TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG
ĐƢỜNG BỘ VIỆT NAM
3.1. Quan điểm hoàn thiện khung pháp lý về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đƣờng bộ Việt Nam kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đƣờng bộ Việt Nam
3.1.1. Bối cảnh trong và ngoài nước tác động đến việc hoàn thiện khung pháp lý về PPP khung pháp lý về PPP
3.1.1.1. Bối cảnh quốc tế
Hiện nay ở hầu hết các nước trên thế giới, khung pháp lý về PPP đều đã được hoàn thiện. Như đã nêu ở phần Kinh nghiệm quốc tế về xây dựng khung pháp lý cho PPP, các mô hình phát triển PPP trên thế giới tồn tại đa dạng và khác biệt giữa các quốc gia do khác biệt về đặc điểm pháp lý, hành chính, văn hóa và xã hội. Trên thực tế, nhiều quốc gia ban hành các đạo luật chung về PPP nhằm thúc đẩy và điều chỉnh các giao dịch, thỏa thuận giữa nhà nước và khu vực tư nhân trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng. Trong khi đó, ở các quốc gia khác, các dự án, giao dịch PPP được quy định bởi các đạo luật chuyên ngành hoặc cụ thể, hoặc bằng khung chính sách của chính phủ kết hợp với các thoả thuận, hoạt động phụ trợ như thành lập các đơn vị PPP hoặc các cơ quan quản lý khác cung cấp hỗ trợ cho cuộc đàm phán hợp đồng PPP (các hoạt động hỗ trợ này được dựa trên các nguyên tắc như: hiệu quả, ổn định và nhất quán trong việc tạo điều kiện thuận lợi cho các giao dịch PPP).
Cũng vì khung pháp lý về PPP được hoàn thiện, hệ thống pháp luật khá rõ ràng, minh bạch, vì thế, PPP trong lĩnh vực giao thông vận tải nói chung, giao thông đường bộ nói riêng đã phát triển rất mạnh mẽ ở các quốc gia này. Trên thực tế, thế giới đã chứng kiến PPP được sử dụng ngày càng nhiều trong các lĩnh vực giao thông ở hầu hết các quốc gia (bao gồm cả các nước phát triển và các nước đang phát triển), càng khẳng định đây là một cơ
chế cung cấp hiệu quả các dịch vụ công. Tại các nước đang phát triển, các bằng chứng thực tiễn càng khẳng định vai trò quan trọng của PPP trong bối cảnh hiện nay, đặc biệt là các dự án đường bộ.
Đầu tư tư nhân trên thế giới trong năm 2010 đạt 29 tỷ USD (tăng 40% so với năm 2009), với 93 dự án được triển khai (tăng 75% so với năm 2009) đã đưa đầu tư tư nhân quay trở lại vị trí trước khi xảy ra khủng hoảng [24]. Điều này cho thấy niềm tin của khu vực tư nhân đã được khôi phục và mở ra bức tranh lạc quan về việc thu hút đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ (> 80%) theo hình thức PPP.
Nghiên cứu của Mazars (2009) cho biết, tại châu Âu, Tây Ban Nha, Australia, Bồ Đào Nha, Pháp, Na Uy, và Ý cho rằng việc xây dựng, mở rộng đường cao tốc mà không có sự tham gia của khu vực tư nhân là không thể và không phù hợp [28]. Điều này chứng tỏ rằng, tuy cuộc khủng hoảng tài chính đã thay đổi việc xây dựng và tổ chức PPP ở nhiều nước, khiến cho hoạt động tài trợ (nợ và vốn chủ sở hữu) khó khăn hơn, nhưng thực tế PPP vẫn tiếp tục được xem là hình thức đầu tư hiệu quả tại các nước trên thế giới dù trong bối cảnh suy thoái kinh tế toàn cầu.
Hiện nay, có nhiều bằng chứng cho thấy các nước đang phát triển đều trong tình trạng mất cân đối giữa nhu cầu vốn đầu tư giao thông vận tải rất lớn và sự giới hạn nguồn tài trợ của chính phủ nên PPP là cơ hội để các chính phủ có thể phát triển hạ tầng giao thông mà không làm trầm trọng hơn sự mất cân đối đó [23]. Các bằng chứng cũng cho thấy PPP sử dụng phổ biến tại các quốc gia này là hợp đồng BOT [12].
