Chương 4. ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TẠI CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO
4.1. Chủ trương của Đảng Nhân dân cách mạng Lào và Nhà nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào về hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước
4.1.1. Chủ trương của Đảng Nhân dân cách mạng Lào và Nhà nước Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
Cũng tương tự như Việt Nam, Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào chủ trương việc xây dựng và phát triển đất nước theo định hướng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Có thể nói đây là một lựa chọn đúng đắn của Đảng, Nhà nước và nhân dân các bộ tộc Lào. Sự lựa chọn này phù hợp với xu thế phát triển tất yếu của lịch sử. Trong các yếu tố tác động đến định hướng cho việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, có ý nghĩa quan trọng hàng đầu là việc tạo ra công cụ chính trị trực tiếp bảo đảm tính chất xã hội chủ nghĩa của toàn bộ quá trình phát triển đất nước. Từ khi bắt đầu sự nghiệp đổi mới toàn diện đất nước cho đến nay, Đảng nhân dân cách mạng Lào luôn chú trọng đến việc xây dựng và phát triển đất nước theo định hướng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhất là về vấn đề quản lý kinh tế - xã hội bằng pháp luật; xây dựng nhà nước theo hướng của dân, do dân và vì dân: “Nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào là Nhà nước dân chủ nhân dân, mọi quyền lực là thuộc về nhân dân, do nhân dân và vì lợi ích của nhân dân các bộ tộc Lào bao gồm các lớp người trong xã hội do công nhân, nông dân và sinh viên trí thức làm nòng cốt” (Điều 2, Hiến pháp Lào 1993). Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào đã coi đó là bước ngoặt đầu tiên trong việc thể chế hoá quản lý nhà nước, quản lý xã hội bằng chỉ thị, mệnh lệnh, nghị quyết sang cơ chế quản lý nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp luật, làm cơ sở
cho việc xây dựng và phát triển đất nước theo hướng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Để xây dựng và phát triển đất nước theo hướng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Nhà nước Cộng hòa dân củ nhân dân Lào đã cụ thể hoá Hiến pháp và cho đến nay, đã có gần một trăm luật đã được xây dựng và ban hành.
Việc xây dựng và ban hành pháp luật đã góp phần quan trọng cho Nhà nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào thực hiện vai trò quản lý đất nước và xã hội có hiệu quả, phát huy rộng rãi quyền làm chủ của nhân dân, đảm bảo an ninh, trật tự và công bằng xã hội trong mức độ nhất định. Để đảm bảo hiệu lực và hiệu quả trong công tác xây dựng và ban hành pháp luật nói chung, trong đó có hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước thì Đảng và Nhà nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào đã chủ trương quản lý đất nước bằng pháp luật. Trong khi đó việc quản lý đất nước bằng pháp luật đòi hỏi phải quan tâm xây dựng pháp luật, từng bước bổ sung và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật từ trung ương xuống địa phương, văn bản quy phạm pháp luật của từng ngành, từng lĩnh vực khác nhau. Đồng thời, coi xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là một trong những nhiệm vụ thể hiện và kiểm chứng năng lực quản lý, điều hành của bộ máy nhà nước. Xuất phát từ chủ trương đổi mới trên, Đảng và Nhà nước Lào đã đưa ra nhiều quan điểm, chủ trương thể hiện tư duy pháp lý mới về hệ thống pháp luật trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Những quan điểm, chủ trương này được thể hiện trong văn kiện các Đại hội của Đảng, các Nghị quyết của Ban chấp hành Trung ương Đảng… đã và đang được cụ thể hóa trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, có thể thấy một số chủ trương cụ thể đã được đề ra và nó chính là những chủ trương mang tính định hướng cơ bản trong việc giúp Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào xây dựng và phát triển hệ thống pháp luật nói chung và hệ thống văn bản quy phạm pháp luậtcủa các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Cụ thể:
Một là, văn bản quy phạm pháp luật là thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, thể hiện ý chí của nhân dân.
Đây là quan điểm cơ bản, có giá trị chỉ đạo toàn bộ quá trình chuyển đổi hệ thống pháp luật từ mô hình và cơ chế hành chính, quan liêu bao cấp sang hệ thống pháp luật của thời kỳ đổi mới, đặt cơ sở cho việc đổi mới công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đổi mới nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã hội.
Quan điểm này khẳng định bản chất của pháp luật nói chung trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là sự kết hợp hài hoà của hai thuộc tính quan trọng: tính giai cấp công nhân và tính nhân dân. Về mặt khoa học, quan điểm “pháp luật là thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, thể hiện ý chí của nhân dân” cho thấy tư duy pháp lý mới của Đảng nhân dân cách mạng Lào về pháp luật, đặt cơ sở cho sự phát triển mới của khoa học pháp lý tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. Đây không đơn giản chỉ là quan điểm về xây dựng hệ thốngvăn bản quy phạm pháp luật, mà nó còn tạo cơ sở cho việc đổi mới phương thức lãnh đạo nhà nước và xã hội của Đảng. Đảng lãnh đạo nhà nước và xã hội chủ yếu bằng việc hoạch định đường lối, chủ trương và lãnh đạo nhà nước thể chế hoá thành pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật.
