Tình hình khiếu nại về cơ bản ngày cảng trở nên phức tạp như trên đã trình bày, bên cạnh những nguyên nhân phát sinh từ các thiết chế trực tiếp của Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, còn có nguyên nhân không nhỏ phát sinh từ công tác giám sát giải quyết khiếu nại hành chính. Pháp luật ghi nhận vai trò và trách nhiệm của nhiều cơ quan, tổ chức khác của Nhà nước và "phi nhà nước" với chức năng giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính. Đó là:
- Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Hội đồng nhân các cấp là thiết chế thực hiện quyền giám sát mang tính quyền lực nhà nước với tư cách là cơ quan dân cử, đại diện cho ý chí của nhân dân. Quốc hội giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo; hàng năm xem xét báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp cuối năm; Uỷ ban thường vụ Quốc hội giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo qua xem xét báo cáo của Chính phủ về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, cử đoàn giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; khi phát hiện có vi phạm pháp luật thì yêu cầu người có thẩm quyền chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm. Đối với khiếu nại,
tố cáo gửi đến Uỷ ban thường vụ Quốc hội thì giao cho Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội hoặc người có thẩm quyền nghiên cứu, xem xét, nếu phát hiện có vi phạm pháp luật thì yêu cầu người có thẩm quyền xem xét, giải quyết; nếu không đồng ý với kết quả giải quyết đó thì yêu cầu người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp xem xét, giải quyết; cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm trả lời yêu cầu đó trong thời hạn 7 ngày, kể từ ngày có quyết định giải quyết.
Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội có trách nhiệm tổ chức đoàn giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan báo cáo về tình hình khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân có trách nhiệm: Khi nhận được khiếu nại, tố cáo có trách nhiệm nghiên cứu, kịp thời chuyển đến người có thẩm quyền và đôn đốc, theo dõi việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, đồng thời báo cho người khiếu nại, tố cáo biết việc chuyển đơn đó. Khi phát hiện có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị với người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để kịp thời chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm…
Vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp được thực hiện tương tự như đối với Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội nhưng ở cấp độ địa phương.
- Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, Ban Thanh tra nhân dân và các tổ chức đoàn thể cũng là các thiết chế thực hiện quyền giám sát của nhân dân nhưng với tính chất của tổ chức "phi nhà nước"; các cơ quan báo chí là thiết chế thực hiện việc giám sát có tính chất xã hội thông qua việc sử dụng phương tiện thông tin đại chúng, phản ánh và đưa tin về tình hình khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Điều 13 Luật khiếu nại, tố cáo quy định: Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận động viên nhân dân nghiêm chỉnh thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo; giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo theo quy định của Luật này. Ý tưởng giao quyền cho Mặt trân Tổ quốc giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính được hiểu là mong muốn của Nhà nước thu hút sự tham gia của xã hội vào quá trình giải quyết khiếu nại hành chính. Đây là một đường lối đảm bảo dân chủ. Tuy nhiên, trên thực tế, việc tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội, các đoàn thể quần chúng vào quá trình giám sát giải quyết khiếu nại cũng chưa đạt được kết quả như mong muốn, thậm chí có khi chỉ mang tính hình thức.
Trong hoạt động giám sát có tính chất nhân dân thì vai trò của các Ban Thanh tra nhân dân hết sức quan trọng. Theo quy định của pháp luật, Thanh tra nhân dân là hình thức giám sát của nhân dân tại địa phương, tại cơ sở. Thanh tra nhân dân được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật, giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn, thủ trưởng cơ quan, đơn vị cơ sở.
Thiết chế Thanh tra nhân dân cũng như việc thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở là cụ thể hóa phương châm: "Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra". Tuy nhiên, nhìn chung sự giám sát từ phía nhân dân trực tiếp, cũng như thông qua Ban Thanh tra nhân dân đối với công tác giải quyết khiếu nại hành chính chưa đạt được tác động gì đáng kể làm giảm số lượng vụ việc khiếu nại. Ở Việt Nam, báo chí vừa là công cụ của Đảng và Nhà nước, nhưng đồng thời lại được coi là tiếng nói của người dân, và phải có năng lực phục vụ xã hội (Điều 6 Luật báo chí năm 1989 được sửa đổi, bổ sung năm 1999). Báo chí có ảnh hưởng lớn đến mọi hoạt động của đời sống xã hội, trong đó có công tác giải quyết khiếu nại. Điều 4 Luật báo chí năm 1989 được sửa đổi, bổ sung năm 1999 ghi nhận người dân khi thực hiện quyền tự do ngôn luận,
quyền góp ý kiến, phê bình, kiến nghị, khiếu nại đối với các tổ chức Đảng, cơ quan Nhà nước… Tuy nhiên, việc thực thi những quy định này của Luật báo chí cũng nằm trong tình trạng chung của việc thi hành pháp luật ở nước ta là thiếu nhất quán, thiếu cơ chế đảm bảo thi hành hữu hiệu, không ít vấn đề bị coi là "nhạy cảm", thực chất là bị "chính trị hóa". Tình hình này hạn chế luồng thông tin phản hồi chính thức từ phía xã hội, người dân.
