trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ
Qua nghiên cứu tài liệu về kinh nghiệm về trường hợp PPP của các nước, có thể đúc rút một số nguyên tắc/bài học kinh nghiệm sau cho sự thành công của PPP như sau:
1.3.2.1. Cần sự ủng hộ và quyết tâm chính trị từ cấp cao
Điều kiện tiên quyết để có PPP thành công ở các nước là có sự ủng hộ chính trị từ cấp cao nhất, đặc biệt là ở những nước đang phát triển có trình độ quản lý chưa cao. Tiếp đến, khả năng phối hợp liên ngành cũng là một yếu tố quan trọng bởi dự án PPP bao giờ cũng liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực. Nếu không thực hiện được sự điều phối liên ngành sẽ không thể thực hiện thành công các dự án PPP.
1.3.2.2. Cần khung pháp lý ổn định và thống nhất
Điều kiện quan trọng là phải có khung chính sách nhất quán và đủ hiệu lực thi hành. Có hai cách tiếp cận để thực hiện điều kiện này:
- Thứ nhất, ban hành chính sách trước rồi sau đó mới triển khai dự án PPP cụ thể. Cách làm này phù hợp với các nước phát triển với trình độ quản
lý tương đối cao. Còn đối với các nước đang phát triển là không phù hợp, ví dụ trường hợp của Philippines và Indonesia, tuy có đầy đủ quy định, nhưng quy định chưa phù hợp, lại là rào cản cho việc phát triển PPP.
- Thứ hai, đi từ thí điểm đến chính sách cho PPP và sau đó là triển khai trên diện rộng. Cách làm này đã chứng tỏ thành công ở British Columbia. Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, như phân tích ở phần trên, do chưa thực sự có mô hình PPP đúng nghĩa, thì việc áp dụng cách tiếp cận thứ hai là khả thi hơn, cho phép thí điểm, rút kinh nghiệm rồi mới triển khai diện rộng, tránh sai sót.
Đồng thời, khung pháp lý cần phải có tính ổn định, kinh nghiệm các quốc gia cho thấy, khung pháp lý của họ rất nhất quán, ổn định, lâu dài, tạo tâm lý yên tâm cho các nhà đầu tư đầu tư dài hạn. Trong khi ở Việt Nam, nhiều nhà đầu tư khá thất vọng về khung pháp lý về PPP còn chưa hoàn thiện, thiếu ổn định, thậm chí còn chồng chéo với các văn bản pháp lý khác, chính sách của chúng ta lại thay đổi theo kiểu “sáng đúng - chiều sai - sáng mai lại đúng”.
1.3.2.3. Cần cơ quan đầu mối về PPP
Một nhân tố chung trong mô hình tổ chức thể chế là việc hình thành cơ quan đầu mối về phát triển PPP. Cơ quan này thường có nhiệm vụ hỗ trợ phát triển thị trường PPP cạnh tranh lành mạnh, với hạt nhân là sự tham gia của các chuyên gia kinh tế, tài chính, pháp luật, đấu thầu và các chuyên ngành kỹ thuật khác (Vương quốc Anh, Nam Phi, Hàn Quốc…).
Trong mô hình đó, các chuyên gia kinh tế có nhiệm vụ xác định hiệu quả đầu tư bằng các con số và mô hình cụ thể, đảm bảo việc tính toán được thực hiện một cách khoa học và khách quan. Các chuyên gia về tài chính nghiêng về yêu cầu kiến thức và kỹ năng tài chính dự án, tài chính doanh nghiệp mà không phải là tài chính vĩ mô với nhiệm vụ thiết kế mô hình tài chính dự án sao cho đảm bảo tính hấp dẫn nhất đối với nhà đầu tư và thị
trường tài chính. Các chuyên gia kỹ thuật chuyên ngành trong cơ quan PPP có vai trò quan trọng trong việc đưa vào áp dụng những tiến bộ khoa học nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ công.
Ở các nước đã phát triển, cơ quan này nghiêng về chức năng tham vấn. Còn ở các nước đang phát triển, cơ quan này cần có thực quyền đi liền với chức năng tham vấn thì mới thực hiện được vai trò điều phối, dẫn dắt.
Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế còn cho thấy vai trò của cơ quan Bộ Tài chính trong việc kiểm soát nghĩa vụ nợ từ việc huy động lượng vốn khổng lồ để theo đuổi những công trình kết cấu hạ tầng quy mô lớn, tránh những khủng hoảng nợ mà một số nước đã gặp phải như: Brazil vào những năm 1985 - 1994, Iceland năm 2008.
Kết luận Chƣơng 1
Chương 1 đã trình bày các cơ sở lý thuyết về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đường bộ, làm nền tảng để giải quyết các vấn đề ở những chương tiếp theo. Nội dung trong Chương này cũng cho thấy, với lợi thế của mình, PPP được coi là hình thức tối ưu nhất trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam hiện nay. Để đạt được mục tiêu trên, Việt Nam phải sớm hoàn thiện khung pháp lý về PPP dựa trên việc học tập kinh nghiệm từ quốc tế trong vấn đề hoàn thiện khung pháp lý về PPP.
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG KHUNG PHÁP LÝ VỀ PPP TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƢỜNG BỘ Ở
VIỆT NAM
2.1. Thực trạng kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đƣờng bộ Việt Nam hiện nay
2.1.1. Những kết quả đạt được
Nội dung của kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ rất đa dạng và phức tạp, nên trên thực tế, chỉ tập trung đánh giá theo loại đường. Hiện nay, giao thông đường bộ là bộ phận quan trọng trong hệ thống giao thông vận tải. Giao thông đường bộ Việt Nam chiếm trên 50% khối lượng hàng hóa và trên 80% khối lượng hành khách vận chuyển theo các phương thức vận tải (nội địa và quốc tế). Tính đến năm 2012, hệ thống đường bộ của Việt Nam đã có tổng chiều dài đạt gần 280.000 km với cơ cấu đầy đủ các loại đường bộ (Bảng 2.1).
Bảng 2.1: Tổng chiều dài các loại đƣờng bộ ở Việt Nam
Đơn vị: km STT Loại đƣờng 2008 Tỷ lệ (%) 2012 Tỷ lệ (%) 1 Quốc lộ 16.978 6,62 17.646 6,3 2 Đường tỉnh 23.520 9,17 24.249 8,66 3 Đường huyện 49.823 19,43 51.720 18,48 4 Đường xã 151.187 58,96 161.136 57,56 5 Đường đô thị 8.492 3,31 17.025 6,08 6 Đường chuyên dùng 6.434 2,51 7.837 2,8 Tổng số 256.434 100 279.925 100
Nguồn: Quy hoạch phát triển đường bộ Việt Nam đến 2020 và định hướng đến 2030 và niên giám thống kê 2012
a/ Hệ thống đường quốc lộ
Theo đặc điểm địa hình trải dài từ Bắc vào Nam với hơn 3.260 km bờ biển, hệ thống quốc lộ Việt Nam được hình thành theo các trục dọc, trục ngang và hệ thống các đường vành đai, trục hướng tâm (đối với hai trung tâm lớn là Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh). Nói chung, việc phân bổ các trục chính như vậy là tương đối hợp lý, tuy nhiên, cần hoàn chỉnh các đoạn chưa thông tuyến, cũng như mở mới, nâng cấp một số trục ngang hợp lý (khu vực miền Trung - Tây Nguyên) để nối hai trục dọc hiện tại và các trục dọc quy hoạch nhằm tăng năng lực giao thông trên toàn hệ thống.
Hiện tại, tính đến hết năm 2012, đường bộ Việt Nam có khoảng 90 quốc lộ. Thống kê kỹ thuật đường bộ theo tiêu chuẩn cũ (TCVN 4054 - 98, chưa căn cứ theo tiêu chuẩn mới TCVN 4054 - 2005) cho thấy, toàn bộ hệ thống đường bộ Việt Nam chưa có đường cao tốc hoàn chỉnh, đường có tiêu chuẩn kỹ thuật cao (cấp I, cấp II) chiếm tỷ lệ thấp, chủ yếu là đường cấp III, cấp IV và cấp V. Chất lượng hệ thống đường quốc lộ chưa cao, tỷ lệ đường tốt chiếm khoảng 41,69%, trung bình chiếm khoảng 37,6%, tỷ lệ đường xấu và rất xấu là 20,71% (Hình 1.1). Toàn bộ hệ thông quốc lộ vẫn còn nhiều cầu, cống được xây dựng từ lâu, chất lượng thấp và đang xuống cấp, không còn phù hợp.
Hình 2.1: Tỷ lệ chất lƣợng đƣờng quốc lộ
Như vậy, đánh giá chung trên toàn mạng lưới đường quốc lộ cho thấy, còn nhiều đoạn tuyến chưa đảm bảo đủ tiêu chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn giữa cầu và đường chưa đồng bộ, chất lượng hệ thống đường quốc lộ chưa cao, bề rộng mặt đường hẹp. Hệ thống đường quốc lộ chưa đáp ứng được tiêu chuẩn (TCVN 4054 - 2005) và phục vụ công nghiệp hóa.
b/ Hệ thống đường tỉnh
Trong giai đoạn từ 1995 - 1999, tốc độ tăng chiều dài đường tỉnh đạt khoảng 270 km/năm. Giai đoạn 2000 - 2005, tốc độ đạt khoảng 900km/năm. Tính đến năm 2012, tổng chiều dài đường tỉnh toàn quốc là 24.249 km.
Độ dài trung bình tuyến đạt khoảng 24 km/tuyến. Vùng có độ dài trung bình của một tuyến lớn nhất là Tây nguyên với mức 48 km/tuyến. Vùng có độ dài tuyến trung bình ngắn nhất là đồng bằng sông Hồng với mức 17 km/tuyến. Trong khi đó, mật độ đường tỉnh trung bình theo diện tích đạt 0,071 km/km2. Vùng Đồng bằng sông Hồng là khu vực có mật độ lớn nhất, đạt 0,19 km/km2. Vùng Tây Bắc có mật độ thấp nhất, đạt 0,036 km/km2.
c/ Hệ thống đường huyện, xã
Giai đoạn 2006 - 2010, cả nước đã xây dựng mới được 34.811 km, trong đó số km đường huyện tăng 1.563 km, đường xã tăng 17.414 km và đường thôn xóm tăng 15.835km. Đến thời điểm đầu năm 2010, tỷ lệ rải mặt nhựa, bê tông xi măng hệ thống giao thông nông thôn mới đạt 28,08% (tương đương 76.609km - chưa đạt mức 30% như mục tiêu đề ra), còn lại là mặt đường đá dăm, cấp phối, đất; đặc biệt, đường đất còn chiếm tỷ lệ cao khoảng 42,98%.
d/ Hệ thống giao thông đô thị
Trong những năm qua, hệ thống giao thông đường bộ (cầu vượt, cầu vượt siêu nhẹ, đường đô thị) đã được tập trung đầu tư nâng cấp, xây dựng nhiều, đặc biệt là ở Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh. Tuy nhiên, đất dành cho
giao thông còn chiếm tỷ lệ thấp, chất lượng kết cấu hạ tầng giao thông đô thị chưa cao, nhiều tuyến có mặt cắt nhỏ hẹp, kết cấu mặt đường xuống cấp... Tình trạng xây dựng chồng chéo, đào phá đường làm cho các công trình đường bộ càng trở nên xấu hơn, tình trạng ách tắc giao thông xảy ra thường xuyên, nhất là vào giờ cao điểm.
e/ Về các công trình cầu đường bộ
Hiện tại, trên toàn hệ thống quốc lộ có khoảng 3.400 cầu các loại, mặc dù, trong những năm gần đây đã có nhiều cầu mới được xây dựng theo tiêu chuẩn cao, công nghệ hiện đại.
2.1.2. Những hạn chế, tồn tại
Đánh giá chung hiện nay, chất lượng kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ của nước ta còn chậm phát triển, thiếu đồng bộ, quy mô nhỏ bé, hầu hết chưa đạt chuẩn kỹ thuật, chưa tạo được sự kết nối liên hoàn. Đặc biệt, so với các nước tiên tiến trong khu vực, hệ thống kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ của Việt Nam chỉ ở mức dưới trung bình. Trên thực tế, hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông Việt Nam nói chung, đường bộ nói riêng đang là một “điểm nghẽn”, trở lực lớn cho sự tăng trưởng và phát triển của đất nước. Điều này được thể hiện qua các mặt sau:
2.1.2.1. Hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông còn thiếu, đầu tư dàn trải
Theo Báo cáo Năng lực cạnh tranh toàn cầu của Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF), năm 2012, xếp hạng chất lượng kết cấu hạ tầng đường bộ của Việt Nam đứng thứ 120/144 quốc gia và vùng lãnh thổ được xếp hạng (Bảng 2.2), giảm 18 bậc so với 2009 (102/144) (ở vị trí thấp nhất từ khi tham gia xếp hạng). Chất lượng kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ của Việt Nam rất thấp, chỉ đạt 2,7/7,0 điểm (thang điểm từ 1-7, với 1 là chất lượng kém nhất và 7 là tốt nhất) thấp hơn hầu hết các quốc gia trong khu vực và trên thế giới (Hình 2.2).
Bảng 2.2: So sánh chất lƣợng kết cấu hạ tầng đƣờng bộ của Việt Nam với các quốc gia trên thế giới
Quốc gia Xếp hạng chất lượng đường bộ
Việt Nam 120 Trung Quốc 54 Singapore 3 Malaysia 27 Thailand 39 Mỹ 20 Thụy Sỹ 6
Nguồn: Diễn đàn kinh tế thế giới 2012-2013
Hình 2.2: Chất lƣợng kết cấu hạ tầng đƣờng bộ ở một số quốc gia
Nguồn: Báo cáo cạnh tranh toàn cầu, Diễn đàn kinh tế thế giới 2012-2013
Đến nay, hệ thống kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ của nước ta vẫn còn trong tình trạng lạc hậu, tiêu chuẩn kỹ thuật ở mức thấp và lạc hậu, tốc độ phát triển chậm, thiếu đồng bộ, thiếu liên kết giữa các chuyên ngành, thậm chí trong cùng chuyên ngành; các tuyến đường liên vùng, hướng tâm, vành đai chưa hoàn chỉnh; mạng đường cao tốc còn sơ khai. Tính đến nay, hệ thống kết cấu hạ tầng giao thong đường bộ vẫn chưa được nâng cấp đồng bộ.
Cùng với quá trình phát triển kinh tế, đã xuất hiện nhiều “nút thắt cổ chai”, dẫn đến tình trạng ùn tắc thường xuyên, đặc biệt tại các đô thị lớn, như: Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh; hệ thống đường giao thông ở các vùng sâu, vùng xa, miền núi, biên giới còn thiếu, chưa đáp ứng nhu cầu phát triển của các địa phương và bảo đảm an ninh, quốc phòng. Nhiều con đường xuống cấp nhưng chưa được duy tu, bảo dưỡng, bảo trì kịp thời.
2.1.2.2. Chất lượng quy hoạch kết cấu hạ tầng giao thông chưa cao
Quy hoạch tổng thể toàn quốc và vùng chưa được hoàn thiện để làm cơ sở cho quy hoạch kết cấu hạ tầng kinh tế thiết yếu; thiếu sự kết nối tạo nên tổng thể cho phù hợp với sự phát triển chung của đất nước. Chất lượng các chiến lược, quy hoạch phát triển chưa bảo đảm, thiếu đồng bộ, tính khả thi thấp. Công tác quản lý sau quy hoạch yếu, thiếu sự chỉ đạo tập trung, sự phân công, phối hợp chưa ăn khớp. Quỹ đất dành cho giao thông đô thị thấp. Công tác giải phóng mặt bằng chậm, kéo dài, ảnh hưởng đến tiến độ thi công và làm tăng chi phí đầu tư.
2.1.2.3. Nguồn vốn đầu tư cho kết cấu hạ tầng còn thiếu và chưa hợp lý
Chi phí đầu tư cho các công trình, nhất là công trình giao thông khá lớn. Nguồn vốn đầu tư hằng năm và việc phân bổ nguồn vốn này cho phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông còn hạn chế, chủ yếu vẫn dựa vào nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Chưa có cơ chế chính sách thuận lợi, minh bạch để khuyến khích các nhà đầu tư nước ngoài, tư nhân trong nước tham gia xây dựng các dự án giao thông. Việc huy động vốn từ các tổ chức tài chính quốc tế, các nhà tài trợ để cung cấp vốn cho các dự án mất nhiều thời gian trong khi các quy định về hình thức hợp tác đầu tư giữa PPP vừa mới hình thành. Bên cạnh đó, tình trạng lãng phí, thất thoát khá phổ biến đang làm giảm hiệu quả, ứ đọng vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ.
2.1.2.4. Triển khai dự án chậm, năng lực quản lý còn hạn chế
Nguyên nhân là do chưa có sự minh bạch cả từ phía: chính quyền, chủ đầu tư, tư vấn và nhà thầu. Vấn đề đền bù, giải tỏa, thu hồi đất, phương pháp, cách thức tiến hành còn nhiều bất cập, chưa phù hợp với thực tiễn. Công tác bảo hành, bảo trì và sửa chữa thiếu kinh phí, chưa được coi trọng đúng mức...
2.2. Đánh giá thực trạng khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đƣờng bộ ở Việt Nam kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đƣờng bộ ở Việt Nam
2.2.1. Thực trạng khung pháp lý về PPP
Trong thời gian đầu, Chính phủ ban hành 3 văn bản quy phạm pháp luật tạo cơ sở pháp lý cho việc áp dụng một số hình thức PPP tại Việt Nam. Đầu tiên là vào năm 1997 với Nghị định 77/NĐ-CP quy định việc áp dụng hình thức đầu tư BOT, BTO và BT cho đầu tư trong nước. Đến ngày 15/8/1998, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định 62/1998/NĐ-CP mở rộng hình thức đầu tư BOT, BTO và BT cho các nhà đầu tư nước ngoài. Nghị định 62/1998/NĐ-CP sau đó được sửa đổi thành Nghị định 02/1999/NĐ-CP