật về dịch vụ ngõn hàng thiếu cỏc cỏc quy định điều chỉnh một số phương thức cung cấp dịch vụ ngõn hàng như qua biờn giới, sử dụng dịch vụ ở nước ngoài, hiện diện thể nhõn. Cỏc quy định hiện hành của phỏp luật về dịch vụ ngõn hàng hầu hết chỉ tập trung điều chỉnh phương thức cung cấp dịch vụ ngõn hàng thụng qua hiện diện thương mại, mà chưa cú cỏc quy định điều chỉnh việc cung cấp dịch vụ ngõn hàng thụng qua phương thức khỏc. Trong khi đú, ngày nay với sự phỏt triển của cụng nghệ thụng tin, việc cung cấp dịch vụ núi chung và dịch vụ ngõn hàng núi riờng qua mạng Internet đó khỏ phổ biến. Thụng qua mạng Internet, cỏc nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài hoàn toàn cú thể cung cấp cỏc dịch vụ ngõn hàng cho cỏc khỏch hàng tại Việt Nam và ngược lại, cỏc nhà cung cấp dịch vụ ngõn hàng Việt Nam cũng cú thể cung cấp cỏc dịch vụ ngõn hàng cho cỏc khỏch hàng tại nước ngoài mà khụng cần thiết lập hiện diện thương mại. Do vậy, khi khụng cú cỏc quy định điều chỉnh cỏc phương thức cung cấp dịch vụ mới này, NHNN khú cú thể thực hiờn tốt vai trũ giỏm sỏt, kiểm tra để với hoạt động cung cấp dịch vụ theo cỏc phương thức mới này của cỏc TCTD.
Thứ tư, Luật cỏc TCTD chưa quy định rừ thẩm quyền quản lý Nhà nước về dịch vụ ngõn hàng của Ngõn hàng Nhà nước. Thực tiễn thực hiện Luật cỏc TCTD và cỏc văn bản hướng dẫn Luật trong thời gian qua cho thấy phạm vi điều chỉnh của Luật chưa phự hợp với thực tiễn quản lý Nhà nước về hoạt động ngõn hàng. Theo quy định của Luật cỏc TCTD, NHNN là cơ quan cú thẩm quyền cấp giấy phộp thành lập và hoạt động cho TCTD và cấp giấy phộp hoạt động ngõn hàng cho tổ chức khỏc (khụng phải là TCTD). Tuy nhiờn, việc cấp giấy phộp hoạt động ngõn hàng cho tổ chức khỏc (khụng phải là TCTD) chưa được thực hiện trờn thực tế vỡ cỏc lý do sau đõy: (i) Luật cỏc TCTD khụng phõn biệt rừ giữa hoạt động ngõn hàng
(và hoạt động bao gồm cả nhận tiền gửi và sử dụng tiền gửi này để cho vay, làm dịch vụ thanh toỏn) và cỏc dịch vụ ngõn hàng cụ thể (mà ngõn hàng, cỏc tổ chức khỏc khụng phải là TCTD được phộp thực hiện); (ii) Chưa cú văn bản hướng dẫn thực hiện Luật về việc cấp phộp hoạt động ngõn hàng cho cỏc tổ chức khỏc (iii) Luật khụng cú quy định cụ thể về cỏc loại hỡnh dịch vụ ngõn hàng mà cỏc tổ chức khỏc cú thể được phộp hoạt động; (iv) Luật chưa cú quy định về giỏm sỏt an toàn đối với cỏc tổ chức khỏc cú hoạt động ngõn hàng. Thực trạng nờu trờn đó làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước của NHNN. Trờn thực tế, cú nhiều tổ chức khỏc cú hoạt động ngõn hàng (thậm chớ hoạt động ngõn hàng là hoạt động chớnh) nhưng khụng do NHNN cấp phộp và quản lý, thanh tra, giỏm sỏt như Tiết kiệm bưu điện, Quỹ bảo lónh doanh nghiệp vừa và nhỏ, . . .
Thứ năm, phỏp luật về dịch vụ ngõn hàng chưa quy đinh rừ phạm vi hoạt động của từng loại hỡnh ngõn hàng. Theo quy định của phỏp luật ngõn hàng hiện hành, ngõn hàng bao gồm cỏc loại hỡnh như ngõn hàng thương mại, ngõn hàng đầu tư, ngõn hàng phỏt triển, ngõn hàng chớnh sỏch, ngõn hàng hợp tỏc. Tuy nhiờn, cỏc quy định về hoạt động của cỏc loại hỡnh ngõn hàng này lại khụng cú sự phõn biệt giữa từng loại hỡnh ngõn hàng. Hay núi cỏch khỏc, cỏc loại hỡnh ngõn hàng này được cung cấp cựng loại dịch vụ ngõn hàng. Quy định này khụng phự hợp với thụng lệ quốc tế và làm cho việc phõn biệt cỏc loại hỡnh ngõn hàng khụng cú ý nghĩa, khụng thỳc đẩy sự phỏt triển đa dạng của cỏc loại hỡnh TCTD và loại hỡnh dịch vụ ngõn hàng chuyờn sõu của mỗi loại hỡnh ngõn hàng. Bất cập này cũng làm cho thị trường ngõn hàng ở nước ta khụng cú cỏc loại hỡnh ngõn hàng khỏc (khụng phải là ngõn hàng thương mại) như ngõn hàng đầu tư, ngõn hàng phỏt triển, ngõn hàng hợp tỏc đỳng nghĩa.
