5. Kết cấu luận văn
1.2.2.3. Cân đối thu, chi ngân sách
Cân đối ngân sách Nhà nƣớc là sự cân bằng tổng thu và tổng chi ngân sách Nhà nƣớc. Ngoài ra nó còn nhằm đảm bảo tài chính cho Nhà nƣớc thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, đảm bảo cho cơ cấu thu, chi hợp lý giữa ngân sách Nhà nƣớc với nền kinh tế, giữa ngân sách Nhà nƣớc với ngân sách địa phƣơng.
Theo luật năm 2002, đã đƣợc sửa đổi và bổ sung, ngân sách Nhà nƣớc đƣợc cân đối theo nguyên tắc tổng số thu trừ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thƣờng xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi cho đầu tƣ phát triển, trƣờng hợp còn bội chi thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi cho đầu tƣ phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách.
Ngân sách địa phƣơng đƣợc cân đối theo nguyên tắc tổng số chi không vƣợt quá tổng số thu. Trƣờng hợp tỉnh (thành phố trực thuộc Trung ƣơng) có nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh mà vƣợt quá khả năng cân đối ngân sách cấp tỉnh thì đƣợc phép huy động vốn đầu tƣ với mức dƣ nợ không vƣợt quá 30% vốn xây dựng đầu tƣ cơ bản hàng năm của ngân sách cấp tỉnh.
Kết dƣ ngân sách trung ƣơng là số chênh lệch giữa tổng số thu ngân sách và vay bù đắp bội chi lớn hơn tổng số chi ngân sách trung ƣơng, kết dƣ ngân sách địa phƣơng là chênh lệch giữa tổng số thu ngân sách lớn hơn tổng chi ngân sách địa phƣơng.
Kết dƣ ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã đƣợc chuyển toàn bộ vào thu ngân sách năm sau (Theo điều 69, Nghị định số 60/2003/NĐ-CP của Chính phủ).
1.2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý thu, chi ngân sách cấp huyện
- Nhân tố khách quan
+ Điều kiện kinh tế xã hội: NSNN là tổng hòa các mối quan hệ kinh tế xã hội, do vậy nó luôn chịu sự tác động của các yếu tố đó, cũng nhƣ các chính sách kinh tế - xã hội và cơ chế quản lý tƣơng ứng, cụ thể:
Về kinh tế: Nhƣ ta đã biết, kinh tế quyết định các nguồn lực tài chính và ngƣợc lại các nguồn lực tài chính cũng tác động mạnh mẽ đối với quá trình đầu tƣ phát triển và hình thành cơ cấu kinh tế hợp lý trong quá trình hiện đại hóa nền kinh tế. Kinh tế ổn định, tăng trƣởng và phát triển bền vững là cơ sở đảm bảo vững chắc của nền tài chính, mà trong đó NSNN là khâu trung tâm, giữ vai trò trọng yếu trong phân phối các nguồn lực tài chính quốc gia. Kinh tế càng phát triển nền tài chính càng ổn định và phát triển, thì vai trò của NSNN càng ngày càng đƣợc nâng cao, thông qua các chính sách tài khóa, thực hiện việc phân bố nguồn lực cho phát triển kinh tế và ổn định xã hội. Hai yếu tố này luôn vận động trong mối quan hệ hữu cơ.
Về xã hội: Xã hội ổn định bởi chế độ chính trị ổn định. Sự ổn định về chính trị - xã hội là cơ sở để động viên mọi nguồn lực và nguồn tài nguyên quốc gia cho sự phát triển. Mặt khác, chính trị - xã hội cũng hình thành nên môi trƣờng và điều kiện để thu hút các nguồn vốn đầu tƣ trong nƣớc và quốc tế; thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế cũng nhƣ tăng trƣởng các nguồn lực tài chính. Sự ổn định chính trị – xã hội ở Việt Nam hiện nay đang là nhân tố tác động tích cực để kinh tế Việt Nam vƣợt qua khủng hoảng kinh tế những năm 2008 – 2011 và mở ra những cơ hội và điều kiện thuận lợi cho quá trình hội nhập kinh tế toàn cầu.
