tƣ XDCB qua KBNN Sóc Sơn
4.2.1. Đổi mới mô hình kiểm soát chi đầu tư XDCB theo cơ chế “một cửa”
Cải cách hành chính nói chung và cải cách quy trình nghiệp vụ KBNN nói riêng có nhiều nội dung, trong đó có việc hoàn thiện về cơ chế chính sách, chuẩn hoá các quy trình chuyên môn, nghiệp vụ và quy trình một cửa là một trong những nội dung hƣớng tới phục vụ khách hàng. Để quy trình giao dịch một cửa trong kiểm
soát chi đầu tƣ XDCB đƣợc hiệu quả và phù hợp với hoạt động nghiệp vụ, khắc phục đƣợc vƣớng mắc phát sinh trong quá trình triển khai thực hiện thì nó phải đảm bảo đƣợc mục tiêu giảm phiền hà cho đơn vị chủ đầu tƣ khi giao dịch với KBNN, đồng thời giải quyết kịp thời, nhanh chóng mọi yêu cầu của chủ đầu tƣ, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN đảm bảo đúng chế độ, tiêu chuẩn.
Quy chuẩn giao dịch một cửa theo quy định của Chính phủ là khách hàng chỉ giao dịch tại một nơi, tách bạch giữa ngƣời nhận hồ sơ, trả kết quả với ngƣời trực tiếp xử lý công việc. Việc tách bạch ngƣời nhận hồ sơ và ngƣời xử lý công việc nhằm mục đích thực hiện công khai, minh bạch, ngăn chặn và phòng ngừa tham nhũng, cửa quyền trong thực thi công vụ. Tuy nhiên, việc tách bạch 2 bộ phận ( giao nhận hồ sơ và xử lý nghiệp vụ) trong giao dịch một cửa kiểm soát chi đầu tƣ XDCB là chƣa phù hợp, và không đạt mục tiêu cần hƣớng tới. Với đặc thù kiểm soát chi đầu tƣ XDCB của KBNN rất đa dạng, phức tạp, hệ thống cơ chế chính sách chƣa đồng bộ lại thƣờng xuyên sửa đổi, bổ sung ; nhiều đơn vị sử dụng ngân sách chƣa nắm bắt kịp thời, rõ ràng và đầy đủ các điều kiện chi tiết về thủ tục kiểm soát chi nên thƣờng nảy sinh vƣớng mắc cần có sự trao đổi, hƣớng dẫn trực tiếp của cán bộ nghiệp vụ KBNN. Nếu tách bạch 2 bộ phận giao nhận và xử lý nghiệp vụ, tách biệt giữa ngƣời giao dịch và ngƣời xử lý nghiệp vụ dẫn đến thêm một khâu trung gian trong quy trình xử lý nghiệp vụ, trở thành rào cản cho việc thực hiện mục tiêu cuối cùng của công cuộc cải cách thủ tục hành chính là tạo thuận lợi cho khách hàng và tăng hiệu lực, hiệu quả của bộ máy công quyền.
Để quy trình kiểm soát chi đầu tƣ XDCB theo cơ chế một cửa của KBNN hợp lý thì nó phải đảm bảo các nguyên tắc sau :
Một là, thủ tục đơn giản, rõ ràng đúng chế dộ, quy trình nghiệp vụ, giải quyết
công việc nhanh chóng, thuận tiện cho khách hàng.
Hai là, công khai các hồ sơ, thủ tục, quy trình chi ngân sách, trách nhiệm của
cán bộ KBNN, thời hạn giải quyết công việc.
Ba là, nhận hồ sơ chi NSNN và trả kết quả tại một đầu mối, không yêu cầu
khách hàng phải liên hệ với nhiều bộ phận. Khách hàng giao dịch chỉ liên hệ với cán bộ chuyên quản từ khâu hƣớng dẫn, tiếp nhận hồ sơ, trả kết quả cuối cùng.
Ngƣời tiếp nhận hồ sơ chính là ngƣời đƣợc giao nhiệm vụ theo dõi và trực tiếp kiểm soát chi đầu tƣ XDCB.
Đáp ứng các nguyên tắc trên quy trình kiểm soát chi đầu tƣ XDCB theo cơ chế một cửa nhƣ sau:
Sơ đồ 4.1: Mô hình kiểm soát chi đầu tƣ XDCB theo cơ chế “một cửa”
Lãnh đạo phụ trách KSC vốn đầu tƣ XDCB 5 3 Phòng KSC NSNN 4 7 Phòng Kế toán NSNN 2 6 Chủ đầu tƣ 1 8 Cán bộ đƣợc phân công KSC cho dự án Đơn vị thụ hƣởng
Bƣớc 1: Chủ đầu tƣ (Ban quản lý dự án) gửi hồ sơ cho cán bộ đƣợc phân công KSC cho dự án.
