Ở Việt Nam, chương trỡnh lập phỏp được Quốc hội thụng qua dưới hỡnh thức Nghị quyết về CTXDL,PL của một nhiệm kỳ, của từng năm và cú thể sửa đổi, bổ sung. Chương trỡnh này thực chất là danh mục văn bản và thứ tự ưu tiờn nờn gọi là cỏc "dự ỏn" để phõn biệt với "dự thảo". Cú nhiều văn bản trong chương trỡnh mới chỉ ở giai đoạn ý tưởng mà chưa cú phõn tớch kỹ lưỡng về phạm vi quy định và chưa cú dự thảo kốm theo.
Đõy cú thể núi là một đặc thự trong hoạt động xõy dựng phỏp luật của Việt Nam vỡ trờn cỏc nước trờn thế giới thụng thường khụng cú chương trỡnh xõy
dựng luật mà chỉ cú chương trỡnh chuẩn bị cỏc dự ỏn luật của Chớnh phủ để trỡnh Quốc hội. Lý do là hiện nay nước ta cũn thiếu nhiều luật, phỏp lệnh để tạo thành hệ thống điờu chỉnh đồng bộ, cỏc quan hệ xó hội do đú phải "xếp hàng" theo thứ tự ưu tiờn, cho đến khi nào cú thể “mua hàng” một cỏch tự do thỡ mới làm theo cỏch cỏc nước khỏc đang làm hiện nay. Mặt khỏc, việc lập kế hoạch cũn cú tỏc dụng để kế hoạch hoỏ nguồn lực và điều kiện để soạn thảo luật.
Như vậy, trong thời gian Việt Nam chưa xõy dựng đủ luật để điều chỉnh một cỏch cơ bản cỏc quan hệ xó hội thỡ vẫn nờn cú CTXDL,PL. Tuy nhiờn, cần phải cải tiến chương trỡnh này theo hướng mở để cú thể đỏp ứng nhu cầu của cuộc sống cấp thiết phải được điều chỉnh bằng phỏp luật. Vớ dụ đối với việc sửa đổi, bổ sung một số vấn đề đơn giản, hiển nhiờn rừ ràng thỡ Quốc hội cú thể cho phộp bỏ qua thủ tục lập chương trỡnh như những dự ỏn khỏc. Quan điểm cải tiến linh hoạt cỏch lập chương trỡnh xuất phỏt từ lập luận rằng: SKPL phải bắt nguồn từ cuộc sống vốn luụn phỏt triển và thay đổi, nếu kế hoạch hoỏ cứng nhắc thỡ sẽ khụng theo kịp nhu cầu cuộc sống. Tuy nhiờn, cụng tỏc lập CTXDL,PL hiện nay chưa thực sự khoa học, chưa cú một định hướng khoa học về tư tưởng chỉ đạo trong từng dự ỏn cũng như dự bỏo nhu cầu lập phỏp nhằm cõn đối cỏc khả năng và nguồn lực đỏp ứng nhu cầu đú. Thực tế đó chứng minh cú nhiều dự ỏn luật nằm trong chương trỡnh của Quốc hội nhiều năm nhưng cho đến nay chưa đưa ra thảo luận, cho ý kiến. Ngược lại, cú những dự ỏn luật cần ban hành sớm để đỏp ứng đũi hỏi cấp thiết của xó hội nhưng khụng được trỡnh vào chương trỡnh. Việc xỏc định trọng tõm và thứ tự ưu tiờn trong cụng tỏc xõy dựng luật nhằm đỏp ứng yờu cầu quản lý đặt ra chưa thực sự trở thành mối quan tõm của cỏc Bộ, ngành của Chớnh phủ. Tỡnh trạng đăng ký vào chương trỡnh theo cỏch "đỏnh trống, ghi tờn" đang diễn ra một cỏch phổ biến; lónh đạo Bộ, ngành khụng cú định hướng cho việc xõy dựng mà chỉ giao hoặc "khoỏn việc" cho tổ chức phỏp chế hoặc cỏc
