Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
2.3. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước
2.3.3. Các nguyên tắc bảo đảm khi xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước
Do mang tính dưới luật, là một bộ phận của hệ thống pháp luật nên các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước xây dựng và ban hành phải đảm bảo các nguyên tắc sau đây:
2.3.3.1. Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật
Để tạo ra được một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thống nhất, đồng bộ, bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp và được ban hành theo đúng các quy định của pháp luật, yêu cầu đầu tiên là các cơ quan hành chính tham gia vào
hiến, hợp pháp, tính thống nhất văn bản quy phạm pháp luật cần luôn được chú ý trong quá trình soạn thảo.
Để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan hành chính nhà nước xây dựng và ban hành cần bảo đảm đủ các điều kiện sau đây:
- Bảo đảm tính hợp hiến: các văn bản quy phạm pháp luật nói chung không chỉ phù hợp với quy định của Hiến pháp mà còn phù hợp với tinh thần và các nguyên tắc của Hiến pháp, bởi ngôn ngữ của Hiến pháp nói chung thường cô đọng, súc tích, mang tính định hướng và là nền tảng cơ bản (quy phạm gốc) để các đạo luật của Quốc hội thể hiện chi tiết.
- Bảo đảm tình hợp pháp: các văn bản quy phạm pháp luật phù hợp về hình thức, về nội dung văn bản với thẩm quyền của chủ thể ban hành; sự phù hợp với nội dung dự án, dự thảo với quy định của văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn (trường hợp dự án, dự thảo có quy định không phù hợp với văn bản có giá trị cao hơn thì phải nêu rõ và đề xuất hướng giải quyết);
việc tuân thủ trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản theo quy định của pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ, để đảm bảo tính hợp pháp của văn bản do bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ở Việt Nam ban hành thì các quy định của văn bản quy phạm pháp luật do bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ phải đảm bảo quy định của Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ; văn bản do bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực khác phải phù hợp với văn bản của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực đó.
Bảo đảm tính thống nhất: bảo đảm văn bản do một cơ quan ban hành không được mâu thuẫn với các văn bản quy phạm pháp luật khác của chính cơ quan ban hành văn bản đó, văn bản của cơ quan nhà nước cấp dưới không mâu thuẫn với cơ quan nhà nước cấp trên ban hành. Người soạn thảo phải có trách nhiệm, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của văn bản được soạn thảo với hệ
thống pháp luật hiện hành trên cơ sở cân nhắc thứ bậc của hiệu lực văn bản, sao cho không có mâu thuẫn trong nội tại văn bản, không mâu thuẫn giữa văn bản quy định chi tiết, không mâu thuẫn với văn bản của cơ quan ngang cấp.
Đối với các văn bản do cấp bộ ban hành, bảo đảm tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật là bảo đảm văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành không được trái với các văn bản của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác theo nguyên tắc văn bản của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành về một lĩnh vực không được trái với văn bản quy định về lĩnh vực đó do bộ, cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực ban hành.
Tính thống nhất của văn bản không có nghĩa là sự rập khuôn của các quy phạm của văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, ngành với luật, pháp lệnh, nghị định. Tương tự như vậy, yêu cầu về sự phù hợp của văn bản không đòi hỏi việc sao chép giữa các quy phạm của văn bản do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành với văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành.
2.3.3.2. Bảo đảm tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Nguyên tắc này đặt ra yêu cầu văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành đúng thẩm quyền, tức là chỉ có cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy định và trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình mới được ban hành văn bản dưới các hình thức tương ứng với thẩm quyền bn hành. Ví dụ, ở Việt Nam theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính việc ban hành các quy định xử lý vi phạm hành chính trong các ngành, lĩnh vực phải do Chính phủ ban hành dưới hình thức Nghị định.
Ngoài Chính phủ, các cơ quan hành chính khác không được quyền ban hành loại văn bản trên.
Quá trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm tuân thủ đúng trình tự, thủ tục như thành lập ban soạn thảo, lấy ý kiến nhân dân, đăng tải dự thảo trên trang thông tin điện tử, thẩm định, kiểm tra.
