chính và thực tiễn
Chúng ta có một hệ thống văn bản pháp luật về khiếu nại, tố cáo do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Tuy nhiên, trong hầu hết các văn bản pháp luật không hề có điều khoản nào định nghĩa về khiếu nại hành chính. Đa số các chủ thể áp dụng pháp luật hiểu rằng khiếu nại trong quản lý nhà nước chính là khiếu nại hành chính. Vì vậy trong thực tiễn mặc nhiên coi khiếu nại là khiếu nại hành chính. Từ Luật khiếu nại, tố cáo cho đến các văn bản dưới luật quy định về khiếu nại nói chung thực chất là điều chỉnh về khiếu nại hành chính. Đây là điểm bất hợp lý trong Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và được sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004 và năm 2005. Bởi vậy, mặc nhiên luật khiếu nại, tố cáo hiện hành quy định về khiếu nại trong quản lý hành chính nhà nước. Khiếu nại trong các lĩnh vực khác không thể vận dụng từ Luật khiếu nại, tố cáo. Đây là lý do vấn đề nghiên cứu này chỉ sử dụng Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành làm cơ sở pháp lý để xem xét, tìm hiểu pháp luật hiện hành về khiếu nại hành chính của công dân.
Khoản 1, Điều 1 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 được sửa đổi , bổ sung vào các năm 2004, 2005 quy định:
Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình [15].
Quy định này cho thấy quyền khiếu nại hành chính phát sinh khi quyền và lợi ích hợp pháp của công dân bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. Tuy nhiên, để được coi là khiếu nại hợp pháp và có căn cứ công dân cần phải tuân thủ đầy đủ những điều kiện về chủ thể khiếu nại; đối tượng khiếu nại; thời hạn, thời hiệu khiếu nại; thủ tục khiếu nại, hình thức khiếu nại. Đây được coi là những điều kiện hợp pháp để công dân thực hiện việc khiếu nại hành chính, đồng thời cũng là cơ sở để chủ thể có thẩm quyền xem xét đơn khiếu nại hành chính, quyết định đơn khiếu nại để giải quyết hay không thụ lý giải quyết mà trả lại đơn khiếu nại cho người khiếu nại. Điều kiện khiếu nại hành chính là những yêu cầu pháp luật đặt ra, bắt buộc người khiếu nại phải tuân thủ. Pháp luật đặt ra càng nhiều điều kiện khiếu nại thì việc đáp ứng các điều kiện đó từ phía người khiếu nại càng khó thực hiện, cũng có nghĩa là cơ hội khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ càng mong manh. Chính vì vậy nhà lập pháp cần phải cân nhắc kỹ lưỡng trong việc đặt ra các quy định của pháp luật về điều kiện khiếu nại hành chính. Hơn nữa để công dân có thể tuân thủ đủ và đúng điều kiện khiếu nại thì điều kiện khiếu nại phải được quy định rõ ràng, cụ thể, dễ hiểu, dễ thực hiện và bảo đảm tính thống nhất.
Về chủ thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính
chính là công dân Việt Nam, cá nhân người nước ngoài, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang. Tuy nhiên, quyền khiếu nại và thực hiện khiếu nại là không đồng nhất với nhau mà là hai mặt của một vấn đề. “Nếu quyền khiếu nại hành chính là khả năng mà đối tượng quản lý có thể sử dụng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì thực hiện việc khiếu nại là hành vi biến khả năng đó thành hiện thực” [2, tr.3]. Vì vậy, người có quyền khiếu nại đôi khi không đồng nhất với người khiếu nại vì họ không đủ điều kiện thực hiện quyền khiếu nại hành chính. Về nguyên tắc theo quy định tại Điều 1, Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ, công dân có quyền tự mình thực hiện quyền khiếu nại. Trong trường hợp này khiếu nại được coi là hợp pháp nếu công dân (người khiếu nại) có năng lực hành vi đầy đủ theo quy định của pháp luật. Người khiếu nại có năng lực hành vi đầy đủ theo quy định của pháp luật là những người từ 18 tuổi trở lên, không mắc bệnh làm mất khả năng nhận thức và điều khiển hành vi của mình. Theo điểm b, Khoản 1, Điều 1 của Nghị định 136/2006/NĐ-CP:
Trong trường hợp người khiếu nại là người chưa thành niên, người mắc bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì cha, mẹ, vợ, chồng, con, anh, chị, em ruột có năng lực hành vi dân sự đầy đủ hoặc người giám hộ là người đại diện để thực hiện việc khiếu nại; nếu không có người đại diện thì Mặt trận Tổ quốc Việt Nam xã, phường, thị trấn nơi người đó cư trú cử người đại diện để thực hiện việc khiếu nại [5].
