Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
2.1. Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền, phạm vi, nội dung văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước
2.1.1. Khái niệm, đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước ban hành
2.1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và chức năng chung của văn bản quy phạm pháp luật
a. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Thuật ngữ “ văn bản” hiện nay được hiểu và diễn giải theo nhiều cách khác nhau. Ở góc độ ngôn ngữ học, có quan niệm cho rằng: “Văn bản là giấy ghi nội dung sự kiện” [54- tr.823].
Nhìn nhận từ khía cạnh khai thác yếu tố chức năng, mục đích, văn bản được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng: văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác [55-tr.77].
Ví dụ, các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu, giấy tờ. Theo cách hiểu này, bia đá, hoành phi, câu đối ở đền, chùa; chúc thư, văn khế, thư tịch cổ; tác phẩm văn học, khoa học kỹ thuật; công văn, giấy tờ, khẩu hiệu, băng ghi âm, bản vẽ…
đều được gọi là văn bản. Khái niệm này được sử dụng phổ biến trong giới nghiên cứu về văn bản học, ngôn ngữ học, sử học ở Việt Nam từ trước tới nay.
Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ, hồ sơ được hình thành trong quá trình hoạt động của các cơ quan hành nhà nước, các tổ chức xã hội, các tổ chức kinh tế. Theo nghĩa này, các loại giấy tờ để quản lý và điều hành các hoạt động của các cơ quan, tổ chức như chỉ thị, thông tư, nghị quyết, quyết định, đề án công tác, báo cáo… đều được gọi là văn bản. Ngày nay,
khái niệm văn bản được dùng một cách rộng rãi trong hoạt động của cơ quan, tổ chức.
Như vậy, có thể định nghĩa văn bản là phương tiện để ghi nhận những thông tin, truyền đạt các thông tin từ chủ thể này đến chủ thể khác bằng một ký hiệu hoặc bằng ngôn ngữ nhất định nào đó.
Văn bản quy phạm pháp luật là một bộ phận của văn bản nói chung. Tuy nhiên, loại văn bản này phải được chủ thể có thẩm quyền (chủ thể có thẩm quyền chỉ có thể là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước) ban hành theo một hình thức, trình tự, thủ tục luật định.
Ở Việt Nam tồn tại các khái niệm văn bản luật, văn bản dưới luật, văn bản quy phạm pháp luật.
Thuật ngữ “ văn bản luật” được cuốn Từ điển Bách khoa xuất bản năm 1999 định nghĩa như sau: “ Văn bản luật là tên gọi chung các văn bản mà nội dung là quy phạm pháp luật được Quốc hội biểu quyết theo trình tự do pháp luật quy định, gồm Hiến pháp, các đạo luật, các bộ luật và nghị quyết của Quốc hội.
Ở Việt Nam Pháp lệnh do Ủy ban Thường vụ Quốc hội biểu quyết những vấn đề được Quốc hội giao (khoản 4, Điều 91 Hiến pháp năm 1992), có giá trị như luật nên có thể xếp vào văn bản luật” [73 – tr.564]. Như vậy, theo cách định nghĩa trên văn bản luật được hiểu là văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật nhưng phải do các chủ thể có thẩm quyền là Quốc hội ban hành. Hình thức của các văn bản luật chỉ bao gồm các văn bản Hiến pháp, luật (đạo luật hoặc bộ luật).
Thuật ngữ văn bản dưới luật được hiểu: “Tên gọi chung các văn bản mà nội dung là quy phạm pháp luật do các cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương, cơ quan quyền lực nhà nước, quản lý nhà nước ở địa phương ban hành cụ thể hóa một số vấn đề được luật, nghị quyết của Quốc hội, được pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội giao, hay để thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình được quy định trong Hiến pháp, luật tổ chức. Văn bản dưới luật không được trái với Hiến pháp, với luật” [73 –tr.563]. Như vậy, từ định nghĩa trên có thể hiểu, văn bản dưới luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật do các chủ thể chủ yếu có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung
ương hoặc địa phương, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương ban hành để cụ thể hóa các vấn đề được quy định trong các văn bản luật do Quốc hội ban hành và văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành hoặc để thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình theo quy định của pháp luật
Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam được đề cập trong các Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đưa ra khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật như sau:
“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.[31].
Luật Xây dựng pháp luật năm 2012 của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào cũng đưa ra định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật như sau:
“ Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản được xây dựng, thông qua và công bố bởi cơ quan quyền lực nhà nước cấp trung ương và địa phương.
