phủ
Cỏc văn bản phỏp luật quy định về hoạt động xõy dựng dự ỏn luật của Chớnh phủ được quy định tại Luật BHVBQPPL năm 1996, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL năm 2002; Nghị định 161/NĐ-CP (27/12/2005) quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật BHVBQPPL thay thế
Nghị định số 101/CP (23/9/1997); Nghị định số 23/NĐ-CP (12/3/2003) ban hành quy chế làm việc của Chớnh phủ.
Theo quy định của Luật BHVBQPPL, quy trỡnh xõy dựng luật gồm cỏc bước sau: quyết định đưa dự ỏn luật vào CTXDL,PL; soạn thảo dự ỏn luật; thẩm định và thụng qua tại Chớnh phủ; thẩm tra dự ỏn luật; trỡnh Quốc hội xem xột, cho ý kiến; tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn, đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, chuyờn gia hoặc đối tượng chịu sự tỏc động trực tiếp của văn bản; trỡnh Quốc hội xem xột, thụng qua dự ỏn luật và cụng bố luật.
Theo cỏc văn bản quy phạm phỏp luật trờn, trỏch nhiệm của Chớnh phủ trong quy trỡnh xõy dựng cỏc dự ỏn luật thể hiện ở cỏc nội dung:
- Chớnh phủ tham gia vào việc xõy dựng CTXDL,PL của Quốc hội, UBTVQH. Trước mỗi khoỏ Quốc hội cũng như hàng năm, Chớnh phủ đều lập dự kiến về cỏc luật sẽ trỡnh Quốc hội, UBTVQH. Dự kiến này được đệ trỡnh lờn UBTVQH và được UBTVQH tổng hợp và bỏo cỏo Quốc hội quyết định trong CTXDL,PL của cả khoỏ cũng như chương trỡnh hàng năm của Quốc hội.
- Chớnh phủ là cơ quan trỡnh dự ỏn luật lờn Quốc hội. Với vai trũ này, Chớnh phủ được giao chủ trỡ thực hiện cỏc hoạt động thành lập BST và tiến hành soạn thảo dự ỏn luật; lấy ý kiến về dự ỏn luật; thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý dự ỏn luật; thảo luận và thụng qua dự ỏn luật tại Chớnh phủ.
- Ngoài ra, đối với những dự ỏn luật do cỏc cơ quan, tổ chức khỏc, đại biểu Quốc hội đệ trỡnh Quốc hội, UBTVQH, Chớnh phủ cũn cú nhiệm vụ cho ý kiến đối với cỏc dự ỏn luật đú trướckhi được cỏc cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trỡnh lờn Quốc hội.
1.3.2.1. Lập chương trỡnh xõy dựng luật
Đõy là giai đoạn đầu tiờn của quy trỡnh xõy dựng luật nhằm lờn kế hoạch, định hướng cho hoạt động lập phỏp của Quốc hội. Việc lập chương trỡnh xõy
dựng luật chớnh là việc xỏc định thứ tự ưu tiờn trong cụng tỏc chuẩn bị cỏc dự ỏn luật trỡnh Quốc hội thụng qua một cỏch khoa học, chủ động, phự hợp với đường lối, chớnh sỏch của Đảng, yờu cầu quản lý nhà nước và xó hội.
Cụ thể hoỏ quy định của Hiến phỏp và Luật tổ chức Quốc hội, Luật BHVBQPPL cú quy định về chương trỡnh xõy dựng luật tại Mục 2 Chương III gồm cỏc bước sau đõy:
- Gửi đề nghị xõy dựng luật, kiến nghị về luật đến cơ quan nhà nước cú thẩm quyền;
- Thẩm tra đề nghị xõy dựng luật, kiến nghị về luật; - Chuẩn bị dự ỏn chương trỡnh xõy dựng luật;
- Quyết định chương trỡnh xõy dựng luật;
- Triển khai thực hiện chương trỡnh xõy dựng luật; - Điều chỉnh chương trỡnh xõy dựng luật.
Trong giai đoạn này, vai trũ của Chớnh phủ được thể hiện ở giai đoạn tập hợp, xem xột thụng qua đề nghị xõy dựng luật của cỏc Bộ, ngành cú liờn quan để trỡnh Quốc hội quyết định. Đề nghị xõy dựng luật của Chớnh phủ được lập thành dự kiến chương trỡnh xõy dựng luật của Chớnh phủ và gửi đến UBTVQH, Quốc hội.