Luật khiếu nại, tố cáo quy định về quyền của cơ quan báo chí đưa tin về vụ việc khiếu nại như sau: Cơ quan báo chí đưa tin về việc khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của Luật báo chí sau khi đã xác minh đầy đủ và chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc đưa tin đó. Như vậy, mặc dù quy định về quyền được đưa tin về vụ việc khiếu nại, tố cáo nhưng tinh thần của quy định này dường như không khuyến khích việc thực hiện quyền này.
Luật khiếu nại, tố cáo quy định nghĩa vụ của cơ quan công quyền phải xem xét, giải quyết và thông báo với cơ cơ quan báo chí về những vụ việc khiếu nại do cơ quan báo chí chuyển tới, cụ thể: "khiếu nại, tố cáo do cơ quan báo chí chuyển đến phải được cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét, giải quyết và thông báo cho cơ quan đã chuyển đơn đến biết việc giải quyết theo quy định của pháp luật". Quy định này do không được kèm theo các quy định về trách nhiệm của cơ quan công quyền, cũng như không kèm theo các thủ tục về nghĩa vụ của cơ quan công quyền nên nó khó mang tính khả thi.
Xét cả về phương diện pháp luật và thực tiễn hoạt động, trên thực tế sự tác động của các cơ quan tổ chức nêu trên chưa có được ảnh hưởng mạnh mẽ tới hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại hành chính. Những bất cập của thiết chế này cần phải được xem xét trong nỗ lực hoàn thiện Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính.
Hoạt động giám sát của các cơ quan, tổ chức đoàn thể do pháp luật quy định nêu ở trên cũng đạt được kết quả trong một mức độ nhất định. Tuy nhiên, thực tiễn về thực trạng khiếu nại cho thấy chất lượng giám sát là không cao, hoạt động giám sát còn mang nặng tính hình thức, nguyên nhân:
Về chủ thể thực thi quyền giám sát
Hiện nay, theo quy định của pháp luật, có quá nhiều chủ thể có quyền thực hiện việc giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính nhưng sự phân định chức năng, nhiệm vụ giám sát của các chủ thể này chưa rõ ràng. Việc quy định nhiều chủ thể có quyền giám sát có thể dẫn đến lầm tưởng rằng hoạt động giám sát sẽ được thực hiện đầy đủ hơn, kỹ càng hơn. Tuy nhiên, thực tế , việc có nhiều chủ thể giám sát lại dẫn đến tình trạng giám sát không hiệu quả, gây nên nhiều bất cập.
- Thứ nhất, với các quy định hiện hành, không thể phân biệt được rạch ròi ranh giới giám sát của từng chủ thể, dẫn đến sự trùng lặp, chồng lấn trong hoạt động giám sát, một vụ việc nhiều chủ thể cùng giám sát, mỗi chủ thể lại có thể có những kết luận khác nhau về vụ việc đó, khiến thông tin về giải quyết vụ việc không còn chính xác, độ tin cậy không cao.
- Thứ hai, vì có quá nhiều chủ thể tham gia hoạt động giám sát nên dẫn đến tình trạng "cha chung không ai khóc", ai cũng có thể cho rằng, việc giám sát nếu không được chủ thể này làm thì chủ thể khác sẽ làm hoặc vì thế mà các chủ thể giám sát thực hiện hoạt động của mình nhiều khi chỉ hình thức.
- Thứ ba, nhiều chủ thể giám sát nhưng lại thực hiện hoạt động giám sát riêng rẽ, không có sự phối hợp giữa các chủ thể, dẫn đến hiệu quả giám sát không cao.
Ngoài ra, thẩm quyền giám sát của một số chủ thể được quy định rất tản mạn tại nhiều văn bản pháp luật. Chẳng hạn, việc giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được quy định tại Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật
khiếu nại, tố cáo; việc giám sát của cơ quan báo chí được quy định tai Luật khiếu nại, tố cáo, Luật báo chí…Một số chủ thể giám sát như Mặt trận Tổ quốc ở địa phương, Ban Thanh tra nhân dân năng lực còn hạn chế. Bên cạnh đó, việc giám sát đạt hiệu quả chưa cao còn do bản thân người trực tiếp thực hiện hoạt động giám sát chưa có kỹ năng, chưa đủ trình độ, chưa có kiến thức chuyên sâu để thực hiện nhiệm vụ giám sát.
Về nội dung công tác giám sát khiếu nại hành chính
Quy định của pháp luật hiện hành về nội dung giám sát khiếu nại còn chung chung và quá rộng trong khi năng lực của một số chủ thể giám sát chưa đủ để thực hiện công tác giám sát khiếu nại. Chẳng hạn, Mặt trận Tổ quốc là chủ thể giám sát nhưng có nhiều vấn đề chuyên môn Mặt trận Tổ quốc không thể giám sát được, như giám sát về công trình xây dựng, tài chính ngân sách.
