1.5.1. Về phân cấp ngân sách:
1.5.1.1. Cơ sở pháp lý của phân cấp ngân sách:
Nhìn chung, mọi vấn đề liên quan tới việc phân định chức năng hoặc phân cấp các nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền và các khâu NSNN của nhiều nước trên thế giới được quy định trong Hiến pháp và pháp luật về tài chính ngân sách (Luật Ngân sách; Luật Chính quyền địa phương, Hiến pháp, Luật của các Bang trong Nhà nước liên bang); Luật quyền tự chủ của địa phương, Luật tài chính địa phương, các Luật Thuế...), đơn cử:
- Ở Đức: Hiến pháp Liên bang Đức là văn bản cao nhất quy định nhiều điều khoản về hệ thống NSNN và quy trình NSNN. Bên cạnh Hiến pháp Liên bang còn có Luật ngân sách liên bang, Luật thúc đẩy sự ổn định và tăng trưởng kinh tế, Luật các nguyên tắc ngân sách cho liên bang và các bang, Luật ngân sách bang, Luật ngân sách hàng năm. Liên quan đến cấp ngân sách nhỏ nhất là cấp xã thì dựa vào bộ Luật hành chính xã và hướng dẫn thực hiện Luật hành chính xã.
- Ở Nhật: Phân cấp ngân sách được quy định tại Hiến pháp, Luật tài chính công và các luật khác như Luật quyền tự chủ của địa phương, Luật tài chính địa phương, Luật thuế địa phương.
- Ở Trung Quốc: Cơ sở pháp lý cho phân cấp chính quyền của Trung Quốc là yếu nhất. Bởi vì những thay đổi về cơ cấu chính quyền ở Trung Quốc chủ yếu thông qua cải cách kinh tế nên Trung Quốc không có cơ sở Hiến pháp hoặc pháp lý cho việc phân cấp này. Mối quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyền chủ yếu dựa vào hệ thống thoả thuận phức tạp giữa chính quyền cấp trên và cấp dưới. Từ năm 1994, rất nhiều cải cách và thay đổi pháp lý đã làm rõ trách nhiệm tài chính của các cấp chính quyền khác nhau, mặc dù các khu vực quan trọng vẫn chưa được xác định. Những cải cách liên quan nhất được thực hiện là đối với Hệ thống chia sẻ thuế khoá 1994, Cải cách Tài chính toàn diện 1994 và Luật Ngân sách 1995.
1.5.1.2. Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi:
- Xu hướng chung về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ở các nước
Điểm nổi bật trong phân cấp quản lý thu chi NSNN ở các nước là tạo cho ngân sách trung ương quyền quản lý những nội dung thu chi trọng yếu. Chính phủ trung ương thâu tóm các nguồn thu quan trọng nhất và đảm nhận các nhiệm vụ chi chủ yếu nhất. Kết quả của việc phân cấp này dẫn đến là NSĐP lệ thuộc vào NSTW. Nguồn thu của NSĐP thường là các khoản thuế, phí nhỏ lẻ, các khoản phụ thu. Phần thu rất quan trọng đối với các địa phương là bổ sung từ NSTW. Tình trạng phổ biến là nhiệm vụ chi mà các địa phương phải đảm nhiệm thường lớn hơn khả năng thu. Chính vì vậy, NSĐP hoặc là phải nhận bổ sung từ NSTW hoặc phải tiến hành các biện pháp vay nợ để bù đắp thiếu hụt ngân sách. Từ đó chính quyền địa phương luôn bị phụ thuộc và chịu sự kiểm soát chặt chẽ của Chính phủ trung ương. Đối với các nước có thể chế liên bang thì vai trò của các bang được nới rộng hơn (ở Đức các Bang có thể quyết định thu một số khoản thuế nhất định), song về cơ bản vẫn ở vị trí phụ thuộc vào ngân sách liên bang.
- Phân cấp nguồn thu: Phân cấp nguồn thu, nói chung, được xem xét dựa trên các tiêu chí sau:
+ Các sắc thuế thường được phân cấp cho ngân sách địa phương đó là: Các sắc thuế có cơ sở thu ít biến động, các sắc thuế cụ thể, phạm vi và mức độ tác động dễ nhận thấy và các sắc thuế, các loại phí có liên quan trực tiếp tới lợi ích từ các
dịch vụ được cung ứng (Thuế tài sản, thuế thu nhập cá nhân và thuế thu nhập công ty).