vụ, đơn vị trực thuộc (lẽ ra phải được bàn kỹ trong nội bộ lónh đạo Bộ, ngành). Việc trỡnh và thụng qua CTXDL,PL tại Chớnh phủ cũng cũn sơ sài, khụng cú sự thảo luận kỹ càng, dẫn đến hệ quả là một số đạo luật chồng chộo nhau về phạm vi, nội dung (năm 2005 Quốc hội thụng qua CTXDP,PL tại Nghị quyết số 49/2005/QH11 thỡ đến ngày 25/4/2006 Thủ tướng Chớnh phủ cú cụng văn gửi Quốc hội, UBTVQH đề nghị lựi tiến độ 2 dự ỏn Luật khiếu nại và giải quyết khiếu nại; Luật tố cỏo và giải quyết tố cỏo sang năm 2007); nhiều dự ỏn bế tắc, phải làm lại từ đầu và thay bằng nội dung khỏc (Dự ỏn Luật Lao đụng phần về đỡnh cụng, Dự ỏn luật về Hội) hoặc khi thảo luận, cũn cú quỏ nhiều ý kiến khỏc nhau mà cơ quan chủ trỡ soạn thảo khụng lý giải được (Dự ỏn Bộ luật thi hành ỏn, Dự ỏn Luật đăng ký bất động sản). Những điều này dẫn đến hệ thống phỏp luật thiết toàn diện, chưa đồng bộ, chưa theo kịp yờu cầu của thực tiễn. Nguyờn nhõn của việc chậm trễ này do cụng tỏc soạn thảo, chuẩn bị khụng đạt hoặc cũng cú thể do cỏch đặt vấn đề vội vàng của những sỏng kiến lập phỏp đú. Xuất phỏt từ thực tiễn này, cần cú quy định về trỏch nhiệm của cỏc cơ quan cú SKLP đối với tớnh khả thi của dự ỏn và tỏc động điều chỉnh của cỏc dự ỏn luật này đối với xó hội.
2.2.4.2. Về cụng đoạn soạn thảo
Theo quy trỡnh của Điều 25 Luật BHVBQPPL thỡ đối với việc soạn thảo dự ỏn luõt, việc thành lập BST là điều bắt buộc. Trong quỏ trỡnh nghiờn cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL năm 1996, vấn đề lựa chọn cơ quan cú thẩm quyền và đa dạng hoỏ chủ thể soạn thảo dự ỏn luật theo hướng “đấu thầu” đó được đặt ra. Cú ý kiến đề nghị giao việc soạn thảo tất cả cỏc dự ỏn luật cho một cơ quan chuyờn trỏch về cụng tỏc này (vớ dụ như Bộ Tư phỏp), hay ỏp dụng hỡnh thức soạn thảo theo cỏch “đặt hàng” đối với cỏc cơ sở nghiờn cứu khoa học. Tuy nhiờn, Chớnh phủ đó giữ quan điểm cho rằng trong điều kiện cụ
thể và thực tế của Việt Nam, soạn thảo một văn bản khụng chỉ đơn thuần là việc thể hiện chớnh sỏch bằng cỏch sử dụng sự chuyờn nghiệp về kỹ thuật lập phỏp mà người soạn thảo phải đồng thời là người tham mưu và đề xuất chớnh sỏch trong từng lĩnh vực tương ứng. Điều này thực sự là một khú khăn lớn đối với người soạn thảo mà khụng am hiểu một cỏch cặn kẽ, tường tận và đầy đủ những nội dung quản lý nhà nước cũng như những bức xỳc cần được giải quyết bằng một cơ chế phỏp lý. Do đú, Luật sửa đổi một số điều của Luật BHVBQPPL năm 2002 vẫn giữ quy định về BST như trong Luật BHVBQPPL năm 1996. Tuy nhiờn cũng khụng thể phủ nhận rằng, mặt trỏi của phương cỏch núi trờn là sẽ rất cú thể tạo ra tớnh “cục bộ” của văn bản vỡ nhà quản lý cú xu hướng tỡm những thuận lợi cho mỡnh khi tổ chức thi hành cỏc quy định do chớnh họ đề xuất.
Tớnh khụng khỏch quan cũn thể hiện trong việc trỡnh cỏc dự ỏn trước Quốc hội, UBTVQH. Thụng thường, Thủ tướng Chớnh phủ uỷ quyền cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ trỡnh dự ỏn luật chủ trỡ soạn thảo, nhưng cú hiện tượng sau khi Chớnh phủ thụng qua, nếu khụng phự hợp với lợi ớch của Bộ, ngành đú thỡ khi bỏo cỏo với Quốc hội (với tư cỏch là đại biểu Quốc hội) thỡ Bộ trưởng, Trưởng BST đó đề nghị thay đổi nội dung dự ỏn cú lợi cho Bộ, ngành đú. Cú thể lấy vớ dụ về Luật Nhà ở vừa được Quốc hội thụng qua năm 2005. Khi dự thảo Luật Nhà ở và Luật Đăng ký bất động sản được Chớnh phủ xem xột, cho ý kiến, Chớnh phủ đó đề ra quan điểm là thống nhất việc đăng ký quyền sử dụng đất và bất động sản cú trờn đất được thực hiện trờn một giấy. Tuy nhiờn, khi thảo luận ở Quốc hội, Bộ Xõy dựng đó đưa ra quan điểm ngược lại với quan điểm của Chớnh phủ, đề xuất phương ỏn cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà (giấy hồng) tỏch riờng khỏi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (giấy đỏ). Đõy là việc làm khụng khỏch quan và trỏi với nguyờn tắc làm
việc của Chớnh phủ, đi ngược lại với xu hướng cải cỏch hành chớnh, phỏ vỡ tớnh hệ thống trong quản lý của nhà nước về đăng ký bất động sản.
Thực tiễn cụng tỏc xõy dựng dự ỏn luật của Chớnh phủ cho thấy, việc thành lập BST cũn chưa được tuõn thủ theo đỳng quy định của Luật. BST, nếu cú được thành lập, thỡ cũng chưa hoạt động theo một quy chế thống nhất và núi một cỏch khỏch quan, việc đầu tư của cỏc thành viờn cho cụng việc chung của BST cũn hết sức hạn chế. Cỏc thành viờn của BST chưa thể hiện được vai trũ của mỡnh trong việc xõy dựng dự ỏn luật mà thường “tin tưởng” và “giao phú” cho cơ quan chủ trỡ soạn thảo. Ngược lại, cơ quan chủ trỡ soạn thảo cũng lạm dụng vai trũ, vị trớ của mỡnh để đưa lợi ớch cục bộ của ngành mỡnh vào dự ỏn, làm mất đi tớnh liờn ngành của BST. Tỡnh trạng này làm cho một số văn bản mõu thuẫn, chồng chộo, dẫn đến xung đột thẩm quyền giữa cỏc Bộ, ngành khi triển khai thực hiện luật, làm cho cỏc văn bản hướng dẫn chậm được ban hành. Vớ dụ như mõu thuẫn giữa Luật Xõy dựng (ban hành năm 2003) với Luật Đấu thầu (ban hành năm 2005) và Luật Đầu tư (ban hành năm 2005). Luật Xõy dựng cú quy định về dự ỏn đầu tư xõy dựng và lựa chọn nhà thầu xõy dựng. Trong khi đú, Luật Đầu tư lại điều chỉnh chung về dự ỏn đầu tư và quản lý nhà nước về đầu tư (kể cả dự ỏn đầu tư xõy dựng), Luật Đấu thầu quy định về quy trỡnh lựa chọn nhà thầu trong đấu thầu mua sắm hàng hoỏ, ỏp dụng với mọi gúi thầu cú sử dụng vốn ngõn sỏch nhà nước (kể cả trong hoạt động xõy dựng). Việc mõu thuẫn, chồng chộo giữa cỏc Luật làm cho việc ỏp dụng phỏp luật khụng được thống nhất, giỏ trị phỏp lý của đạo luật bị ảnh hưởng dẫn đến hiệu quả quản lý của Nhà nước khụng cao.
Quy trỡnh xõy dựng dự ỏn luật cũn chưa đảm bảo sự chỉ đạo tập trung thống nhất của Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ trong việc đưa ra những tư tương chỉ đạo và nội dung cơ bản của dự ỏn luật để định hướng hoạt động cho
BST trong tất cả cỏc hoạt động xõy dựng dự ỏn luật từ khõu lập chương trỡnh, soạn thảo và thụng qua cỏc dự ỏn luật. Sự thiếu tập trung thống nhất này gõy khụng ớt khú khăn cho cho hoạt động của BST và sự phối hợp giữa cỏc Bộ, ngành; làm cho cỏc thành viờn BST khụng thống nhất được nhận thức, tư tưởng chỉ đạo của dự ỏn trong quỏ trỡnh nghiờn cứu, xõy dựng cỏc dự ỏn. Cỏc Bộ trưởng-thành viờn Chớnh phủ cú tõm lý chung là chỉ quan tõm đến dự ỏn liờn quan đến Bộ, ngành mỡnh mà ớt quan tõm đến cỏc dự ỏn khỏc với tư cỏch là thành viờn Chớnh phủ cũng như khụng đầu tư thời gian nghiờn cứu thấu đỏo cỏc văn bản luật khỏc để so sỏnh, đối chiếu nhằm khắc phục sự xung đột phỏp luật (trung bỡnh với một dự ỏn luật, Chớnh phủ chỉ dành khoảng hai tiếng đồng hồ để thảo luận và thụng qua). Mặt khỏc, hoạt động kiểm tra, đụn đốc của Thủ tướng Chớnh phủ đối với việc soạn thảo cỏc dự ỏn cũng chưa được thực hiện đầy đủ. Về nguyờn tắc, VPCP (mà trực tiếp là Ban XDPL) là cơ quan tham mưu giỳp Chớnh phủ trong hoạt động này, nhưng trờn thực tế, vai trũ và chức năng của cơ quan này cũn hạn chế, nhất là việc giỳp Thủ tướng Chớnh phủ đưa ra cỏc tư tưởng chỉ đạo về nội dung cơ bản của dự ỏn luật cũn chưa thực hiện được.
+ Chưa cú sự phối hợp chặt chẽ giữa cỏc cơ quan của Quốc hội và Chớnh phủ trong quỏ trỡnh soạn thảo cỏc dự ỏn luật
Một số dự ỏn khi Chớnh phủ thụng qua trỡnh Quốc hội, cỏc cơ quan của Quốc hội đó trực tiếp làm việc với BST để thay đổi nội dung của dự ỏn luật nhưng BST khụng bỏo cỏo cho Chớnh phủ biết. Cú những dự ỏn thay đổi cả tờn cơ quan của Chớnh phủ mà Chớnh phủ khụng biết như Dự ỏn Luật Thanh tra, Thanh tra Nhà nước phối hợp với cỏc cơ quan của Quốc hội đó đổi tờn Thanh tra Nhà nước thành Thanh tra Chớnh phủ mà khụng bỏo cỏo lại Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ. Cỏc BST cũn cú nhận thức là sau khi Chớnh phủ thụng qua, trỡnh sang Quốc hội, UBTVQH thỡ việc quyết định thuộc về Quốc hội mà khụng
cần bỏo cỏo lại Chớnh phủ. Tỡnh trạng này đó gúp phần làm cho luật thiếu hiệu lực, trong thực tế, thiếu tớnh khả thi, nhiều vấn đề cũn đựn đẩy cho Chớnh phủ trong việc ban hành cỏc văn bản dưới luật mà lẽ ra phải đưa vào trong Luật.
+ Cỏc BST chưa xỏc định được nội dung, tớnh chất thẩm quyền của dự ỏn đối với cỏc hỡnh thức văn bản tương ứng
Sự lộn xộn về tớnh chất thẩm quyền, nội dung của cỏc dự ỏn luật đang là điều cỏc nhà làm luật quan tõm: khi nào thỡ xõy dựng luật, phỏp lệnh và khi nào thỡ nõng cỏc quy định của nghị quyết, nghị định thành dự ỏn luật? Sự lẫn lộn này tạo ra "ngẫu hứng" dẫn đến tuỳ tiện của BST, tổ biờn tập. Đỏng tiếc, để khắc phục nhược điểm này, chỳng ta lại chưa cú tiờu chớ để phõn biệt quy phạm của luật, quy phạm của phỏp lệnh và quy phạm của nghị định… để rồi cú những hỡnh thức văn bản tương ứng. Đõy là việc làm hết sức quan trọng trong quỏ trỡnh soạn thảo văn bản mà cỏc nhà lập phỏp cần chỳ ý khắc phục bằng việc kiến nghị cỏc cơ quan cú thẩm quyền đưa ra cỏc tiờu chớ về tớnh chất, nội dung của hệ thống văn bản quy phạm phỏp luật ở nước ta hiện nay.
Tỡnh hỡnh trờn đó làm cho cỏc dự ỏn luật sau khi được ban hành chậm đi vào cuộc sống, dẫn đến cụng tỏc quản lý nhà nước gặp nhiều khú khăn, trật tự kỷ cương trong một số lĩnh vực bị buụng lỏng như quản lý và sử dụng đất, quy hoạch quản lý kiến trỳc, quy hoạch quản lý xõy dựng… gõy ra nhiều bức xỳc trong xó hội.
2.2.4.3. Về thẩm định của Bộ Tư phỏp
Hiện nay, hoạt động thẩm định của Bộ Tư phỏp được tiến hành theo quy định tại Điều 29a của Luật và Điều 32 Nghị định 161/NĐ-CP (27/12/2005). Thực tế thi hành cỏc quy định của phỏp luật nảy sinh một số vấn đề như sau:
- Việc tiến hành thẩm định cũn chậm. Đõy là một trong những nhược điểm thường được nờu trong quỏ trỡnh sơ kết, tổng kết cụng tỏc thẩm định. Theo quy
định, hồ sơ thẩm định phải được gửi cho Bộ Tư phỏp chậm nhất là 20 ngày trước phiờn họp Chớnh phủ và như vậy, Bộ Tư phỏp sẽ cú thời gian là 15 ngày để chuẩn bị và gửi bỏo cỏo thẩm định 5 ngày trước phiờn họp Chớnh phủ. Tuy nhiờn trờn thực tế, cú một số văn bản khụng kịp gửi 5 ngày trước phiờn họp Chớnh phủ. Nhiều khi cỏc cơ quan chủ trỡ soạn thảo khụng gửi sớm hồ sơ dự thảo theo đỳng quy định mà gửi sỏt phiờn họp Chớnh phủ, thậm chớ cú dự thảo chỉ được gửi đến Bộ Tư phỏp để thẩm định vài ba ngày trước phiờn họp Chớnh phủ. Hệ quả là cơ quan thẩm định khụng cú đủ thời gian nghiờn cứu, xem xột, đỏnh giỏ kỹ lưỡng nội dung của dự thảo, do đú vừa khú bảo đảm thời hạn thẩm định, vừa khú bảo đảm chất lượng văn bản thẩm định.
- Chất lượng cỏc văn bản thẩm định khụng đồng đều, một số chất lượng cũn chưa cao. Nội dung thẩm định theo quy định phỏp luật là tương đối rộng nhưng trờn thực tế văn bản thẩm định của Bộ Tư phỏp thường khụng đề cập đầy đủ cỏc vấn đề. Văn bản thẩm định thường chỉ tập trung vào những nội dung chớnh như sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo, tớnh hợp hiến, hợp phỏp, tớnh thống nhất của dự thảo trong hệ thống phỏp luật,cũn tớnh khả thi của văn bản và cỏc nội dung khỏc thỡ ớt khi được đề cập đến. Nhiều nhận xột trong trong văn bản thẩm định dừng lại ở mức độ chung chung và thiếu cơ sở lập luận, vớ dụ như dự ỏn luật đó cú quỏ trỡnh soạn thảo cụng phu, cú những nghiờn cứu, đề xuất cụ thể, bảo đảm tớnh khả thi của văn bản.
- Chưa phỏt huy cơ chế phối hợp giữa cơ quan soạn thảo văn bản và cơ quan thẩm định. Trong thực tiễn, ngoài việc cử thành viờn tham gia vào BST, Tổ biờn tập của dự ỏn khi được cơ quan chủ trỡ soạn thảo yờu cầu, cơ quan thẩm