Chất lượng thấp của cỏc dự ỏn luật do Chớnh phủ, chuẩn bị, trỡnh Quốc hội thể hiện ở một số điểm sau:
2.2.3.1.. Tớnh khả thi cũn thấp
So với yờu cầu quản lý đặt ra, chất lượng và hiệu quả cụng tỏc xõy dựng phỏp luật núi chung và luật núi riờng cũn nhiều yếu kộm, bất cập so với yờu cầu, đũi hỏi của xó hội. Do vậy mà chất lượng của cỏc đạo luật được ban hành cũn thấp, nhiều đạo luật ngay sau khi ban hành đó khụng cú hoặc ớt cú tớnh khả thi, sớm bộc lộ nhiều bất cập so với yờu cầu của cuộc sống, dẫn đến phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần, ngược lại cú nhiều vấn đề luật quy định khụng cũn phự hợp nhưng chậm được sửa đổi. Khụng ớt dự ỏn Luật do Chớnh phủ chuẩn bị trỡnh
Quốc hội ớt cú tớnh khả thi, một số dự ỏn luật chưa phản ỏnh đỳng quy luật vận động khỏch quan của cỏc quan hệ xó hội.
2.2.3.2. Tỡnh trạng luật khung cũn phổ biến
Luật khung là hiện tượng luật phải chờ nghị định và cỏc văn bản dưới luật khỏc thỡ mới cú thể triển khai được. Trờn thực tế, trong cỏc luật của chỳng ta cú rất nhiều điều khoản cú nội dung là đường lối, chớnh sỏch chung chung mà khụng rừ quyền, nghĩa vụ của cỏc chủ thể (cú nghĩa là chưa biến nội dung cỏc chớnh sỏch lập phỏp đú sang mệnh lệnh hành động).
Biểu hiện của luật khung là trong văn bản quỏ nhiều điều luật sử dụng cụm từ "theo quy định của Chớnh phủ", "Chớnh phủ quy định chi tiết thi hành luật này" hoặc "theo quy định của phỏp luật" mà lõu nay, cỏc nhà nghiờn cứu vẫn thường gọi là uỷ quyền lập phỏp. Và như vậy, tự thõn cỏc luật này khú lũng đi vào cuộc sống. Khi mà tự thõn khú đi vào cuộc sống thỡ phải chờ văn bản hướng dẫn thi hành. Hiện nay hầu hết cỏc văn bản của Quốc hội và UBTVQH đó được thụng qua đều phải cú một số văn bản hướng dẫn thực hiện đi kốm. Nhận thức về mức độ điều chỉnh và hiệu lực thực tế của cỏc dự ỏn luật ở cơ quan soạn thảo cũn chưa rừ ràng. Tỡnh trạng soạn thảo và thụng qua cỏc luật mang tớnh chất khung, muốn thi hành được cần phải cú nhiều văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành của nhiều cơ quan, nhiều cấp độ văn bản vẫn là phổ biến. Tỡnh trạng chung khi xõy dựng phỏp luật là cỏc nhà làm luật thường bỏ ngỏ những nội dung cần thiết nhất. Đõy là một vấn đề rất bức xỳc, Thủ tướng Chớnh phủ đó nhiều lần phải trả lời chất vấn của cỏc Đại biểu Quốc hội về vấn đề này, Chớnh phủ chịu sự phờ bỡnh của Quốc hội khi một số luật, phỏp lệnh được thụng qua và cú hiệu lực thi hành nhưng chậm đi vào cuộc sống do cũn thiếu cỏc văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành.
Mặc dự Chớnh phủ và Thủ tướng Chớnh phủ rất quan tõm chỉ đạo thỳc đẩy hoạt động này, Thủ tướng đó nhiều lần nhắc nhở, ra văn bản đụn đốc cỏc bộ, cơ quan đẩy mạnh việc xõy dựng và trỡnh Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ ban hành hoặc cỏc Bộ ban hành theo thẩm quyền cỏc văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, phỏp lệnh, nhưng tỡnh trạng luật, phỏp lệnh chờ nghị định của Chớnh phủ, nghị định chờ thụng tư của bộ vẫn cũn nhiều [50].
