Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
2.3. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước
2.3.2. Đặc điểm xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ
2.3.2.1. Mang tính sáng tạo
Theo quy định của Hiến pháp Việt Nam và Hiến pháp Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào thì quyền lập pháp thuộc về Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Thẩm quyền quan trọng nhất của Quốc hội là quyền ban hành Hiến pháp và luật. Quốc hội có quyền làm luật. Quyền làm luật ( tập trung nhất ở quyền thông qua luật) bao gồm rất nhiều giai đoạn, không chỉ có Quốc hội mà còn có nhiều cơ quan nhà nước tham gia ở từng giai đoạn khác nhau ( trong đó có cơ quan hành chính nhà nước). Do Quốc hội ở Lào cũng như Việt Nam hoạt động không thường xuyên, không có cơ quan làm luật chuyên nghiệp nên vai trò
của cơ quan hành chính nhà nước ( chủ yếu là Chính phủ, các Bộ và cơ quan ngang Bộ) có vai trò rất lớn trong tham gia những giai đoạn đầu của quá trình lập pháp ( Lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; soạn thảo luật, pháp lệnh;
và tham gia vào các giai đoạn tiếp theo). Trong quá trình điều hành, quản lý xã hội cơ quan hành chính nhận biết những quan hệ xã hội nào phát sinh trong quản lý nhà nước cần phải điều chỉnh và điều chỉnh ở mức độ nào và thông qua sáng quyền lập pháp Chính phủ kiến nghị với Quốc hội, khi đã được chấp nhận thì chính các cơ quan của Chính phủ lại tổ chức soạn thảo dự án luật hoặc dự án pháp lệnh để trình Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội, khi đã được Quốc hội thông qua thì Chính phủ có nhiệm vụ hướng dẫn thực hiện và tổ chức cho hệ thống cơ quan hành chính nhà nước thực hiện những quy định đó. Tính khoa học, tính khả thi của các văn bản quy phạm pháp luật phụ thuộc rất nhiều vào năng lực lập quy và năng lực ( tính sáng tạo) khi tham gia vào quá trình xây dựng luật của Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ.
Ở Việt Nam, tương tự với với vị trí, vai trò của Chính phủ là vai trò của Ủy ban nhân dân các cấp trong tham gia xây dựng dự thảo các nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp và tổ chức thực hiện khi nghị quyết được Hội đồng nhân dân thông qua. Các văn bản được ban hành trên cơ sở văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, trong khuôn khổ thẩm quyền nhưng còn phải phù hợp với điều kiện thực tế ở địa phương để đảm bảo tính khả thi, tính hiệu quả.
Ở Lào, vì không có hệ thống Hội đồng nhân dân ở địa phương nên việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa hương phụ thuộc vào năng lực ( trong đó có sự sáng tạo) của các cơ quan tham mưu giúp việc cho người đứng đầu ở cơ quan hành chính nhà nước các cấp. Vì mỗi một địa phương có những đặc điểm khác nhau về điều kiện tự nhiên, về kinh tế -xã hội...
Sự sáng tạo càng cao trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước, thì chất lượng văn bản càng có tính thực tiễn, tính khả thi, tính hiệu quả cao, càng dễ thực hiện và mặt khác,
2.3.2.2. Giới hạn trong phạm vi thẩm quyền hành pháp
Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan chấp hành của Quốc hội. Quyền lập quy mà Chính phủ được pháp luật quy định chính là phương tiện để Chính phủ cũng như hệ thống cơ quan hành chính nhà nước thực hiện thẩm quyền hành chính nhà nước của mình. Từ vị trí pháp lý của cơ quan hành chính nhà nước do pháp luật quy định, nên hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước có những đặc điểm chung, nhưng có những đặc điểm khác với hoạt động xây dựng và ban hành văn bản luật của Quốc hội. Nếu như trong quá trình xây dựng luật của Quốc hội có nhiều cơ quan nhà nước tham gia ( cơ quan hành chính, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân) thì các giai đoạn lập quy hoàn toàn do cơ quan hành chính nhà nước quyết định và thực hiện dựa trên những quy định của pháp luật về thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước và thẩm quyền được quy định trong pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Mặt khác, mục đích của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước chủ yếu là nhằm thực hiện những văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên ( trên cơ sở luật để thực hiện luật), quy định những vấn đề về tổ chức nội bộ của bộ máy hành chính nhà nước, điều chỉnh những quan hệ xã hội mới phát sinh trong quá trình điều hành mà chưa được văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên điều chỉnh theo thẩm quyền. Pháp luật về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Lào, cũng như ở Việt Nam đều có những quy định riêng cho việc xây dựng và ban hành văn bản quy pham pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước. Những quy định riêng đó phản ánh phạm vi thẩm quyền hạn chế ( quyền hành pháp trong khuôn khổ hoạt động chấp hành và điều hành) trong xây dựng và ban hành văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước.
2.3.2.3. Có tác động nhanh đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân và tổ chức Hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước nhằm tạo ra sản phẩm là các quy phạm pháp luật ( chủ yếu là quy phạm pháp luật hành chính). Mục đích ban hành những quy
phạm này chủ yếu nhằm đưa những quy định của pháp luật đã được cơ quan nhà nước cấp trên ban hành đi vào cuộc sống, trong đó có những quy định liên quan đến các quyền và lợi ích của công dân, tổ chức hay các doanh nghiệp. Do hạn chế trong kỹ thuật lập pháp của Quốc hội ở Lào cũng như ở Việt Nam nên nhiều văn bản luật được ban hành chỉ mới dừng lại ở những quy phạm cơ bản, chung chung mang tính nguyên tắc ( hay còn gọi là luật " ống", luật " khung"), dẫn đến tình trạng trên thực tế luật đã có hiệu lực nhưng chưa thể thực hiện, chưa thể đi vào cuộc sống, rất khó triển khai thực hiện vì phải chờ văn bản hướng dẫn ( chủ yếu từ phía cơ quan hành chính nhà nước). Mà thông thường văn bản hướng dẫn của cơ quan hành chính nhà nước được ban hành rất chậm hoặc phạm vi điều chỉnh, hoặc đối tượng tác động quá rộng so với văn bản gốc. Nhận biết tình trạng này nên những năm qua các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Lào, cũng như ở Việt Nam đang cố gắng nâng cao chất lượng, tính đồng bộ và tính tương thích trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, để những văn bản quy phạm pháp luật nào có liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức khi đã được ban hành, đã có hiệu lực pháp luật được nhanh chóng triển khai thực hiện, nhanh chóng đi vào cuộc sống, góp phần thúc đẩy cải cách hành chính, sớm chuyển từ nền hành chính " cai trị" là chủ yếu sang nền hành chính " phục vụ".