Các nghiên cứu gần đây về PPP đã đưa ra một số đề xuất mới so với các quy định hiện hành về mô hình PPP tại Việt Nam. Tuy nhiên, phần lớn các nghiên cứu và đề xuất nêu trên chỉ dừng lại ở mức đề xuất ý tưởng theo các cách tiếp cận khác nhau dựa trên một số mô hình và kinh nghiệm quốc tế, mục tiêu của nhà tài trợ, hoặc dựa trên nghiên cứu của một số dự án thuộc một số ngành, lĩnh vực mà chưa xây dựng được khung pháp lý toàn diện, cụ thể phù hợp với các điều kiện và đặc thù của Việt Nam.
Hiện nay, một số doanh nghiệp và nhà đầu tư đã bày tỏ mối quan tâm và đã có những đề xuất dự án cụ thể đầu tư vào một số công trình hạ tầng theo những hình thức khác nhau nhưng chưa thực sự dựa trên các thông lệ, tập quán tốt nhất và chủ yếu được xây dựng phù hợp với lợi ích của nhà đầu tư.
Chính vì vậy, cần thống nhất về quan điểm và cách thức xây dựng chính sách phát triển PPP trong thời gian tới để có thể nhanh chóng thiết lập được chính sách hiệu quả đáp ứng nhu cầu thu hút vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng từ khu vực tư nhân và nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài.
3.1.2.1. Lựa chọn mô hình PPP cho Việt Nam
Trong bối cảnh Việt Nam, do chưa thực sự có mô hình PPP hiệu quả đúng nghĩa, thì việc áp dụng cách tiếp cận đi từ thí điểm chính sách cho PPP và sau đó là triển khai trên diện rộng (đã thành công ở British Columbia) là khả thi hơn nhằm tránh sai sót như kinh nghiệm của một số nước nước đang phát triển gặp phải, ví dụ trường hợp của Philippines và Indonesia, tuy có đầy đủ quy định, nhưng quy định chưa phù hợp, lại là rào cản cho việc phát triển PPP.
Để thực hiện nhiệm vụ này, cần tiến hành đánh giá lại toàn bộ hệ thống pháp luật có liên quan về đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, hệ thống lại các thiết chế tài chính, tín dụng và các ưu đãi hiện hành để xác định các chính sách và ưu tiên của Nhà nước trong thời gian tới cũng như xác định các nội dung chưa được quy định trong mô hình hợp tác công - tư hiện hành, trong đó cần đặc biệt lưu ý về hoàn thiện các biện pháp hỗ trợ tài chính, các công cụ thuế nhằm tăng cường năng lực tài chính cho các doanh nghiệp.
Những nội dung cần nghiên cứu trên đây thuộc phạm vi quản lý của nhiều bộ, ngành và liên quan trực tiếp đến nhiều chính sách trong các lĩnh vực thiết yếu như: đầu tư, ngân sách, tài chính, tín dụng, xây dựng, đất đai… và được điều chỉnh bởi nhiều đạo luật cơ bản như Luật Đầu tư, Luật Ngân sách, Luật Xây dưng, Luật Đất tai, Luật Quản lý nợ công, Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp, Luật Quản lý giá …
Do đó, để đảm bảo xây dựng một khung pháp lý có hiệu quả và tránh xung đột giữa các đạo luật chuyên ngành nhằm thúc đẩy các dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng từ nguồn vốn ngoài nhà nước thì việc xây dựng một đạo luật chung về PPP điều chỉnh được những quan hệ, chính sách thiết yếu trong các lĩnh vực liên quan là hết sức quan trọng.
Bên cạnh việc xây dựng một đạo luật chung về PPP thì việc nghiên cứu ban hành các chính sách thu hút PPP trong từng lĩnh vực, địa bàn cụ thể là hết sức quan trọng, bởi đạo luật chung sẽ không thể điều chỉnh và lượng hóa được các yếu tố, tiêu chí đặc thù, cần thiết của các giao dịch PPP trong từng lĩnh vực và địa bàn cụ thể, ví dụ chính sách thu hút đầu tư trong các ngành giao thông, điện, nước, khu đô thị….
