6. Kết cấu của luận văn
3.2.3. Công tác điều hành, quản lý cân đối ngân sách
Công tác điều hành ngân sách thành phố luôn thực hiện, đảm bảo trong khuôn khổ pháp lý quản lý chi tiêu ngân sách : HĐND thành phố quyết định dự toán thu, chi ngân sách; quyết định phân bổ dự toán ngân sách và mức bổ sung cho NS phường.. UBND thành phố thực hiện lập dự toán ngân sách địa phương; quyết định giao nhiệm vụ chi cho các đơn vị trực thuộc; quyết định giao nhiệm vụ chi cho ngân sách phường, ; quy định nguyên tắc bố trí và chỉ đạo thực hiện dự toán ngân sách thành phố đối với một số lĩnh vực chi được HĐND quyết định. .
Các năm qua ngân sách thành phố luôn bố trí tập trung cho chi đầu tư phát triển, thực hiện tiết kiệm trong chi thường xuyên. Chi đầu tư phát triển là 47.503 triệu đồng chiếm 11% trong cơ cấu chi ngân sách 3 năm 2009, 2010, 2011; đã thể hiện sự tích cực trong quản lý điều hành, sử dụng ngân sách, đây cũng là kết quả
của việc thực hiện các biện pháp chỉ đạo kiên quyết để đẩy nhanh tiến độ đầu tư, cải tiến các quy trình, thủ tục hành chính trong quản lý, quyết toán và giải ngân vốn xây dựng cơ bản. Đảm bảo tính minh bạch trong chi ngân sách nhà nước và nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực.
Các cơ quan, đơn vị chủ động điều hành QLNS theo dự toán, đúng luật, xây dựng phương án sử dụng kinh phí gắn với sử dụng biên chế nhằm nâng cao hiệu suất lao động, sắp xếp bộ máy tinh gọn, thực hiện tiết kiệm chống lãng phí không chỉ trong kinh phí mà cả trong sử dụng lao động. Thực hiện khoán chi, tự chủ về biên chế, tài chính trên tinh thần chỉ đạo của Trung ương, của tỉnh; đảm bảo thực hiện chế độ tự chủ tài chính theo Nghị định 130/2005/NĐ - CP, Nghị định 43/2006/NĐ - CP của Chính phủ.
Công tác quản lý NS thành phố đã có nhiều tiến bộ từ khâu lập, chấp hành dự toán và kế toán quyết toán ngân sách, gắn việc quản lý sử dụng ngân sách, quản lý xây dựng cơ bản và sử dụng đất đai với việc thực hiện luật thực hành tiết kiệm chống lãng phí và luật phòng chống tham nhũng.
3.3.2.1. Quản lý nhiệm vụ chi
Trên cơ sở dự toán được tỉnh phân bổ hàng năm, UBND thành phố Hạ Long đã đề xuất với HĐND thành phố giao dự toán chi cho các đơn vị, các phường theo đúng nguyên tắc, định mức của tỉnh, ổn định theo thời kỳ ngân sách; phù hợp với điều kiện thực tế của thành phố, đáp ứng các nhiệm vụ chi, đảm bảo cân đối ngân sách. Việc phân bổ vốn đầu tư phù hợp với khả năng cân đối ngân sách thành phố , ưu tiên bố trí cho các dự án trọng điểm và công tác GPMB.
Các khoản chi ngân sách hầu như đều tăng so với dự toán và tăng so với năm trước, kể cả chi cân đối và chi từ nguồn trợ cấp có mục tiêu của tỉnh. Tổng chi tăng mạnh qua các năm là do thành phố thực hiện nhiệm vụ chi của ngân sách tỉnh như : Chi thực hiện cải cách tiền lương, chế độ tăng thêm cho ngành giáo dục, y tế, công tác quốc phòng-an ninh, công tác xã hội và các nhiệm vụ đột xuất theo chương trình mục tiêu của tỉnh, Chính phủ Bên cạnh đó công tác quản lý NS đã từng bước được củng cố và kiện toàn, nên nó đã phát huy tác dụng tích cực vai trò của NS trong
chính sách, cơ chế quản lý và tổ chức quản lý của Nhà nước, đảm bảo cho chính quyền hoạt động có hiệu lực, quản lý kinh tế xã hội bằng pháp luật, hỗ trợ tích cực cho sự phát triển, đảm bảo hài hoà giữa tăng trưởng kinh tế với tiến bộ xã hội . Hoạt động của NS đã tạo ra tiền đề vật chất cho sự tiếp thu văn minh xã hội, tạo môi trường thuận lợi cho sản xuất kinh doanh dịch vụ phát triển, thực hiện tốt quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá trên địa bàn thành phố . Tổng chi ngân sách thành phố bình quân 3 năm 713,495 tỷ đồng/năm, tỷ lệ tăng trưởng 32,30%/năm, trong đó: Chi ngân sách cấp phưòng bình quân 20,933 tỷ đồng, tỷ lệ tăng trưởng 28,6%/năm, trong tổng chi ngân sách trên địa bàn thành phố; chia ra: chi đầu tư phát triển bình quân 320,22 tỷ đồng/năm, chiếm 44,85%/năm tổng chi ngân sách thành phố ;. Chi thường xuyên bình quân 289,512 tỷ đồng/năm, chiếm 40,58%/năm Kết quả chi tiết được thể hiện tạibảng 3.8.
BẢNG 3.8. CƠ CẤU CHI ĐẦU TƢ PHÁT TRIỂN VÀ CHI THƢỜNG XUYÊN TRONG TỔNG CHI NSNN CỦA TP HẠ LONG QUA CÁC NĂM
Đơn vị tính: Triệu đồng
Chỉ tiêu Năm 2009 Năm 2010 Năm 2011 Bình quân 3 năm TỔNG CHI NSNN 500.644 668.081 971.759 713.495 Chi đầu tƣ XDCB (Tr.đ) 234.395 258.913 466.759 320.022 Tỷ lệ % so với tổng chi 46,82 38,75 48,03 44,85 Chi thƣờng xuyên (Tr.đ) 202.891 273.842 391.804 289.512 Tỷ lệ % so với tổng chi 40,53 40,99 40,32 40,58 Chi khác 63.358 135.326 113.196 103.960 Tỷ lệ % so với tổng chi 12,66 20,26 11,65 14,57
Nguồn: Phòng Tài chính - Kế hoạch thành phố Hạ Long - Quyết toán ngân sách nhà nước năm 2009,2010,2011.
Biểu đồ 3.4: Kết quả chi ngân sách trên địa bàn thành phố Hạ Long
Một trong những nhiệm vụ chi được trú trọng và chiếm tỷ trọng lớn trong chi thường xuyên là chi sự nghiệp giáo dục và đào tạo. Theo phân cấp quản lý và phân giao nhiệm vụ chi hiện nay đối với sự nghiệp giáo dục và đào tạo chi từ NS chủ yếu cho hoạt động của các trung tâm học tập cộng đồng, chi hỗ trợ khác cho các cơ sở trường học đóng trên địa bàn và hỗ trợ khác phục vụ cho công tác đào tạo con người; nhiệm vụ trọng tâm phục vụ cho sự nghiệp giáo dục và đào tạo được phân cấp, tập trung trong ngân sách thành phố, kể cả vốn đầu tư, mua sắm, sửa chữa. Kết quả qua khảo sát cụ thể: Chi ngân sách thành phố cho sự nghiệp giáo dục và đào tạo năm 2009: 89.073 triệu đồng chiếm tỷ trọng 43,90 %. Năm 2010 chi từ ngân sách 111.837 triệu đồng, chiếm tỷ trọng 40,84% trong tổng chi ngân sách; Năm 2011 chi từ ngân sách thành phố 137.823 triệu đồng chiếm tỷ trọng 35,18% trong tổng chi ngân sách .