+ Các sắc thuế thường phân cấp cho NSTW: Các sắc thuế mà cơ sở thuế phân bố không đồng đều trong phạm vi quốc gia, các sắc thuế qui mô tăng theo hiệu quả quản lý hành chính và các sắc thuế có tính biến động chu kỳ lớn (thuế VAT, thuế xuất nhập khẩu).
+ Trong thực tế, có 2 xu hướng về phân cấp nguồn thu: Một số nước phân cấp phân cấp 100% sắc thuế cho NSTW, NSĐP và không có thu phân chia giữa các cấp ngân sách (Tháilan, Hàn Quốc, Canada, Malaysia…). Tuy nhiên, có một số nước bên cạnh các khoản thu 100% cho mỗi cấp ngân sách, còn có một số sắc thế phân chia giữa trung ương và địa phương (Trung quốc, Đức, Hungari, Mỹ…).
Mỗi cách phân cấp về thu theo các dạng trên có những ưu điểm, nhược điểm riêng. Việc lựa chọn phương thức nào phụ thuộc vào những đặc điểm phân cấp hành chính của mỗi quốc gia, vào những yếu tố có tính truyền thống của nền hành chính, những yếu tố chính trị và cơ cấu, đặc điểm của hệ thống thuế.
- Về phân cấp nhiệm vụ chi:
+ Về cơ bản, các quốc gia trên thế giới đều có nguyên tắc chung khi phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách là: Ngân sách Chính phủ giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia, điều phối hoạt động kinh tế vĩ mô của đất nước, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại và hỗ trợ những địa phương khó khăn. Ngân sách địa phương được phân cấp để đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước của địa phương và những dịch vụ công cơ bản, gắn trực tiếp với địa phương như giáo dục từ trung học cơ sở trở xuống, các cơ sở khám chữa bệnh của địa phương,...
+ Về mức độ phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương, có thể phân ra 3 cấp độ sau:
. Các nước tập trung nguồn thu và nhiệm vu chi tại ngân sách Trung ương, để cấp ngân sách này đóng vai trò chủ đạo và điều tiết nguồn thu, cũng như hỗ trợ cho ngân sách cấp dưới, tỷ lệ nguồn thu và nhiệm vụ chi tập trung ở Trung ương lớn như: Tháilan thu 83% - chi 84%, Hungari: 85% - 87%, Anh Quốc: 91% - 93%, Pháp 85% - 87%, Hà Lan: 88% - 88%; Italy 81% - 83%.
. Các nước có mức độ tập trung vừa phải đối với nguồn thu và nhiệm vụ chi ở cấp trung ương, chủ yếu tập trung ở các nước kinh tế phát triển, nguồn thu lớn như Mỹ (50% - 55%), Canada (47%-48%), Úc (57%-58%).
. Nước phân cấp mạnh cho ngân sách địa phương đó là Trung quốc, tỷ lệ nguồn thu và nhiệm vụ chi tại trung ương (31% và 33%). Việc tăng cường phân cấp ngân sách của Trung quốc cũng có nhược điểm là trong điều kiện hiện nay tại Trung Quốc do mức độ phát triển nhanh và tốc độ phát triển giữa các vùng trong cả nước có sự chêch lệch tương đối lớn, nhất là đối với tỉnh kinh tế phát triển nguồn thu tăng hàng năm là tương đối lớn. Để khắc phục tình trạng này, Trung Quốc thực hiện bổ sung từ ngân sách trung ương cho các tỉnh có khó khăn về nguồn thu và có quy định các tỉnh có nguồn thu tăng khá hàng năm phải nộp về ngân sách trung ương một khoản do địa phương và trung ương thống nhất và được Quốc hội quyết định (ngoài phần điều tiết thuế nộp về trung ương theo quy định của luật ngân sách). Mặc dù đã phân cấp mạnh, nhưng Trung quốc cũng chỉ có 7/36 tỉnh tự cân đối được ngân sách.
1.5.1.3. Cơ chế điều hoà ngân sách:
- Cơ chế điều hoà ngân sách của các nước rất linh hoạt và đa dạng. Phần lớn các nước thực hiện điều hoà ngân sách theo chiều dọc (NSTW NSĐP); một số nước thực hiện cả điều hoà ngân sách theo chiều dọc và ngân sách theo chiều ngang (giữa địa phương nghèo và địa phương giàu).
Ví dụ như ở CHLB Đức thực hiện điều hoà ngân sách như sau:
+ Trợ cấp cân đối (trợ cấp theo chiều dọc): thuế VAT giống như là một van điều chỉnh để xác định số bổ sung từ Liên bang cho các Bang và xã. Cơ sở phân chia khoản thu này dựa theo dân số của từng bang và xã.
