Chương 3. THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TẠI CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO
3.2. Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước
3.2.3. Thực trạng về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
3.2.3.1.Thực trạng quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ
Mặc dù Luật Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành, nhưng cũng không có sự quy định một cách cụ thể về quy trình xây dựng và ban hành các văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Do đó, trên thực tế quy trình này dựa trên quy trình xây dựng luật như là mẫu cơ bản và có tối giản một số bước. Cụ thể quy trình này bao gồm các bước:
- Lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ;
- Thành lập ban soạn thảo;
- Tổng kết thi hành pháp luật;
- Thu thập, xử lý thông tin;
- Tổ chức soạn thảo văn bản;
- Lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan;
- Chỉnh lý dự thảo;
- Chuẩn bị hồ sơ dự thảo;
- Thẩm định dự thảo;
- Giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định;
- Trình Chính phủ thông qua;
- Thủ tướng ký ban hàn và công bố.
Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nêu trên có những ưu, nhược điểm như sau:
a. Về ưu điểm:
- Đây là quy trình tương đối khoa học, chặt chẽ, từ khâu lập chương trình;
thành lập ban soạn thảo; tổ chức soạn thảo; lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; tổ chức thẩm định; xem xét, thông qua, ký, ban hành; đăng Công báo nghị quyết, nghị định của Chính phủ.
- Quy trình này đã tạo hành lang pháp lý cho việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ ngày càng nề nếp và đúng pháp luật. Do đó, số lượng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ ban hành trong những năm qua ngày càng tăng, chất lượng ngày càng cao, đáp ứng ngày càng tốt công tác chấp hành, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.
- Quy trình này đã tạo ra cơ chế phối hợp tương đối tốt giữa các đơn vị tham gia xây dựng văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ.
- Quy trình này đã tăng cường một bước trách nhiệm của các chủ thể xây dựng pháp luật, đặc biệt là cơ quan trình, thẩm định; mặt khác, hạn chế được phần nào tính cục bộ trong xây dựng và hoạch định chính sách.
b. Về hạn chế:
Tuy nhiên, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ vẫn còn nhiều nhược điểm như:
- Tiêu chí xác định thẩm quyền giữa việc ban hành và nội dung ban hành nghị quyết với nghị định trong những trường hợp cụ thể (khi nào ban hành nghị quyết, khi nào ban hành nghị định).
- Chưa có quy định cụ thể (thời gian, nội dung) về việc tổ chức phản biện khoa học để lấy ý kiến các chuyên gia, các nhà quản lý, các doanh nghiệp, các nhà khoa học trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội.
- Chưa có cơ chế giải quyết các vấn đề còn có ý kiến khác nhau trong ban soạn thảo, trong tổ biên tập và ý kiến khác nhau của cơ quan chủ trì soạn thảo với các cơ quan, tổ chức có liên quan.
- Chưa có quy định về giá trị pháp lý và việc tổ chức thẩm định, thẩm tra tập thể đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ.
- Chưa có quy định về tiêu chí để thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ nói riêng. Do vậy, nội dung thẩm định không có căn cứ pháp lý chắc chắn (công chức, cán bộ có thẩm quyền thẩm định có thể tuỳ tiện hoặc thiếu trách nhiệm đối với công tác thẩm định).
- Chưa có quy định cụ thể về việc cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tiếp thu ý kiến thẩm định, thẩm tra của cơ quan có thẩm quyền thẩm định, thẩm tra hoặc quy định phải giải trình về những vấn đề không tiếp thu ý kiến thẩm định, thẩm tra và chế tài đối với cơ quan chủ trì soạn thảo không tiếp thu ý kiến thẩm định, thẩm tra.
- Chưa có chế tài đối với cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc không tiếp thu ý kiến xác đáng của nhân dân, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc không tiếp thu ý kiến phản biện của các nhà khoa học, các nhà quản lý, các chuyên gia đối với dự thảo nghị quyết, nghị định. Hơn nữa, quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ chưa tạo điều kiện để các chủ thể khác nhau có thể đóng góp ý kiến của mình trong quá trình xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ.
- Chưa có quy chế tổ chức và hoạt động của ban soạn thảo.