* Trong công tác quản lý ngân sách, việc thực hiện các nội chi ngân sách ở mỗi cấp đều tồn tại ba nội dung cơ bản; hai trong ba nội dung cơ bản được thực hiện thường xuyên, liên tục trong quá trình thực hiện quản lý và chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi ngân sách hàng năm là chi thường xuyên và chi đầu tư. Hai nội dung chi này được tính toán, phân bổ trên cơ sở định mức của nhà nước; đồng thời phải
phù hợp với điều kiện cân đối ngân sách của từng đơn vị, từng cấp ngân sách, đặc biệt là chi đầu tư cần quan tâm cụ thể đến tính cấp thiết của dự án, khả năng cân đối nguồn vốn để tránh dàn trải, tiết kiêm, chống lãng phí và nâng cao hiệu quả của dự án.
3.3.2.2. Hệ thống điều hòa ngân sách
Cân đối ngân sách là nhiệm vụ xuyên suốt trong toàn bộ quá trình tạo lập và sử dụng ngân sách. Để đảm bảo cân bằng giữa thu và chi, chính quyền các cấp của thành phố đã có nhiều cố gắng trong công tác chỉ đạo khai thác tối đa nguồn thu trên địa bàn nhằm tạo nguồn thu cho ngân sách, đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế, tạo nguồn dự trữ ngân sách.
3.3.2.3. Kế toán, quyết toán ngân sách.
Hàng năm phòng Tài chính - Kế hoạch thành phố Hạ Long đã chủ động hướng dẫn, đôn đốc các đơn vị thực hiện công tác lập chứng từ, sổ sách, báo cáo quyết toán hàng quý nộp cho bộ phận chuyên môn của phòng thẩm tra theo quý.
Nhờ công tác thẩm tra thường xuyên do vậy khâu kế toán, quyết toán Ngân sách Nhà nước trên địa bàn qua các năm đã đảm bảo đúng quy định và thời gian cũng như các biểu mẫu do Bộ Tài chính ban hành.
Công tác kế toán, quyết toán ngân sách Nhà nước hàng năm đã cơ bản đáp ứng đúng theo luật Ngân sách Nhà nước. Tuy nhiên do một số kế toán đơn vị, kế toán ngân sách phường còn kiêm nhiệm, chưa qua lớp đào tạo chuyên ngành về kế toán, chi được tập huấn do phòng tổ chức vì thế trong khâu kế toán, quyết toán cũng gặp không ít những khó khăn, vướng mắc. Song với tinh thần trách nhiệm, cán bộ công nhân viên phòng Tài chính - Kế hoạch đã thường xuyên kiểm tra, uốn nắn, hướng dẫn kịp thời cho nên công tác này qua các năm đã dần đi vào nề nếp và đã thực hiện đảm bảo theo quy định của Nhà nước.kết quả quyết toán NSNN trên địa bàn được tổng hợp qua bảng sau đây.