Bƣớc 2: Cán bộ KSC tiến hành kiểm soát hồ sơ (bao gồm hồ sơ ban đầu và hồ sơ từng lần tạm ứng hoặc thanh toán) trình lãnh đạo phòng KSC NSNN ký duyệt
Bƣớc 3 : Phòng KSC NSNN trình lãnh đạo KBNN phụ trách kiểm soát chi ký duyệt tờ trình lãnh đạo, giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tƣ.
Bƣớc 4 : Phòng KSC NSNN chuyển giấy rút vốn đầu tƣ, giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tƣ (nếu có) và tờ trình đã đƣợc lãnh đạo phê duyệt cho phòng kế toán.
Bƣớc 5 : Phòng Kế toán kiểm tra, ký giấy rút vốn đầu tƣ, giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tƣ ( nếu có) và trình lãnh đạo KBNN ký duyệt.
Bƣớc 6 : Phòng Kế toán thực hiện chuyển tiền cho đơn vị thụ hƣởng.
Bƣớc 7 : Phòng Kế toán lƣu 1 liên giấy rút vốn đầu tƣ, giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tƣ ( nếu có), chuyển tờ trình và các liên còn lại cho phòng kiểm soát chi.
Bƣớc 8 : Phòng KSC NSNN lƣu hồ sơ theo quy định và chuyển chứng từ trả chủ đầu tƣ (Ban QLDA)
Quy trình kiểm soát chi đầu tƣ XDCB theo cơ chế (một cửa) trên đã khắc phục đƣợc các hạn chế nhƣ đã phân tích ở trên : giảm đƣợc đầu mối trong kiểm soát chi NSNN, rút ngắn thời gian giải quyết công việc, đơn giản hóa các thủ tục, thuận lợi cho cả KBNN và đơn vị giao dịch mà vẫn đảm bảo chặt chẽ tuân thủ các quy định hiện hành trong quản lý NSNN.
4.2.2. Hoàn thiện quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN
4.2.2.1. Thực hiện tích hợp quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB tại KBNN theo hướng thống nhất quy trình và tập trung đầu mối
Hiện nay, bên cạnh quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ và xây dựng trong nƣớc qua hệ thống KBNN theo quyết định 686/QĐ-KBNN ngày 18/8/2009 còn có các văn bản hƣớng dẫn riêng về kiểm soát thanh toán chi phí quản lý dự án, kiểm soát thanh toán vốn chƣơng trình mục tiêu quốc gia, kiểm soát thanh toán cho các dự án thuộc nguồn trái phiếu Chính phủ, nguồn bảo hiểm xã hội ….
Việc tồn tại nhiều văn bản hƣớng dẫn kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ không thể hiện sự thống nhất về quy trình, thủ tục trong hệ thống KBNN đồng thời gây khó khăn trong việc công khai quy trình thủ tục đối với các đơn vị khách hàng.
Thực hiện dự án cải cách quản lý tài chính công, hiện nay hệ thống thông tin quản lý ngân sách và KBNN TABMIS đang đƣợc triển khai diện rộng trong hệ thống KBNN. Kiểm soát cam kết chi gắn chặt với tiến độ triển khai TABMIS trong toàn hệ thống KBNN. Bộ Tài chính đã quyết định triển khai toàn diện kiểm soát cam kết chi NSNN qua KBNN khi hoàn thành triển khai diện rộng TABMIS trên toàn quốc. Theo kế hoạch, năm 2011 sẽ hoàn thành triển khai diện rộng TABMIS, và nhƣ vậy, kiểm soát cam kết chi NSNN qua KBNN có thể bắt đầu đƣợc triển khai từ đầu năm 2012.
Giữa cơ chế kiểm soát cam kết chi và kiểm soát thanh toán các khoản chi NSNN có nhiều điểm tƣơng đồng : cùng một chủ thể thực hiện nhiệm vụ kiểm soát là KBNN, cùng đối tƣợng kiểm soát là các khoản chi NSNN, có sự tƣơng đồng và
trùng lắp về đối tƣợng và phạm vi áp dụng..., đồng thời hai nghiệp vụ kiểm soát này có tính tƣơng hỗ, kết quả kiểm soát của nghiệp vụ này giúp cho nghiệp vụ kiểm soát sau có chất lƣợng tốt hơn. Bên cạnh đó, các cơ chế kiểm soát đều liên quan tới các đơn vị sử dụng ngân sách và xa hơn nữa là các nhà cung cấp trong nền kinh tế. Với mức độ ảnh hƣởng lớn nhƣ vậy, việc duy trì song hành và độc lập tƣơng đối 2 cơ chế quản lý, kiểm soát và thanh toán các khoản chi NSNN, thiếu sự đồng bộ, tính liên tục và kế thừa kết quả kiểm soát của 2 cơ chế này, rất dễ dẫn tới phản ứng tiêu cực từ các đơn vị liên quan.