Theo quy định của phỏp luật, đề nghị xõy dựng luật của Chớnh phủ phải cú cỏc nội dung sau:
- Sự cần thiết ban hành văn bản, trong đú xỏc định lý do phải ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung luật. Để làm việc này, cỏc chủ thể cú quyền đề nghị xõy dựng luật phải tiến hành rà soỏt, hệ thống hoỏ văn bản quy phạm phỏp luật nhằm phỏt hiện những văn bản cũn thiếu, văn bản cú sự mõu thuẫn, chồng chộo bất cập, khụng cũn phự hợp với tỡnh hỡnh phỏt triển của đất nước, những quan hệ xó hội mới phỏt sinh cần được phỏp luật điều chỉnh;
- Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, trong đú xỏc định cỏc quan hệ xó hội dự kiến điều chỉnh và cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn là chủ thể của cỏc quan hệ xó hội được văn bản đú điều chỉnh;
- Những quan điểm, nội dung chớnh của văn bản, cụ thể là những quan điểm, tư tưởng chỉ đạo của việc ban hành mới, sửa đổi, bổ sung văn bản và những nội dung chớnh của văn bản đú.
- Dự bỏo tỏc động kinh tế-xó hội của việc ban hành văn bản như tỏc động của mục tiờu phỏt triển kinh tế-xó hội, việc làm, tài chớnh, ngõn sỏch nhà nước.
- Dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành, bao gồm những chi phớ để thực hiện cỏc chớnh sỏch khi luật được ban hành, chi phớ cho cụng tỏc tuyờn truyền, phổ biến phỏp luật và nõng cao ý thức phỏp luật của nhõn dõn.
- Cỏc điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản như năng lực, trỡnh độ của những người tham gia soạn thảo, cơ sở vật chất, kỹ thuật cần thiết phục vụ cho hoạt động soạn thảo.
1.3.2.2. Soạn thảo dự ỏn luật
a, Thành lập BST và tổ biờn tập
Đõy là bước đầu tiờn của giai đoạn soạn thảo dự ỏn luật. Thẩm quyền quyết định thành lập BST đối với cỏc dự ỏn luật do Chớnh phủ trỡnh thuộc về Chớnh phủ (Điều 25 Luật BHVBQPPL).
Thành phần BST bao gồm Trưởng ban là người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trỡ soạn thảo và cỏc thành viờn là đại diện cỏc cơ quan, tổ chức hữu quan, cỏc chuyờn gia, cỏc nhà khoa học. Phỏp luật khụng quy định rừ cơ quan, tổ chức nào là người chủ trỡ soạn thảo. Thụng thường, cơ quan chủ trỡ soạn thảo là Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ cú lĩnh vực quản lý dự kiến thuộc phạm vi điều chỉnh của luật.
Giỳp việc cho BST cú Tổ biờn tập do Trưởng Ban chỉ định. Thành viờn Tổ biờn tập gồm cỏc luật gia, chuyờn gia và cỏc nhà khoa học am hiểu về lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của dự ỏn luật.
b, Hoạt động soạn thảo dự ỏn luật
Soạn thảo dự ỏn luật là giai đoạn quan trọng, là cơ sở và tiền đề cho cỏc bước tiếp theo của quy trỡnh xõy dựng luật. Bảo đảm cho việc soạn thảo dự ỏn luật cú chất lượng, phự hợp với thực tiễn khỏch quan, cú tớnh khả thi là trỏch nhiệm của cơ quan soạn thảo và cơ quan, tổ chức trỡnh dự ỏn. Để đạt được mục tiờu này, BST dự ỏn luật phải thực hiện cỏc cụng việc sau đõy:
- Tổng kết tỡnh hỡnh thi hành phỏp luật, đỏnh giỏ cỏc văn bản quy phạm phỏp luật hiện hành cú liờn quan đến dự ỏn; khảo sỏt, đỏnh giỏ thực trạng quan hệ xó hội liờn quan đến nội dung chớnh của dự ỏn. Đõy là những cụng việc rất quan trọng trong hoạt động soạn thảo nhằm giỳp cho việc hoạch định chớnh sỏch được chớnh xỏc, đỏnh giỏ đỳng hiệu lực, hiệu quả cũng như những hạn chế của cỏc văn bản hiện hành để từ đú cú sự kế thừa, sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành văn bản mới cho phự hợp.
- Tổ chức nghiờn cứu thụng tin, tư liệu cú liờn quan đến dự ỏn luật. Cỏc thụng tin, tư liệu này bao gồm cả nguồn trong nước và nước ngoài, trong đú cú việc tổ chức nghiờn cứu cỏc điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viờn cú nội dung liờn quan đến dự ỏn luật.