Với quy định này, người thực hiện việc khiếu nại hợp pháp phải là người thân của người khiếu nại hoặc người giám hộ có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Trường hợp không có những người trên thì Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã, phường, thị trấn nơi người có quyền khiếu nại cư trú là người đại diện. Theo điểm c, Khoản 1, Điều 1 của Nghị định 136/2006/NĐ-CP:
“Trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại được thì ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, con, anh, chị, em ruột hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại”.
Trong trường hợp này, người có quyền khiếu nại có thể ủy quyền khiếu nại cho người khác có đầy đủ năng lực hành vi theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp này không loại trừ việc người có quyền khiếu nại ủy quyền cho luật sư thực hiện việc khiếu nại, tuy nhiên quyền hạn và nghĩa vụ của luật sư trong trường hợp này giống như người có quyền khiếu nại.
Thông qua những quy định của pháp luật, chúng ta có thể thấy rằng pháp luật hiện hành chỉ ghi nhận việc khiếu nại là hợp pháp nếu người khiếu nại có năng lực hành vi dân sự đầy đủ thực hiện việc khiếu nại cho người có quyền khiếu nại nhưng không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Nếu người khiếu nại là cơ quan, tổ chức thì chủ thể thực hiện việc khiếu nại là người đại diện theo pháp luật của cơ quan, tổ chức đó theo quy định của pháp luật hoặc điều lệ của của tổ chức.
Nhìn chung những quy định này là phù hợp với bản chất của khiếu nại hành chính. Trong thực tế các quy định này được đánh giá là có tính chất khả thi và phát huy tác dụng trong việc hạn chế tình trạng lợi dụng quyền khiếu nại để khiếu nại thuê, kích động khiếu nại gây mất ổn định chính trị, xã hội.
Qua báo cáo tổng kết của Thanh tra Chính phủ và các địa phương về tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại cho thấy, công dân đã có ý thức hơn trong việc tuân thủ những điều kiện khiếu nại mỗi khi thực hiện việc khiếu nại hành chính. Đặc biệt, kể từ khi Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 cho phép việc nhờ luật sư giúp đỡ về mặt pháp luật cho người khiếu nại thì việc khiếu nại được thực hiện chặt chẽ, đúng pháp luật. Tỷ lệ đơn khiếu nại không đủ điều kiện thụ lý để giải quyết, bị trả lại ngày càng giảm. Đây
chính là yếu tố tích cực tạo ra bảo đảm pháp lý đầu tiên cho việc thực hiện khiếu nại hành chính của công dân. Tuy nhiên, nhìn từ góc độ thực tiễn cũng như hiệu quả của việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân, điều kiện khiếu nại hành chính của công dân vẫn còn một số vấn đề cần nghiên cứu.
Những quy định về năng lực chủ thể của người khiếu nại dưới góc độ bảo vệ quyền lợi cho công dân và bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân còn một vài điểm chưa rõ ràng:
- Việc quy định người đại diện là những người thân thích của người có quyền khiếu nại hoặc người giám hộ thực hiện việc khiếu nại cho chung nhóm người chưa thành niên dưới 18 tuổi là chưa thật sự phù hợp. Bởi quy định như vậy là tạo ra sự khác nhau về khái niệm người đại diện giữa những văn bản pháp luật khác nhau. Phạm vi người đại diện trong khiếu nại hành chính hẹp hơn so với luật dân sự và không hoàn toàn phù hợp với người đại diện trong quản lý hành chính nhà nước. Chẳng hạn trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính thì người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi hoàn toàn chịu trách nhiệm trước quyết định xử lý vi phạm hành chính mà không cần phải thông qua người đại diện. Điều này cũng có nghĩa là nếu người này cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi quyết định xử lý vi phạm hành chính, họ hoàn có quyền tự mình thực hiện việc khiếu nại để bảo vệ quyền lợi cho mình. Có lẽ luật nên quy định người đại diện thực hiện việc khiếu nại cho những người từ dưới 16 tuổi, người mắc bệnh làm mất khả năng nhận thức và điều khiển hành vi.
- Về vấn đề ủy quyền cho người khác thực hiện việc khiếu nại của người có quyền khiếu nại. Ngoài việc pháp luật chỉ rõ chỉ những người có quyền khiếu nại nào mới có quyền ủy quyền khiếu nại, pháp luật còn quy định trường hợp chung chung đó là: trường hợp vì lý do khách quan mà không thể thực hiện việc khiếu nại thì có thể ủy quyền khiếu nại. Đây là quy định thiếu
tính cụ thể, trong nhiều trường hợp chúng ta rất khó xác định lý do như thế nào là lý do khách quan và được chấp nhận theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp này, người có thẩm quyền, trách nhiệm trong giải quyết khiếu nại sẽ không thụ lý đơn khiếu nại và từ chối không áp dụng quy định này của pháp luật vào thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính, do đó quy định này chỉ mang tính hình thức, một quy định chết chứ không mang giá trị pháp lý trong thực tiễn khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính.