+ Trợ cấp theo chiều ngang: trên cơ sở nguồn thu cố định, thu điều tiết và nguồn thuế VAT được phân bổ, nếu khả năng tài chính của từng bang (khả năng tài chính được tính trên đầu dân) lớn hơn mức trung bình của toàn Liên bang thì bang đó phải trích nộp phần vượt để bổ sung cho các bang nghèo. Đối với những bang khả năng tài chính nhỏ hơn mức trung bình thì được bổ sung thêm để tăng nguồn thu nhưng chỉ đảm bảo tối đa 95% mức trung bình của toàn Liên bang (gọi là trợ cấp theo chiều ngang).
+ Trợ cấp theo mục tiêu: ngoài trợ cấp theo chiều dọc, ngân sách Liên Bang còn bổ sung theo mục tiêu cho các bang để thực hiện tốt một số nhiệm vụ phát triển
kinh tế, xây dựng các trường đại học... Khoản hỗ trợ này chiếm khoảng 8% ngân sách Liên Bang.
- Thông thường, các nước quy định chỉ các địa phương giàu mới phải đóng góp điều tiết; tuy nhiên, cũng có một số nước, xuất phát từ lý do chính trị (muốn chi phối các hoạt động của địa phương) đã thực hiện phân cấp nguồn thu - nhiệm vụ chi để tất cả các địa phương phải nhận hỗ trợ từ NSTW.
- Các nước thường quy định cụ thể tỷ lệ phân chia nguồn thu giữa NSTW và NSĐP (thậm chí với cả từng cấp của NSĐP) theo từng sắc thuế phân chia.
1.5.2. Phạm vi ngân sách
- Đa số các nước trên thế giới thực hiện phân cấp theo hướng ngân sách cấp địa phương độc lập, nên phần lớn quy định trong Luật Ngân sách của các nước định nghĩa phạm vi ngân sách chỉ bao gồm các đơn vị thuộc nhà nước trung ương, do ngân sách địa phương độc lập nên được quy định trong văn bản khác (Hàn quốc, Pháp, Anh, Mỹ Newzealand,...). Tuy nhiên, một số nước, Luật ngân sách lại qui định chung cho tất cả các cấp ngân sách (Trung quốc, Latvia, Thổ nhĩ kỳ)
- Một số nước Luật Ngân sách quy định về quản lý tài chính công, vì vậy bên cạnh các quy định về quản lý quỹ ngân sách, còn có các điều khoản quy định về quản lý doanh nghiệp công, tài sản công (Tây Ban Nha, Nhật bản, CHLB Đức... )
- Phạm vi ngân sách của phần lớn các nước trên thế giới đã phù hợp với các tiêu chuẩn ngân sách được chấp nhận rộng rãi trên thế giới, đó là phản ánh đầy đủ các khoản phí và lệ phí. Tuy nhiên, cũng còn một số quốc gia không phản ánh khoản thu này trong ngân sách, mà tính dòng (tức là thu phí lớn hơn nhu cầu chi, phần chênh này nếu thừa nộp ngân sách, nếu thiếu, ngân sách cấp bù. Ví dụ Anh Quốc).
1.5.3. Dự báo thu ngân sách
Ở hầu hết các nước, Bộ Tài chính thường là cơ quan đầu mối thực hiện dự báo thu ngân sách. Trách nhiệm chính được giao cho một đơn vị trực thuộc Bộ Tài chính (thường là cơ quan thuế). Các đơn vị khác (cơ quan hải quan, bảo hiểm xã hội…) phối hợp với cơ quan chịu trách nhiệm chính để dự báo thu ngân sách. Một số quốc gia (Hàn Quốc) còn yêu cầu các cơ quan nghiên cứu, trường đại học tham gia phân tích, dự báo kinh tế vĩ mô trong đó có dự báo thu ngân sách.
- Ở Hàn Quốc, Bộ Tài chính và kinh tế (nay là Bộ Chiến lược và Tài chính Hàn Quốc) là cơ quan giúp Chính phủ đưa ra dự báo về thu ngân sách. Bên cạnh Bộ Tài chính và Kinh tế còn một tổ chức có vai trò quan trọng trong việc giúp Chính phủ đưa ra dự báo thu thuế đó là Viện Tài chính công Hàn Quốc (KIPF). Trên cơ sở phương án thu thuế do Bộ Tài chính và Kinh tế lập, kết hợp với dự báo tổng thu thuế nội địa do Viện Tài chính công dự báo, Bộ Kế hoạch và ngân sách xem xét tổng hợp và lập dự toán ngân sách trình Tổng thống phê chuẩn để trình ngân sách ra Quốc Hội quyết định.
