triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ
Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng, có khá nhiều nhân tố tác động đến sự thành công của PPP, nhưng nhìn chung, các kết quả chủ yếu tập trung vào 4 nhân tố chính, như sau:
Nhân tố thứ nhất: Vai trò của Chính phủ
Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc phát triển và quản lý các dự án PPP. Năng lực của chính phủ yếu kém hoặc một cơ chế không phù hợp đều dẫn đến thất bại [17,tr.26]. Nhiệm vụ của các chính phủ là phải tạo lập những điều kiện thuận lợi nhất cho các nhà đầu tư tham gia vào PPP, cụ thể:
a/ Môi trường đầu tư hấp dẫn: sự hài lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn vào môi trường dự án được triển khai. Chính phủ cần tạo lập một môi trường đầu tư thuận lợi với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định. Ngoài ra, để tăng sức hấp dẫn cho các dự án PPP, chính phủ cần cung cấp các hỗ trợ riêng biệt hoặc/và thực hiện bảo lãnh [22].
b/ Thiết lập khung pháp lý đầy đủ: Qiao và các tác giả (2001) cho rằng một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi ro tiềm tàng [23].
c/ Thành lập cơ quan giám sát và hợp tác: Koch và Buser (2006) lập luận rằng, mục tiêu trong các hợp đồng PPP rất đa dạng giữa các cơ quan công quyền khác nhau (Trung ương và địa phương). Chính phủ cần thiết thành lập một cơ quan trung tâm hòa giải các xung đột, làm cấu nối giữa các nhà đầu tư nước ngoài với chính quyền [17].
d/ Tích cực tham gia trong suốt vòng đời dự án: đối với các dự án PPP, mặc dù khu vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu, Gildenhuys và Knipe (2000) vẫn nhấn mạnh rằng, chính phủ cần tích cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng các mục tiêu [23].
Nhân tố thứ hai: Lựa chọn đối tác tư nhân
ADB (2006) cho rằng, thành công của dự án PPP cũng phụ thuộc nhiều vào sự lựa chọn này. Khi tham gia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho
đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền. Để đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực, Miller (2000) đề nghị chính phủ xây dựng quy trình đấu thầu minh bạch và cạnh tranh, dựa trên các cơ sở như phạm vi khách hàng, công bằng, cạnh tranh và tài chính minh bạch. Ngoài ra, cần sử dụng những phương pháp đánh giá khoa học và xây dựng bộ tiêu chuẩn đánh giá phù hợp với mục tiêu của chính phủ [12].
Nhân tố thứ ba: Phân bổ các rủi ro của dự án
Merna và Smith (1996) định nghĩa phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánh chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao. Flanagan và Norman (1993) cho rằng, các đối tác công và tư khi tham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý. Rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng. Trên cơ sở những nguyên tắc cơ bản này, các nhà nghiên cứu đã xây dựng chiến lược phân chia rủi ro trong các dự án PPP [18]. Đặc điểm nổi bật của các dự án đường bộ là rủi ro cao do thâm dụng vốn, thời gian thực hiện dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải chia sẻ rủi ro cho các đối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư [12].
Để quản trị rủi ro tối ưu cần phải xác định và phân loại các rủi ro. Merna và Smith (1996) chia các rủi ro của dự án PPP thành hai nhóm chính: rủi ro hệ thống và rủi ro phi hệ thống. Rủi ro hệ thống là những rủi ro ngoài khả năng kiểm soát của những người tham gia dự án, bao gồm rủi ro chính trị, pháp lý, kinh tế và môi trường. Rủi ro phi hệ thống liên quan đến bản thân dự án, như rủi ro xây dựng, thiết kế, vận hành, tài chính và doanh thu.
sách các rủi ro cố định cho tất cả dự án. Các rủi ro của dự án PPP đường bộ thường bị ảnh hưởng bởi quy mô, đặc điểm dự án; loại hợp đồng PPP áp dụng. Ngoài ra, mức độ quan trọng của một rủi ro cụ thể cũng khác nhau giữa các dự án và/hoặc các quốc gia, như rủi ro chính trị sẽ quan trọng hơn tại các quốc gia đang phát triển [12].