Tuy nhiên, nguyên tắc chung cần tuân thủ là các chính sách này cần phù hợp với đạo luật chung để tránh những hạn chế đã phát sinh phổ biến thời gian qua là tính “cục bộ ngành” trong quá trình xây dựng các quy định liên quan đến đầu tư. Xu hướng những ngành như ngân hàng, bảo hiểm, giáo dục và y tế.... đang phát triển hành lang pháp lý riêng mang nặng tính đặc thù và yêu cầu quản lý nhà nước của ngành dẫn đến nguy cơ phá vỡ tính thống nhất của hệ thống các quy định về đầu tư, đầu tư tràn lan, phá vỡ quy hoạch phát triển chung của cả nước.
3.1.2.2. Định hướng xây dựng khung pháp lý
Theo kết quả nghiên cứu ban đầu, Khung pháp lý PPP sẽ được xây dựng phù hợp với thông lệ quốc tế, dựa theo các nguyên tắc thị trường, tối đa hoá lợi ích, quản lý tốt rủi ro, mở rộng sang các lĩnh vực của nền kinh tế, tạo cơ hội đầu tư công bằng cho nhà đầu tư thông qua đấu thầu cạnh tranh, và phát triển nhiều hình thức ưu đãi và tham gia của Nhà nước nhằm tăng cường tính khả thi đối với dự án và khuyến khích đầu tư từ khu vực tư nhân.
Ngoài các ưu đãi và hỗ trợ theo quy định hiện hành, Khung pháp lý PPP dự kiến sẽ quy định đầy đủ và hoàn thiện hơn các hình thức và cơ chế mà Nhà nước có thể hỗ trợ khu vực tư nhân nhằm tăng cường tính khả thi đối với các dự án PPP, trong đó có dự kiến xây dựng quỹ quốc gia hỗ trợ các dự án PPP; các chính sách tín dụng đầu tư phát triển nhằm tập trung nguồn lực vốn để đầu tư cho các dự án hạ tầng cơ sở và đặc biệt cần nghiên cứu khai thác hiệu quả hơn nguồn quỹ đất do việc đầu tư cơ sở hạ tầng đem lại.
Đồng thời, cần hoàn thiện các quy định về cơ chế tài chính dự án; phân chia rủi ro giữa nhà nước và nhà đầu tư; giám sát thực hiện dự án và
chuyển giao công trình; các cơ chế khuyến khích, hỗ trợ như chính sách về giá, phí người sử dụng đối với các dự án có thời gian thu hồi vốn dài, hiệu quả đầu tư thấp như các dự án ảnh hưởng trực tiếp đến người dân như vấn đề thu phí cầu, đường, điện, nước…
Bên cạnh đó, hoàn thiện các quy định nhằm đảm bảo thực hiện có hiệu quả công tác kế hoạch hóa trong việc huy động và sử dụng nguồn vốn đầu tư theo các hình thức PPP, tăng cường tính minh bạch, công khai và tạo điều kiện để các nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế đều có thể tiếp cận cơ hội đầu tư.
Điểm quan trọng của khung chính sách PPP là xác định đầy đủ hơn các hình thức và cơ chế Nhà nước tham gia trong các dự án PPP nhằm tăng tính khả thi và hiệu quả kinh tế cho các dự án. Trên cơ sở đó khuyến khích nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế tham gia đầu tư. Chính sách này nhằm mục tiêu huy động và định hướng khu vực tư nhân sử dụng nguồn vốn thương mại và các nguồn vốn khác do nhà đầu tư huy động cho các dự án PPP; qua đó nâng cao hiệu quả đầu tư, kiểm soát nợ công trong hạn mức an toàn và mở rộng mô hình hợp tác PPP sang nhiều dự án và lĩnh vực của nền kinh tế.
3.1.2.3. Xúc tiến các chương trình dự án PPP
Để phát triển đầu tư kết cấu hạ tầng theo hình thức PPP, cần tiến hành lựa chọn và xây dựng danh mục các dự án điểm được ưu tiên thực hiện. Bên cạnh đó, cần tạo cơ hội đầu tư công bằng đối với tất cả các loại hình doanh nghiệp thông qua đấu thầu cạnh tranh.
Để xác định và lựa chọn những dự án nào được Chính phủ hỗ trợ, cần quy định các tiêu chí cụ thể đối với dự án đó, trong đó:
- Về tiêu chí lựa chọn: dự án được hỗ trợ của Chính phủ phải là dự án PPP về kết cấu hạ tầng thuộc danh mục theo quy định; dự án nhằm cung cấp các dịch vụ theo đơn giá thống nhất áp dụng cho người sử dụng cuối cùng với chi phí hợp lý và có khả năng thu lời, nhưng không nâng biểu giá nhằm
bù đắp sự thiếu hụt về tài chính. Việc xác định mức độ hợp lý của chi phí dự án này được dựa theo tình hình cụ thể của từng dự án. Để xem xét cụ thể một dự án có được coi là dự án PPP không có thể dựa vào đánh giá những yếu tố sau đây:
a) Quan hệ giữa yếu tố đầu vào và đầu ra của dự án: ví dụ trong trường hợp các dự án thủy điện, nếu chi phí dự án và chính sách đầu ra có liên quan đến sử dụng tài nguyên nước dẫn đến việc dự án không có khả năng sinh lời và cần đến sự hỗ trợ của Chính phủ.
b) Quy mô dự án: nếu dự án có tổng vốn đầu tư lớn, thời gian thu hồi vốn kéo dài, do đó không khả thi về mặt tài chính và cũng cần áp dụng mô hình PPP nếu cần thực hiện dự án. Tuy nhiên trong trường hợp sự thiếu hụt về vốn nhỏ thì cũng không cần thiết áp dụng mô hình PPP để thực hiện.
c) Tác động kinh tế: trong trường hợp thực hiện dự án sẽ đem lại hiệu quả kinh tế lớn, hoặc có tác động sâu rộng đến nền kinh tế thì cũng cần áp dụng hình thức PPP để thực hiện.
Trong việc tính toán lượng vốn còn thiếu, cần xem xét toàn bộ chi phí của dự án trên cơ sở các giả định về yếu tố đầu vào và so sánh với dự kiến mức giá Chính phủ có thể chấp thuận. Việc tính toán lượng vốn còn thiếu cần được kiểm nghiệm, đánh giá của thị trường (có thể thông qua đấu thầu cạnh tranh hoặc do một cơ quan thực hiện có tham gia của tư vấn). Việc tính toán này có thể được thực hiện trong trường hợp xây dựng, phát triển dự án và đã xác định được cơ quan đề xuất dự án hoặc nhà thầu. Trong trường hợp này các giả định cụ thể về tài chính cần phải được chuẩn bị sẵn sàng để đánh giá. Việc tính toán nói trên cũng có thể được thực hiện trong trường hợp chưa có dự án nhưng nhu cầu tiềm năng về nguồn vốn tài trợ đã được sơ bộ chứng minh. Trong trường hợp này nhà thầu hoặc tổ chức đề xuất dự án chưa được xác định, nhưng bộ quản lý ngành đã có nghiên cứu đánh giá ban đầu về mức vốn còn thiếu. Đánh giá ban đầu có thể do bộ quản lý hoặc cơ quan phụ trách dự án, cơ quan dự kiến phê chuẩn việc sử dụng nguồn tài trợ hoặc do tổ chức tư vấn hoặc khu vực tư nhân đề xuất dự án thực hiện.
Khi xem xét dự án, đặc biệt là tính toán lượng vốn còn thiếu, cần đảm bảo các yêu cầu về công bằng, minh bạch, trách nhiệm giải trình, cạnh tranh, và mức hợp lý phản ánh được thị trường và yêu cầu của nhà đầu tư.
Về thủ tục thực hiện, cần bao gồm các nội dung về lựa chọn dự án; xác định mức vốn hợp lý còn thiếu cần được bổ sung; và đảm bảo sự trung thực và lợi ích nhà nước. Thủ tục này bao gồm 5 bước sau đây có thể được tiến hành độc lập hoặc lồng ghép:
- Xác định và lựa chọn dự án phù hợp; - Xác định và lựa chọn người đề xuất dự án; - Tính toán lượng vốn hợp lý còn thiếu;
- Bảo lãnh nguồn tài trợ và xác định phạm vi sử dụng nguồn vốn này; - Tiến hành thực hiện và lồng ghép các bước trên.
Trong việc lựa chọn dự án, cần quy định 2 phương thức đề xuất dự án theo thông lệ. Đó là các đề xuất từ các bộ quản lý ngành, trong đó yêu cầu đề xuất có thể đã bao gồm đề xuất về nhà thầu được chọn thông qua đấu thầu cạnh tranh; hoặc các đề xuất dự án từ khu vực tư nhân.