Cỏc bất cập nờu trờn của phỏp luật về dịch vụ ngõn hàng, nếu khụng được khắc phục kịp thời chắc chắn sẽ cản trở sự phỏt triển dịch vụ ngõn hàng và sẽ gúp phần làm giảm khả năng cạnh tranh của cỏc TCTD Việt Nam. Do vậy, việc hoàn thiện phỏp luật về dịch vụ ngõn hàng, khắc phục cỏc bất cập nờu trờn để hỗ trợ tớch cực cho việc phỏt triển dịch vụ ngõn hàng của cỏc TCTD là yờu cầu cấp thiết.
Cỏc qui định phỏp luật về dịch vụ ngõn hàng ỏp dụng cho cỏc DNVVN được nờu chi tiết ở phần Phụ lục đi kốm theo. Tại Hội nghị cuối năm 2006 đề cập tới cỏc qui định phỏp lý cũng như cỏc cơ chế-chớnh sỏch trong lĩnh vực dịch vụ ngõn hàng cho cỏc DNVVN, NHNN đó đưa ra một số đỏnh giỏ tổng quan dưới đõy:
Cơ chế huy động vốn:
Hiện nay NHNN đó chỉ đạo cỏc TCTD đa dạng hoỏ cỏc hỡnh thức huy động vốn nhằm thu hỳt tới mức cao nhất cỏc nguồn vốn trong xó hội, nhất là nguồn vốn trung và dài hạn để mở rộng cho vay đỏp ứng cỏc nhu cầu vốn ngày càng tăng của nền kinh tế. Nhờ đú, nguồn vốn huy động của hệ thống ngõn hàng đó tăng trưởng với tốc độ khỏ cao, bỡnh quõn khoảng 25%/năm.
NHNN tớch cực phỏt triển mối quan hệ với cỏc tổ chức tài chớnh tiền tệ quốc tế và ngõn hàng cỏc nước nhằm tranh thủ nguồn vốn từ bờn ngoài tài trợ cho cỏc DNVVN với tổng giỏ trị cỏc dự ỏn hơn 30 triệu USD như Dự ỏn Tài chớnh doanh nghiệp nụng thụn do ADB, WB tài trợ, Dự ỏn tài trợ DNVVN vốn vay ODA Nhật Bản thụng qua JBIC, Quỹ phỏt triển DNVVN Việt Nam-EU (SMEDF).
Cơ chế cấp tớn dụng:
Cơ chế cho vay:
Cỏc NHTM (và cỏc TCTD) được tự chủ xem xột cho vay tất cả cỏc nhu cầu vốn để đầu tư, sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp mà phỏp luật khụng cấm, thoả thuận với cỏc doanh nghiệp trong việc cho vay vốn cú bảo đảm bằng tài sản hoặc khụng bảo đảm bằng tài sản. Thời hạn cho vay, lói suất cho vay, mức vốn cho vay do TCTD và doanh nghiệp thoả thuận phự hợp với dự ỏn đầu tư, phương ỏn sản xuất kinh doanh, khả năng trả nợ của doanh nghiệp và khả năng tài chớnh của TCTD.
Phương thức cho vay phự hợp với điều kiện sản xuất, kinh doanh và nhu cầu vay vốn của doanh nghiệp như cho vay theo hạn mức tớn dụng đối với những doanh nghiệp cú quan hệ vay vốn thường xuyờn, cho vay vốn ngắn hạn, trung và dài hạn đối với dự ỏn đầu tư để doanh nghiệp chủ động được vốn trong sản xuất, kinh
doanh, đối với cỏc dự ỏn lớn, vượt quỏ khả năng của một TCTD thỡ cỏc TCTD sẽ phối hợp để cho vay đồng tài trợ.
TCTD được quyết định miễn, giảm lói vốn vay phải trả đối với khỏch hàng bị tổn thất về tài sản dẫn đến khú khăn về tài chớnh. Mức độ miễn, giảm lói vốn vay phự hợp với khả năng tài chớnh của TCTD
Cỏc cơ chế cấp tớn dụng khỏc:
Cựng với hỡnh thức cho vay truyền thống, NHNN đó ban hành cơ chế về cỏc hỡnh thức cấp tớn dụng khỏc như bảo lónh, cho thuờ tài chớnh, chiết khấu bộ chứng