- Chưa có chế tài đối với các cán bộ, công chức, viên chức trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ.
- Chưa có quy định về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ có nội dung bí mật nhà nước, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự rút gọn, khi có yêu cầu đột xuất hoặc theo các điều ước quốc tế mà Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào đã ký kết.
- Chưa có quy định cụ thể về kinh phí hỗ trợ cho công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ.
3.2.3.2. Thực trạng quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ
Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, về cơ bản cũng được thực hiện theo quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung. Trên thực tế tại các cơ quan hành chính nhà nước của Lào hiện nay thì hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ vẫn còn nhiều thiếu sót khiến cho công tác này còn nhiều khó khăn, hạn chế, cụ thể:
- Thứ nhất, các quy định về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ khá tản mạn, không đầy đủ, thiếu tính hệ thống và có giá trị pháp lý thấp.
- Thứ hai, thiếu sự tách bạch về phạm vi điều chỉnh, áp dụng của các văn bản quy định về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
- Thứ ba, thiếu các quy định cụ thể và yêu cầu đối với các bước, các giai đoạn trong quy trình.
- Thứ tư, chưa có quy định gắn kết việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ với việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp trên.
Chính từ những hạn chế nêu trên mà thực tiễn thực hiện quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ cũng gặp phải nhiều hạn chế:
- Thứ nhất, việc lập dự kiến chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ hiện nay chưa thực sự khoa học, chưa dựa trên cơ sở một chiến lược phát triển dài hạn của ngành, lĩnh vực, có tính đến nhu cầu hội nhập kinh tế quốc tế với những dự báo nhu cầu lập quy và cân đối các khả năng và nguồn lực đáp ứng nhu cầu đó. Vấn đề xác định trọng tâm, và thứ tự ưu tiên trong công tác xây dựng văn bản còn nhiều lúng túng, bất cập.
- Thứ hai, công tác tổ chức, triển khai soạn thảo tuy là một trọng tâm của quy trình xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhưng vẫn còn nhiều hạn chế và thiếu thống nhất xét trên cả góc độ tổ chức (tổ, nhóm soạn thảo hay sử dụng bộ máy tham mưu giúp việc chủ trì soạn thảo) lẫn phương thức, cơ chế thực hiện.
- Thứ ba, việc phối hợp giữa các đơn vị, tổ chức trong góp ý và tổ chức tiếp thu ý kiến hoàn thiện dự thảo còn nhiều hạn chế và mang tính hình thức.
- Thứ tư, việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự điều chỉnh còn rất hạn chế.
- Thứ năm, tỷ lệ dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ phải qua thủ tục thẩm định tuy đã tăng nhưng vẫn còn hiện tượng nhiều văn bản được ban hành không qua bước thẩm định của tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ.
- Thứ sáu, thiếu cơ chế giám sát, kiểm tra việc thực hiện quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Mặc dù còn tồn tại nhiều hạn chế, nhưng cũng không thể phủ nhận trong thời gian qua, công tác này cũng có nhiều ưu điểm:
- Nhận thức chung về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng đã được nâng cao từ các cấp lãnh đạo bộ, cơ quan ngang bộ đến đội ngũ chuyên viên tham mưu giúp việc.
- Việc tuân thủ quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ đã góp phần quan trọng bảo đảm kỷ luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành.
- Vai trò cũng như hiệu quả công tác của các tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ đã được khẳng định và nâng cao đáng kể đặc biệt thông qua việc làm đầu mối tổng hợp xây dựng chương trình xây dựng pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình bộ trưởng ký ban hành.
3.2.3.3. Thực trạng quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
Do thiếu cơ sở pháp lý chung nên việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các địa phương không theo một quy trình thống nhất. Mặt khác, trình tự, thủ tục ban hành văn bản được quy định khác nhau, thiếu tính chặt chẽ tại mỗi địa phương.
Đặc biệt, trong nhiều năm trước đây, việc xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật không có sự tham gia của các cơ quan tư pháp địa phương. Đây là một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến hạn chế về chất lượng văn bản với biểu hiện như