Để giải quyết tỡnh trạng núi trờn, tại Nghị quyết số 01/2006/NQ-CP của Chớnh phủ về những giải phỏp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện kế hoạch kinh tế - xó hội và ngõn sỏch nhà nước năm 2006 đó nờu rừ: Cải tiến mạnh mẽ phương thức xõy dựng và ban hành cỏc văn bản, bảo đảm trong 6 thỏng đầu năm 2006 ban hành đầy đủ cỏc văn bản quy định chi tiết thi hành cỏc luật, phỏp
lệnh đó được Quốc hội, UBTVQH thụng qua trong năm 2006 [15]. Về phớa
VPCP, trong nhiều năm gần đõy, tại hầu hết cỏc Phiờn họp thường kỳ của Chớnh phủ, VPCP đều cú bỏo cỏo về vấn đề này gửi cỏc Thành viờn Chớnh phủ để đụn đốc thực hiện.
Tuy nhiờn, đến nay tỡnh trạng trờn vẫn chưa cú nhiều chuyển biến tớch cực. Theo thống kờ chưa đầy đủ của VPCP, tớnh đến ngày 04 thỏng 8 năm 2006, số văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, phỏp lệnh đăng ký ban hành nhưng nợ gối đầu (do số lượng văn bản hướng dẫn cần ban hành khụng cố định, thường được bổ sung hàng thỏng, hàng quý; hàng thỏng, Chớnh phủ vẫn ban hành một số văn bản hướng dẫn, nhưng số nợ vẫn khụng giảm hoặc giảm ớt (do bổ sung đàu vào), theo đú, số cỏc văn bản nợ bổ sung gối đầu nhau.) là 135 văn bản, trong đú cú 53 dự thảo văn bản cỏc Bộ, cơ quan đó trỡnh, VPCP đang xử lý; 82 văn bản cỏc Bộ, cơ quan chưa trỡnh (chưa kể cỏc văn bản mới phỏt sinh từ 10 luật và 01 nghị quyết đó được Quốc hội Khoỏ XI thụng qua tại Kỳ họp thứ 9 vừa qua đến nay chưa cú danh mục văn bản hướng dẫn) [50].
Việc ban hành luật khung tràn lan đó dẫn đến một số hệ quả sau:
Một là, Việc ban hành cỏc luật mang nặng tớnh chất khung, cú nội dung
khỏi quỏt khụng chỉ làm giảm bớt sự ảnh hưởng chi phối của Quốc hội đến hoạt động của cơ quan hành phỏp, mà cũn tạo điều kiện để cỏc đạo luật được ban hành tự giảm bớt chất lượng và hiệu quả điều chỉnh của nú. Bởi vỡ, một khi đạo luật quy định một hành lang quỏ rộng cho cơ quan hành phỏp quy định chi tiết thỡ đương nhiờn Chớnh phủ sẽ ban hành những quy định cú lợi cho việc thi hành luật của mỡnh. Hơn nữa với nhiều tầng nấc hướng dẫn sẽ khụng trỏnh khỏi sự xa dời những tư tưởng, nguyờn tắc, nội dung quy định của luật, thậm chớ cú thể làm mộo mú, sai lệch cỏc quy định của luật.
Hai là, Cỏc quy định của luật chậm đi vào cuộc sống, phải chờ cỏc văn
bản hướng dẫn. Song việc ban hành văn bản hướng dẫn của Chớnh phủ cũng như cỏc cơ quan khỏc như Toà ỏn nhõn dõn tối cao dường như cũng bị quỏ tải.