- Ngoài ra, pháp luật cũng quy định cụ thể về những người được ủy quyền. Tuy nhiên, người có năng lực hành vi dân sự đầy đủ khác mà pháp luật nhắc đến trong trường hợp này như trên đã trình bày có bao hàm cả luật sư, người có kiến thức, kinh nghiệm về pháp luật hay chuyên gia pháp lý. Tuy nhiên, trong trường hợp này họ chưa được trao những quyền và có nghĩa vụ nhất định để thực hiện vai trò như là một luật sư, hành nghề pháp luật mà họ chỉ thuần túy là người thuộc diện được ủy quyền để khiếu nại hành chính mà thôi. Nhưng cũng có ý kiến cho rằng chỉ là người hỗ trợ, tư vấn pháp luật cho người khiếu nại mà không phải là người thuộc diện ủy quyền thực hiện việc khiếu nại theo quy định. Quan điểm này thật sự không còn phù hợp trong giai đoạn hiện nay khi mà Việt Nam đã trở thành thành viên chính thức của WTO, thì cần phải quy định người khiếu nại có quyền thuê luật sư hoặc ủy quyền việc khiếu nại cho luật sư, chuyên gia pháp lý.
Về đối tượng khiếu nại hành chính
Mặc dù Nhà nước ghi nhận quyền khiếu nại hành chính là quyền của công dân nhưng không phải công dân có thể khiếu nại bất kỳ việc gì mà công dân cho là bất hợp pháp hoặc xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Theo khoản 1, Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005 thì công dân chỉ có quyền khiếu nại đối với Quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ
cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy, đối tượng của khiếu nại hành chính theo pháp luật hiện hành là quyết định hành chính và hành vi hành chính; quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là một quyết định hành chính đặc thù.
Căn cứ khoản 10 và 11, Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005 chúng ta có thể nhận diện quyết định hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính bởi các yếu tố sau: là quyết định trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước; do người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành; là quyết định áp dụng pháp luật được thể hiện dưới dạng văn bản (được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể). Trong trường hợp công dân khiếu nại hành vi hành chính của các chủ thể có thẩm quyền thì việc nhận diện hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính được xem xét ở các tiêu chí sau: là hành vi thực hiện công vụ, nhiệm vụ của cơ quan, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước; là hành vi được thể hiện bằng hành động hoặc không hành động; là hành vi gây ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của của người khiếu nại.
Điểm tiến bộ của pháp luật hiện hành là đã chỉ rõ đối tượng khiếu nại hành chính, một trong những cơ sở pháp lý quan trọng bảo đảm cho công dân sử dụng quyền khiếu nại hành chính của mình. Tuy nhiên, việc quy định cụ thể về đối tượng khiếu nại hành chính như hiện nay cũng chính là rào cản cho việc thực hiện việc khiếu nại hành chính của công dân. Trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước không chỉ có quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước bị công dân khiếu nại, mà rất nhiều các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể quản lý hành chính trong các cơ quan nhà nước khác cũng tác động và ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi
ích hợp pháp của công dân. Đó là chưa kể đến nhiều quyết định hành chính quy phạm do các chủ thể quản lý nhà nước ban hành không nhận được sự đồng tình, ủng hộ từ phía công dân. Có rất nhiều vụ việc khiếu nại mà đối tượng khiếu nại là các quyết định hành chính của chủ thể quản lý nhà nước không phải là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Chẳng hạn quyết định xử phạt vi phạm hành chính do thẩm phán, chủ tọa phiên tòa ban hành đương nhiên vẫn là đối tượng của khiếu nại hành chính. Đây là quyết định hành chính của người có thẩm quyền trong cơ quan tư pháp chứ không phải cơ quan hành chính nhà nước. Nếu theo tinh thần của khoản 10, Điều 2 thì quyết định này không phải là đối tượng của khiếu nại hành chính. Điều này cho chúng ta thấy quan niệm về quyết định hành chính, đối tượng khiếu nại hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành không chỉ rõ phạm vi khiếu nại là tất cả các quyết định hành chính hay chỉ những quyết định của cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, vấn đề này đã được Luật tố tụng hành chính có hiệu lực vào ngày 01/7/2011 khắc phúc với quy định tại khoản 1 và khoản 9 Điều 3 như sau: