Bên cạnh những mặt đạt đ-ợc từ những dự án ODA của WB đã nêu trên, thì việc thu hút và sử dụng ODA của WB trong thời gian qua cũng bộc lộ những yếu kém, hạn chế, làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực này. D-ới đây là những hạn chế và nguyên nhân cần khắc phục.
Tốc độ cải cách chính sách khá chậm. Nếu nh- việc thận trọng trong khi ra quyết định của Việt Nam có -u điểm là tạo ra đ-ợc sự độc lập riêng của mình, song chắc điều đó vô hình chung đã làm chậm trễ đáng kể đối với tốc độ cải cách. WB đã thực sự không đánh giá đúng đ-ợc phải mất bao lâu thì chính phủ mới có thể đạt đ-ợc sự nhất trí cho một ch-ơng trình cải cách trung hạn. Kết quả là, trong hai năm tài chính 1999-2000, WB chỉ cho vay đ-ợc thấp hơn mức cho vay cơ sở (với mức cam kết mới khoảng 300 triệu USD/ năm) và IFC cũng có khá ít dự án mới. Trong hai năm tài chính 2001-2002 môi tr-ờng chính sách mới đ-ợc cải thiện đủ để điều chỉnh các khoản vay theo điều kiện và yêu cầu của WB.
Tham nhũng là một vấn đề nghiêm trọng ngày càng tăng ở Việt Nam và trở
thành nguy cơ đe doạ sự phát triển của Việt Nam. Phân cấp đòi hỏi phải thay đổi
cơ chế và lĩnh vực đầu t- với việc -u tiên những dự án cơ sở hạ tầng. Điều này có thể làm tăng rủi ro trong quản lý tài chính và đấu thầu mua sắm. Ngân hàng đề nghị giải quyết những vấn đề này thông qua phân tích rủi ro trong các dự án đang hoạt động, những dự án mới và môi tr-ờng chung cho việc thực hiện các dự án ODA.
Tiến độ xây dựng và thực hiện dự án chậm hơn mong đợi. Những nỗ lực quan trọng nhằm giải quyết các vấn đề này đang đ-ợc đề ra và đã xuất hiện một số dấu hiệu tích cực ban đầu. Những bài học từ kinh nghiệm thực hiện của các dự án tr-ớc đây đã đ-a vào các dự án giai đoạn sau. Phân tích về các dự án đang thực hiện cho thấy sự khởi đầu chậm chạp (ví dụ chậm trễ trong thực hiện hiệu lực dự án) là một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến sự kết thúc không đúng hạn. Ngoài ra, những yếu kém trong giám sát, quản lý dự án và quy trình mua sắm kéo dài cũng làm chậm thêm tiến trình thực hiện các dự án.
Chậm trễ trong quá trình giải ngân đã làm giảm hiệu quả sử dụng ODA và
làm giảm lòng tin của WB. Tại một Hội thảo, Đại diện của WB đ± ph²t biểu: ‚nếu tỷ lệ giải ngân của Việt Nam chỉ đạt nh- hiện nay thì phải mất 10 năm nữa Việt
Nam mới có thể hấp thụ hết các cam kết ODA của một năm‛. Tỷ lệ giải ngân đạt
22% trong NTC 1998 giảm xuống 17% trong NTC 1999 và tiếp tục giảm trong NTC 2000 với tỷ lệ 14%. Nguyên nhân chủ yếu là do quy trình và thủ tục trong n-ớc và bên tài trợ còn phức tạp và có sự khác biệt giữa các bên (Ví dụ, các nhà
tài trợ quốc tế th-ờng dùng mẫu văn bản của Hiệp hội kỹ s- t- vấn quốc tế- FIDIC. Đáp ứng cả yêu cầu của FIDIC lẫn quy định của Việt Nam là điều không dễ dàng vì còn có sự khác biệt trong quy định của hai phía, chậm trễ trong việc di dân và giải phóng mặt bằng; công tác đấu thầu; năng lực quản lý và giám sát thực hiện dự án của Ban quản lý còn hạn chế và bất cập.
Thiếu quy hoạch vận động và sử dụng ODA; các văn bản pháp quy về quản
lý và sử dụng ODA còn thiếu tính đồng bộ, nhất quán, minh bạch, nhất là trong các vấn đề liên quan tới quản lý đầu t- và xây dựng; thực thi các văn bản pháp luật về quản lý ODA ch-a nghiêm.
Thủ tục hành chính phức tạp, r-ờm rà và mất quá nhiều thời gian. Mặc dù
gần đây quá trình cải cách hành chính đã đ-ợc triển khai và đạt đ-ợc ít nhiều kết quả tiến bộ, song về cơ bản vẫn ch-a đ-ợc nh- mong đợi. Từ chủ tr-ơng đến thực hiện là cả một chặng đ-ờng dài, khiến nhà tài trợ và chủ đầu t- các dự án của WB nói riêng của các nhà tài trợ khác nói chung không thể kiên nhẫn hơn đ-ợc. Ví dụ, trong Dự án Nhiêu Lộc Thị Nghè ở Thành phố Hồ Chí Minh do WB tài trợ trị giá 166,7 triệu USD chỉ riêng việc thanh toán 30% vốn di dời đàn h-ơu cũng chờ mất 2 năm. Bên cạnh đó, thủ tục của nhà tài trợ cũng phức tạp và kém linh hoạt, gây ra không ít khó khăn và chậm chễ trong quá trình thực hiện dự án.
Công tác theo dõi và đánh giá dự án bị buông lỏng. Công tác này chủ yếu
từ phía nhà tài trợ thực hiện. Bên Việt Nam thiếu các thông tin kịp thời và đầy đủ về dự án, không thực hiện chế độ báo cáo nghiêm túc theo quy định. Công tác đánh giá sau dự án ch-a đ-ợc quan tâm đúng mức.
Các quy định về xây dựng danh mục dự án vận động ODA trong thời gian
qua chỉ phù hợp với giai đoạn đầu khi quy mô cung cấp ODA còn ở mức khiêm tốn, khả năng xây dựng dự án của các chủ đầuăt dự án còn ở mức thấp. Việc thiếu một quy hoạch vận động và sử dụng ODA cũng nh- thiếu sự quản lý tập trung của Nhà n-ớc, đặc biệt là cơ quan Trung -ơng, đã dẫn tới nhiều khó khăn trong việc vận động ODA cũng nh- công tác triển khai thực hiện các dự án ODA t-ơng lai.
Phân cấp quản lý nhà n-ớc về ODA còn nhiều hạn chế, ch-a đạt đ-ợc mục
tiêu là đảm bảo hiệu quả của dự án, ch-a gắn đ-ợc trách nhiệm của chủ đầu t- dự án với địa ph-ơng. Việc thẩm định chủ yếu do các Bộ tổng hợp thực hiện còn phê
duyệt dự án tập trung nhiều vào Thủ t-ớng chính phủ nên thời gian phê duyệt lâu, hiệu quả giảm.
Nh- vậy, những hạn chế vừa nêu ở trên do rất nhiều nguyên nhân khác nhau, nh-ng có thể đ-a ra thành sáu nhóm nguyên nhân chính bao gồm: (i) Thủ tục phê duyệt dự án; (ii) Tái định c- và đền bù; (iii) Đấu thầu mua sắm; (iv) Thanh toán; (v) Quản lý dự án và (vi) Phân cấp thực hiện.
Qua phân tích tình hình thu hút và sử dụng ODA tại Việt Nam nói chung và của WB nói riêng, chúng ta có thể rút ra những nhận xét cơ bản sau:
Một là, ODA vẫn là nguồn vốn quan trọng đóng góp vào sự phát triển kinh tế của Việt Nam trong thời gian qua, chiếm khoảng hơn 12% tổng vốn đầu t- toàn xã hội và 17% trong tổng vốn đầu t- từ ngân sách nhà n-ớc. Mức giải ngân bình quân cả giai đoạn hơn 1 tỷ USD/ năm.
Hai là, nhiều dự án đ-ợc đầu t- từ ODA nói chúng và của WB nói riêng đã mang lại hiệu quả thiết thực cho những ng-ời nghèo và vùng gặp khó khăn trong cả n-ớc, góp phần xoá đói giảm nghèo, nâng cao mức sống cho ng-ời dân cũng nh- tạo điều kiện cho những ng-ời nghèo, tàn tật có điều kiện hoà nhâp vào cộng đồng xã hội, đặc biệt trong lĩnh vực y tế, giáo dục, n-ớc sạch, môi tr-ờng và phát triển nông thôn. Ngoài ra, ODA cũng góp phần vào quá trình cải cách hành chính, nâng cao năng lực của các cơ quan công quyền nhằm chống tham nhũng.
Ba là, bên cạnh những hiệu quả và thành tựu đạt đ-ợc trong quá trình thu hút và sử dụng nguồn vốn quan trọng này thì vẫn còn nhiều bất cập và hạn chế cần phải xem xét lại nh- quá trình giải ngân chậm, khả năng lập dự án yếu, thiếu quy hoạch; tham nhũng nhiều, thủ tục hành chính phức tạp, mất nhiều thời gian…. Bốn là, bên cạnh các hình thức hỗ trợ cho vay -u đãi, hỗ trợ kỹ thuật và tài chính của WB, Việt Nam đánh giá cao vai trò t- vấn của WB về chính sách để thực hiện thành công Ch-ơng trình tín dụng điều chỉnh cơ cấu (SAC 1- 2) và ch-ơng trình tín dụng hỗ trợ giảm nghèo 1 và 2 (PRSC), cũng nh- vai trò đồng chủ toạ CG hàng năm trong việc kêu gọi các nhà tài trợ khác viện trợ cho Việt Nam, qua đó tăng uy tín của Việt Nam trong cộng đồng quốc tế, góp phần tăng thu hút FDI vào Việt Nam.
Ch-ơng 3
Giải pháp nâng cao khả năng
thu hút và sử dụng ODA của ngân hàng thế giới
tại Việt Nam trong thời gian tới 3.1. Bối cảnh trong n-ớc và quốc tế
3.1.1. Bối cảnh trong n-ớc
Giai đoạn 2001-2005 GDP thực tế hàng năm bình quân của Việt Nam đạt 7,6%. Mức tăng tr-ởng này khiến cho mức tăng thu nhập bình quân đầu ng-ời tăng lên 6,1%. T-ơng ứng, GNI theo đầu ng-ời tăng từ 415 USD năm 2001 lên 620 năm 2005. Việt Nam đã chứng tỏ là một nền kinh tế có sự phục hồi nhanh mặc dù chịu ảnh h-ởng lớn bởi các yếu tố nh- thiên tai, tăng giá dầu và dịch bệnh trong n-ớc.
Từ năm 2001 thực hiện lộ trình giảm thuế quan theo Hiệp định AFTA và Hiệp định Việt Mỹ đòi hỏi phải điều chỉnh, nhất là ở khu vực kinh tế nhà n-ớc. Hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế thế giới đã góp phần tăng xuất khẩu (chiếm 71% của GDP năm 2005, tăng từ 56% năm 2001) và việc làm khu vực t- nhân (tăng gấp 5 lần giữa 2001 và 2005). Đặc biệt, cuối năm 2006 Việt Nam gia nhập WTO đánh dấu sự hội nhập đầy đủ hơn của Việt Nam vào nền kinh tế thế giới.
Nhờ vậy, một số lĩnh vực và ngành đạt đ-ợc kết quả cao. Khu vực nông nghiệp và thuỷ sản khắc phục khó khăn về thời tiết khắc nghiệt và giá cả hàng hoá có biến động lớn vẫn đạt mức tăng hơn 3,5%/ năm, bình quân giai đoạn 2001- 2005. Dịch vụ tăng bình quân hàng năm 7,1% giai đoạn 2001-2005. Đầu t- trong n-ớc tăng từ 31% năm 2001 lên 36% năm 2005 so với GDP. Tổng đầu t- khu vực t- nhân tăng từ 23% năm 2001 lên hơn 32% năm 2005. Ng-ợc lại, tổng mức đầu t- của khu vực nhà n-ớc giảm từ 60% năm 2001 xuống còn 52% năm 2005.
Từ điểm xuất phát thấp năm 2001, tăng tr-ởng xuất khẩu nhanh chóng đạt bình quân 21%/ năm giai đoạn 2001-2005. Trong cùng giai đoạn, nhập khẩu tăng 23% năm 2004. Thâm hụt cán cân th-ơng mại tăng từ 2,5% năm 2002 lên 5,2%
năm 2004 so với GDP, phản ánh nhu cầu nhập khẩu đang tăng lên do sự lớn mạnh của nền kinh tế.
Thực hiện Luật ngân sách năm 2004, quản lý tài chính công đã đ-a đến việc công khai thông tin và có sự tham gia của công chúng trong việc đ-a ra quyết định. Toàn bộ ngân sách năm 2005 lần đầu tiên đ-ợc công khai. Cuộc chiến chống tham nhũng cũng đạt đ-ợc kết quả đáng kể. Điều này góp phần làm đơn giản hoá thủ tục hành chính và minh bạch hơn trong các cơ quan công quyền. Luật Chống tham nhũng ra đời thể hiện b-ớc tiến quan trọng và đ-ợc luật hoá trong hành động, làm cơ sở pháp lý để điều chỉnh và xử lý các vụ tham nhũng.
Bên cạnh những kết quả đạt đ-ợc, Việt Nam vẫn còn tiềm ẩn nhiều thách thức và nguy cơ mất ổn định khác. Tỷ lệ đói nghèo vẫn còn tồn tại ở nhiều nơi, đặc biệt ở nông thôn là 25% so với thành thị 4%. Vùng dân tộc thiểu số chiếm 13% dân số cả n-ớc nh-ng chiếm tỷ lệ đói nghèo 39% tổng số ng-ời nghèo. WB tập trung vào những cải tổ sâu rộng hơn mà Việt Nam cần tiến hành để cải thiện tính cạnh tranh và hội nhập vào nền kinh tế quốc tế trong khi cũng phải chú ý đến hệ thống điều hành quản lý tốt hơn, hệ thống bảo vệ xã hội hiện đại hơn, quản lý môi tr-ờng tốt hơn và cơ sở hạ tầng tốt hơn.
Tuy nhiên, tình hình kinh tế xã hội trong n-ớc vẫn đang còn gặp nhiều khó khăn, nhất là đối với bộ phận những ng-ời có thu nhập thấp nh- nông dân, ng-ời về h-u và ng-ời làm công ăn l-ơng do tình hình lạm phát tăng cao trên 20%/ năm. Điều này làm cho mức sống thực tế của nhiều ng-ời giảm rõ rệt do giá cả nhiều hàng hoá tăng lên nhanh chóng, nhất là mặt hàng thiết yếu nh- l-ơng thực, thực phẩm, xăng dầu trong khi thu nhập không tăng t-ơng xứng.
3.1.2. Bối cảnh quốc tế
Tại Hội nghị tài trợ cho phát triển tổ chức ở Monterrey ở Mexico tháng 3/2002 cộng đồng tài trợ quốc tế cam kết gia tăng cung cấp ODA để hỗ trợ các nước nghèo thực hiện ‘Tuyên bố Thiên niên kỷ và Mục tiêu phát triển Thiên niên kỷ – MDGs‛.
ODA thế giới đang có chiều h-ớng tăng lên về số l-ợng (từ khoảng 90 tỷ USD năm 2005 dự kiến đạt khoảng 150 tỷ USD năm 2010) đi đôi với yêu cầu nâng cao chất l-ợng sử dụng. Tuy nhiên, tỷ trọng ODA trên tổng thu nhập quốc
dân bình quân của các n-ớc phát triển hiện chỉ 0,39%, còn cách xa mức 0,7% mà Liên hiệp quốc kêu gọi. Theo Báo cáo hợp tác phát triển 2005 của OECD trong cộng đồng tài trợ chỉ có một số n-ớc nh- Na Uy, Phần Lan, Luxembua, Thuỵ Điển, Hà Lan là đạt và v-ợt mục tiêu đề ra. OECD dự đoán ODA tăng mạnh với khả năng tăng gấp đôi mức hiện nay đến năm 2012 cũng nh- tăng bền vững về tỷ lệ phần trăm đóng góp ODA so với GNI của các nhà tài trợ. Nếu với mức tăng thực tế 7,2% trong số ODA từ các n-ớc thuộc DAC chắc chắn sẽ tạo ra b-ớc ngoặt mới. Với những cam kết hiện nay của các nhà tài trợ, mức ODA có thể đạt 75 tỷ USD và 0,29% đóng góp ODA so với GNI năm 2006 và năm 2012 dự báo đạt 110 tỷ USD và mức ODA/ GNI đạt 0,34% (xem Biểu đồ 3.1).
Biểu đồ 3.1. ODA toàn cầu năm 1990 và dự báo
Nguồn: www.oecd.org
Bản thân Mỹ – một trong những nhà tài trợ chính, cũng đã có sự điều chỉnh trong chính sách ODA của mình, nhất là sau vụ tấn công khủng bố vào n-ớc Mỹ ngày 11/09/2001. Mặc dù không thuộc nhóm n-ớc viện trợ hàng đầu cho Việt Nam nh-ng Mỹ là nhà tài trợ về số l-ợng ODA lớn nhất thế giới năm 2002 và thay đổi chính sách của Mỹ sẽ tiếp tục ảnh h-ởng đến t-ơng lai dòng viện trợ này. Những năm gần đây, thế giới đang chứng kiến liên tiếp các cuộc khủng hoảng xảy ra. Chẳng hạn, cuộc khủng hoảng năng l-ợng với giá dầu tăng lên đột biến, lạm phát tăng cao, khiến giá l-ơng thực tăng mạnh và nhu cầu l-ơng thực không đáp ứng đủ, nguy cơ nạn đói gia tăng ở các n-ớc đang phát triển, khủng hoảng hệ thống ngân hàng ở Mỹ, đ-ợc ví gần với cuộc khủng hoảng kinh tế những năm 29-30 của thế kỷ tr-ớc, gây phản ứng dây chuyền sang các n-ớc
ph-ơng Tây. Những điều bất ổn này đe doạ tăng tr-ởng kinh tế toàn cầu và sụt giảm ngân sách của các n-ớc phát triển – những n-ớc tài trợ chính cho ODA.
Để tăng c-ờng nguồn lực cho viện trợ phát triển, các nhà tài trợ và các n-ớc tiếp nhận viện trợ đ± nhất trí thực hiện: ‚Tuyên bố Paris về Hiệu qu° viện trợ‛ (th²ng 03/2005). Tuyên bố trên đ± được ‚nội địa ho²‛ th¯nh ‚Cam kết H¯ Nội về Hiệu quả viện trợ‛ v¯ đ± được Hội nghị giữa kỳ nhóm tư vấn c²c nh¯ t¯i trợ cho