- Chuẩn bị đề cương, biờn soạn và chỉnh lý dự ỏn luật. Xõy dựng đề cương, xỏc định sơ bộ cỏc chương, mục, điều của dự ỏn và những nội dung, quan điểm cơ bản của dự thảo luật là điều kiện thiết yếu gúp phần bảo đảm cho việc soạn thảo luật cú hiệu quả. Mặt khỏc, để cụng việc này đạt chất lượng, đỳng tiến độ, đỳng hướng thỡ BST phải tổ chức hội nghị, hội thảo để trao đổi, thống nhất về đề cương, đồng thời xin ý kiến chỉ đạo của cơ quan, tổ chức cú thẩm quyền
ngay từ giai đoạn này. Trờn cơ sở đề cương, BST giao cho tổ biờn tập soạn thảo dự ỏn luật. Việc soạn thảo được tiến hành dưới sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn của BST và cú sự phối hợp với cơ quan thẩm tra, cỏc cơ quan tổ chức hữu quan.
- Chuẩn bị tờ trỡnh và tài liệu liờn quan đến dự ỏn.
Tờ trỡnh phải nờu rừ sự cần thiết phải ban hành luật, mục đớch, yờu cầu, cỏc quan điểm chỉ đạo, phạm vi điều chỉnh, đối tượng ỏp dụng và nội dung chớnh của dự thảo luật, những vấn đề xin ý kiến chỉ đạo và những vấn đề cũn cú ý kiến khỏc nhau.
- Chuẩn bị dự thảo văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành.
Về nguyờn tắc, luật phải được quy định cụ thể để khi cú hiệu lực là được thi hành ngay. Trong trường hợp cần thiết, khi luật cú điều, khoản cần được quy định chi tiết bằng văn bản khỏc thỡ ngay tại điều, khoản đú phải được xỏc định rừ cơ quan nhà nước cú thẩm quyền ban hành và thời hạn ban hành. Văn bản quy định chi tiết thi hành phải được soạn thảo cựng với dự ỏn luật để trỡnh cơ quan nhà nước cú thẩm quyền ban hành khi luật cú hiệu lực. Yờu cầu này nhằm khắc phục tỡnh trạng văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật khụng được ban hành kịp thời, làm cho luật chậm đi vào cuộc sống và giảm hiệu lực của luật, trỏnh tỡnh trạng văn bản phỏp luật quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành chồng chộo, trựng lặp, thậm chớ khụng đỳng với tinh thần, nội dung của luật.
1.3.2.3. Tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn hữu quan và đối tượng chịu sự tỏc động trực tiếp của dự ỏn luật
Để đảm bảo thiết thực và hiệu quả, việc lấy ý kiến được tiến hành trong phạm vi và với hỡnh thức thớch hợp, tuỳ theo tớnh chất và nội dung của dự ỏn. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cỏc tổ chức thành viờn của Mặt trận, tổ chức xó hội, tổ chức kinh tế, cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhõn dõn và cỏ nhõn cú trỏch nhiệm tham gia gúp ý kiến xõy dựng dự ỏn luật. Cơ quan, tổ chức cú thành
viờn trong BST gúp ý kiến bằng văn bản về dự ỏn luõt. Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ tham gia ý kiến bằng văn bản về dự ỏn luật cú nội dung liờn quan trực tiếp đến chức năng, nhiệm vụ quản lý ngành, lĩnh vực của mỡnh. Cơ quan chủ trỡ soạn thảo, BST, tổ biờn tập phải tạo điều kiện để cỏc cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn tham gia đúng gúp ý kiến.
1.3.2.4. Thẩm định dự ỏn luật
Thẩm định được hiểu là việc xem xột, đỏnh giỏ dự ỏn luật về sự phự hợp của Dự ỏn luật với Hiến phỏp và sự tương thớch đối với hệ thống văn bản quy phạm phỏp luật hiện hành. Mục đớch cơ bản của hoạt động này là bảo đảm tớnh hợp hiến, hợp phỏp, tớnh thống nhất của dự ỏn luật. Xột về bản chất, hoạt động thẩm định chớnh là việc xem xột dự ỏn luật về mặt phỏp lý. Cơ quan thẩm định cú thể nghiờn cứu văn bản một cỏch toàn diện và phỏt biểu ý kiến về những vấn đề khỏc liờn quan đến nội dung cũng như hỡnh thức của dự ỏn luật. Tuy nhiờn, nhiệm vụ cơ bản của cơ quan thẩm định vẫn là phải bảo đảm tớnh hợp hiến, hợp phỏp của dự ỏn luật.
Theo Luật BHVBQPPL thỡ căn cứ vào lĩnh vực hoạt động và phạm vi quản lý, Bộ Tư phỏp được giao trỏch nhiệm giỳp Chớnh phủ thẩm định dự ỏn, dự thảo văn bản quy phạm phỏp luật núi chung, trong đú bao gồm cỏc dự ỏn luật. Như vậy, vấn đề thẩm định cỏc văn bản luật do Chớnh phủ chuẩn bị khụng chỉ dừng ở quan hệ nội bộ giữa cơ quan hành chớnh nhà nước cao nhất với một trong những cơ cấu trực thuộc mà đó trở thành mối quan tõm của nhà lập phỏp.