Mặt khác, để hấp dẫn các doanh nghiệp đầu tư, cần xây dựng các dự án, cũng như tạo điều kiện để các nhà đầu tư thấy rõ hiệu quả của dự án để đầu tư, trong đó thực hiện hỗ trợ đối với các dự án nhằm tăng cường tính khả thi của các dự án theo hình thức đối tác công tư. Nhà nước sẽ chủ động đề xuất dự án và phải bỏ kinh phí, nguồn lực tài chính nhằm phát triển dự án, nghiên cứu khả thi hoàn thiện dự án về phương án kỹ thuật và hiệu quả kinh tế xã hội, tính toán khả thi về mặt tài chính, khả năng chịu đựng phí người sử dụng, mức lợi nhuận… Khi đủ điều kiện mới đưa ra kêu gọi đầu tư bằng cách đấu thầu để có được đối tác có lợi nhất.
Cần có một kế hoạch cụ thể thu hút và sử dụng các tư vấn quốc tế nhiều kinh nghiệm. Giai đoạn thí điểm là cơ hội tốt để các chuyên gia Việt Nam vừa học đồng thời trải nghiệm thực tế. Chuyển giao kiến thức phải là một yêu cầu bắt buộc đối với các chuyên gia quốc tế khi được tuyển chọn làm việc trong giai đoạn này.
Liên quan đến quy trình thủ tục và cơ chế thực hiện, cần chỉ định một đơn vị có thẩm quyền cấp tài trợ với vai trò phê duyệt dự án và nguồn tài trợ. Bên cạnh đó, cần thành lập một nhóm chuyên gia chuyên trách có vai trò và chức năng xúc tiến và hỗ trợ các dự án hạ tầng khuyến khích khu vực kinh tế tư nhân tham gia, thông qua việc tiếp nhận các đề xuất, ý kiến các cơ quan liên quan và nhà tài trợ; lựa chọn các dự án đạt tiêu chuẩn; thẩm định và đánh giá các khoản hỗ trợ; kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn và đưa ra yêu cầu điều phối trong nội bộ các cơ quan của Chính phủ.
3.1.2.4. Tăng cường giải pháp huy động vốn đầu tư
Trong nhóm giải pháp nhằm tăng cường huy động vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, quan điểm chung là: Nhà nước phải có cơ chế, chính sách bảo đảm lợi ích thỏa đáng cho nhà đầu tư để huy động mọi nguồn lực của xã hội, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội; đồng thời Nhà nước cũng phải dành nguồn vốn thích đáng đầu tư vào các công trình thiết yếu, quan trọng khó huy động các nguồn lực xã hội.
Trên cơ sở quan điểm nêu trên có thể tạm đưa ra một số định hướng nghiên cứu các giải pháp nhằm huy động các nguồn lực đầu tư từ khu vực tư nhân và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài như sau:
- Sửa đổi bổ sung các quy định về chính sách hỗ trợ tài chính, thuế, phí, lệ phí, nhượng quyền…để tăng tính thương mại của dự án PPP và bảo đảm lợi ích thỏa đáng của nhà đầu tư.
- Đổi mới cơ chế, chính sách huy động mạnh nguồn lực đất đai vào phát triển hạ tầng. Có chính sách khai thác địa tô chênh lệch do xây dựng công trình hạ tầng đem lại để đầu tư phát triển hạ tầng. Thực hiện cơ chế thị trường thông qua việc đấu giá quyền sử dụng đất đối với các dự án kinh doanh để tạo vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng. Có chính sách phù hợp thu hồi đất để tạo vốn hỗ trợ cho xây dựng công trình hạ tầng.
- Trên cơ sở quy hoạch, Nhà nước sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ, nguồn ODA và các nguồn vốn
có nguồn gốc từ ngân sách để tham gia trong các dự án PPP đầu tư vào các công trình quan trọng, thiết yếu khó có khả năng thu hồi vốn mà các nhà đầu tư ngoài nhà nước không làm hoặc không làm được, các công trình hạ tầng tại vùng sâu, vùng xa, vùng khó khăn để tạo điều kiện thúc đẩy phát triển.
- Bên cạnh đó, cần tiếp tục nghiên cứu, tiếp thu kinh nghiệm quốc tế trong việc huy động các nguồn lực, quỹ đầu tư ví dụ: trong khuôn khổ dự án