- Ở Đức: Tổ công tác dự báo thuế là một Hội đồng nằm trong Bộ Tài chính Liên bang, được thành lập từ năm 1955. Bộ Tài chính Liên bang là cơ quan chủ trì còn các thành viên là đại diện của Bộ Kinh tế Liên bang, 5 Viện nghiên cứu kinh tế, Tổng cục Thống kê Liên bang, Ngân hàng trung ương Đức, Hội đồng thẩm định đánh giá tình hình kinh tế tổng thể, Bộ Tài chính các bang và Liên minh các hiệp hội hàng đầu địa phương. Thành phần như thế này đảm bảo sự độc lập của Hội đồng. Những đại diện do các cơ quan cử đi thuộc cấp cán bộ chuyên môn. Trưởng phòng của Bộ Tài chính Liên bang giữ vai trò Chủ tịch.
Tổ công tác thực hiện dự báo dựa theo các dữ liệu cơ bản về kinh tế tổng thể của Chính phủ Liên bang được thống nhất giữa các Bộ dưới sự chủ trì của Bộ Kinh tế Liên bang.
Các thành viên của Tổ công tác „Dự báo thuế“ không bị ràng buộc vào một công cụ dự báo nào. Các thành viên đưa ra đề xuất dự báo theo mô hình và phương pháp riêng của họ. Các phương pháp tiếp cận được giới thiệu và thảo luận trong khuôn khổ các cuộc họp về phương pháp.
Để đưa ra những đề xuất về dự báo của Tổ công tác, 8 thành viên, đó là các Viện nghiên cứu kinh tế, Ngân hàng trung ương Đức, Hội đồng thẩm định và Bộ Tài chính Liên bang, đưa ra các đề xuất dự báo riêng cho từng loại thuế một cách độc lập. Những đề xuất về dự báo là đối tượng thảo luận tại Tổ công tác. Tổ công tác thảo luận về mỗi loại thuế cho đến khi đạt được thỏa hiệp và tất cả các bên đều chịu chung trách nhiệm về dự báo này. Sau đó trên cơ sở dự báo từng loại thuế, Liên bang, các Bang, các địa phương và EU tính số thu mình được hưởng.
- Đầu tháng 11 diễn ra dự báo thuế cho thời gian trung hạn (năm hiện tại và 5 năm kế tiếp). Dự báo này cung cấp những dự toán chính thức đối với thu từ thuế
trong ngân sách Liên bang của năm tiếp theo. Ngoài ra trên cơ sở dự báo này bắt đầu các công việc liên quan đến ngân sách năm tiếp theo của Liên bang cũng như liên quan đến kế hoạch tài chính trung hạn.
- Giữa tháng 5 diễn ra lần dự báo thuế thứ hai cho thời gian trung hạn (năm hiện tại và 4 năm tiếp theo). Kết quả của dự báo này là cơ sở xây dựng dự thảo dự toán ngân sách của năm tiếp theo và cho việc cập nhật kế hoạch tài chính trung hạn hàng năm.
1.5.4. Đầu tư công
Quản lý đầu tư công phần lớn trên thế giới được giao thống nhất cho Bộ tài chính lập chủ trì phối hợp với các Bộ chuyên ngành trong lập dự toán, thanh toán và quyết toán, để đảm bảo quản lý thống nhất và sử dụnh cso hiệu quả giữa chi đầu tư và thường xuyên trong bố trí quản lý và sử dụng nguồn vốn ngân sách. Cụ thể:
- Ơ Đức: Quy trình ngân sách từ khâu lập, chấp hành, kế toán và quyết toán ngân sách của các dự án đầu tư xây dựng cơ bản được giao cho Bộ Tài chính thực hiện.
- Ở Trung quốc: Khác với Đức, Ở trung Quốc, việc lập tổng hợp và giao dự toán dự án đầu tư xây dựng cơ bản được giao cho Uỷ ban cải cách và phát triển thực hiện cho từng Bộ, cơ quan trung ương:
+ Lập dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản: Việc lập dự toán chi xây dựng cơ bản phải theo đúng định hướng phát triển của ngành mình, không được đưa ra nhu cầu quá lớn. Sau khi các đơn vị sử dụng ngân sách lập xong dự toán phải gửi lên cơ quan chủ quản cấp trên (có kèm theo giải trình bằng văn bản), cơ quan quản lý cấp trên có trách nhiệm xem xét, gửi Uỷ ban Cải cách và phát triển (đối với chi đầu tư XDCB).
+ Xem xét, tổng hợp trình Chính phủ và trình Quốc hội quyết định: