Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
2.2. Sự cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước (quyền lập quy)
2.2.1. Thực hiện thẩm quyền hành chính nhà nước
Thẩm quyền hành chính nhà nước là một bộ phận của thẩm quyền nhà nước. Theo cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước của các nhà nước đương đại thì việc tổ chức quyền lực nhà nước theo cách thức phân quyền hoặc phân công quyền lực thành ba nhánh quyền cơ bản, đó là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Nếu quyền lập pháp được trao cho Quốc hội, quyền tư pháp cho Tòa án (chủ yếu là xét xử), thì quyền hành pháp được trao cho hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, đứng đầu là chính phủ – cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.
Để thực hiện thẩm quyền hành chính, các nhà nước đều tổ chức hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở để thực hiện quyền lập
quy (quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật – mang tính dưới luật) và quyền hành chính (quản lý – điều hành).
Nếu như ở Việt Nam, hệ thống cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc tập trung dân chủ, phản ánh thứ bậc trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, được quy định trong Hiến pháp 1992 và nay là 2013, bao gồm các cơ quan: Chính phủ – lập quy và hành chính; bộ, cơ quan ngang bộ – lập quy và quản lý hành chính nhà nước theo lĩnh vực hoặc ngành; ủy ban nhân dân ba cấp – lập quy và quản lý hành chính nhà nước theo lãnh thổ, thì ở Lào hệ thống cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức tương tự, nhưng điểm khác là cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới được cơ quan hành chính nhà nước cấp trên bổ nhiệm (thành lập), chứ không phải do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra (thành lập) như ở Việt Nam. Ở Lào không có cơ quan hành chính nhà nước cấp xã nhưng có cơ quan hành chính nhà nước cấp thôn (làng, bản). Các cơ quan hành chính nhà nước ở Lào cũng có thẩm quyền lập quy (ban hành văn bản quy phạm pháp luật) và thẩm quyền hành chính nhà nước.
Thẩm quyền lập quy là một trong các quyền quan trọng của cơ quan hành chính nhà nước. Thông qua việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan hành chính nhà nước quy định những nguyên tắc xử sự chung trong lĩnh vực quản lý nhà nước; những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của các bên tham gia quan hệ quản lý nhà nước; xác định rõ thẩm quyền và thủ tục tiến hành hoạt động của các đối tượng quản lý…
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hình thức pháp lý quan trọng nhất trong hoạt động của các chủ thể quản lý nhà nước nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.
Trong thực tiễn, hàng năm hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ban hành một số lượng lớn các văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình thực hiện thẩm quyền của mình.
Thông qua hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các chủ thể quản lý nhà nước thực hiện các việc sau:
- Cụ thể hóa hoặc hướng dẫn thi hành văn bản pháp luật có tính pháp lý cao hơn;
- Quy định những nhiệm vụ cụ thể, quyền hạn, thẩm quyền và trách nhiệm của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước;
- Xác định những mối quan hệ chủ yếu giữa các bộ phận của hệ thống hành chính nhà nước với công dân và tổ chức;
- Quy định những hạn chế và những điều cấm;
- Trong trường hợp cần thiết, đặt ra những nghĩa vụ đặc biệt hoặc trao quyền đặc biệt;
- Thực hiện chức năng bảo vệ pháp luật và đặt ra những bảo đảm pháp lý cho trật tự quản lý hành chính nhà nước.
Như vậy, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật chính là thực hiện quyền lập quy – thẩm quyền quan trọng của cơ quan hành chính nhà nước.
2.2.2. Bảo đảm việc thực hiện chính sách, pháp luật của nhà nước trong hoạt động hành chính nhà nước
Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước là loại văn bản còn thể hiện ý chí, mệnh lệnh của cơ quan nhà nước tạo ra trật tự kỷ cương trong việc chấp hành chủ trương, đường lối của đảng cầm quyền, chính sách, pháp luật của nhà nước.