Bên cạnh đó, sự kết hợp hài hoà giữa tính giai cấp công nhân và tính nhân dân trong xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đòi hỏi phải đổi mới đồng thời cả quy trình hoạch định đường lối, chủ trương của Đảng, cả quy trình soạn thảo, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm nguyên tắc dân chủ, theo đó “nhân dân là người thực hiện pháp luật cũng phải là người xây dựng pháp luật”, “làm cho luật pháp dân chủ ngày càng nhiều hơn, tốt hơn”. Từ đó, vấn đề đổi mới công tác xây dựngvăn bản quy phạm pháp luật trên cơ sở vừa nâng cao chất lượng dân chủ đại diện, vừa nâng cao chất lượng dân chủ trực tiếp được đặt ra như một tất yếu.
Liên tục từ Đại hội VIII đến Đại hội IX, Đảng Nhân dân cách mạng Lào
lực lập pháp của Quốc hội. Văn kiện Đại hội IX năm 2011 của Đảng Nhân dân cách mạng Lào khẳng định: “Kiện toàn tổ chức, đổi mới phương thức và nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội, trọng tâm là tăng cường công tác lập pháp, hoàn thiện hệ thống pháp luật, đổi mới quy trình ban hành và hướng dẫn thi hành luật”.
Để bảo đảm pháp luật thể hiện ý chí của nhân dân, Đảng Nhân dân cách mạng Lào đề ra nhiều chủ trương lớn được thể hiện thông qua một số nội dung trong các nghị quyết trung ương. Các nội dung này tập trung vào việc nhấn mạnh việc tăng cường vai trò, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức nghiên cứu chuyên ngành trong hoạt động xây dựng pháp luật. Có cơ chế thu hút các hiệp hội, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các chuyên gia giỏi tham gia vào việc nghiên cứu, đánh giá nhu cầu, hoạch định chính sách pháp luật, soạn thảo, thẩm tra các dự thảo văn bản pháp luật. Xác định cơ chế phản biện xã hội và tiếp thu ý kiến của các tầng lớp nhân dân đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”.
Có thể nói đây là một chủ trương, định hướng vô cùng quan trọng nhằm đảm bảo tính nhân dân của pháp luật trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là đổi mới về cơ bản quy trình xây dựng pháp luật, trọng tâm là quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Quy trình này phải là biện pháp pháp lý bảo đảm sự chính xác, toàn diện, khách quan của quá trình phản ánh ý chí của nhân dân dưới hình thức các văn bản quy phạm pháp luật. Từ đây đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền phải có trách nhiệm công bố dự thảo để lấy ý kiến, tiếp thu ý kiến của nhân dân; trách nhiệm công bố công khai kết quả tiếp thu ý kiến chỉnh lý dự thảo văn bản, kể cả công bố dự thảo văn bản đã được chỉnh lý. Mặt khác, để nâng cao năng lực tham gia xây dựng pháp luật của nhân dân.
Hai là, xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
Xây dựng hệ thống pháp luật, trong đó có hệ thống văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân đặt ra các vấn đề: phải khắc phục bệnh chủ
quan, duy ý chí, nhất là bệnh cục bộ địa phương, cục bộ ngành trong xây dựng pháp luật nói chung; quy định hợp lý thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật; nhất là bảo đảm sự phân công và phối hợp, xác định rõ vai trò của một cơ quan chủ quản trong công tác điều hành toàn bộ hoạt động xây dựng pháp luật.
Quan điểm trên của Đảng Nhân dân cách mạng Lào giúp cho việc nhận diện chính xác diện mạo của hệ thống pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đây là những cơ sở quan trọng cho việc xây dựng và hoạch định chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong thời gian tới. Để đảm bảo đáp ứng được yêu cầu về xây dựng nhà nước pháp quyền trong tình hình mới thì Nhà nước Lào phải tiến hành xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân.
Mục tiêu trên cho thấy chủ trương xây dựng hệ thống pháp luật của Đảng và Nhà nước Lào là hệ thống pháp luật kết tinh đầy đủ các thuộc tính hiện đại của pháp luật, gồm: tính thống nhất, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch. Trong quan điểm chỉ đạo xây dựng hệ thống pháp luật, Đảng và Nhà nước Lào khẳng định những thuộc tính bản chất của pháp luật, gồm tính giai cấp công nhân, tính nhân dân, tính dân chủ và pháp chế, đồng thời đề cập hai thuộc tính mới, là tính phù hợp với các cam kết quốc tế, những chuẩn mực pháp lý quốc tế; thuộc tính về sự kết hợp hài hoà bản sắc văn hoá, truyền thống tốt đẹp của dân tộc và tính hiện đại của hệ thống pháp luật. Với hai thuộc tính mới này, hệ thống pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa mang tính kế thừa và phát triển, là sự kết nối giữa truyền thống với hiện đại, đồng thời là một hệ thống mở, có khả năng tương tác, hấp thụ những giá trị pháp lý quốc tế phổ
Ba là, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật phải là một hệ thống tồn tại trong hiện thực.