Văn bản quy phạm pháp luật có hai loại:
1. Văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực điều chỉnh chung là văn bản được ban hành để quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, xã hội, được thi hành trong phạm vi toàn quốc hoặc một lĩnh vực nào đó, không điều chỉnh riêng cho một tổ chức, hoặc một cá nhân nào;
2. Văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực điều chỉnh cá biệt là văn bản được ban hành để phục vụ cho việc quản lý hành chính nhằm điều chỉnh đối với một tổ chức hoặc cá nhân nào đó như: pháp lệnh công bố luật, nghị định, quyết định khen thưởng hoặc bổ nhiệm hoặc bổ nhiệm cho một cá nhân nào đó, thông
Từ hai khái niệm lập pháp về văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam, Luật Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào nêu trên, có thể rút ra định nghĩa chung về văn bản quy phạm pháp luật: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do chủ thể có thẩm quyền trong hệ thống cơ quan nhà nước Trung ương hoặc địa phương ban hành (hoặc phối hợp ban hành) theo một hình thức, trình tự, thủ tục luật định, có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Theo quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành thì văn bản luật, văn bản dưới luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc ở địa phương ban hành đều được xem là văn bản quy phạm pháp luật.
b. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật có những đặc điểm cơ bản sau:
- Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước ban hành
Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong pháp luật về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Theo quy định của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam chỉ có các chủ thể sau được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Chủ tịch nước; Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; Tổng kiểm toán nhà nước; hội đồng nhân dân các cấp; ủy ban nhân dân các cấp [30, 31].
Theo quy định của pháp luật xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, các chủ thể sau đây có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Chủ tịch nước; Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan trực thuộc Chính phủ; tỉnh trưởng, thị trưởng; huyện trưởng, trưởng thị xã; thôn [24].
Như vậy, về cơ bản chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam và Lào là tương đồng với nhau. Tuy nhiên, do có điểm khác biệt trong tổ chức chính quyền địa phương nên có những quy định các chủ thể khác nhau về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
- Văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng các quy phạm pháp luật – các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung
Đây là dấu hiệu cơ bản đầu tiên và quan trọng nhất để xác định một văn bản là văn bản quy phạm pháp luật. Vì việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng ''quy phạm pháp luật'' là yếu tố đầu tiên được xác định trong toàn bộ quá trình ban hành văn bản. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải theo hình thức, trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nói cách khác, nếu không có quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của văn bản quy phạm pháp luật và cũng không đòi hỏi phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định, thậm chí đó là thẩm quyền hiến định. Cần phải nói thêm rằng, việc chứa quy phạm pháp luật là đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật, ngay cả khi văn bản đó chỉ chứa duy nhất một quy phạm pháp luật.
- Văn bản quy phạm được áp dụng nhiều lần trong cuộc sống đối với những trường hợp khi có sự kiện pháp lý xảy ra
Đây là đặc điểm chỉ có ở văn bản quy phạm pháp luật, vì bản thân các quy phạm pháp luật hàm chứa trong văn bản được thực hiện thường xuyên, lâu dài và các quy phạm pháp luật này có tính phổ biến, có tầm bao quát các lĩnh vực của đời sống xã hội. Tính phổ biến của các quy phạm pháp luật hình thành trên ý chí của Nhà nước nên nó mang tính quyền lực nhà nước. Vì vậy, thực hiện pháp luật là bắt buộc đối với các chủ thể (đối tượng) được pháp luật quy định.
- Sự thực hiện văn bản quy phạm pháp luật không làm chấm dứt hiệu quả của nó
Đặc điểm này thể hiện tính bền vững của hiệu lực pháp lý bắt buộc chung của văn bản quy phạm pháp luật. Đây cũng là đặc điểm để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật ( văn bản cá biệt, cụ thể).
- Hình thức (tên gọi), nội dung, trình tự, thủ tục xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật được pháp luật quy định và chặt chẽ
Đặc điểm này thể hiện tính xác định chặt chẽ về nội dung, hình thức của văn bản quy phạm pháp luật có tên gọi phù hợp với nội dung của nó, có nội dung thể hiện qua các quy phạm, quy định cụ thể rõ ràng, có kết cấu chặt chẽ, hợp lý, có ngôn ngữ, văn phong chuẩn mực, rõ ràng và dễ hiểu.
- Văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước bảo đảm thực hiện
Đặc điểm này thể hiện ở chỗ, văn bản quy phạm pháp luật vừa có chứa các quy phạm, các quy tắc xử sự chung được Nhà nước ban hành và thừa nhận.
Điều này cũng có nghĩa, văn bản quy phạm pháp luật có tính quyền lực nhà nước, bắt buộc đối với mọi cơ quan, tổ chức và công dân. Để văn bản quy phạm pháp luật được tôn trọng và chấp hành nghiêm chỉnh, Nhà nước sử dụng các biện pháp tư tưởng, tổ chức, tuyên truyền, giáo dục, khuyến khích, cưỡng chế nhằm bảo đảm cho các văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện trong thực tiễn cuộc sống. Nhà nước đề ra các biện pháp tổ chức, thuyết phục, bắt buộc các cơ quan nhà nước, các cán bộ, công chức, viên chức nhà nước và công dân tôn trọng, thi hành nghiêm chỉnh các văn bản quy phạm pháp luật. Nhà nước thực hiện quyền áp dụng pháp luật, áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật đối với các hành vi vi phạm pháp luật khi có tranh chấp dân sự và trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật quy định cho các cơ quan nhà nước phải áp dụng. Nhà nước bảo đảm tính hợp quy luật, tính hợp lý của các quy phạm hàm chứa trong văn bản, nhờ đó văn bản quy phạm pháp luật có khả năng thực thi.