+ Chính sách và thể chế kinh tế
Chính sách kinh tế - xã hội và thể chế kinh tế phù hợp với xu thế phát triển, có ý nghĩa quyết định đến việc khai thông các nguồn lực và tiềm năng quốc gia, tiếp theo sau chính sách đổi mới kinh tế, phát triển kinh tế nhiều thành phần, chính phủ đã liên tục thực hiện cách chính sách kinh tế mở “Đa phƣơng hóa, đa diện hóa” đi đôi với hoàn thiện thể chế kinh tế, chính sách điều hành kinh tế vĩ mô, đã thúc đẩy mạnh mẽ nền kinh tế phát triển vƣợt bậc và đã đƣa kinh tế Việt Nam từ nằm trong
nhóm các nƣớc nghèo nhất sang các nƣớc có thu nhập trung bình của thế giới. Theo đó nguồn lực gia tăng, chính sách tài khóa phát huy đƣợc hiệu lực thúc đẩy tăng trƣởng và phát triển bền vững.
+ Cơ chế quản lý NSNN
Đổi mới cơ chế quản lý hệ thống NSNN, mà trọng tâm là hoàn thiện phân cấp quản lý NS, phân định thu – chi giữa các cấp ngân sách, mở rộng quyền chi phối quỹ dự trữ tài chính và quỹ dự phòng, nâng cao quyền tự quyết của NS cấp dƣới trong hệ thống NSNN đã tạo ra những chuyển biến tích cực trong quản lý hệ thống NS quốc gia. Trong 20 năm qua, việc liên tục đổi mới cơ chế quản lý NS, đã đem lại những chuyển biến tích cực và hiệu quả quan trọng trong quản lý hệ thống NS Quốc gia. Nhờ đó nguồn thu NS không ngừng tăng lên, đầu tƣ công ngày càng có vị thế, NSNN từng bƣớc đi vào thế cân đối tích cực, trong quá trình phát triển kinh tế theo xu thế hội nhập.
+ Chính sách khuyến khích khai thác các nguồn tài chính.
Hệ thống các chính sách trích thƣờng thu vƣợt kế hoạch vào NS các cấp NSĐP, quyền chi phối kết dƣ NS cuối năm và sử dụng quỹ tài chính, quỹ dự phòng đã tạo ra động lực mạnh mẽ cho các cấp chính quyền địa phƣơng phát huy tính năng động sáng tạo trong khai thác các nguồn thu hiện hữu và các nguồn thu tiềm năng của địa phƣơng. Đây là động lực rất quan trọng cho mở rộng nguồn thu, tăng thu NS và đảm bảo cân đối bền vững của hệ thống NS quốc gia.
- Nhân tố chủ quan:
Nhận thức của địa phƣơng về tầm quan trọng và trách nhiệm trong công tác quản lý NSNN huyện đôi khi chƣa đƣợc đúng mức: Lãnh đạo của một số xã còn lơ là chƣa nắm vững các yêu cầu và nguyên tắc quản lý NSNN và hiểu rõ nguồn gốc của ngân sách huyện, và chƣa quản lý một cách đầy đủ toàn diện ở tất cả các khâu.
Đội ngũ cán bộ chuyên trách về quản lý tài chính ở các cấp, ngành, địa phƣơng chƣa đƣợc tăng cƣờng đúng mức về chất lƣợng và số lƣợng theo yêu cầu công việc. Điều này gây khó khăn trong tổ chức kế toán, giám sát, kiểm tra và tổng hợp, phân tích đánh giá về chi ngân sách Nhà nƣớc ở huyện đến chất lƣợng quản lý công tác chi ngân sách Nhà nƣớc.