Dƣới sự đòi hỏi cấp bách của quá trình đổi mới và cải cách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác kiểm soát chi đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN thì việc tích hợp các văn bản hƣớng dẫn về kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ với quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ XDCB, tích hợp quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ với quy trình kiểm soát cam kết chi đầu tƣ XDCB thành một quy trình thống nhất trong hệ thống KBNN là việc thực sự cần thiết.
Tích hợp quy trình kiểm soát chi đầu tƣ XDCB theo đó sẽ là việc sắp xếp, đồng bộ các quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ XDCB và kiểm soát cam kết chi đầu tƣ XDCB theo hƣớng thống nhất đối tƣợng và phạm vi kiểm soát, từ đó sắp xếp quy trình kiểm soát chi xuyên suốt từ khâu chuẩn bị hồ sơ, cam kết và thanh toán chi trả cho các đối tƣợng thụ hƣởng ; thống nhất và phân biệt rõ ràng công việc chuẩn bị hồ sơ tại từng khâu; hoàn thiện các điều kiện kiểm soát tại từng khâu kiểm soát cam kết và kiểm soát thanh toán theo hƣớng công khai, minh bạch, áp dụng các điều kiện thuận lợi của công nghệ thông tin nhằm hƣớng tới một quy trình kiểm soát chi đầu tƣ XDCB hiện đại, chặt chẽ, an toàn, hiệu quả.
4.2.2.2. Hoàn thiện phạm vi và nội dung kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN
* Về phạm vi kiểm soát: KBNN thực hiện kiểm soát các nền tảng, cơ sở pháp lý hình thành nên khoản cam kết chi đầu tƣ: Kiểm tra hợp đồng mua bán hàng hoá, dịch vụ có tuân thủ quy trình, thủ tục về mua sắm đấu thầu, chỉ định thầu theo quy định hiện hành hay không. Để kiểm tra nội dung này quy trình cần bổ sung hồ sơ chủ đầu tƣ phải gửi KBNN: quyết định phê duyệt dự toán, kế hoạch đấu thầu đƣợc duyệt của gói thầu. Vì thông qua kế hoạch đấu thầu đƣợc duyệt KBNN mới nắm
đƣợc việc phân chia dự án thành các gói thầu, nắm đƣợc kế hoạch triển khai dự án, đồng thời mới kiểm tra đƣợc các gói thầu đƣợc đấu thầu, chỉ định thầu có đúng quy định không. KBNN mới kiểm tra giá trị hợp đồng sau điều chỉnh, bổ sung có vƣợt giá trị dự toán hoặc giá gói thầu đƣợc duyệt không.
Kiểm tra nội dung thanh toán của hợp đồng mua bán hàng hoá, dịch vụ có trong dự án đầu tƣ đã đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt hay không. Kiểm tra các điều khoản về tạm ứng nhƣ đối tƣợng tạm ứng, mức tạm ứng, thu hồi tạm ứng có đúng chế độ quy định không; kiểm tra điều khoản thanh toán của hợp đồng có đúng với loại hình hợp đồng hay không, điều kiện thanh toán có đúng chế độ quy định hay không; đối với hợp đồng theo đơn giá điều chỉnh kiểm tra hợp đồng có quy định cụ thể về thời điểm điều chỉnh đơn giá, công thức điều chỉnh đơn giá hay không.
KBNN thực hiện kiểm soát thanh toán các khoản chi đầu tƣ XDCB theo hợp đồng đối với các khoản chi thực hiện theo hợp đồng, theo dự toán đƣợc duyệt đối với các khoản chi không thực hiện theo hợp đồng.
* Về nội dung, phương pháp kiểm soát chi: Quy trình phải quy định cụ thể nội dung kiểm tra tính đầy đủ, hợp pháp, hợp lệ của tài liệu. Quy định cụ thể các tài liệu nào là bản chính, bản công chứng, bản sao theo tính chất của từng loại tài liệu. Kiểm tra chủ thể tham gia ký kết hợp đồng, quy định cụ thể nếu uỷ quyền ký hợp đồng phải có văn bản uỷ quyền. Đối với hợp đồng xây dựng cần quy định cụ thể các tài liệu đi cùng hợp đồng cần phải gửi là các tài liệu nào.
Quy định cụ thể phƣơng pháp kiểm soát đối với từng trƣờng hợp thanh toán trƣớc, kiểm soát sau và kiểm soát trƣớc, thanh toán sau.
Trường hợp thanh toán trước, kiểm soát sau :
Đối với các khoản chi theo hợp đồng thực hiện kiểm tra đối chiếu tên, tài khoản đơn vị thụ hƣởng có trong hợp đồng không ; Số tiền đề nghị thanh toán có phù hợp với từng loại hợp đồng, giá hợp đồng, các điều kiện trong hợp đồng không. Đối với các khoản chi thực hiện cam kết chi số tiền đề nghị thanh toán có nhỏ hơn hoặc bằng số tiền chƣa đƣợc thanh toán của khoản cam kết chi đó không.