Bộ Tư phỏp cú trỏch nhiệm thẩm định dự ỏn luật để Chớnh phủ xem xột trước khi quyết định trỡnh Quốc hội, UBTVQH; đối với dự ỏn luật mà Bộ Tư phỏp là cơ quan chủ trỡ soạn thảo thỡ Bộ trưởng Bộ Tư phỏp thành lập Hội đồng thẩm định để xem xột, đỏnh giỏ cỏc vấn đề sau đõy:
- Sự phự hợp của nội dung dự ỏn luật đối với đường lối chủ trương, chớnh sỏch của Đảng, tớnh hợp hiến, hợp phỏp và tớnh thống nhất của văn bản đối với hệ thống phỏp luật;
- Tớnh khả thi của văn bản;
- Việc tuõn thủ thủ tục và trỡnh tự soạn thảo; - Ngụn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.
Trong trường hợp cần thiết, cơ quan thẩm định yờu cầu cơ quan chủ trỡ soạn thảo giải trỡnh những vấn đề thuộc nội dung của dự ỏn luật; tự mỡnh hoặc cựng cơ quan chủ trỡ soạn thảo tổ chức khảo sỏt thực tế về những vấn đề thuộc nội dung của dự ỏn. Cơ quan chủ trỡ soạn thảo cú trỏch nhiệm cung cấp thụng tin, tài liệu phục vụ cho việc thẩm định dự ỏn. Sau khi cú ý kiến thẩm định, cơ quan chủ trỡ soạn thảo phải nghiờn cứu ý kiến thẩm định, chỉnh lý dự ỏn luật để trỡnh Chớnh phủ. Trong trường hợp cú ý kiến khỏc với ý kiến của cơ quan thẩm định thỡ cơ quan chủ trỡ soạn thảo bỏo cỏo Chớnh phủ xem xột, quyết định. Chớnh phủ xem xột, thảo luận tập thể những dự ỏn luật do Chớnh phủ trỡnh, biểu quyết theo đa số để quyết định việc trỡnh dự ỏn luật ra Quốc hội.
1.3.2.5. Thẩm tra của VPCP
Khi dự ỏn luật được trỡnh lờn Chớnh phủ, VPCP cú trỏch nhiệm tiếp nhận và xử lý trước khi trỡnh Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ xem xột, quyết định. Theo quy định của điểm a khoản 2 Nghị quyết số 55/2005/QH (29/11/2005) của Quốc hội về kết quả giỏm sỏt việc ban hành văn bản quy phạm phỏp luật của Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao; khoản 2 Điều 32 Nghị định 161/2005/NĐ- CP; khoản 6 Điều 2 Nghị định 18/2003/NĐ-CP (20/2/2003) quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của VPCP thỡ khi tiếp nhận hồ sơ dự ỏn luật, VPCP cú trỏch nhiệm thẩm tra dự ỏn luật. Đõy là cụng việc hết sức cần thiết
trong hoạt động xõy dựng luật của Chớnh phủ vỡ khỏc với cỏc Bộ, ngành khỏc ở chỗ, VPCP là cơ quan giỳp việc, tham mưu đối với tất cả cỏc vấn đề thuộc thẩm quyền của Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ, trong đú cú cụng tỏc xõy dựng phỏp luật. Nếu khụng thực hiện việc xem xột, đỏnh giỏ (thẩm tra) thỡ VPCP sẽ khụng thể thực hiện được chức năng tham mưu của mỡnh. Chớnh vỡ vậy, việc thẩm tra của VPCP là thẩm tra toàn bộ cỏc nội dung trong hồ sơ dự ỏn luật do cơ quan soạn thảo trỡnh Chớnh phủ. Điều đú cú nghĩa là VPCP khụng những thẩm tra về mặt phỏp lý (cơ bản như thẩm định của Bộ Tư phỏp) mà cũn thẩm tra về mặt chuyờn ngành (nội dung kinh tế, văn hoỏ, kỹ thuật…), đưa ra những phõn tớch, đỏnh giỏ và cú ý kiến độc lập về cỏc dự ỏn luật trước khi trỡnh Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ.
Thực chất cụng việc thẩm tra dự ỏn luật tại VPCP cú thể coi là sự kiểm tra và thẩm tra lần cuối cựng trước khi trỡnh Chớnh phủ. Trong trường hợp dự ỏn luật cũn cú ý kiến khỏc nhau thỡ VPCP xin ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chớnh phủ và tổ chức cuộc họp với cơ quan chủ trỡ soạn thảo, Bộ Tư phỏp, cỏc Bộ, ngành hữu quan để xử lý hoặc làm thủ tục gửi phiếu xin ý kiến thành viờn Chớnh phủ trước khi đưa ra Chớnh phủ thảo luận và quyết định.
Theo phõn cụng cụng việc trong VPCP, Ban XDPL (tiền thõn là Vụ phỏp