- Văn bản quy phạm pháp luật có tính hệ thống
Đặc điểm này thể hiện ở chỗ, các văn bản quy phạm pháp luật hình thành và liên kết với nhau thành hệ thống. Chính tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của các quy phạm pháp luật tạo thành tính thống nhất, tính hệ thống của các văn bản quy phạm pháp luật. Trong hệ thống pháp luật, Hiến pháp là luật cơ bản
của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật. Văn bản pháp luật do các cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền bãi bỏ, đình chỉ việc thi hành.
Các đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật quyết định và chi phối vai trò, chức năng của văn bản quy phạm pháp luật, phân biệt sự khác nhau căn bản giữa các văn bản quy phạm pháp luật với hệ thống các văn bản khác. [63 –tr.233 – 238]
Như vậy, khi đánh giá một văn bản có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không cũng như xem xét một văn bản có chứa ''quy phạm pháp luật'' hay không cần đặc biệt chú ý đến các dấu hiệu đặc trưng của quy phạm pháp luật, gồm: tính áp dụng chung (quy tắc ràng buộc chung và được tôn trọng chung), tính phi cá nhân (không nhằm vào một đối tượng, một con người nào cụ thể hay một nhóm đối tượng cụ thể), tính bắt buộc - tính cưỡng chế nhà nước (đối tượng bắt buộc phải thực hiện, không thể thoái thác) và phải được cơ quan có thẩm quyền ban hành (chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật).
Bên cạnh đó, nhằm hạn chế tình trạng nhiều trường hợp mặc dù không phải là văn bản quy phạm pháp luật và cũng không được ban hành theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhưng lại chứa đựng những quy tắc xử sự chung, bắt buộc mọi người phải thực hiện (như công văn, công điện...
do một số cơ quan ban hành) và trường hợp mặc dù luật, pháp lệnh quy định giao cho một cơ quan cụ thể ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, nhưng cơ quan đó lại ủy quyền cho cơ quan cấp dưới ban hành văn bản.
Luật quy định văn bản ban hành không theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định thì không được coi là văn bản quy phạm pháp luật.
Văn bản quy phạm pháp luật có nhiều chức năng, như: hình thức thể hiện của pháp luật; chức năng thông tin; chức năng quản lý và một số chức năng khác.
- Hình thức thể hiện của pháp luật
Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật trên thế giới ghi nhận có ba hình thức cơ bản là nguồn của pháp luật: tập quán pháp; án lệ ( tiền lệ pháp) và văn bản quy phạm pháp luật. Trong ba hình thức đó, hình thức pháp luật được thể hiện ( ghi nhận) thông qua hình thức văn bản là phổ biến nhất từ xưa cho đến ngày nay. Ở Lào và Việt Nam cũng như nhiều quốc gia khác chỉ thừa nhận hình thức văn bản quy phạm pháp luật là nguồn duy nhất của pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng các quy phạm pháp luật, làm cho các chủ thể thực hiện pháp luật dễ nhớ, dễ tra cứu, thuận tiện cho việc lưu trữ. Đồng thời, nó cũng giúp để dễ phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản khác. Mặt khác, hình thức thể hiện của pháp luật ( văn bản) giúp phân biệt rõ thẩm quyền của các chủ thể trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ, chỉ có Quốc hội mới có thẩm quyền ban hành Hiến pháp, Luật ( tên gọi - hình thức văn bản); tương tự, chỉ có Chính phủ mới có thẩm quyền ban hành Nghị định...
- Chức năng thông tin
Như các loại văn bản khác, văn bản quy phạm pháp luật có chức năng thông tin. Chức năng thông tin của nó thể hiện ở chỗ: nó chứa (ghi nhận), lưu trữ, truyền và tạo các nguồn thông tin hàm chứa các quy phạm pháp luật. Nhờ có chức năng này, các thông tin có tính chất quy phạm được ghi nhận và phản ánh qua các quy định, các điều, khoản, mục của các văn bản quy phạm pháp luật.
Đồng thời, qua việc tuyên truyền, phổ biến và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật, thông tin có tính chất quy phạm pháp luật được truyền đến các đối tượng thuộc phạm vi tác động của văn bản để họ thực hiện và trong quá trình thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật đã tạo ra thông tin quy phạm mới làm cơ sở để tạo nguồn ( sáng kiến lập pháp, lập quy) để xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới. Thực chất, chức năng thông tin của văn bản quy phạm