BẢNG 3.9. QUYẾT TOÁN THU, CHI NGÂN SÁCH THÀNH PHỐ HẠ LONG GIAI ĐOẠN 2009 - 2011 Đơn vị tính: Triệu đồng Chỉ tiêu Năm 2009 Năm 2010 Năm 2011 Bình quân 3 năm
Tổng thu NSNN trên địa bàn 12.610.75 0 11.575.90 7 14.334.21 8 12.840.29 2
- Tổng số thu nội địa 2.780.250 4.744.640 5.121.791 4.215.560 - Thu thuế XNK, TTĐB, GTGT
hàng nhập khẩu 9.727.192 6.642.547 8.926.975 8.432.238 - Thu ngoài dự toán tỉnh giao 103.308 188.720 285.452 192.493
Tổng chi ngân sách địa phƣơng
- Thành phố Hạ Long 500.644 668.081 971.759 713.495 - Tỉnh Quảng Ninh 7.713.947 11.409.35 9 12.614.75 9 10.579.35 5
Nguồn: Phòng Tài chính - Kế hoạch thành phố Hạ Long - Quyết toán ngân sách nhà nước năm 2009,2010,2011. 3.3.2.4. Nhận xét chung về hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong quá trình quản lý NS trên địa bàn thành phố Hạ Long
a. Một số hạn chế
* Về lập dự toán
Thứ nhất, dự toán được cơ quan tài chính trình các cấp xem xét thường chưa sát với thực tế. Dự toán thu lập chưa hết các khoản thu (thấp hơn thực tế), dự toán chi lập cao hơn so với định mức được giao.Ví dụ như định mức chi hoạt động thường xuyên của các đơn vị lập cao hơn định mức của tỉnh giao
Thứ hai, dự toán do UBND thành phố giao cho các phường và các đơn vị thường chậm hơn so với quy định (Theo quy định chậm nhất ngày 31/12 năm trước). Do các kỳ họp HĐND phường thường diễn ra vào cuối năm ngân sách nên các số liệu trình HĐND phê chuẩn dự toán trước khi có Quyết định của thành phố giao; dẫn đến số dự toán UBND các phường trình HĐND phường chưa sát với nhiệm vụ được giao, như số thu trợ cấp do ngân sách thành phố bổ sung cao hơn số chính thức được giao. Do vậy Nghị quyết của HĐND phường về phê chuẩn dự toán thường bị chênh lệch so với số thẩm định dự toán của Phòng Tài chính – Kế hoạch gửi Kho bạc Nhà nước.
Thứ ba, theo quy định dự toán của thành phố lập trước khi gửi Kho bạc Nhà nước phải do sở Tài chính thẩm tra, trong quá trình thẩm định dự toán nếu có điều bất hợp lý sẽ được điều chỉnh ngay,bởi sau khi đươc phê duyệt nếu quá trình kiểm soát chi không chặt chẽ Kho bạc Nhà nước cho thanh toán theo yêu cầu chi của thành phố , kết thúc năm thường bị xâm tiêu vào các nguồn để chi có tính chất đầu tư, nguồn trợ cấp dành để chi các sự nghiệp kinh tế như duy tu sửa chữa, sự nghiệp tài nguyên môi trường v.v . Bởi, Kho bạc Nhà nước chỉ theo dõi được tổng số thu và tổng số chi, không theo dõi cân đối được từng nguồn. Nguyên nhân chính ở đây là do lập dự toán không sát với tình hình thực tế của địa phương, không bám sát vào tiêu chuẩn định mức hiện hành; Mặt khác theo quy định của Luật NSNN , trong quá trình điều hành ngân sách nếu nguồn thu không đảm bảo theo dự toán chủ tài khoản phải giảm chi tương ứng với số thu, nhưng do tính chất nguồn thu phức tạp không lường hết những rủi ro trong quá trình tổ chức thu, trong nhiệm vụ chi thường xuyên diễn ra.
* Chấp hành dự toán ngân sách
Thứ nhất, việc giao dự toán cho các phường chưa thực sự sát với tình hình thực tế do vậy trong năm còn phải bổ sung dự toán ,vì vậy làm mất đi tính chủ động của các phường trong quá trình chấp hành ngân sách.
Thứ hai, Công tác phối kết hợp với các ngành liên quan trong việc tổ chức thu ở các phường chưa chặt chẽ, các phườngthường không quan tâm đến nguồn thu
thuế của các doanh nghiệp trên địa bàn, coi đây là nhiệm vụ của ngành thuế từ đó trong công tác thu thuế còn bỏ sót nguồn thu, để các đơn vị trốn thuế, gian lận thuế. Việc xử lý các đơn vị trốn thuế chưa nghiêm từ đó dẫn đến nguồn thu thuế khai thác chưa triệt để.
Thứ ba, nguồn thu thuế trên địa bàn chủ yếu là thu từ các doanh nghiệp của tỉnh quản lý (từ năm 2008 được phân cấp về cho ngân sách huyện,thành phố) nhưng cơ quan quản lý các đơn vị này lại do Cục thuế quản lý, công tác phối hợp của ngành thuế chưa chặt chẽ, cho nên gặp khó khăn trong quá trình tổ chức đôn đốc thu và trong công tác thanh tra, kiểm tra.
Thứ tư, điều hành chi ngân sác chưa tuân thủ đúng nguyên tắc chế độ định mức chi. Chi cho quản lý hành chính thường tăng so với dự toán.
b. Nguyên nhân của hạn chế, yếu kém * Nguyên nhân khách quan
Công cụ quản lý NSNN là chế độ chính sách của Nhà nước . Tuy nhiên trong những năm qua , mặc dù một số cơ chế chính sách cơ bản đã được Nhà nước ban hành, song việc ban hành thường chậm so với yêu cầu , còn nhiều quy định bất hợp lý, thiếu tính đồng bộ, chưa phù hợp với tình hình thực tế, chủ yếu mang tính chất xử lý tình thế (điển hình là chính sách về tiền lương, phụ cấp, chế độ hội nghị,...). Hệ thống văn bản, chính sách, pháp luật về quản lý đầu tư xây dựng và quản lý đất đai cũng chưa đồng bộ từ Trung ương đến tỉnh làm cho việc triển khai còn nhiều lúng túng, chậm chễ. Chính sách tiết kiệm, chống lãng phí trong chi tiêu ngân sách chưa được cụ thể hoá đầy đủ để có căn cứ thực hiện hiệu quả.
Tình trạng thiếu năng động, sáng tạo trong quản lý NSNN bộc lộ rất rõ ràng của cơ chế bao cấp còn rơi rớt lại đối với ngành Tài chính. Đối với chính sách quản lý vĩ mô cùng có những bất cập nhất là trong việc lập, quyết định và phân bổ ngân sách. Phân bổ ngân sách cấp dưới phải phù hợp với ngân sách cấp trên theo từng lĩnh vực và khi được tổng hợp chung phải đảm bảo mức HĐND thông qua, không được bố trí tăng, giảm các khoản chi trái với định mức được giao. Chính điều này đã không khuyến khích địa phương ban hành các chính sách, chế độ, biện pháp
nhằm thực hiện tốt dự toán. Các định mức, chế độ, tiêu chuẩn nhà nước ban hành chưa đầy đủ, lại chậm thay đổi nên không phù hợp với tình hình thực tế, có lúc không thực hiện được.
Hệ thống các căn cứ pháp lý để phân bổ NS còn nhiều chỗ chưa hợp lí,dẫn tới tình trạng phân bổ NS thiếu công bằng giữa các cấp NS và giữa các đơn vị thụ hưởng NSNN.Ví dụ như định mức chi hành chính năm 2011 của tỉnh Quảng Ninh ở bảng dưới đây:
BẢNG 3.10. ĐỊNH MỨC CHI HÀNH CHÍNH NĂM 2011
Đơn vị tính: Triệu đồng/người/năm
TT Chỉ tiêu Định mức
2011/2010
1 Cấp tỉnh (tính luỹ tiến cho từng cơ quan)
1,1 Biên chế dưới 10 người 100
1,2 Biên chế từ 11 - 20 người 88
1,3 Biên chế từ 21 - 30 người 86
1,4 Biên chế từ 31 - 40 người 83
1,5 Biên chế từ 41 - 50 người 80
1,6 Biên chế trên 50 người 77
2 Cấp huyện
Các huyện đồng bằng 73
Các huyện miền núi thấp, vùng sâu 70 Các huyện vùng núi cao, hải đảo 75
Thành phố Hạ Long 73
3 Cấp xã, phƣờng, thị trấn
Luơng và các khoản có tính chất lương được tính trên cơ sở biên chế được cấp thẩm quyền giao và các chế độ hiện hành. Chi khác đảm bảo bộ máy đwocj
tính tối thiếu 50% tổng quỹ lương