Ba là, Ảnh hưởng đến việc bảo đảm tớnh hợp hiến, hợp phỏp và tớnh thống
nhất của hệ thống phỏp luật. Qua giỏm sỏt chuyờn đề tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khoỏ XI cho thấy "việc ban hành văn bản quy phạm phỏp luật để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, phỏp lệnh, nghị quyết nhỡn chung cũn chậm, khụng ớt trường hợp quỏ chậm, chưa đỏp ứng yờu cầu triển khai thực hiện ngay sau khi luật, phỏp lệnh, nghị quyết cú hiệu lực. Cụng tỏc thẩm định cú trường hợp cũn hỡnh thức, chất lượng chưa cao, chưa cú sự phối hợp thống nhất giữa cỏc bộ, ngành; một số văn bản cú nội dung cũn thiếu chi tiết, chưa phự hợp với
quy định của luật, phỏp lệnh, nghị quyết hoặc cũn chồng chộo, mõu thuẫn" [16].
Tỡnh trạng cỏc văn bản hướng dẫn khụng đỳng tinh thần luật sẽ làm nảy sinh tiờu cực, luồn lỏch luật, thậm chớ làm vụ hiệu hoỏ luật (vớ dụ như quy định cấm đăng ký xe mỏy ở thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chớ Minh trỏi với quy định của Bộ luật Dõn sự chỉ mới bị bói bỏ gần đõy).
Bốn là, Tỡnh trạng phải ban hành nhiều văn bản hướng dẫn mới thi hành
luật, phỏp lệnh đó tạo ra thúi quen cho cỏc đối tượng ỏp dụng là họ chỉ thực hiện luật khi đó cú văn bản hướng dẫn của Chớnh phủ và cỏc Bộ. Những biểu hiện tõm lý này khụng chỉ gõy bất lợi cho việc chấp hành phỏp luật từ phớa cỏc tổ chức, cỏ nhõn mà cũn ảnh hưởng xấu đến cụng tỏc quản lý xó hội bằng phỏp luật của Nhà nước ta.
2.2.3.3. Nội dung điều chỉnh của cỏc dự ỏn luật cũn chưa thật ổn định, tớnh dự bỏo thấp làm cho luật sau khi được ban hành phải thường xuyờn sửa đổi, bổ sung
Nhỡn chung cỏc đạo luật thường chỉ tồn tại được từ 3-5 năm, thậm chớ cú văn bản chỉ sau 2-3 năm kể từ khi cú hiệu lực đó cú nhiều lạc hậu, khụng phự hợp với sự phỏt triển của cuộc sống. Một số luật vừa mới được ban hành thỡ lại phải xem xột, sửa đổi, bổ sung liờn tục như: Luật Hải quan ban hành năm 2001 thỡ năm 2005 đó sửa đổi, bổ sung; Luật thi đua khen thưởng ban hành năm 2003 thỡ năm 2005 đó phải sửa đổi bổ sung một điều; Luật BHVBQPPL mới sửa đổi, bổ sung năm 2002 nhưng đó được đưa vào chương trỡnh 2006 để sửa đổi, bổ sung toàn diện; Luật khiếu nại tố cỏo cú hiệu lực năm 2004 nhưng đến năm 2005 lại đưa vào chương trỡnh sửa đổi. Cú những dự ỏn luật cũn thể hiện lối tư duy chủ quan, duy ý chớ và núng vội, một số văn bản mõu thuẫn, chồng chộo, khụng cú tớnh khả thi. Trong điều kiện kinh tế-xó hội cú nhiều sự thay đổi như hiện nay, việc sửa đổi văn bản là chuyện bỡnh thường; tuy nhiờn, nếu cỏc điều kiện về kinh tế- xó hội chưa thay đổi nhiều và thời gian trong rất ngắn mà thay đổi quỏ nhiều thỡ chỳng ta sẽ khụng cú thời gian để tập trung vào việc soạn thảo và ban hành cỏc văn bản luật điều chỉnh những quan hệ phỏp luật chưa được luật điều chỉnh. Thực trạng này bắt nguồn từ nguyờn nhõn chỳng ta chưa thực hiện được việc xõy dựng chớnh sỏch trước khi bắt tay vào xõy dựng dự ỏn luật. Ngay cả khi đó cú