3.1.1.2. Bối cảnh trong nước
Được đánh giá là có nhiều tiềm năng, nhưng trên thực tế, chưa có dự án PPP nào được triển khai xây dựng. Nguyên nhân chính, theo các nhà tài trợ quốc tế và các nhà đầu tư tại Diễn đàn Doanh nghiệp Việt Nam 2013 cho biết, khung pháp lý nhằm tạo điều kiện cho các nhà đầu tư tham gia hình thức PPP chưa được hoàn thiện, thiếu minh bạch, rõ ràng, chưa dựa trên thực tế thị trường ở Việt Nam [35]. Cụ thể như: Nhà đầu tư cho biết các dự án
PPP tiềm năng thường không được tổ chức đấu thầu theo một quy trình minh bạch, cạnh tranh; Không rõ khi nào Nghị định 108 hay Quyết định 71 sẽ được áp dụng cho một giao dịch PPP cụ thể; Nghị định 108 và Quyết định 71 chưa xác định đầy đủ phạm vi và một cơ chế rõ ràng để xác định phần tham gia của Nhà nước. Điều này dẫn đến cách xử lý đặc thù đối với từng trường hợp và không nhất quán đối với sự bảo đảm của Chính phủ trong mô hình PPP và những khó khăn trong việc xác định mức hỗ trợ thiếu hụt tài chính trong mô hình PPP theo Quyết định 71...
Hơn nữa, những quy định về PPP trong Luật Đấu thầu vừa được ban hành cũng có thể cản trở việc áp dụng đấu thầu cạnh tranh trong các giao dịch PPP, như: Định nghĩa của các thuật ngữ chính chưa được soạn thảo rõ ràng dẫn tới khó giải thích và áp dụng luật; Một số điều khoản không công bằng như ưu tiên nội địa sẽ làm giảm tính cạnh tranh; Một số điều khoản quá nguyên tắc về nghĩa vụ của Chính phủ đối với các nhà đầu tư và không trao quyền cho các bên đàm phán liên quan của Chính phủ để đưa ra quyết định; Mối liên hệ giữa các điều khoản PPP theo Luật Đấu thầu (sửa đổi), Nghị định 108 và Quyết định 71 là chưa rõ ràng.
Hiện nay, chỉ có duy nhất Dự án xây dựng Đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết với số vốn khoảng 23.223 tỷ đồng - dự án được lựa chọn thí điểm đầu tư theo mô hình PPP đầu tiên, cho đến nay vẫn đang trong quá trình “chào hàng” cho nhà đầu tư thứ hai, bên cạnh nhà đầu tư thứ nhất Bitexco đã được lựa chọn. Sau đợt quảng bá Dự án tại một số nước ở châu Á vào cuối tháng 7/2013 vừa qua, đã có khoảng 100 nhà đầu tư quan tâm đến Dự án này [32]. Ban Quản lý các dự án PPP, Bộ Giao thông vận tải cho biết, sẽ có ít nhất 15 nhà đầu tư sang Việt Nam dự Hội nghị tiền sơ tuyển dự án đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết.
Và điều này càng khẳng định rằng, muốn thu hút được sự quan tâm của các nhà đầu tư trong các dự án PPP thì việc hoàn thiện khung pháp lý càng cần phải được hoàn thiện nhanh chóng.
3.1.1.3. Yêu cầu của sự phát triển giao thông đường bộ đặt ra
Theo Bộ Giao thông vận tải, nhu cầu vốn xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông ở nước ta ngày càng tăng. Nếu như giai đoạn 2011 - 2015 cần khoảng 480 nghìn tỷ đồng, thì 5 năm tiếp theo (từ 2016 - 2020) là 730 nghìn tỷ đồng [36]. Trong điều kiện khó khăn của kinh tế hiện nay, việc có được nguồn vốn khổng lồ như trên gặp không ít khó khăn, vì thế vấn đề mở rộng hợp tác công - tư cần được đẩy mạnh hơn nữa. Ngoài dự án Dầu Giây - Phan Thiết, một số dự án giao thông lớn khác như đường cao tốc Biên Hòa - Vũng Tàu, đường cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận, dự án cảng hàng không quốc tế Long Thành… đang được Bộ Giao thông vận tải đề xuất áp dụng theo hình thức hợp tác công tư. Tuy nhiên, theo các chuyên gia kinh tế, hình thức PPP ở nước ta còn rất mới, hơn nữa khu vực kinh tế tư nhân chưa “mặn mà”, vì các quy định hiện hành trong khung khổ pháp lý chưa thực sự hấp dẫn họ. Một lần nữa, vấn đề đặt ra ngày càng cấp thiết hơn trong việc Việt Nam phải hoàn thiện khung pháp lý cho PPP, đặc biệt là cho việc phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ.