Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
2.3. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước
2.3.4. Quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ
2.3.4.1. Yêu cầu đối với quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước
Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào đang trong quá trình đổi mới và hoàn thiện cơ chế quản lý kinh tế thị trường, việc xác lập và hoàn thiện quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật không chỉ đưa hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật vào khuôn khổ chung mà còn góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật của Lào đáp ứng được đòi hỏi thực tiễn ở Lào và phù hợp với xu hướng hợp tác quốc tế, cũng như thúc đẩy kinh tế – xã hội Lào phát triển nhanh hơn và bền vững hơn. Vì vậy, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào cần phải đáp ứng những yêu cầu sau:
-Bảo đảm thực hiện nhất quán nguyên tắc nhà nước pháp quyền
Một trong những nguyên tắc hiến định là nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. Vì vậy, yêu cầu cơ bản nhất của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước là tuân thủ Hiến pháp, Luật do Quốc hội ban hành, bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân đã được Hiến pháp, luật quy định, điều chỉnh các quan hệ xã hội ( theo thẩm quyền lập quy) để thúc đẩy phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, bảo đảm tính bắt buộc thực hiện của quy định quy phạm pháp luật, bảo đảm tính công bằng, tính nhân đạo, tính nhất quán và tính ổn định của văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước xây dựng và ban hành trong hệ thống pháp luật chung.
- Phân định chức năng xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật với các chức năng khác của cơ quan hành chính nhà nước
Trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước phải bảo đảm yêu cầu, các văn bản được ban hành
theo định hướng chính sách phù hợp với chủ trương của Đảng và chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội dài hạn của Quốc hội và điều hành, chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Đồng thời, giảm số lượng việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước. Theo đó, Chính phủ cần tách bạch giữa chức năng xây dựng chính sách, thể chế phục vụ quản lý nhà nước và chức năng quản lý nhà nước bằng các công cụ hành chính (trong đó có việc ban hành các văn bản hành chính và quyết định hành chính). Đây là xu hướng tiếp cận hiện đại mà nhiều nước phát triển đã thực hiện được để xây dựng một nền tảng pháp luật vững chắc và tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước gọn nhẹ, hiệu quả. Bất cập của Lào hiện nay là chưa phân định rõ ràng giữa chức năng hoạch định chính sách, xây dựng thể chế với quản lý nhà nước bằng các công cụ hành chính và cũng chưa xác định được các yêu cầu cụ thể cho các cơ quan hành pháp khi thực hiện các chức năng này. Chính vì lẽ đó, trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước trong xây dựng và ban hành ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần phải được quy định rõ để xác định được ranh giới vấn đề cần quy phạm hoá, đối tượng cần điều chỉnh, không để các vấn đề được điều chỉnh quá mức cần thiết ( vượt quá thẩm quyền), phụ thuộc vào ý chí chủ quan của cơ quan ban hành văn bản hoặc có vấn đề cần sự điều chỉnh của pháp luật nhưng lại không được ban hành với hình thức văn bản cần phải có.
-Xác định rõ trách nhiệm của chủ thể có thẩm quyền trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước
Trong bối cảnh cải cách nền hành chính, xây dựng một nền hành chính thông suốt và hiệu quả, tăng cường trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Cần quy định trách nhiệm rõ ràng đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, người chủ trì xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước, thậm chí, cả chế tài nếu không thực hiện đúng quy trình mà pháp luật quy định.
Cơ quan có trách nhiệm quản lý việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật
thảo nếu thấy dự thảo chưa đạt yêu cầu, cho dù đã có trong chương trình, kế hoạch. Bất cập hiện nay là để đạt yêu cầu về tiến độ trong chương trình, kế hoạch đã đề ra, nhiều dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính các cấp chuẩn bị chưa tốt, chưa hoàn thiện vẫn được trình chủ thể có thẩm quyền ban hành nên nhiều văn bản quy phạm pháp luật chất lượng thấp, sau đó phải sửa đổi trong thời gian ngắn. Đặc biệt, cần thận trọng khi ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, vì nó có phạm vi tác động rộng, tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, nên nếu chất lượng văn bản quy phạm pháp luật không tốt, không khả thi thì không chỉ gây bất lợi cho các đối tượng chịu sự tác động thi hành văn bản quy phạm pháp luật đó mà còn sẽ phải sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật sau thời gian ngắn thực thi, làm cho hệ thống pháp luật không ổn định.
Thực tiễn cho thấy để nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần phải xác định rõ trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất là trách nhiệm của chủ thể chủ trì dự thảo, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Trách nhiệm của các chủ thể tham gia xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước phải được quy định rõ trong pháp luật về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, pháp luật về tổ chức bộ máy cơ quan hành chính nhà nước và pháp luật về cán bộ, công chức.
- Cần có một quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật gọn nhẹ, phù hợp với đặc thủ của từng cơ quan hành chính nhà nước
Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Chính phủ lãnh đạo, chỉ đạo hoạt động của cả hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực. Chức năng của Chính phủ gắn liền với việc hoạch định chính sách ở tầm vĩ mô. Những văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có phạm vi điều chỉnh rộng, tác động đến nhiều đối tượng, đồng thời là những quy định chung áp dụng cho cả hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.
Vì vậy, quy trình xây dựng và ban hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ, của các cơ quan của Chính phủ tất yếu có những giai đoạn, những bước tiến hành khác với văn bản do cơ quan hành chính cấp dưới ban hành. Tuy nhiên, một yêu cầu chung trong bối cảnh cải cách hành chính đòi hỏi quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước phải đơn giản, gọn nhẹ và phù hợp với địa vị pháp lý của từng cơ quan hành chính nhà nước để chất lượng văn bản được ban hành có tính khả thi cao.
-Cần bảo đảm chuẩn hóa, thống nhất các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành
Các chủ thể có thẩm quyền xây dựng và ban hành văn bản của cơ quan hành chính nhà nước cần thường xuyên xem xét, sửa đổi, bổ sung các quy định hiện hành của pháp luật về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm tính thống nhất của quy định pháp luật về cùng một vấn đề, cùng loại văn bản quy phạm pháp luật, để tránh sự “khập khiễng” giữa các văn bản đã ban hành và các văn bản sẽ ban hành theo quy trình mới. Muốn sửa đổi toàn diện các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành cần sử dụng các biện pháp nhằm chuẩn hoá, thống nhất văn bản quy phạm pháp luật là kiểm tra, giám sát, rà soát, hợp nhất, hệ thống hoá, pháp điển hoá. Đây là các biện pháp, kỹ thuật lập pháp, lập quy không thể thiếu trong một quy trình lập pháp, lập quy hiện đại, nhưng rất khó được thực hiện tốt trong tình hình hiện nay ở Lào, bởi vì để thực hiện được các biện pháp này cần rất nhiều thời gian, công sức nghiên cứu khoa học và khảo sát thực tiễn công phu thì mới có thể đưa ra các kết quả khách quan, đáng tin cậy, làm cơ sở cho việc chuẩn hoá, thống nhất các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Cần quy định các nguyên tắc, thẩm quyền, tiêu chí chung khi thực hiện các biện pháp này, nếu không các cơ quan sẽ thực hiện không thống nhất, vì đây là các biện pháp kỹ thuật hỗ trợ quy trình lập pháp, lập quy mà Lào đang rất yếu và chưa hiểu đúng tầm quan trọng của nó. Để hoàn thiện hệ thống pháp luật, Lào cần tiếp cận nhiều hơn với quy trình, kỹ thuật lập pháp, lập quy hiện đại của quốc tế nhằm nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật nói chung, văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước ban
Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ qaun hành chính nhà nước ở Lào cần tiếp tục được hoàn thiện nhằm tạo khuôn khổ pháp lý vững chắc cho sự ra đời của các văn bản quy phạm pháp luật theo một quy trình chặt chẽ, thống nhất, phù hợp với các chuẩn mực pháp luật quốc tế và góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật của Lào, đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước và nhu cầu phát triển của xã hội.
2.3.4.2. Quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước
Quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là các bước mà cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền nhất thiết phải tiến hành trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của mình đã được pháp luật quy định.
Tuỳ theo tính chất, nội dung và hiệu lực pháp lý của từng loại văn bản quy phạm pháp luật mà có thể xây dựng một trình tự ban hành tương ứng. Tuy nhiên, việc xác định một trình tự chuẩn chung là hết sức cần thiết nhằm trật tự hoá và bảo đảm tuân thủ pháp luật hoạt động này.
Giai đoạn 1: Sáng kiến và soạn thảo a. Sáng kiến văn bản
- Đề xuất văn bản;
- Lập chương trình xây dựng dự thảo văn bản;
- Quyết định cơ quan, đơn vị, cá nhân chủ trì soạn thảo;
- Thành lập ban soạn thảo, hoặc chỉ định chuyên viên soạn thảo (sau đây gọi chung là ban soạn thảo).
b. Ban soạn thảo tổ chức nghiên cứu biên soạn dự thảo:
- Tổng kết đánh giá các văn bản có liên quan, thu thập tài liệu, thông tin;
nghiên cứu rà soát các văn kiện chủ đạo của Đảng, các văn bản pháp luật hiện hành; khảo sát điều tra xã hội; tham khảo kinh nghiệm của nước ngoài.
- Chọn lựa phương án hợp lý; xác định mục đích, yêu cầu (ban hành văn bản để làm gì? Giới hạn giải quyết đến đâu? Đối tượng áp dụng là ai?) để có cơ
sở lựa chọn thể thức văn bản, ngôn ngữ diễn đạt, văn phong trình bày và thời điểm ban hành.