Trong quá trình quản lý nhà nước, văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước ban hành xuất hiện như một hình thức chủ yếu của nhiệm vụ cụ thể hóa pháp luật và chế độ chính sách của nhà nước. Chúng tạo ra hành lang pháp lý cho hoạt động của các cơ quan, tổ chức, các đơn vị kinh tế và cá nhân khi hoạt động của họ có liên quan đến cộng đồng xã hội. Văn bản lập quy do cơ quan hành chính nhà nước ban hành, là một hình thức trong việc thực hiện hóa các quy định pháp luật của nhà nước và tạo ra các quan hệ pháp lý trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước. Nó là phương tiện đưa các quy định pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên nhanh chóng đi vào cuộc sống, khắc phục tình trạng nhiều văn bản luật của cơ quan lập pháp được ban
hành chỉ dừng lại ở những nguyên tắc, tính chất khung, có những quy định rất chung chung, rất khó thực hiện.
Để thực hiện loại văn bản kiểu này của cơ quan lập pháp phải chờ đến việc ban hành văn bản để cụ thể hóa, hướng dẫn từ phía cơ quan hành chính nhà nước. Tình trạng này đã và đang thể hiện việc bất cập trong kỹ thuật lập pháp, lập quy ở Việt Nam, cũng như ở Lào. Văn bản luật do Quốc hội ban hành đã có hiệu lực pháp luật nhưng chậm đi vào cuộc sống vì còn chờ văn bản của cơ quan hành chính nhà nước ban hành để cụ thể hóa, hướng dẫn thực hiện trên thực tế.
Trên thực tế, văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước ban hành là một phương tiện để xác định và vận dụng các chuẩn mực pháp lý vào quá trình quản lý hành chính nhà nước. Chúng phản ánh những đặc điểm của quá trình quản lý hành chính nhà nước và bản chất pháp lý của quá trình đó.
Pháp luật là biểu hiện hoạt động của chính sách. Các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước được ban hành có thể đưa ra các biện pháp gián tiếp, thông qua việc tạo ra hành lang pháp lý mà trong phạm vi đó từng cá nhân, tổ chức đóng vai trò là động lực, tạo ra động lực phát triển cho xã hội trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội.
Như vậy, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước chính là phương tiện để cụ thể hóa chính sách và đưa chính sách vào cuộc sống.
2.2.3. Tạo điều kiện để công dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ
Bên cạnh vai trò là phương tiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội, là nhân tố quan trọng để đảm bảo sự ổn định của các quan hệ xã hội trên các lĩnh vực của đời sống xã hội thì văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước xây dựng và ban hành còn cụ thể chế hóa các quyền tự do và lợi ích của công dân, đảm bảo cho quyền tự do và lợi ích đó được thực hiện. Mặt khác, văn bản quy phạm pháp luật còn là công cụ, phương tiện đảm bảo sự an toàn tính mạng, tài sản, danh dự và nhân phẩm, tự do, bình đẳng và công bằng của tất cả các thành viên trong xã hội.
Hiện nay, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Nhà nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào đều đang chủ trương xây dựng mối quan hệ đồng trách nhiệm giữa quyền, nghĩa vụ giữa Nhà nước và công dân, nhất là trong quan hệ quản lý nhà nước – quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính nhà nước (chủ thể quản lý nhà nước) và một bên là công dân (đối tượng của quản lý nhà nước). Cả hai nước Việt Nam và Lào đang chủ trương chuyển từ nền hành chính cai trị, điều hành là chủ yếu sang nền hành chính phục vụ. Công dân của mỗi nước là đối tượng được phục vụ trước hết. Vì vậy, việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước còn là phương tiện nhằm cụ thể hóa những quy định của Hiến pháp, luật về quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân để công dân nhanh chóng tiếp cận và thực hiện các quyền chủ thể, cũng như các nghĩa vụ của mình, như các quyền về chính trị - hành chính, các quyền về dân sự, các quyền về kinh tế… Trên thực tế, nếu không có những văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước ban hành để cụ thể hóa và hướng dẫn công dân thực hiện các quyền, nghĩa vụ của mình thì các quyền, nghĩa vụ đó chậm hoặc không được thực hiện trên thực tế.
Ví dụ, như các quyền: khiếu nại, hay kinh doanh, xây dựng nhà ở, các quyền về hộ tịch…