Một bộ phận trong cán bộ và nhân dân ở cơ sở chƣa nhận thức đƣợc đầy đủ ý nghĩa và tầm quan trọng của việc thực hiện quy chế dân chủ công khai ở cơ sở mà trƣớc hết là quy chế công khai tài chính nên chƣa tích cực giám sát quá trình thực hiện quy chế này trong công tác quản lý tài chính xã.
1.3. Kinh nghiệm quản lý thu, chi ngân sách cấp huyện tại một số nƣớc trên thế giới và bài học rút ra cho Việt Nam giới và bài học rút ra cho Việt Nam
1.3.1. Kinh nghiệm tại một số nước trên thế giới
Tại một số nƣớc trên thế giới, để tăng cƣờng quản lý thu, chi NS ngƣời ta thực hiện một số biện pháp:
- Nhật Bản: Chính phủ Nhật Bản quản lý NSNN áp dụng cơ chế phân cấp ngân sách linh hoạt để điều hòa nguồn lực giữa các cấp ngân sách đƣợc công bằng. Phân định rõ ràng giữa nguồn thu và nhiệm vụ chi rất cụ thể cho từng cấp ngân sách.
Nhật Bản, bộ máy chính quyền Nhà nƣớc chia thành: cấp Trung ƣơng, cấp tỉnh và cấp thành phố, thị xã và cấp xã. Cấp tỉnh, cấp thành phố, thị xã và cấp xã là ngân sách địa phƣơng.
Quản lý chi NSNN chú trọng đến hiệu quả của chi ngân sách, có tác động gì đến việc khai thác nguồn thu và kích thích các đơn vị thụ hƣởng ngân sách chi tiêu tiết kiệm, hiệu quả đảm bảo chức năng và nhiệm vụ của đơn vị.
Nhật Bản chuyển từ hệ thống phê chuẩn sang hệ thống tƣ vấn; thông qua hệ thống này, chính quyền địa phƣơng có thể thực hiện vay nợ mà không cần có sự chấp thuận của Hội đồng địa phƣơng.
- Hoa Kỳ: Kinh tế Hoa Kỳ đƣợc mô tả nhƣ là một hệ thống thị trƣờng tự do, năng động. Việc huy động nguồn lực tài chính trong nền kinh tế là do thị trƣờng quyết định. Nhƣ vậy, chính phủ Hoa Kỳ rất coi trọng việc quản lý thu, chi NSNN và cân đối thu, chi NSNN để điều chỉnh chu kỳ kinh tế và thúc đẩy khu vực kinh tế tƣ nhân tăng cƣờng tiết kiệm và đầu tƣ phát triển.
Từ sau cuộc khủng hoảng kinh tế (1929-1933) cho đến cuối thập kỷ 60 nền kinh tế Hoa Kỳ đã phát triển nhƣ vũ bão, các vấn đề kiểm soát thu chi NS trong lý thuyết của Keynes đã đƣợc Chính phủ Hoa Kỳ sử dụng triệt để. Bƣớc vào thập kỷ 70 và những năm đầu thập kỷ 80, nền kinh tế Hoa Kỳ rơi vào tình trạng suy thoái,
lạm phát tăng. Để phục hồi nền kinh tế lúc này, Chính phủ Hoa Kỳ tiếp tục cải cách tài chính một cách sâu sắc với nội dung căn bản là cải cách thuế theo xu hƣớng giảm thuế suất, đặc biệt là thuế thu nhập. Bên cạnh cải cách hệ thống thuế, Chính phủ Hoa Kỳ đã tiến hành cải cách chi tiêu một cách triệt để. Mặc dù nền kinh tế Hoa Kỳ vào những năm cuối của thập kỷ 80 và đầu những năm 1990 đƣợc khôi phục, nhƣng bội chi ngân sách vẫn cứ tăng (1980: 1,3%; 1990: 2,5% và 1995: 2,3%). Vì vậy Chính phủ Hoa Kỳ đã tiếp tục ban hành đạo luật Omnibus với mục đích kiểm soát thu, chi NS một cách nghiêm nghặt hơn. Đạo luật này quy định, có tăng thu thì mới tăng chi. Chính sách tài khoá của Hoa Kỳ đã tập trung và cắt giảm khoản chi tiêu không cần thiết để tiến tới loại trừ bội chi NS hƣớng tới một NS thặng dƣ nhằm giảm bớt áp lực nợ, giảm lãi suất, tạo điều kiện cho nền kinh tế tăng trƣởng ổn định trong thời gian dài.