Quan điểm này của Đảng Nhân dân cách mạng Lào được thể hiện trước hết trong nội dung của các bộ phận tạo nên cấu trúc của hệ thống pháp luật; ở sự đồng bộ giữa các quy phạm xác định tổ chức các cơ quan có thẩm quyền xây dựng pháp luật với các quy phạm xác định tổ chức cơ quan thực thi và bảo vệ pháp luật, các thiết chế phổ biến, giáo dục pháp luật, tư vấn, trợ giúp pháp lý và đào tạo pháp luật; ở việc thống nhất giữa cơ chế điều chỉnh pháp luật với cơ chế thực hiện pháp luật. Tính hiện thực của hệ thống pháp luật còn được thể hiện ở chỗ các quy phạm tạo nên cấu trúc của nó đã xác định cơ chế, chế độ trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm thực thi pháp luật.
Cơ chế và chế độ trách nhiệm thực hiện pháp luật của Nhà nước còn được thể hiện trong Chiến lược thông qua việc thực hiện ba nguyên tắc đặc thù của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong mối quan hệ với cá nhân. Đó là, nguyên tắc “trách nhiệm ràng buộc giữa Nhà nước và cá nhân”; nguyên tắc
“công dân được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm”; và nguyên tắc
“cơ quan, công chức nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép”.
Bốn là, xây dựng hệ thốngvăn bản quy phạm pháp luật nhằm mục đích quản lý thống nhất toàn xã hội.
Để làm được việc này thì việc quy định và ban hành pháp luật nói chung phải thực hiện đúng mức độ, theo phạm vi và quyền hạn của cơ quan nhà nước từng cấp; việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải phù hợp với Hiến pháp và pháp luật. Vì thế, pháp luật trở thành cơ sở pháp lý đối với toàn bộ đời sống xã hội. Nhà nước sử dụng pháp luật như là kênh quan trọng nhất tác động vào xã hội và công dân, bởi pháp luật đóng vai trò thành nguyên tắc chung về việc thực hiện mang tính chất bắt buộc, quy định phạm vi, quyền hạn nhất định của tất cả mọi người trong xã hội. Pháp luật là yếu tố quan trọng trong hoạt động của xã hội, bảo đảm cho xã hội có tổ chức, xã hội có an ninh trật tự, ngăn ngừa những hành vi vi phạm pháp luật và đảm bảo cho xã hội hoạt động và phát triển theo đường lối của Đảng.
Bên cạnh đó, nhằm đảm bảo được mục tiêu quản lý thống nhất toàn xã hội thì phải nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.
Pháp luật là yếu tố quan trọng trong đời sống xã hội, do đó, nhiệm vụ trước mắt phải tập trung vào việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật cho đồng bộ, đáp ứng được yêu cầu trong tiến trình đổi mới và phát triển của đất nước. Đồng thời, việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về nội dung phải đúng đắn, đầy đủ, rõ ràng phù hợp với hoàn cảnh thực tế của đất nước trong từng giai đoạn và phù hợp với pháp luật quốc tế, nghĩa là xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo tính chất dân tộc, tính chất khoa học và tính chất quốc tế. Tăng cường hiệu lực của hệt thống này trong việc quản lý nhà nước và xã hội là vấn đề cơ bản mang tính chất quyết định của sự hoạt động nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Hiệu lực trong việc thi hành hệ thống pháp luật phải được thể hiện đầy đủ và tập trung vào ý thức pháp luật, trình độ nhận thức về pháp luật, quán triệt và hiệu quả trong việc tổ chức thực hiện pháp luật.
Tăng cường hiệu lực pháp luật trong việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội phải coi trọng hàng đầu việc tuyên truyền và giáo dục pháp luật trong xã hội. Sự phát triển đất nước theo định hướng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa yêu cầu xã hội phải có trình độ nhận thức pháp luật nhất định, có ý thức coi trọng pháp luật mới thực hiện và phát huy được hiệu lực pháp luật trong quan hệ xã hội.
Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, nhà nước ban hành pháp luật, nhưng phải đặt mình dưới pháp luật, tổ chức và hoạt động trong khuôn khổ pháp luật. Tôn trọng pháp luật là một nguyên tắc, một cơ chế bảo đảm quyền lực nhà nước của nhân dân không bị tha hoá, biến chất thành quyền lực riêng của người cầm quyền; cán bộ, viên chức nhà nước không biến thành những ông quan cách mạng, không còn tình trạng miệng thì nói dân chủ nhưng làm lại theo lối quan chủ. Pháp luật của Nhà nước là pháp luật của nhân dân, dùng để ngăn cản những hành động có hại cho dân, bảo vệ lợi ích chung của đại đa số nhân dân, chứ không phải là công cụ thống trị và nô dịch nhân dân. Nhà nước không tùy tiện ban hành pháp luật, mà chỉ hình thức hoá dưới