Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
2.1. Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền, phạm vi, nội dung văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước
2.1.3. Phạm vi, nội dung của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước
2.1.3.1. Phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước
Do tính chất, đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước là loại văn bản mang tính dưới luật, được ban hành chủ yếu trên cơ sở luật để thực thi luật, nên phạm vi những quan hệ mà nó điều chỉnh chỉ giới hạn trong thẩm quyền hành chính của từng cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động hành chính và quản lý nhà nước.
Về không gian, phạm vi hiệu lực pháp luật văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước ban hành phụ thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành. Văn bản có hiệu lực pháp luật toàn quốc và trên mọi lĩnh vực (văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành), văn bản có hiệu lực pháp luật toàn quốc nhưng chỉ giới hạn những vấn đề liên quan đến quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực (văn bản do bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ ban hành), văn bản có hiệu lực pháp luật trên mọi lĩnh vực nhưng giới hạn trong phạm vi lãnh thổ quản lý (văn bản do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện, xã (ở Việt Nam), văn bản do người đứng đầu cơ quan hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, thị xã và thôn hoặc bản (ở Lào) ban hành.
2.1.3.2. Nội dung các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước
Tùy theo thẩm quyền của chủ thể ban hành và những vấn đề mà nó được pháp luật quy định, giới hạn phạm vi điều chỉnh, nội dung văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước được thể hiện khác nhau.
a. Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
- Văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ xây dựng và ban hành
Theo quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào và Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thì Chính phủ trong thực hiện thẩm quyền của mình được ban hành nghị định. Về cơ bản nội dung những vấn đề mà nghị định quy định giống nhau, chủ yếu để thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên (chủ yếu là của cơ quan lập pháp). Tuy nhiên, do thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở hai nước có ít nhiều khác nhau nên nội dung những quy định cũng có những điểm riêng khác nhau. Ví dụ, pháp lệnh ở Việt Nam do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành, nhưng ở Lào do Chủ tịch nước ban hành…
Nghị định do Chính phủ Lào ban hành để: thực hiện nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội, kế hoạch chiến lược; điều chỉnh quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực nào đó đáp ứng yếu cầu quản lý nhà nước và quản lý kinh tế – xã hội mà chưa có điều kiện xây dựng thành luật; quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; hướng dẫn thực hiện luật, cụ thể hóa để thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện [24].
Hàng năm Chính phủ phải xác định kế hoạch xây dựng nghị định theo đề nghị của bộ, cơ quan ngang bộ, hoặc theo đề xuất của Chính phủ. Các bộ, cơ quan ngang bộ phải gửi kế hoạch xây dựng nghị định hàng năm của mình cho Văn phòng Chính phủ trước ngày 01 tháng 9 hàng năm.
Việc xây dựng dự thảo nghị định của Chính phủ thực hiện như quy định của dự thảo luật, không cần báo cáo đánh giá tác động của nghị định, không cần báo cáo Bộ Tư pháp mà phải báo cáo xin ý kiến của Bộ Nội vụ [24].
Pháp luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Lào còn quy định Chính phủ ban hành một loại văn bản quy phạm pháp luật nữa là nghị quyết. Ở Việt Nam, trước đây pháp luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng quy định nghị quyết của Chính phủ là văn bản quy phạm pháp luật (nếu chứa đựng quy phạm pháp luật) [25], nhưng hiện nay theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, thì nghị quyết của Chính phủ không còn được xem là một loại văn bản quy phạm pháp luật mà nó chỉ là văn bản cá biệt
có tính chủ đạo chung. Luật Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Lào năm 2012 quy định nghị quyết của Chính phủ Lào là văn bản quy phạm pháp luật, là quyết định của Chính phủ đối với một vấn đề nào đó được đưa ra để xem xét thảo luận tại phiên họp của Chính phủ [24].
Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm xây dựng nghị quyết của Chính phủ theo các bước: thu thập dữ liệu, khảo sát nghiên cứu tình hình việc tổ chức thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội, kế hoạch ngân sách, luật, văn bản quy phạm pháp luật và các vấn đề khác có liên quan; phối hợp với cơ quan, tổ chức và các bộ phận có liên quan thu thập ý kiến để xây dựng dự thảo nghị quyết trình ra cuộc họp của Chính phủ xem xét.
Việc xây dựng dự thảo nghị quyết của Chính phủ không phải đăng tải trên mạng, trên báo, hoặc các hình thức khác để lấy ý kiến.
Sau khi hoàn thành dự thảo nghị quyết Văn phòng Chính phủ trình ra cuộc họp của Chính phủ để xem xét thông qua theo quy định của pháp luật tổ chức Chính phủ Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào [24].
- Văn bản quy phạm pháp luật do Thủ tướng Chính phủ xây dựng và ban hành
Hình thức văn bản do người đứng đầu Chính phủ ban hành là chỉ thị và quyết định. Theo quy định của pháp Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam năm 2008 chỉ có quyết định của Thủ tướng Chính phủ là một loại văn bản quy phạm pháp luật (nếu chứa quy phạm pháp luật), còn hình thức chỉ thị do Thủ tướng ban hành là văn bản cá biệt. Pháp luật xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào năm 2012 thì quy định chỉ thị, quyết định của Thủ tướng đều là hình thức văn bản quy phạm pháp luật do Thủ tướng Chính phủ ban hành.
Chỉ thị do Thủ tướng Chính phủ Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào ban hành nhằm để cá nhân hoặc tổ chức thực hiện kế hoạch, luật, pháp lệnh theo quyền và trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ được pháp luật quy định [24].
Quyết định do Thủ tướng Chính phủ Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào ban hành nhằm để thực hiện quyền và nhiệm vụ của mình hoặc để cụ thể hóa và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên [24].
Văn phòng Chính phủ phối hợp với các bộ phận liên quan xây dựng dự thảo chỉ thị và của Thủ tướng Chính phủ, sau trình thủ tướng xem xét.
Việc xây dựng dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ cũng phải phối hợp với các bộ phận liên quan và trước khi trình Thủ tướng phải công khai trên mạng, trên báo và các hình thức khác để lấy ý kiến tham gia theo quy định của Luật Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật năm 2012 [24].
b. Nội dung văn bản quy phạm pháp luật do bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan trực thuộc Chính phủ ban hành
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam năm 2008 quy định bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành duy nhất một hình thức văn bản quy phạm pháp luật là thông tư. Luật Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào năm 2012 quy định bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan trực thuộc Chính phủ ban hành hai hình thức văn bản quy phạm pháp luật là chỉ thị và quyết định.
Chỉ thị do bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan trực thuộc Chính phủ ban hành để cá nhân hoặc tổ chức thực hiện kế hoạch, luật, pháp lệnh và nhiệm vụ của mình.
Quyết định của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành để thực hiện quyền và nhiệm vụ của mình hoặc để cụ thể hóa và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.
Văn phòng hoặc cục, vụ có liên quan của bộ, cơ quan ngang bộ xây dựng chỉ thị của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ có sự tham gia của đơn vị, sở hoặc vụ pháp chế của mình và phối hợp với các bộ phận liên quan khác xong trình bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ xem xét [24].
Quyết định của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ cũng được thực hiện như xây dựng chỉ thị của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, nhưng
phải công khai trên mạng, trên báo và các hình thức khác để lấy ý kiến tham gia theo quy định của pháp luật [24].
c. Văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh trưởng, thị trưởng, huyện trưởng, trưởng thị xã ban hành
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004, thì ở Việt Nam tập thể UBND ba cấp (tỉnh, huyện, xã) được ban hành hai hình thức văn bản quy phạm pháp luật là chỉ thị và quyết định. Đây là văn bản quy phạm pháp luật của tập thể UBND ba cấp, còn chủ tịch UBND ba cấp không được ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ ban hành văn bản cá biệt – cụ thể theo thẩm quyền (chỉ thị và quyết định).
Luật Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào năm 2012 quy định người đứng đầu cơ quan hành chính ở tỉnh, thành phố, huyện, thị xã được ban hành hai hình thức văn bản quy phạm pháp luật là chỉ thị và quyết định.
Chỉ thị của tỉnh trưởng, thị trưởng, huyện trưởng, trưởng thị xã ban hành nhằm để cá nhân hoặc tổ chức thực hiện kế hoạch, luật, pháp lệnh và nhiệm vụ của mình.
Quyết định của tỉnh trưởng, thị trưởng, huyện trưởng, trưởng thị xã ban hành để thực hiện quyền và nhiệm vụ của mình hoặc để cụ thể hóa và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.
Văn phòng, sở hoặc đơn vị công tác của chính quyền địa phương xây dựng dự thảo chỉ thị của tỉnh trưởng, thị trưởng, huyện trưởng, trưởng thị xã phối hợp với các bộ phận có liên quan xong gửi cho sở tư pháp tỉnh, thành phố hoặc phòng tư pháp huyện, thị có ý kiến trước khi trình tỉnh trưởng, thị trưởng, huyện trưởng, trưởng thị xã xem xét.
Đối với việc xây dựng dự thảo quyết định của tỉnh trưởng, thị trưởng phải kết hợp với các bộ phận có liên quan và có sự kiểm tra của sở tư pháp và phải công khai trên mạng, trên báo, hoặc các hình thức khác để lấy ý kiến tham gia.
Đối với việc xây dựng dự thảo quyết định của huyện trưởng, trưởng thị xã
pháp huyện, thị và công khai trên báo địa phương hoặc dán công khai tại văn phòng huyện, thị, văn phòng chính quyền thôn hoặc nơi công cộng để lấy ý kiến [24].
d. Điều lệ của Thôn
Theo quy định của pháp luật về tổ chức bộ máy hành chính ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, ở Lào không có cơ quan hành chính cấp xã như ở Việt Nam, nhưng có chính quyền cấp thôn và chính quyền thôn được ban hành một loại văn bản quy phạm pháp luật là điều lệ thôn.
Điều lệ thôn là văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền thôn ban hành để tổ chức thực hiện những VBQPPL của cơ quan, tổ chức cấp trên hoặc để quản lý an ninh, trật tự có nề nếp thuộc phạm vi quyền hạn và nhiệm vụ của mình [24].
Chính quyền thôn là người xây dựng dự thảo điều lệ của thôn và đưa ra hội nghị của thôn lấy ý kiến tham gia của nhân dân trong thôn để bổ sung hoàn chỉnh dự thảo điều lệ của thôn, chính quyền thôn trình lên văn phòng chính quyền huyện, thị để xem xét thông qua và sau đó phổ biến cho nhân dân trong thôn hiểu và thực hiện [24].