2.3.3.3. Bảo đảm tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật và sự tham gia của công chúng
Công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật nói chung, cũng như trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước nói riêng là vấn đề được đặc biệt quan tâm trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Việc công khai, minh bạch từ khâu soạn thảo cho đến khâu ban hành không những giúp cho người dân sớm biết được định hướng, chính sách, pháp luật trong tương lai để chuẩn bị các điều kiện cho việc thực hiện, mà còn là một kênh của người dân có thể tham gia vào hoạt động xây dựng thể chế hành chính, làm cho pháp luật phản ánh được nhiều hơn ý chí, nguyện vọng của dân… Đây là một nội dung quan trọng để thu hút cá nhân, tổ chức tham gia vào hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở các cấp.
Một nguyên tắc quan trọng trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm háp luật yêu cầu phải công khai trong quá trình soạn thảo thông qua việc đăng tải toàn văn dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên trang Thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, trên các phương tiện thông tin đại chúng trong một thời gian để công chúng biết, tham gia ý kiến.
Bên cạnh đó, nguyên tắc khi soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các quy định của văn bản phải đảm bảo tính minh bạch, tức là ngay từng quy định của văn bản phải rõ ràng, cụ thể, đơn giản, dễ hiểu để tạo điều kiện cho việc thực hiện, tránh tình trạng có một số văn bản được ban hành hiện nay có những quy định mang tính chung chung, mập mờ, gây ra nhiều cách hiểu khác nhau, dẫn đến khó thực hiện.
Trong quá trình soạn thảo, toàn văn dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước phải được đăng tải trên trang Thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo để cơ quan, tổ chức, cá nhân có thời gian tiếp cận, chủ động nghiên cứu, tham gia ý kiến; cơ quan, tổ chức lấy ý kiến có trách nhiệm nghiên cứu các ý kiến góp ý để tiếp thu,
chỉnh lý dự thảo văn bản. Bên cạnh đó văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng công báo.
2.3.3.4. Bảo đảm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật
Để văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành thực sự đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước, là công cụ hiệu quả trong hoạt động quản lý, điều hành thì một trong những yêu cầu quan trọng là văn bản đó phải đảm bảo tính khả thi cao. Các quy định của văn bản phải được soạn thảo cho có tính khả thi, phù hợp với thực tiễn quản lý. Đôi khi người soạn thảo chỉ chú ý đến toàn bộ văn bản mà ít coi trọng các quy định cụ thể của văn bản đó.
Trên thực tế, chỉ một quy định nhỏ, hoặc một khoản, một điểm của khoản cũng có tác dụng quan trọng tới toàn bộ vấn đề mà văn bản điều chỉnh. Để văn bản có tính khả thi cao thì người soạn thảo cần có bước tiến hành, đánh giá, nghiên cứu tình hình thực tiễn và cần phải ước tính các điều kiện để đảm bảo tính khả thi của từng quy định, của toàn bộ văn bản.
Văn bản phải quy định chi tiết các quy trình, thủ tục và đầy đủ cơ chế bảo đảm thi hành, đặc biệt là cơ chế khuyến khích thực thi văn bản, tạo điều kiện cho dân chúng tiếp cận dễ dàng để thực hiện tốt các quy định của pháp luật.
2.3.3.5. Bảo đảm quy định cụ thể, chi tiết
Văn bản quy phạm pháp luật cần phải được quy định cụ thể, chi tiết, rõ ràng, không lập lờ nước đôi để dẫn đến cách hiểu khác nhau. Do đó, yêu cầu đặt ra là các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan hành chính nhà nước xây dựng và ban hành phải quy định trực tiếp nội dung cần điều chỉnh, không quy định chung chung và phải được quy định cụ thể để khi văn bản có hiệu lực thì thi hành được ngay. Yêu cầu văn bản phải quy định cụ thể, chi tiết ở các góc độ sau:
- Quy định rõ quy trình, thủ tục, tiêu chí ban hành;
- Bảo đảm quy định rõ ràng và không lập lờ nước đôi;
- Quy định về ủy quyền phải rõ ràng. Cần xác định rõ, chỉ trong trường hợp văn bản có nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, những vấn đề chưa có tính ổn định cao có thể giao cho cơ quan hành chính nhà nước có
được quy định rất cụ thể về chủ thể, phạm vi ủy quyền để tránh sự tùy tiện, ủy quyền tràn lan.