- Trung Quốc: Từ một nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung chuyển sang nền kinh tế thị trƣờng, Chính phủ Trung Quốc rất coi trọng việc cải cách hệ thống tài khoá, đặc biệt là vấn đề quản lý thu, chi NSNN. Từ năm 1980 đến năm 1984 đây là thời kỳ Trung Quốc bắt đầu phân chia cho địa phƣơng. Từ năm 1985 đến 1993 là thời kỳ thực hiện cơ chế khoán ngân sách, phân định nguồn thu giữa các cấp ngân sách, tăng cƣờng quyền tự chủ cho địa phƣơng trong việc quản lý NSNN. Đến năm 1994 Chính phủ Trung Quốc tiến hành cải cách chế độ thuế với quy mô lớn nhất trong lịch sử Trung Quốc. Cuộc cải cách này nhằm tạo ra khuôn khổ bƣớc đầu trong việc phân chia quyền lực trong hệ thống quản lý NS giữa Trung ƣơng và địa phƣơng.
Trong quá trình thực hiện cải cách thể chế phân cấp Ngân sách, Chính phủ Trung Quốc chú trọng phân định rõ quyền chi ngân sách và quyền xây dựng cơ sở hạ tầng giữa Trung ƣơng và địa phƣơng, vừa làm rõ trách nhiệm và quyền lợi tƣơng ứng giữa các cấp ngân sách.
Để bù đắp bội chi NSĐP, chính quyền địa phƣơng phải đi vay mƣợn từ các ngân hàng thƣơng mại nhà nƣớc, vay của ngân sách trung ƣơng. Trong khi pháp luật của Trung Quốc không cho phép chính quyền địa phƣơng phát hành trái phiếu để huy động vốn. Gần đây mốt số địa phƣơng đã biến tƣớng việc phát hành trái phiếu bằng việc thành lập các đơn vị kinh tế đặc biệt có liên quan chặt chẽ đến
chính quyền địa phƣơng và cho phép đơn vị này phát hành trái phiếu doanh nghiệp. Số vốn huy động đƣợc từ việc phát hành trái phiếu đƣợc sử dụng cho chính quyền địa phƣơng vay lại. Theo đánh giá của các chuyên gia kinh tế, cách làm này sẽ tích tụ rất nhiều rủi ro, tạo ra cơ chế thiếu minh bạch và trách nhiệm trong quản lý nợ.
- Singapore: Chính phủ Singapore đã kiềm chế chặt chẽ chi tiêu trong giới hạn của nguồn thu, tạo ra sự thặng dƣ ngân sách vừa phải trong khoảng thời gian dài.
Từ năm 1989-1996: thực hiện lập kế hoạch thu, chi ngân sách theo sự bỏ phiếu của các cử tri đại diện. Phƣơng thức này đã tạo sự linh hoạt hơn trong tái phân bổ nguồn lực. Tuy nhiên, còn nhiều ràng buộc vẫn còn tồn tại nhƣ: không thể thay đổi quỹ tiền tệ giữa các năm, thiếu thông tin đầu ra và kết quả, cũng nhƣ sự tồn tại dai dẳng quá nhiều việc kiểm soát các quyết định tài chính.