những chớnh sỏch, cỏc nhà lập phỏp cũng chưa thực sự quan tõm tới việc đề ra cỏc biện phỏp để hạn chế đến mức tối đa những ảnh hưởng tiờu cực, tạo thời gian cần thiết cho doanh nghiệp và cỏc nhà đầu tư điều chỉnh kế hoạch sản xuất đầu tư kinh doanh của mỡnh cho phự hợp với những thay đổi trong chớnh sỏch phỏp luật nhằm bảo đảm sự phỏt triển bền vững và cú định hướng. Nhiều đạo luật sau khi được ban hành, để tổ chức thực hiện được trong thực tiễn đó phải thành lập thờm tổ chức, xõy dựng thờm trụ sở mới (vớ dụ như Luật Đầu tư quy định thờm về thủ tục đăng ký, thẩm tra đầu tư đối với cỏc dự ỏn đầu tư trong nước đó phỏt sinh ra hệ thống cơ quan đăng ký đầu tư thuộc Sở Kế hoạch Đầu tư hoặc Ban Quản lý khu cụng nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế). Trong điều kiện đất nước cũn nghốo, một phần khụng nhỏ ngõn sỏch là từ nguồn vốn đi vay, sự thiếu hiệu quả của cỏc phương ỏn điều chỉnh quan hệ xó hội trong nội dung của cỏc dự ỏn luật là một hạn chế khụng nhỏ, cần sớm được khắc phục.
2.2.3.4. Tớnh cục bộ cũn nặng nề
Một số nội dung của luật cũn ẩn chứa những lợi ớch cục bộ, nặng về quản lý nhà nước, nhẹ về phỏt huy tớnh năng động, sỏng tạo của người lao động, tạo thuận lợi cho nhà nước, gõy khú khăn cho người bị quản lý.
Cỏc dự ỏn luật do Chớnh phủ trỡnh đều được giao cho cỏc Bộ chịu trỏch nhiệmsoạn thảo. Do tõm lý "ăn cõy nào rào cõy ấy", cơ quan quản lý (đồng thời là cơ quan soạn thảo) thường nhấn mạnh yờu cầu quản lý nhà nước, muốn đặt ra cỏc quy phạm dễ cho cụng tỏc quản lý nhà nước của ngành mỡnh nhưng lại gõy khú khăn cho đối tượng bị quản lý. Một số dự ỏn luật vẫn cũn tiềm ẩn nhiều lợi ớch cục bộ của cỏc bộ, ngành, chưa thực sự đứng trờn lợi ớch của đụng đảo nhõn dõn lao động để giải quyết cỏc vấn đề nảy sinh trong thực tế, chưa tạo thuận lợi cho cỏc cơ quan nhà nước mà gõy khú khăn cho người dõn.
Do cỏch làm luật của Việt Nam phổ biến là giao cho cỏc Bộ, ngành chủ trỡ soạn thảo, do vậy rất phổ biến tỡnh trạng luật được soạn thảo mang nặng tớnh cục bộ, nghiờng về bảo vệ lợi ớch riờng của bộ, ngành đú mà khụng quan tõm đến lợi ớch toàn cục, lợi ớch của cỏc đối tượng thi hành luật hoặc của ngành, lĩnh vực khỏc. Cho nờn ngay sau khi được ban hành, luật đó bộc lộ ngay nhiều hạn chế về chất lượng, về tớnh khả thi; và hiệu quả thi hành, hệ quả tất yếu là nhanh chúng phải sửa đổi, bổ sung.