Nhân tố thứ tư: Cấu trúc tài trợ của dự án
Schaufelberger và Wipadapisut (2003) lập luận rằng, do đặc thù rủi ro cao của các dự án đường bộ nên tài trợ từ nợ của tư nhân bị hạn chế, chính phủ cần mở rộng biên độ hỗ trợ nhằm tăng tính khả thi về tài chính của dự án. Đóng góp quan trọng của nghiên cứu này là xây dựng một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn bao gồm: vốn mồi, vốn chủ sở hữu và nợ, cấu trúc này đặc biệt phù hợp với các nước đang phát triển (Vốn mồi là phần vốn góp ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án PPP. Đây là một phần trong các hỗ trợ của Chính Phủ, phần vốn này Chính phủ không thu lợi nhuận giúp tư nhân mau hoàn vốn).
a/ Cơ cấu vốn: Levy (1996) nhấn mạnh một thực tế là, mặc dù rủi ro của các dự án đường bộ rất lớn khiến tư nhân khó tiếp cận nguồn vốn vay, nhưng cơ cấu vốn (là tỷ trọng nợ và vốn chủ sở hữu của khu vực tư nhân tham gia vào dự án PPP) của phần lớn các dự án PPP ở các nước đang phát triển có cán cân nợ cao, vốn chủ sở hữu chiếm 10%-30% và nợ từ 70%- 90%, nguyên nhân là do chính phủ bảo lãnh vay vốn (Bảo lãnh vay vốn là một trong những công cụ của chính phủ hỗ trợ khu vực tư nhân nhằm tăng cường tính khả thi về tài chính của dự án, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án để thu hút đầu tư). Tuy lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu (ROE) khuyếch đại nhưng làm tăng rủi ro của dự án. Với các đặc điểm quy mô lớn, phức tạp và thâm dụng vốn, cơ cấu vốn an toàn rất cần thiết. Ngoài ra, khi lựa chọn chiến lược tài trợ cần kết hợp với các rủi ro, điều kiện và nguồn tài trợ có thể huy động.
b/ Chính sách hỗ trợ của chính phủ: Theo WB (2010), khả thi về tài chính của dự án phụ thuộc chủ yếu vào: nhu cầu thị trường, cơ cấu thuế, thời gian nhượng quyền, tính hấp dẫn của dự án và các rủi ro bất khả kháng. Các hỗ trợ của chính phủ là cần thiết (đặc biệt đối với các nước đang phát triển) để đảm bảo có thể thu hút được tư nhân tham gia và nhu cầu của người dân được thỏa mãn [7].
Để làm rõ hơn vấn đề này, Esther (2007) chọn mẫu nghiên cứu gắn với một dự án cụ thể: cây cầu được xây dựng tại một thành phố trung bình ở Ấn Độ. Esther sử dụng mô hình mô phỏng Monte Carlo để xác định mức hỗ trợ phù hợp của thành phố cho dự án. Nghiên cứu được thực hiện với ba loại dữ liệu: (1) khung pháp lý: thời gian thi công, thời gian nhượng quyền và giá thu phí; (2) các chỉ số kinh tế vĩ mô: lãi suất, lạm phát, trượt giá, tỷ lệ nợ/vốn và tốc độ tăng trưởng giao thông; (3) các biến bất định: chi phí xây dựng, vận hành, bảo dưỡng. Kết quả nghiên cứu trình bày ở Bảng 1.1.
Nếu không có hỗ trợ của chính phủ, dù tăng mức thu phí, dự án vẫn không khả thi về tài chính, và tư nhân từ chối tham gia (trường hợp 1 và 2). Trường hợp 3, mặc dù khả thi tài chính, nhưng chính quyền và chủ phương tiện không đồng ý do mức phí quá cao. Trường hợp 4 được xem là phù hợp nhất cho cả thành phố lẫn tư nhân. Mức hỗ trợ của Chính phủ phải đạt một tỷ lệ nhất định (cụ thể trong nghiên cứu là 20%). Đồng thời, giá thu phí cần tăng ở mức vừa phải, chủ phương tiện sẵn sàng chi trả (cụ thể là khoảng 15%).
Bảng 1.1: Kết quả nghiên cứu của Esther
STT Hỗ trợ của thành phố Giá thu phí Khả thi tài chính
1 Không Không tăng Không
2 Không Tăng 15% Không
3 10% chi phí xây dựng Tăng 50% Đạt
Nghiên cứu này khẳng định, khả năng thu hút tư nhân để thực hiện thành công các dự án PPP đường bộ phụ thuộc chặt chẽ vào chính sách hỗ trợ của chính phủ, nhấn mạnh khía cạnh phổ biến tại các nước này là hỗ trợ bộ phận dân cư có thu nhập thấp:
- Tại các nước đang phát triển, PPP trong lĩnh vực đường bộ sẽ không thu hút được khu vực tư nhân nếu mức độ hỗ trợ của chính phủ không đủ lớn;
- Với quan điểm hỗ trợ bộ phận dân cư có thu nhập thấp, chính phủ nên thu phí thấp hơn giá trị thực tế, đồng thời để đảm nhà đầu tư có thể hoàn vốn nhanh, chính phủ phải tăng thêm mức hỗ trợ để bù đắp mức phí thấp;
- Bằng việc nghiên cứu mô hình này, nhà đầu tư và chính quyền có thể tiến tới một thoả thuận về chia sẻ rủi ro và thời hạn sở hữu dự án phù hợp.
(adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});