Nhìn chung, hoạt động giám sát công tác giải quyết khiếu nại hiện nay là không hiệu quả. Kết quả giám sát việc giải quyết khiếu nại chưa chỉ ra được chỗ yếu, những nơi thiếu trách nhiệm, những nơi làm không đúng, nơi gây ra tham ô, lãng phí, tiêu cực.
Vì quy định pháp luật về giám sát chưa cụ thể, rõ ràng, đầy đủ, nên thực tiễn áp dụng pháp luật cũng chỉ chung chung, nặng về hình thức. Pháp luật chưa quy định rõ khi thực hiện hoạt động giám sát thì phải làm rõ những nội dung gì, chủ thể nào thì được giám sát những nội dung nào? Và hậu quả là, quá trình tổ chức thực hiện giám sát không hiệu quả, không ra được kết quả. Thẩm quyền thực hiện giám sát cũng quy định chồng chéo, dẫn đến tình trạng người này tưởng người kia làm nhưng thực tế chưa có ai làm.
Về phương thức giám sát
Nhiều phương thức giám sát được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật, nhưng các quy định lại chung chung, chưa cụ thể, chưa nêu rõ đặc thù của từng phương thức áp dụng cho từng đối tượng cụ thể, chưa nêu rõ điều kiện để tiến hành từng phương thức. Điều này dẫn đến tình trạng hàng
loạt chủ thể đều có quyền giám sát nhưng sự giám sát không hiệu quả, không đạt được mục đích giám sát, hoặc bị bỏ qua.
Phương thức giám sát quy định tại Luật về hoạt động giám sát của Quốc Hội, ngoài hình thức xem xét báo cáo, tổ chức đoàn giám sát, tiếp công dân (dành cho chủ thể là Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc Hội), thì một số chủ thể thực hiện hoạt động giám sát của mình qua hình thức chất vấn trực tiếp, bỏ phiếu tín nhiệm (dành cho chủ thể là đại biểu Quốc Hội).
Có thể tổng quan về phương thức theo luật định mà các chủ thể có thể thực hiện để giám sát khiếu nại hành chính như sau:
- Quốc Hội và Hội đồng nhân dân xem, nghe báo cáo, chất vấn trực tiếp. - Ủy ban thường vụ Quốc Hội xem báo cáo, cử đoàn giám sát, yêu cầu xử lý.
- Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc Hội tổ chức đoàn giám sát, yêu cầu báo cáo, nghiên cứu, yêu cầu giải quyết khiếu nại.
- Đại biểu Quốc Hội, đại biểu Hội đồng nhân dân nghiên cứu, chuyển đơn, đôn đốc, theo dõi, kiến nghị, gặp thủ trưởng cơ quan để tìm hiểu, yêu cầu xem xét lại, tiếp công dân, chuyển đơn, đôn đốc, theo dõi.
- Đoàn đại biểu Quốc Hội tổ chức đoàn giám sát, kiến nghị giải quyết khiếu nại.
- Hội đồng nhân dân các cấp xem xét báo cáo, cử đoàn giám sát, kiểm tra, kiến nghị giải quyết khiếu nại.
- Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của mặt trần (Hội Nông dân, Đoàn Thanh niên, Hội liên hiệp Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh...) tiếp công dân, nghiên cứu, chuyển đơn, kiến nghị.
- Thanh tra nhân dân tiếp nhận thông tin khiếu nại, phát hiện vi phạm pháp luật về khiếu nại, kiến nghị giải quyết khiếu nại.
- Báo chí tiếp nhận khiếu nại, chuyển khiếu nại; đưa tin về khiếu nại, và việc giải quyết khiếu nại.
Nhìn vào các quy định trên cho thấy sự chồng chéo trong quy định về phương thức giám sát. Chẳng hạn, có đến ba chủ thể có thẩm quyền thực hiện phương thức "tổ chức đoàn giám sát" về giám sát tại địa phương là Ủy ban thường vụ Quốc Hội, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc Hội, Đoàn đại biểu Quốc Hội tại địa phương. Nhưng pháp luật không quy định rõ đâu là sự khác nhau (về phạm vi, đối tượng, về nội dung, thẩm quyền giám sát…) giữa việc "tổ chức đoàn giám sát" của ba chủ thể nêu trên. Quy định của pháp luật bất cập như vậy dẫn đến một thực tế là cùng một vụ việc cần giám sát, đôi khi có rất nhiều chủ thể thực hiện quyền giám sát làm ảnh hưởng đến công việc thường ngày của cơ quan bị giám sát.
Về trình tự, thủ tục giám sát giải quyết khiếu nại hành chính
Hiện nay, chỉ mới có Luật về hoạt động giám sát của Quốc Hội, trong đó quy định về trình tự, thủ tục thực thi giám sát. Đối với hoạt động giải quyết khiếu nại nói chung pháp luật chưa có quy định cụ thể.
Pháp luật về khiếu nại, tố cáo còn thiếu nhiều quy định có tính chất thủ tục để thực thi quyền giám sát. Chẳng hạn, chưa có quy định về giám sát đột xuất và điều kiện để giám sát đột xuất; chưa có quy định về việc sau mỗi đợt giám sát phải có báo cáo tổng kết rút kinh nghiệm, rút ra bài học…
Chương 3