2.2.3.5. Hỡnh thức văn bản quy phạm phỏp luật chưa thống nhất
Cựng một loại quan hệ xó hội nhưng lại được điều chỉnh bởi cỏc văn bản quy phạm phỏp luật dưới nhiều hỡnh thức khỏc nhau. Vớ dụ cựng là cỏc quy định về thuế, nhưng cú một số loại thuế thỡ được quy định dưới hỡnh thức văn bản luật (như Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất, Luật thuế giỏ trị gia tăng, Luật thuế xuất nhập khẩu), cú loại thuế thỡ được điều chỉnh dưới hỡnh thức văn bản phỏp lệnh (như Phỏp lệnh thuế tài nguyờn, Phỏp lệnh thuế đối với người cú thu nhập cao, Phỏp lệnh phớ và lệ phớ). Việc UBTVQH ban hành cỏc loại thuế là vi phạm Hiến phỏp vỡ theo Điều 84 Hiến phỏp 1992 thỡ chỉ cú Quốc hội mới được quyền ban hành cỏc loại thuế. Thậm chớ cú những khoản thu mang tớnh chất như thuế (vỡ cú phần trăm là lệ phớ trước bạ) lại được điều chỉnh ở tầm Nghị định (vớ dụ như Nghị định về lệ phớ trước bạ). Chớnh việc chưa cú quy định thống nhất về mặt hỡnh thức này đó làm giảm giỏ trị hiệu lực của cỏc quy định điều chỉnh cỏc quan hệ xó hội cựng loại, gõy ra tớnh khụng minh bạch, rừ ràng trong ỏp dụng phỏp luật. Bờn cạnh đú, vẫn cũn hiện tượng một số đạo luật cú tờn gọi khụng phự hợp với phạm vi điều chỉnh của luật. Vớ dụ như Luật Đấu thầu khụng ỏp dụng bắt buộc cho mọi trường hợp đấu thầu mua sắm hàng hoỏ mà chỉ bắt buộc ỏp dụng đối với cỏc dự ỏn sử dụng nguồn vốn ngõn sỏch nhà nước (Điều 1), khụng
chỉ quy định về hoạt động mua sắm tài sản cụng dưới hỡnh thức đấu thầu mà cũn quy định cả cỏc hỡnh thức mua sắm khỏc (mục 1 Chương II).
2.2.3.6. Kỹ thuật lập phỏp chưa cao
a, Hạn chế trong việc phản ỏnh yếu tố nội dung
Tớnh minh bạch trong việc thể hiện nội dung của cỏc dự ỏn luật cũn rất hạn chế. Vớ dụ như việc cụ thể hoỏ một nguyờn tắc cơ bản của NNPQ là cụng dõn được quyền làm mọi việc phỏp luật khụng cấm vẫn chưa được thực hiện đỳng. Trong thực tế cỏc tổ chức, cỏ nhõn cụng dõn thường bị cỏc cơ quan cụng quyền từ chối cho phộp thực hiện hoạt động này hay hoạt động kia vỡ những lý do như "chưa cú quy định của phỏp luật" hay "chưa cú hướng dẫn". Cỏc đạo luật vẫn thường liệt kờ cỏc quyền của cỏ nhõn, cụng dõn được phộp thực hiện và hiểu ngầm là ngoài những quyền đú, cụng dõn khụng được thực hiện cỏc hành vi khỏc. Đõy là cỏch hiểu hết sức sai lầm, trỏi với nguyờn tắc của NNPQ. Về lý thuyết, trong cỏc đạo luật điều chỉnh lĩnh vực tư, cần thay thế việc liệt kờ cỏc quyền của tổ chức, cỏ nhõn trong luật bằng việc liệt kờ cỏc nghĩa vụ, cỏc điều cấm mà tổ chức, cỏ nhõn bắt buộc phải làm hoặc khụng được làm. Ngược lại, nguyờn tắc này ỏp dụng đối với cỏc cơ quan nhà nước là chỉ cho phộp cỏc cơ quan cụng quyền được làm những việc mà phỏp luật cho phộp. Điều đú cú nghĩa cú nghĩa cỏc đạo luật điều chỉnh hoạt động của cỏc cơ quan trong bộ mỏy nhà nước phải liệt kờ được một cỏch cụ thể và rừ ràng tất cả cỏc nhiệm vụ, quyền hạn của cỏc cơ quan này. Ngoài những nhiệm vụ này thỡ cơ quan đú khụng được quyền thực hiện những hoạt động khỏc. Tuy nhiờn, khụng phải đạo luật nào của chỳng ta cũng cú thể thực hiện được nguyờn tắc này. Thụng thường, cỏc điều khoản quy định về quyền và nghĩa vụ của cỏc cơ quan quản lý nhà nước thường