Từ năm 1996 đến nay: lập kế hoạch chi ngân sách theo kết quả đầu ra. Với các kinh nghiệm tích lũy qua các lần cải cách quản lý NSNN đã giúp cho singapore thực hiện thành công phƣơng thức lập kế hoạch chi ngân sách theo kết quả đầu ra. Chƣơng trình cụ thể:
Xác định và đo lƣờng các chi tiết và báo cáo đầu ra (hàng hóa công) đƣợc tạo bởi các cơ quan nhà nƣớc.
Mô tả mối liên kết giữa đầu ra của các cơ quan nhà nƣớc và kết quả mong muốn đạt đƣợc theo chiến lƣợc phát triển của Nhà nƣớc.
Báo cáo công khai đầu ra then chốt dựa vào các chỉ tiêu thực hiện chƣơng trình mục tiêu.
1.3.2. Kinh nghiệm quản lý NSNN tại huyện Yên Khánh, tỉnh Ninh Bình.
Tại huyện Yên Khánh, khi UBND huyện giao dự toán, các cơ quan tham mƣu xác định và quản lý nguồn thu là nhiệm vụ quan trọng giúp cho địa phƣơng đảm bảo nguồn chi. Thành lập hội đồng đấu giá đất, xây dựng lực lƣợng ủy nhiệm thu thuế cho UBND xã, thực hiện công khai quy trình thu tại trụ sở UBND, đài truyền thanh về số hộ kinh doanh, mức thuế để dân biết tham gia bảo đảm đóng góp công bằng, động viên, nhắc nhở các hộ nộp thuế, coi đó là tiêu chuẩn thi đua ghi nhận khen thƣởng danh hiệu đơn vị, thôn xóm, gia đình văn hóa. Nhờ đó Yên Khánh vƣợt thu hàng năm.
Trong điều hành quản lý chi NS, cấp ủy, chính quyền các cấp đã chỉ đạo sát sao, chặt chẽ và các cơ quan chuyên môn tăng cƣờng hƣớng dẫn, kiểm tra, giám sát chi, bám sát dự toán, đảm bảo cân đối tích cực. Chi đầu tƣ phát triển đảm bảo thực hiện tiến độ dự án, chi thƣờng xuyên tiết kiệm hiệu quả ở huyện và ở cơ sở, đáp ứng chi đột xuất ở huyện, cơ sở tạo điều kiện cho các cấp hoàn thành tốt nhiệm vụ đƣợc giao.
Kho bạc huyện tích cực kết hợp với các ngành thuộc khối tài chính quản lý chặt chẽ ngân sách Nhà nƣớc, thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ quản lý, điều hành NS trên địa bàn huyện. Đƣa công nghệ thông tin vào việc hạch toán kế toán quản lý thu, chi đáp ứng yêu cầu quản lý NS xã.
1.3.3. Bài học kinh nghiệm
Từ kinh nghiệm về quản lý NSNN của một số nƣớc và huyện Yên Khánh, tỉnh Ninh Bình có thể vận dụng để tăng cƣờng công tác quản lý thu, chi cho huyện Kim Sơn. Cụ thể là:
Trong quá trình quản lý thu, chi NSNN cần kiểm soát chặt chẽ các khoản thu chi NS, kìm hãm sự gia tăng quá mức của nhu cầu chi; cần coi trọng các khoản chi kích hoạt sự đầu tƣ của khu vực tƣ và đảm bảo phần phối công bằng xã hội.
Quản lý NSNN có liên quan chặt chẽ đến chu trình NS và phƣơng diện phân cấp quản lý NSNN. Trong phân cấp NS, cần chú trọng cân đối giữa NSTW và NSĐP nhằm phát huy vai trò của các cấp chính quyền địa phƣơng trong phát triển kinh tế xã hội.
Kiểm tra quyết toán thu, chi rất chú trọng đến hiệu quả của công tác quản lý thu, chi NSNN. Quá trình lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán NSNN đều đƣợc quan tâm chặt chẽ từ khâu đầu tiên đến khâu cuối cùng.