- Viết dự thảo lần thứ nhất: Phác thảo nội dung ban đầu; soạn đề cương chi tiết; tham khảo ý kiến của thủ trưởng, các chuyên gia; tổ chức thảo luận nội dung phác thảo; chỉnh lý phác thảo; viết dự thảo.
- Biên tập và tổ chức đánh máy dự thảo.
Giai đoạn2: Lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo
Việc tổ chức lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo không phải là bước bắt buộc đối với trình tự xây dựng và ban hành tất cả mọi loại văn bản. Bước này có thể được tiến hành nghiêm ngặt theo luật định đối với một số loại văn bản quy phạm pháp luật như Hiến pháp, luật, pháp lệnh ..., song lại không nhất thiết đối với các văn bản khác có hiệu lực pháp lý thấp hơn, mà tuỳ theo tính chất và nội dung của các văn bản đó hoặc tuỳ xét của các cơ quan, đơn vị ban hành chúng.
Kết quả đóng góp ý kiến tham gia xây dựng dự thảo phải được đánh giá, xử lý và tiếp thụ bằng văn bản tổng hợp các ý kiến tham gia xây dựng dự thảo. Văn bản này là yếu tố bắt buộc phải có trong hồ sơ thẩm định và hồ sơ trình dự thảo.
Trong trường hợp có vấn đề vướng mắc, khó giải quyết phải kịp thời xin ý kiến lãnh đạo. Ban soạn thảo chỉnh lý dự thảo trên cơ sở các ý kiến tham gia xây dựng dự thảo, làm bản tổng hợp ý kiến tham gia xây dựng dự thảo, trong đó nêu rõ đã yêu cầu bao nhiêu cơ quan, tổ chức, cá nhân đóng góp ý kiến, có bao nhiêu cơ quan, tổ chức, cá nhân có trả lời bằng văn bản với các ý kiến khác nhau thế nào, và bảo lưu của ban soạn thảo.
Giai đoạn 3: Thẩm định dự thảo
a. Ban soạn thảo xem xét, đề xuất về việc tiến hành thẩm định dự thảo văn bản. Tuỳ theo tính chất, nội dung của văn bản lãnh đạo cơ quan soạn thảo quyết định việc thẩm dự thảo văn bản.
b. Ban soạn thảo và chuẩn bị hồ sơ thẩm định và gửi đến cơ quan thẩm định.
c. Bộ Tư pháp, tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm thẩm định các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp
pháp luật chưa quy định là bước bắt buộc, song về nguyên tắc cần thực hiện việc thẩm định ở tất cả mọi cấp độ đối với dự thảo văn bản có tính chất quan trọng.
d. Cơ quan thẩm định gửi lại văn bản thẩm định và hồ sơ dự thảo văn bản đã được thẩm định cho cơ quan, đơn vị soạn thảo.
e. Cơ quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý dự thảo và chuẩn bị hồ sơ trình ký.
Giai đoạn 4: Xem xét, thông qua
a. Cơ quan, đơn vị soạn thảo trình hồ sơ trình duyệt dự thảo văn bản lên cấp trên (tập thể hoặc cá nhân) để xem xét và thông qua. Văn phòng giúp thủ trưởng xem xét trước các yêu cầu về nội dung, thể thức và các yêu cầu khác của văn bản trước khi thủ trưởng ký. Phải có hồ sơ trình ký. Trường hợp không có hồ sơ thì phải trực tiếp tường trình với thủ trưởng ký. Phải thực hiện việc ký tắt trước của chánh hoặc phó chánh văn phòng trước khi trình ký.
b. Thông qua và ký ban hành văn bản theo đúng thẩm quyền và thủ tục luật định. Việc thông qua văn bản có thể được tiến hành bằng hình thức tổ chức phiên họp hoặc theo thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan, tổ chức. Tuỳ theo thẩm quyền ban hành, tính chất và nội dung của văn bản, văn bản có thể được xem xét thông qua bằng hình thức tập thể tại một hoặc nhiều phiên họp của cơ quan ban hành. Việc tổ chức các phiên họp phải đảm bảo các quy định của Nhà nước.
Người ký văn bản phải chịu trách nhiệm pháp lý về văn bản mình ký. Trách nhiệm đó liên quan đến cả nội dung lẫn thể thức văn bản, do đó trước khi ký cần xem xét kỹ về nội dung và thể thức của văn bản.
c. Đóng dấu văn bản.
d. Trong trường hợp không được thông qua thì cơ quan soạn thảo phải chỉnh lý và trình lại dự thảo văn bản trong thời hạn nhất định.
Giai đoạn 5: Công bố
Văn bản không thuộc danh mục bí mật nhà nước tuỳ theo tính chất và nội dung phải được công bố, yết thị và đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng theo luật định.
Giai đoạn 6: Gửi và lưu trữ văn bản