Đối với các công việc thực hiện không theo hợp đồng : đối chiếu đảm bảo số vốn đề nghị thanh toán theo dự toán đƣợc duyệt.
Sau đó kiểm tra các điều kiện hạch toán kế toán : các loại mã trên chứng từ nhƣ mã dự án, mã mục lục ngân sách, nguồn vốn, niên độ kế hoạch vốn, kế hoạch vốn năm của dự án.
Trường hợp kiểm soát trước, thanh toán sau :
Ngoài các nội dung kiểm tra đối chiếu nhƣ trong trƣờng hợp thanh toán trƣớc, kiểm soát sau, trƣớc khi thực hiện thanh toán KBNN thực hiện kiểm tra đối chiếu các công việc đã hoàn thành đề nghị thanh toán đảm bảo phù hợp với hợp đồng (đối với công việc thực hiện theo hợp đồng), phù hợp với dự toán đƣợc duyệt (đối với công việc không thực hiện theo hợp đồng) về tên công việc, khối lƣợng, đơn giá, kiểm tra lỗi số học giá trị đề nghị thanh toán.
4.2.2.3. Hoàn thiện kiểm soát tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành vốn đầu tư XDCB
* Đối với kiểm soát tạm ứng vốn đầu tƣ XDCB
Quy định cụ thể mức tạm ứng tối đa đối với từng loại hợp đồng xây dựng,
mua sắm thiết bị, hợp đồng tƣ vấn đảm bảo phù hợp với đặc điểm từng loại hợp đồng, từng công trình xây dựng.
Nhằm nâng cao chất lƣợng công tác giải ngân cần quy định cụ thể tỷ lệ thu hồi tạm ứng tƣơng ứng với khối lƣợng hoàn thành từng lần thanh toán.
Đối với chi phí đền bù GPMB hồ sơ để đƣợc tạm ứng vốn đầu tƣ bổ sung thêm kế hoạch tổ chức chi trả kinh phí đền bù GPMB, hợp đồng cung cấp dịch vụ chi trả kinh phí đền bù GPMB
Quy định cụ thể trách nhiệm của chủ đầu tƣ đối với việc thu hồi tạm ứng nhƣ đối với các hợp đồng xây dựng chậm nhất sau 1 tháng chậm tiến độ thi công so với hợp đồng, đối với công tác đền bù GPMB chậm nhất sau 3 tháng theo kế hoạch tổ chức chi trả kinh phí đền bù GPMB, chủ đầu tƣ phải có trách nhiệm hoàn trả, thu hồi kinh phí đã tạm ứng.
Quy định cụ thể thời điểm KBNN thực hiện kiểm tra việc sử dụng kinh phí đã tạm ứng của chủ đầu tƣ.
* Đối với kiểm soát thanh toán khối lƣợng hoàn thành vốn đầu tƣ XDCB:
Về kiểm soát thanh toán chi phí quản lý dự án:
Theo quy định của Luật Xây dựng hiện nay có 2 hình thức quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình đó là :
+ Chủ đầu tƣ xây dựng công trình thuê tổ chức tƣ vấn quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình
+ Chủ đầu tƣ xây dựng công trình trực tiếp quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình
Trƣờng hợp chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý dự án thì chủ đầu tƣ thành lập ban quản lý dự án để giúp chủ đầu tƣ làm đầu mối quản lý dự án. Ban quản lý dự án phải có năng lực tổ chức thực hiện nhiệm vụ quản lý dự án theo yêu cầu của chủ đầu tƣ.
Trƣờng hợp chủ đầu tƣ thuê tổ chức tƣ vấn quản lý điều hành dự án, chủ đầu tƣ vẫn phải sử dụng các đơn vị chuyên môn thuộc bộ máy của mình hoặc chỉ định đầu mối để kiểm tra, theo dõi việc thực hiện hợp đồng của tƣ vấn quản lý dự án.
Hạn chế của kiểm soát thanh toán chi phí quản lý dự án hiện nay là KBNN không kiểm soát đƣợc số lƣợng dự án một ban quản lý dự án đƣợc giao quản lý, do đó quy trình nên quy định việc mở tài khoản tiền gửi của ban quản lý dự án theo hình thức quản lý thực hiện dự án.
Đối với các dự án hình thức quản lý dự án là thuê tƣ vấn quản lý dự án việc kiểm soát thanh toán chi phí quản lý dự án đƣợc thực hiện trực tiếp từ tài khoản thanh toán của dự án.
Đối với các dự án hình thức quản lý dự án là chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý dự